Gemeinden und Regionen im Europarat: Einsatz für lokale und regionale Demokratie seit 1957

von Andreas Kiefer, Generalsekretär des Kongresses der Gemeinden und Regionen

1. Lokale und regionale Demokratie als Basis für die europäische Einigung

Die Gründung des Europarats durch den Vertrag von London vom 5. Mai 1949 setzte Impulse für die europäische Einigung der Staaten und gleichzeitig für eine breite Bewegung für Dezentralisierung in Europa. Diese Bewegung strebte nach einem Gegengewicht zu einer Konzentration von Zuständigkeiten auf europäischer Ebene und betrieb daher eine Stärkung der regionalen und lokalen Dimension nationaler und europäischer Politiken. Die europäische sollte durch eine bürgernahe kommunale Regierungsebene ergänzt werden und beide sollten dem europäischen Einigungsprozess auf der Grundlage von Demokratie, Menschenrechten und Rechtstaatlichkeit dienen.

1.1. Gemeinden und Städte als Pioniere

In den 1950er Jahren setzte sich eine Bewegung von Bürgermeistern unter der Führung des 1951 von fünfzig deutschen und französischen Bürgermeistern in Genf gegründeten Rates der Gemeinden Europas – dem späteren Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) - für eine wirksame kommunale Selbstverwaltung und für die Entscheidung über die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen auf der Ebene mit der größten Bürgernähe ein: Die Idee des Subsidiaritätsprinzips bahnte sich ihren Weg. Es sollte allerdings bis 1985 dauern, bis das Subsidiaritätsprinzip durch die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung Eingang in den Rechtsbestand des Europarates fand - und bis zum Vertrag von Maastricht 1992 im Fall der Europäischen Union.

Die Ideen, Vorschläge und politische Überzeugungkraft der Pioniere wie Jacques Chaban Delmas1 ebneten den Weg für die Errichtung der Europäischen Konferenz der Gemeinden, der Vorgängerin des heutigen Kongresses der Gemeinden und Regionen. Die Konferenz hielt ihre erste Sitzung am 12. Januar 1957 in Straßburg ab, im Jahr der Unterzeichnung des Vertrags von Rom - 23. März 1957 - als der Geburtsstunde der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Sie entstand aus dem „Sonderausschuss für kommunale und regionale Angelegenheiten“ der damaligen „Beratenden Versammlung des Europarates“, der Vorläuferin der heutigen Parlamentarischen Versammlung. Dieser Sonderausschuss war bereits 1952 eingerichtet worden und hatte sich unter anderem ein vereintes Europa unter Einbeziehung aller Ebenen zum Ziel gesetzt. „Unter diesem Gesichtspunkt haben wir keine zahlreicheren und effizienteren Anhänger als die Gemeinden, Bürgermeister, Stadträte und allgemein gesprochen alle kommunalen Vertreter … die eine große … Gruppe bilden, die alle europäischen Mitgliedstaaten repräsentiert und die sich vor allem durch ihre Hingabe für die Interessen ihrer Mitbürger und das persönliche Vertrauen auszeichnet, die letztere in sie setzen“, sagte Jacques Chaban-Delmas in seiner Eröffnungsansprache.2

In der Zeit zwischen 1957 und 1975 ging es in erster Linie darum, die Vertretung der Kommunen in den Institutionen des Europarates und der Europäischen Gemeinschaft sicherzustellen und sie an der Entwicklung der künftigen Regionalpolitik zu beteiligen. Diese Periode war auch durch einen beschleunigten Prozess der Regionalisierung und durch die Entstehung der grenzüberschreitenden und der interregionalen Zusammenarbeit gekennzeichnet.

1.2. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Motor der Integration und der Regionalisierung

Im Jahr 1972 berief der Europarat eine Konferenz über die grenzüberschreitende und interregionale Zusammenarbeit in Straßburg ein, die zu einer Definition von Grenzregionen führte. Die Mitgliedstaaten einigten sich auf grundsätzliche Modalitäten der Zusammenarbeit über Staatsgrenzen hinweg, was schließlich im Jahr 1980 zum europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen lokalen Gebietskörperschaften oder Behörden3 führte. Das wegen des Ortes der Unterzeichnung am 21. Mai 1980 auch Madrider Rahmenübereinkommen genannte Abkommen trat am 22. Dezember 1981 in Kraft. Bis April 2014 hatten 38 der 47 Mitgliedstaaten des Europarates die Konvention ratifiziert, während zwei weitere zwar unterzeichneten aber noch nicht ratifiziert haben. Drei Zusatzprotokolle4 erweiterten den Anwendungsbereich des Rahmenübereinkommens. Auf der Grundlage des Madrider Rahmenübereinkommens schloss Österreich 1995 ein bilaterales Abkommen mit Italien5 und 2004 mit der Slowakei6. Obwohl etwa zehn Jahre zwischen dem Abschluss der beiden Verträge liegen, sind die beiden Dokumente ähnlich strukturiert. In beiden Fällen bekennen sich die Vertragsparteien in Artikel 1 zur Stärkung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen beiden Staaten.

Artikel 2 beider Dokumente bezeichnet die vom Abkommen erfassten Gebietskörperschaften: für Italien sind dies die Regionen Friaul-Julisch Venetien, Trentino - Südtirol und Veneto, die Provinzen Trient und Bozen sowie die Gemeinden und Gemeindeverbände innerhalb eines Raumen von 25 Kilometern entlang der Grenze. In Österreich sind alle Bundesländer, Gemeinden, Städte und Kommunalverbände erfasst. Nach dem Abkommen mit der Slowakei können in beiden Staaten alle Regionen bzw. Bundesländer, alle kommunalen Gebietskörperschaften und ihre Verbände an der Zusammenarbeit teilnehmen.

In beiden Abkommen regelt Artikel 4 die Bereiche der Zusammenarbeit. Diese unterscheiden sich nur unwesentlich und haben vieles gemeinsam wie Gesundheitswesen, Bildung, Kultur und Sport, Landwirtschaft, Sozialwesen, Umweltschutz und Abfallbeseitigung.

Ein weiteres wichtiges Merkmal der beiden Abkommen ist die Klarstellung, dass die Vertragsparteien darüberhinaus weitere Verträge oder Abkommen schließen können und nicht auf diese Vereinbarung beschränkt sind.

Außer mit Österreich unterzeichnete Italien im Jahr 1993 ein Abkommen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit mit Frankreich, das den oben beschriebenen sehr ähnlich ist. Es enthält jedoch zusätzlich als Kooperationsbereiche Tourismus, Verkehr und wirtschaftliche Entwicklung.7

Die Europäische Union schuf 2006 als Mittel der Umsetzung ihrer Regionalpolitik das Rechtsinstrument des Europäischen Verbundes für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)8. Die beiden Rechtsinstrumente sollten komplementär sein, allerdings findet der EVTZ der EU mehr Zuspruch und Anwendung.9 Der Ausschuss der Regionen (AdR) der EU führt auf seiner Website ein Register der Verbünde und ihrer Aktivitäten und notierte per Ende 2013 insgesamt 45 eingerichtete EVTZ und weitere 15 im Vorbereitungsstadium.10 Die durch Beschluss des AdR-Präsidiums vom 26. Jänner 2011 eingerichtete EVTZ-Plattform stand unter dem Vorsitz von Herwig van Staa als politischer Koordinator des AdR.11

1.3. Neuer Impuls durch Regionen und Bundesländer

Die wachsende Bedeutung regionaler Anliegen und Probleme sowie die zunehmende Stärkung der regionalen Dimension in einer Reihe von Mitgliedstaaten führten zu einer Erweiterung der Tätigkeiten und der Zusammensetzung der Konferenz der Gemeinden. Der Bezug zu regionalen Mitgliedern war notwendig geworden, um auch die regionale Ebene abzudecken und ihren Vertreterinnen und Vertretern in der Konferenz eine Stimme zu geben. Die Konferenz der Gemeinden wurde im Jahr 1975 in Konferenz der Gemeinden und Regionen Europas umbenannt, die alle Arten von Gebietskörperschaften auf sub-nationaler Ebene umfasste. Zur selben Zeit wandelte sich auch der Rat der Gemeinden Europas in den "Rat der Gemeinden und Regionen Europas" und trug damit seinerseits der zunehmenden Bedeutung der Dezentralisierung und Regionalisierung in vielen europäischen Ländern Rechnung.

Im Lichte dieser Entwicklung veranstalteten die Parlamentarische Versammlung und die Konferenz der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften des Europarates von 30. Jänner bis 1. Februar 1978 in Bordeaux, Frankreich, eine Konferenz zu Fragen der Regionalisierung in Europa und nahmen mehrheitlich die „Erklärung von Bordeaux“ 12 an. Die Konferenzteilnehmer berieten die regionale Dimension des Aufbaus eines geeinten Europas13 unter den Aspekten von Regionalisierung und wirtschaftlicher Entwicklung, von Effizienz, sowie von Bürgernähe und Bürgerbeteiligung. Breiten Raum nahm das Thema der Regionalisierung als Ausdruck von kultureller und nationaler Identität ein und Beispiele wie die Loslösung der französischsprachigen Teils des Kantons Bern und die Schaffung des neuen Kantons Jura wurden ebenso diskutiert, wie schon damals, 1978, die belgischen Regionen und Gemeinschaften, die Regionen Sizilien, Aosta und Trentino-Südtirol mit Sonderstatus in Italien und die am 29. September 1977 in Kraft getretenen Regelungen für die politischen und Verwaltungsstrukturen in Katalonien oder die Autonomieregelungen für das Baskenland aus 1977. Die Vorschläge des Weißbuches der britischen Regierung vom November 1975 unter dem Titel „Changing democracy. Devolution to Scotland and Wales“ mit dem Vorhaben, zunächst Schottland auch Gesetzgebungsbefugnisse zu übertragen, sind ebenso Beispiele für diese Identitätsdebatte, die bis heute geführt wird.

In weiteren Konferenzen und nicht zuletzt in der Raumordnungsministerkonferenz des Europarates (CEMAT) wurden unterschiedliche Auffassungen der Mitgliedstaaten über die Rolle der Staaten, der Regionen und der Gemeinden in der Regionalpolitik deutlich. Der Kongress und seine Vorgänger beteiligten sich aktiv an dieser Diskussion und verabschiedeten seit 1958 zahlreiche Entschließungen und Empfehlungen dazu.14 Manche Staaten verfolgten einen zentral gesteuerten Planungsansatz während vor allem föderalistische Staaten die Regionen und Gemeinden nicht als bloße Objekte einer übergeordneten Planung sondern als Subjekte mit eigenen Verantwortlichkeiten sahen.15

Seitdem hat sich die Regionalisierung in Europa in vielfältiger Weise weiterentwickelt und ist in vielen Ländern nicht abgeschlossen. Der Kongress sowie seine Kammer der Regionen befassen sich aktiv mit diesem Thema. So nahm der Kongress im Rahmen seiner 25. Plenartagung am 30. Oktober 2013 einen von Bruno Marziano, Mitglied des Regionalparlaments von Sizilien, verfassten Bericht über die Rolle von Regionen mit Sonderstatus16 an, der verschiedene Optionen für die Regionalisierung und den Zusammenhalt von Staaten enthält. Vorangegangen war eine auf Initiative von Herwig van Staa in Innsbruck am 1. Juni 2012 abgehaltene Konferenz „Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen im Europarat und in der Europäischen Union – Herausforderungen und strategische Ziele“.17

1.4. Subsidiarität im Europarat und in der Europäischen Union

Die Entwicklung der lokalen Demokratie und die Anerkennung ihrer zunehmenden Rolle in der politischen Landschaft Europas durch die Mitgliedstaaten führte im Jahr 1985 zur Annahme der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung als Übereinkommen des Europarates18. Die Charta kodifiziert den Grundsatz, dass wirksame lokale Selbstverwaltung eine Grundvoraussetzung für die Demokratie ist und formuliert weitere Prinzipien, die die Beziehungen zwischen den lokalen Behörden und der Zentralregierungen regeln. Die Charta enthält als Definition des Subsidiaritätsprinzips: „Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben obliegt im allgemeinen vorzugsweise den Behörden, die den Bürgern am nächsten sind. Bei der Aufgabenzuweisung an andere Stellen sollte Umfang und Art der Aufgabe sowie den Erfordernissen der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit Rechnung getragen werden." (Artikel 4, Absatz 3).19

Das Subsidiaritätsprinzip wurde 1992 mit dem Vertrag von Maastricht in der Europäischen Union eingeführt und bietet seit dem Vertrag von Lissabon – in Kraft getreten am 1. Dezember 2009 - eine wichtige Grundlage für die Subsidiaritätskontrolle u.a. durch den Ausschuss der Regionen und die nationalen Parlamente.20 Der Vertrag über die Europäische Union anerkennt das Subsidiaritätsprinzip in Artikel 5 Absatz 3 und besagt: "Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.

Die Organe der Union wenden das Subsidiaritätsprinzip nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an. Die nationalen Parlamente achten auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem in jenem Protokoll vorgesehenen Verfahren.“

Besonders wichtig ist auch das Bekenntnis der Europäischen Union zur Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten in Artikel 4 Absatz 2 EGV: “Die Union achtet die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt”.

Demgegenüber bestehen durch die Ratifikation der Europäischen Charta der lokalen Selbstverwaltung durch mittlerweile alle 47 Mitgliedstaaten des Europarates Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten, deren Einhaltung durch das Monitoring des Kongresses der Gemeinden und Regionen überprüft wird. Dazu gehören die gesetzliche Verankerung der kommunalen Selbstverwaltung, Aufgabenwahrnehmung möglichst auf bürgernächster Ebene, eigener Wirkungsbereich der Gemeinden, Konsultationsverpflichtung, freie Ausübung kommunaler Wahlmandate, ausreichende Finanzausstattung, Recht zur Bildung von Gemeindeverbänden, Rechtsmittel zur Verteidigung der Ausübung der eigenständigen Zuständigkeiten etc.

1.5. Institutionelle Verankerung und politisches Gewicht in Europarat und Europäischer Union

Mit der Gründung des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarates durch den Europaratsgipfel 1993 in Wien, aufbauend auf der ehemaligen "Konferenz der Gemeinden und Regionen" aus 1957, erhielt die Bewegung für die kommunale Selbstverwaltung einen neuen Impuls. Die erste Sitzung des Kongresses fand von 31. Mai bis 3. Juni 1994 in Straßburg statt.

Zweieinhalb Monate davor, am 9. und 10. März 1994, nahm der durch den Vertrag von Maastricht von 1992 eingerichtete Ausschuss der Regionen der Europäischen Union seine Arbeit auf. Sein Vorläufer war der Beirat der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften, ein von der Europäischen Kommission mit Beschluss vom 24. Juni 198821 geschaffenes Konsultativgremium für Fragen der - wirtschaftlichen - regionalen Entwicklung. Dieser Beirat wurde am 21. April 199422 aufgelöst.

Während der Kongress über eine Kammer der Gemeinden und eine Kammer der Regionen verfügt wurde der AdR unikameral eingerichtet. Die deutschen Länder hatten bereits 1998 - in der Ministerpräsidentenkonferenz und im Bundesrat - für einen ausschließlich aus Vertreterinnen und Vertretern der Regionen bestehenden AdR die Stellung als Organ der Europäischen Gemeinschaft und ein Klagerecht in eigenen Angelegenheiten gefordert. In ihrer Stellungnahme vom 21. Oktober 199023 schlug die Kommission vor, ein Regionalorgan einzurichten, was vom Europäischen Rat von Rom vom 27. und 28. Oktober 199024 und vom Europäischen Parlament25 mit der Ergänzung um die Einbeziehung der Gemeinden gut geheißen wurde.

1.6. Reformen in jungen Demokratien

Der Fall der Berliner Mauer 1989 und der Zusammenbruch der kommunistischen Regime in Ost- und Südost-Europa öffneten ein neues Kapitel im europäischen Integrationsprozess und eine historische Chance für die Demokratie auf Gemeinde- und Regionalebene. Mit dem Verschwinden der ehemaligen Trennlinien entstanden Kooperationsabkommen zwischen immer mehr Gebietskörperschaften und diese Zusammenarbeit über die Grenzen hinweg schuf auch eine Aufmerksamkeit der Staaten für diese kommunale und regionale Dimension in politischer, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht. Im Jahr 1993 trafen die Staats -und Regierungschefs beim Europaratsgipfel in Wien den historischen Beschluss, den Ländern des ehemaligen Sowjetblocks die Türen des Europarats zu öffnen. Die Erweiterung nach Mittel-, Ost- und Südosteuropa begann.

In derselben Tagung wurde der „neue“ Kongress mit weitergehenden Aufgaben eingerichtet. Für den „neuen“ Kongress war dies die Gelegenheit, die künftigen neuen Mitgliedstaaten bei ihren Reformen der lokalen und regionalen Selbstverwaltung, bei der Neuordnung der Zuständigkeiten, bei der Regionalisierung und der Bürgerbeteiligung zu unterstützen.

Zugleich aber brachten die kollabierenden Regimes neue Probleme. Die Balkankriege veranlassten den Kongress, ein Programm zur Einrichtung von Agenturen für lokale Demokratie (Local Democracy Agencies - LDA) in Süd-Ost-Europa zu gründen. Diese trugen dazu bei, die Demokratie in diesem Bereich zu verbessern und das Vertrauen zwischen den ethnischen Gemeinschaften durch vertrauensbildende Maßnahmen aufzubauen und zu stärken. Der Kongress unterstützte und forcierte die Gründung des Verbandes dieser lokalen Demokratieagenturen, die „Association of Local Democracy Agencies“ (ALDA) im Jahr 1999. Im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts erweiterte der Kongress das Programm auch auf den Süd-Kaukasus und unterstützte im September 2006 die Gründung der zwölften derartigen Agentur in Kutaisi in Georgien.

Die Zusammenarbeit mit dem EU-Ausschuss der Regionen bekam mit der großen EU-Erweiterung um zehn Mitgliedstaaten von 2004 und der Entwicklung der Nachbarschaftspolitik der EU eine besondere Bedeutung. Von Beginn an bestand ein enges Einvernehmen zwischewn Kongress und AdR, das sich teilweise in Personalunion von Mitgliedern und Funktionsträgern in den Präsidien bzw. Fachkommissionen äußerte. Im April 2005 schlossen der Kongress und der Ausschuss der Regionen ein Kooperationsabkommen, das eine engere Zusammenarbeit zur "Förderung der lokalen und regionalen Demokratie, Dezentralisierung und Selbstverwaltung in Europa und zur Sicherstellung der etablierten lokalen und regionalen Kompetenzen auf nationaler und europäischen Ebene" vorsah. Dieses Kooperationsabkommen wurde 200926 bekräftigt und erweitert. In der Konferenz der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften der Östlichen Partnerschaft (CORLEAP)27, die der Ausschuss der Regionen auf Ersuchen der Europäischen Kommission einrichtete, arbeitet der Kongress als Beobachter mit. Von den je drei CORLEAP-Mitgliedern aus Armenien, Azerbajdschan, Georgien, der Republik Moldau and der Ukraine gehören mit einer Ausnahme alle dem Kongress an. Das sechste Land der östlichen Partnerschaft der EU, Belarus, ist nicht Mitglied des Europarates.

In die Zeit nach dem Wiener Gipfel fällt die Entwicklung weiterer europäischer Rechtsinstrumente und politischer Erklärungen28 mit direkten Auswirkungen auf Gemeinden und Regionen, wie das Europäische Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am öffentlichen Leben auf lokaler Ebene, die Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen, die Europäische Städtecharta, die Charta über die Beteiligung der Jugend am kommunalen und regionalen Leben, die Europäische Landschaftskonvention, um nur einige zu nennen.

1.7. Gemeinden als Grundlage für ein demokratisches Europa

Das Jahr 2005 war ein weiterer Meilenstein auf dem Weg der europäischen Integration. Ein Jahr nach der großen EU-Erweiterung trafen die europäischen Staats-und Regierungschefs in Warschau im Mai zu einem Europaratsgipfel zusammen. Dieser Gipfel der pan-europäischen Einheit versammelte zum ersten Mal in der Geschichte 46 europäische Demokratien29 unter einem Dach. Es war dies fast der gesamte Kontinent mit Ausnahme von Belarus. In ihren Entscheidungen und dem verabschiedeten Aktionsplan30 bekräftigten die Staats-und Regierungschefs die wachsende Rolle der lokalen und regionalen Demokratie für die künftige Entwicklung der Demokratie in Europa insgesamt und beschlossen die Stärkung der Rolle des Kongresses in der Umsetzung seiner Mission.

Die starke und lebendige lokale und regionale Demokratie wurde in der Tat zum Kennzeichen des europäischen demokratischen Systems im Vergleich zu vielen anderen Teilen der Welt. Demokratische Selbstverwaltung der Gemeinden, basierend auf wesentlicher politischer Entscheidungs- und Finanzautonomie, wurde als Gegengewicht zur Konzentration von Macht in den Händen weniger auf zentraler Ebene und zu einer unter strenger politischer Aufsicht stehenden inhaltleeren Dekonzentration staatlicher Aufgaben konzipiert. Gleichzeitig stützt die kommunale Selbstverwaltung auch die Legitimität der öffentlichen Verwaltung durch das Recht der Menschen, ihre eigenen öffentlichen Angelegenheiten auf der Ebene der Gemeinden, Städte und Regionen selbst zu regeln. Die lokale und regionale Selbstverwaltung verwirklicht daher die Demokratie auf die Ebene mit der größten Bürgernähe und bildet die Grundlage für tragfähige und nachhaltige demokratische Systeme in den Mitgliedstaaten.

Lokale und regionale Demokratie dient auch dazu, den Bedürfnissen und Anliegen der Bürgerinnen und Bürger besser und effizienter gerecht werden. Heute, im Zeitalter der Globalisierung und wachsender Vielfalt, und in der Zeit der Finanz- und Wirtschaftskrise, können die nationalen Regierungen allein nicht mit der Komplexität der Probleme umgehen. Einerseits rücken die Staaten etwa in der Europäischen Union näher zusammen, um gemeinsam die großen Probleme zu lösen. Die Verlagerung der Zuständigkeiten und der Verantwortung von Aufgaben, für die es keine nationalen Entscheidungen braucht, in die Städte und Regionen, bedeutet mehr Gestaltungsmöglichkeiten und mehr Kreativität bei der Lösung von Aufgaben und Problemen und bessere, auf die speziellen Gegebenheiten abgestimmte Maßnahmen. Durch Eigenverantwortung entsteht „Ownership“ auch bei den Bürgerinnen und Bürgern und die Gemeinden bleiben nicht bloße Dienstleister für Wasser, Kanal, Verkehr, Schulen und Kindergärten, sondern werden echte politische Akteure mit Entscheidungsspielräumen. Dadurch können Gemeinden, Städte und Regionen auch wirkungsvolle und unentbehrliche Interessenvertreter in der nationalen und europäischen Politikgestaltung werden und mit ihrem Know-how und der Kenntnis der Situation vor Ort einen Beitrag zur Gestaltung der nationalen und europäischen Politik leisten.

Die Zahlen sprechen für sich. Heute bestreiten lokale und regionale Gebietskörperschaften 65 Prozent aller öffentlichen Investitionen und mehr als 30 Prozent der öffentlichen Ausgaben. Sie stellen 60 Prozent der öffentlichen Ausgaben für Bildung, zwischen zwei Drittel und drei Viertel der öffentlichen Kulturausgaben und mehr als 30 Prozent der Ausgaben für Gesundheit.

1.8. Die Gunst der Stunde genutzt


Der Kongress und seine Vorgängerin, die „Konferenz der Gemeinden“, sind seit mehr als sechs Jahrzehnten die treibende Kraft hinter dieser Dezentralisierung der Aufgaben und Zuständigkeiten und damit einer weitreichenden Demokratisierung in Europa. Der Kongress ist die repräsentative Stimme für mehr als 200.000 lokale und regionale Gebietskörperschaften und neben dem Ministerkomitee und der Parlamentarischen Versammlung die dritte politische Säule des Europarats.

Es ist als historische Entscheidung zu bewerten, dass die Staats- und Regierungschefs bei ihrem Gipfel 1993 dem Kongress, also lokalen und regionalen Politikerinnen und Politikern, das Vertrauen aussprachen und sie mit der Überwachung der Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung und der Beobachtung von lokalen und regionalen Wahlen betrauten. Dies ist im Zusammenhang mit dem politischen Druck der starken deutschen Länder und belgischen Regionen und Gemeinschaften sowie der Aktivitäten der einflussreichen Vorsitzenden Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) und der Versammlung der Regionen Europas (VRE) in den Verhandlungen um den Vertrag von Maastricht zu verstehen, ohne den die Schaffung des Ausschusses der Regionen und in weiterer Folge des Kongresses der Gemeinden und Regionen nicht denkbar gewesen wären. Nicht zu vergessen ist auch, dass die politischen Verhandlungen um die Einigung Europas in der EU und im Europarat unter dem Eindruck des Falles der Berliner Mauer und der Konsequenzen für den gesamten Kontinent standen und ein Bedürfnis für eine Einbeziehung aller demokratisch gewählten politischen Ebenen herrschte, die ein von den Bürgerinnen und Bürgern getragenes Einigungswerk zum Ziel hatte.

Rückblickend ist wohl auch die Feststellung zulässig, dass es nach dem Vertrag von Maastricht 1992 und nach dem Europaratsgipfel von Wien 1993 kein weiteres vergleichbares „window of opportunity“ für die institutionelle Verankerung von Gremien kommunaler bzw. regionaler Gebietskörperschaften und ihrer politischen Vertreterinnen und Vertreter gab. Der am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnete, aber nie in Kraft getretene, Verfassungsvertrag enthielt wohl die Erfüllung zahlreicher inhaltlicher Forderungen31 der Gemeinden und Regionen sowie ihrer europäischen Dachverbände, die auch in den Vertrag von Lissabon übernommen wurden. Der Ausschuss der Regionen an sich blieb weitgehend unverändert. Die gemeinsamen Erfolge der europäischen Verbände von Gemeinden und Regionen und des Ausschusses der Regionen im Zuge des EU-Verfassungsprozesses bzw. des am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrags von Lissabon betrafen Sachfragen. Die Subsidiaritätsklage und das Klagerecht für den Ausschuss der Regionen bei Verletzung des obligatorischen Anhörungsrechts änderten an der Stellung des AdR im institutionellen Gefüge nichts.

2. Der Kongress der Gemeinden und Regionen

Der Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates32 ist die Versammlung der gewählten Gemeinde- und Regionalvertreter und eine Plattform für die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden, Städten und Regionen. Er vertritt die mehr als 200.000 lokalen und regionalen Selbstverwaltungseinheiten in den 47 Mitgliedstaaten des Europarates. Mit den jeweils 318 Voll- und Ersatzmitgliedern und verfügt der Kongress über dieselbe Anzahl an Mitgliedern seiner nationalen Delegationen wie die Parlamentarische Versammlung.33 Seine für vier Jahre von den Mitgliedstaaten nach Konsultationen mit den kommunalen und regionalen Dachverbänden vorgeschlagenen und vom Plenum des Kongresses zu bestätigenden Mitglieder halten zwei Plenarsitzungen pro Jahr in Straßburg ab und richten Entschließungen an die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und ihre Dachverbände sowie Empfehlungen an das Ministerkomitee des Europarates.

Das Mandat des Kongresses beruht auf einer Statutarischen Entschließung und der Charta des Kongresses, die von den Vertretern der Mitgliedstaaten im Jahr 199434 verabschiedet und 2000, 2007 und 2011 weiterentwickelt wurden. Die letzte Änderung der Statutarischen Entschließung und Charta des Kongresses erfolgte am 19. Januar 201135 durch das Ministerkomitee auf Vorschlag des Kongresses, um die Reform des Kongress zu bestätigen und rechtlich umzusetzen. Dadurch wurde unter anderem das Mandat der Mitglieder gestärkt. Bis dahin konnten nationale Regierungen nach Kommunal – oder Regionalwahlen während der laufenden – damals zweijährigen - Kongressperiode einzelne Mitglieder oder die gesamte Delegation austauschen. Mit der Änderung des Jahres 2011 endet die Mitgliedschaft im Kongress vor dem Ende der nunmehr vier Jahre dauernden Mandatsperiode durch Mandatsverlust, Rücktritt oder Tod, nicht jedoch durch Abberufung durch die nationale Regierung.

Rund zehn Jahre nach seiner Gründung beschlossen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Europarats auf dem Warschauer Gipfel am 16./17. Mai 2005 eine Stärkung des Kongresses und vereinbarten, die intergouvernementale Zusammenarbeit in den Bereichen Demokratie und gute Regierungsführung auf allen Ebenen in Kooperation mit der Parlamentarischen Versammlung und dem Kongress weiterzuführen. Im Aktionsplan36 heißt es: "Der Kongress der Gemeinden und Regionen muss weiterhin die lokale Demokratie und Dezentralisierung fördern."

Der Kongress besteht aus einer Kammer der Gemeinden und einer Kammer der Regionen. Aus ihrer Mitte wählen die Kammern jeweils einen Präsidenten / eine Präsidentin sowie jeweils sieben Vizepräsidentinnen bzw. Vizepräsidenten für eine Amtszeit von zwei Jahren. Das Plenum des Kongresses wählt seine Präsidentinnnen bzw. Präsidenten für eine Amtszeit von zwei Jahren abwechselnd aus den Mitgliedern der Kammer der Gemeinden und der Kammer der Regionen.

Die Präsidenten des Kongresses seit 1994 waren Alexander Tchernoff, Niederlande (1994 – 1996), Claude Haegi, Schweiz (1996-1998), Alain Chenard, Frankreich (1998-2000), Llibert Cuatrecasas, Spanien (2000-2002), Herwig van Staa, Österreich (2002-2004), Giovanni di Stasi, Italien (2004-2006), Halvdan Skard, Norwegen (2006-2008), Yavuz Mildon, Türkei (2008), Ian Micaleff, Malta – ad interim (2009-2010), Keith Whitmore, Vereinigtes Königreich (2010-2012) und Herwig van Staa, Österreich (2012-2014).

In jedes der beiden Kammerpräsidien kann jeweils nur ein Vertreter / eine Vertreterin pro Mitgliedstaat gewählt werden. Es hat sich die Praxis eingeführt, dass die politischen Gruppen mehrheitsfähige Wahlvorschläge ausarbeiten, die bisher immer je ein Mitglied der fünf großen Beitragszahler – Deutschland, Frankreich, Vereinigtes Königreich, Russische Föderation und Italien – umfassten. Diese fünf Staaten beteiligen sich zu gleichen Teilen an der Finanzierung und tragen rund 57 % des ordentlichen Haushalts des Europarates.

Der Kongress wählt weiters einen Generalsektretär / eine Generalsekretärin für eine Amtszeit von fünf Jahren.

Fachlich bereiten drei Ausschüsse die Plenartagungen vor. Der Monitoring-Ausschuss ist zuständig für die Überwachung der Einhaltung der Charta der kommunalen Selbstverwaltung und bereitet Empfehlungen an die Regierungen auf der Grundlage der Monitoringberichte vor. Der Governance-Ausschuss befasst sich mit institutionellen Fragen, öffentlichen Finanzen, grenzüberschreitender und interregionaler Zusammenarbeit, E-Demokratie, wie auch mit der Zusammenarbeit der einzelnen innerstaatlichen Ebenen. Der Ausschuss für Aktuelle Fragen (Current Affairs) befasst sich mit aktuellen thematischen Fragen wie sozialer Zusammenhalt, Bildung, Kultur, interkultureller Dialog, Gleichbehandlung und nachhaltiger Entwicklung.

2.1. Die Aufgaben des Kongresses

Das Ministerkomitee und die Parlamentarische Versammlung konsultieren den Kongress in allen Angelegenheiten von Interesse für die lokalen oder regionalen Gebietskörperschaften.


Die Aufgaben des Kongresses nach Artikel 2 Abs 1 lit. a bis e der Statutarischen Entschließung37 sind:
• die Beteiligung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften an der Realisierung des Ideals der europäischen Einheit;
• die Vertretung und Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in die Tätigkeit des Europarates;
• die Erstattung von Vorschlägen an das Ministerkomitee zur Förderung der lokalen und regionalen Demokratie;
• die Förderung der Zusammenarbeit, einschließlich der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, zwischen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften;
• die Kontaktpflege und Zusammenarbeit im Rahmen seiner Aufgaben mit internationalen Organisationen im Rahmen der Außenbeziehungen des Europarats;
• enge Zusammenarbeit mit nationalen, demokratischen Verbänden der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften, mit den europäischen Organisationen, die die lokalen und regionalen Behörden vertreten und insbesondere mit dem Ausschuss der Regionen der EU.

In Artikel 2 Abs. 3 und 4 der Charta des Kongresses übertrug das Ministerkomitee dem Kongress darüberhinaus konkrete operationelle und Monitoring-Aktivitäten im Bereich der Kommunalcharta und bei lokalen und regionalen Wahlen:

„3. The Congress shall prepare on a regular basis country-by-country reports on the situation of local and regional democracy in all member states and in states which have applied to join the Council of Europe, and shall ensure, in particular, that the principles of the European Charter of Local Self-Government are implemented.

4. The Congress shall also prepare reports and recommendations following the observation of local and/or regional elections.“

In einer Antwort an den Kongress am 12. Oktober 2011 bekräftigte das Ministerkomitee diese institutionelle Stellung und seine Bereitschaft, den politischen Dialog mit dem Kongress weiter auszubauen:

„3. The Committee recalls that it holds regular exchanges of views with the President of the Congress, as well as with its Secretary General. These exchanges of views keep it informed of the state of preparation and results of the Congress’s sessions and help it monitor the progress of its work. Furthermore, members and representatives of the Congress directly contribute to the Council of Europe’s intergovernmental activities by participating in conferences of specialised ministers as members of or observers in various bodies or committees for which the Committee of Ministers is responsible, such as its Rapporteur Groups and steering committees, like the CDLR, the CDMC, the CDMG, the CDMS and the CDEG. Moreover, they are occasionally invited to take part in Ministers' Deputies’ meetings at rapporteur group level. For example, the President of the Congress himself attended the meeting of the Rapporteur Group on Democracy on 13 January 2011, and the Chair of the Congress Monitoring Committee took part in the meeting of the Rapporteur Group on Human Rights on 17 March 2011. Conversely, the chairmanship of the Committee of Ministers participates in Congress Sessions.“38

Dementsprechend bilden das Monitoring der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung und die Wahlbeobachtung sowie das follow-up dazu die Kernbereiche der Aufgaben und den Schwerpunkt der Aktivitäten des Kongresses.39 In Länderberichten über die Lage der lokalen und regionalen Demokratie der Mitgliedstaaten sowie der Beitrittsanwärter untersucht der Kongress die rechtliche und politische Lage und erstattet Vorschläge zur Weiterentwicklung. In beiden Fällen werden dem Ministerkomitee Berichte und Empfehlungen vorgelegt, die dann vom Ministerkomitee an die jeweiligen nationalen Regierungen und die Generaldirektion Menschenrechte und Rechststaatlichkeit, an die Generaldirektion Demokratie und die Generaldiektion Programm (ODG PROG) weitergeleitet werden. Dort bilden die Kongress-Empfehlungen eine der Grundlagen für die Ausarbeitung von Aktionsplänen des Europarates für und mit den Mitgliedstaaten. Die Parlamentarische Versammlung des Europarats erhält diese Berichte und Empfehlungen ebenfalls.

2.2. Synergien mit Partnern

Für die konkrete Umsetzung der Empfehlungen richtete der Generalsekretär des Kongresses ab Dezember 2010 eine Einheit für Kooperationsaktivitäten mit den Mitgliedstaaten und den operationellen Generaldirektionen des Europarates ein. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass die Empfehlungen des Kongresses in die Aktionspläne40 des Europarates für die jeweiligen Staaten einfließen und konkrete Maßnahmen folgen. Das Präsidium des Kongresses wurde regelmäßig über diese Kooperationsaktivitäten informiert und seit der März-Plenartagung 2013 erhalten alle drei Ausschüsse die aktuellen Fortschrittsberichte. Diese neue Qualität der Zusammenarbeit des Kongresses mit den anderen Akteuren der Organisation ist ein Ergebnis der Reformen des Kongresses und jener des Europarates, die Generalsekretär Thorbjörn Jagland 2010 einleitete, und trägt seit 2012 zu einem wirkungsvollen operationellen follow-up der politischen Arbeit des Kongresses bei. Die Aktionspläne werden von den verschiedenen Dienststellen des Europarates - einschließlich des Sekretariats des Kongresses - vorbereitet, von der Generalsirektion Programm koordiniert und dem Ministerkomitee zur Beschlussfassung vorgelegt.

Weitere wichtige Kooperationspartner des Kongresses sind der Menschenrechtskommissar des Europarates, die Konferenz der Internationalen Nichtregierungsorganisationen (INGO) und die verschiedenen zwischenstaatlichen Arbeitsstrukturen, wie beispielsweise die Berichterstattergruppen des Ministerkomitees und die thematischen Lenkungsausschüsse41 hochrangiger Beamte aus den nationalen und regionalen Ministerien der Mitgliedstaaten. Vor allem Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen arbeiten entsprechend der innerstaatlichen Kompetenzverteilungen innerhalb der nationalen Delegationen in diesen Gremien mit.

In Österreich führt etwa die Verbindungsstelle der Bundesländer ein Verzeichnis der von den Ländern benannten Gemeinsamen Ländervertreterinnen und Ländervertreter in den Gremien der Europäischen Union, des Europarates und anderer nationaler und internationaler Organisationen. Für die Bestellung der Gemeinsamen Ländervertreter, ihre Finanzierung und das Verfahren zur Meinungsbildung und die Berichterstattungspflicht hat die Landesamtsdirektorenkonferenz Richtlinien verabschiedet, die sich bewährt haben.42

Der Menschenrechtskommissar, zunächst Alvaro Gil-Robles und Thomas Hammarberg und seit 2012 Nils Muiznieks, besucht die Mitgliedstaaten und analysiert die Menschenrechtssituation. Er präsentiert seine Berichte dem Ministerkomitee, informiert auch den Kongress und die Parlamentarische Versammlung und veröffentlicht regelmäßig Kommentare und Stellungnahmen.43 Er hat auch das Recht, in Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte aufzutreten. Mit dem Kongress unterhält der Menschenrechtskommissar eine enge Zusammenarbeit, da in den Gemeinden und Städten zahlreiche menschenrechtsrelevante Verantwortlichkeiten angesiedelt sind, wie etwa die Genehmigung von Demonstrationen und Kundgebungen – Stichwort „Gay Pride“ Umzüge - oder die Führung von Pflegeheimen und Pflegestationen in Seniorenheimen.

Außerhalb der Strukturen des Europarates bestehen Kooperationsabkommen mit dem Ausschuss der Regionen der EU sowie eine enge Zusammenarbeit mit den europäischen Verbänden von Regionen und Kommunen, denen ein offizieller Beobachterstatus eingeräumt wurde. Dazu zählen unter anderem die Versammlung der Regionen Europas (VRE), der Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE), die Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen (AGEG), die Konferenz der regionalen gesetzgebenden Parlamente (CALRE), die Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten von Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen (REGLEG) sowie zahlreichere kleinere und teils regional begrenzt tätige Zusammenschlüsse44.

2.3. Partner in den Mitgliedstaaten

Nationale Verbände der Gemeinden, Städte, Landkreise, Provinzen und Regionen spielen eine Schlüsselrolle bei der Nominierung der Mitglieder des Kongresses. Sie werden von den nationalen Regierungen konsultiert, bevor diese die vorgeschlagenen Mitglieder an den Kongress nominieren. Der Kongress prüft sodann, ob die Ernennungskriterien erfüllt werden und ob eine Delegation angenommen werden kann. Zu den Kriterien zählen politische - nach den Ergebnissen der Lokal- bzw. Regionalwahlen - und geografische Repräsentativität sowie die Berücksichtigung von mindestens einem Drittel des in der Delegation unterrepräsentierten Geschlechts bei den Mitgliedern und bei den Stellvertretern.45 Vor Beginn einer neuen Mandatsperiode des Kongresses werden die nationalen Verbände zu einer Konferenz zur Vorbereitung der politischen Prioritäten für die nächsten Jahre eingeladen.

Häufig unterstützen die Mitarbeiter der kommunalen Dachverbände ihre jeweilige nationale Delegation durch die Führung des Delegationssekretariats. Seit der Reform des Kongresses werden sie vermehrt in die Post-Monitoring-Aktivitäten des Kongresses in ihrem jeweiligen Land einbezogen, um den Empfehlungen des Kongresses zum Durchbruch zu verhelfen. In den vergangenen Jahren nahmen sie zunehmend auch eine wichtige Rolle beim Dialog mit ihrer nationalen Delegation in der Parlamentarischen Versammlung und den Mitgliedern der intergouvernementalen Lenkungsausschüsse ein.

Dies war besonders wichtig im Zuge der Diskussion des Berichts der Parlamentarischen Versammlung über die Reform des Europarates46, in dem der Berichterstatter unter anderem vorgeschlagen hatte, die Reisekosten der Kongressmitglieder nicht mehr aus dem Budget des Europarates zu tragen. Dies hätte die Arbeitsfähigkeit des Kongresses von Grund auf in Frage gestellt, da keinerlei Alternativen für die Finanzierung angeführt wurden und sich die Herkunftsregionen bzw. Heimatgemeinden der Mitglieder nicht in der Lage sahen, diese Gemeinkosten für ein Delegationsmitglied, das zudem bestimmte politische und geographische Repräsentativitätskriterien erfüllen muss, zu übernehmen. Auch die für die Gemeindeangelegenheiten zuständigen nationalen Ministerien boten keine Substitution an. Klarstellungen und eine Informationsoffensive der Delegationsleiterinnen und Delegationsleiter des Kongresses bei jenen der Parlamentarischen Versammlung sowie bei den Außenministern und Botschaftern in Straßburg führten schließlich dazu, dass dieses Vorhaben auf der Ebene des Ministerkomitees abgewendet werden konnte. Das Budget des Europarates und des Kongresses wird weiterhin aus den Beiträgen der jeweiligen Außenministerien gespeist.47

Einige nationale Delegationen halten jährliche Treffen mit den Mitgliedern des Ausschusses der Regionen aus ihrem Land ab, manche stimmen sich regelmäßig mit den Mitgliedern der Parlamentarischen Versammlung ab. In vielen Ländern besteht auch ein enger Kontakt mit dem für die Gemeindeangelegenheiten zuständigen Ministerium – auf politischer und Beamtenebene. Dies dient auch dazu, dass die Empfehlungen des Kongresses, zu denen das Ministerkomitee seine Antworten häufig von Lenkungsausschüssen hoher Beamter vorbereiten läßt, entsprechend über die nationalen Kanäle unterstützt werden können. In zahlreichen dieser Lenkungsausschüsse sind Regionen aus Föderalstaaten in der jeweiligen nationalen Delegation vertreten. Dies gilt u.a. für den Lenkungsausschuss für Demokratie und Goverance (CDDG), in dem etwa in den Delegationen von Belgien, Deutschland, Österreich und der Schweiz Ländervertreter mitwirken.

3. Die Reform des Kongresses

3.1. Konzentration auf Prioritäten

In den Jahren 2008 bis 2010 begann der Kongress als erstes Organ des Europarates aus eigener Initiative einen Reformprozess mit dem Ziel, die Ergebnisse und die Wirkung seiner Arbeiten zu verbessern und seine Arbeitsmethoden zu modernisieren. Im Rahmen seines Mandats und der vom Ministerkomitee in der Satzung übertragenen Aufgaben setzte der Kongress neue Akzente und fokussierte seine Aktivitäten auf die Kernaspekte des Europarates, nämlich von Demokratie, Menschenrechten und Rechtstaatlichkeit, mit einer lokalen und / oder regionalen Dimension. Er stellte Arbeiten in Bereichen, für die der Europarat keine Zuständigkeit hat, wie etwa Umweltschutz, zurück. Dies schlug sich erstmals in der Festlegung der Prioritäten für die Jahre 2011 - 201248 nieder und wurde in den Prioritäten 2013 – 201649 bekräftigt. Gleichzeitig reformierte der Kongress auch die Struktur und Aufgaben seiner Ausschüsse und der Generalsekretär strukturierte das Sekretariat mit rund 40 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern entsprechend neu.

Das thematische Spektrum von Aktivitäten des Kongresses wurde auf die Kernaspekte der Arbeit des Europarates konzentriert, zu denen der Kongress einen einzigartigen Beitrag leisten kann: Förderung der lokalen und regionalen Demokratie, Überwachung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung und Beobachtung von Kommunal- und Regionalwahlen. Dazu kommen die in den Mandaten der drei Ausschüsse und im Statut der beiden Kammern festgelegten Aufgaben. Seit der Reform wird auf die Umsetzung der Beschlüsse und Empfehlungen des Kongresses an die Mitgliedstaaten besonderer Wert gelegt und die Rolle der Berichterstatter gestärkt. Siehe dazu unter 3.3.

3.2. Institutionelle Kooperation

Als Teil seines Reformprogramms stärkte der Kongress seine Beziehungen zu und die Zusammenarbeit mit anderen Gremien des Europarates, erweiterte seine Kooperations- und Assistenzaktivitäten mit den Mitgliedstaaten und beschloss, seine Aktivitäten an den Schwerpunkten des Ministerkomitees, die sich im Zwei-Jahres-Budget wiederspiegeln, zu orientieren. Dazu zählen etwa Beiträge zum Bericht "Zusammenleben im Europa des 21. Jahrhunderts", der im Mai 2011 von einer "Group of Eminent Persons“ unter Vorsitz von Joschka Fischer vorgelegt wurde, die Einführung der „Europäischen Allianz der Städte und Regionen für die Einbeziehung der Roma“ 50 im März 2013 und die Unterstützung der Europaratskampagne gegen die sexuelle Ausbeutung von Kindern durch den „Pakt der Städte und Regionen gegen sexuelle Gewalt gegen Kinder“ 51.

Diese Aktivitäten umfassen weiters die lokalen Auswirkungen von Migration und Integration, interreligiösen Dialog, die Beteiligung von Ausländern am öffentlichen Leben und politische Ethik – Stichwort Verhütung und Bekämpfung der Korruption auf lokaler und regionaler Ebene. Die Förderung der grenzüberschreitenden und interregionalen Zusammenarbeit52 ist ein weiteres wichtiges Aufgabengebiet des Kongresses, das er in Zusammenarbeit mit den Regierungen der Mitgliedstaaten sowie mit der Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen (AGEG) umsetzt.

Neu seit der Reform ist die Mitarbeit an der Vorbereitung und Umsetzung der Arbeitsprogramme der jeweils für sechs Monate den Vorsitz im Ministerkomitee führenden Staaten. Auf seiner Homepage präsentiert der Kongress auf speziellen Seiten seine Beiträge zu den Präsidentschaftsprogrammen. Es ist als besonderer Erfolg zu werten, dass sich zwei Mal drei Präsidentschaften darauf geeinigt hatten, die lokale und regionale Demokratie als einen gemeinsamen Schwerpunkt ihrer aufeinanderfolgenden Prioritätenprogramme zu definieren. Es waren dies zunächst von Mai 2011 bis November 2012 die Ukraine, das Vereinigte Königreich und Albanien53 und anschließend von November 2012 bis Mai 2014 Andorra, Armenien und Österreich54.

Die Reform gab dem Kongress ein neues klares Profil im Europarat und machte ihn zu einem ernsthaften Partner. So beschloss etwa die Gemeindeministerkonferenz des Europarates vom 3./4. November 2011 in Kiew, in Bereichen von gemeinsamem Interesse mit dem Kongress und der Parlamentarischen Versammlung enger zusammen zu arbeiten. Diese Vorschläge55 wurden vom damaligen spanischen Minister Manuel Chaves in enger Abstimmung mit dem Kongress erarbeitet und sollten folgende Themen umfassen:

• die Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf die Kommunen
• die Erhöhung der Bürgerbeteiligung auf lokaler und regionaler Ebene
• Einführung der Philosophie der Multi-Level-Governance im Europarat
• die lokale und regionale Dimension der Menschenrechte und
• die Beseitigung von Hindernissen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.

Auffassungsunterschiede unter den Mitgliedstaaten über die Prioritätenreihung und in der Frage, welche Aktivitäten der Kongress und welche die Vertreter der nationalen Regierungen wahrnehmen sollten, um Doppelgleisigkeiten zu vermeiden, führten zu einer längeren Diskussion im Ministerkomitee, dessen Aufgabe es ist, über das follow-up zu den Vorschlägen der Fachministerkonferenzen zu entscheiden. So wurden einige dieser Vorschläge nicht im Mandat des neuen zuständigen Lenkungsausschusses für Demokratie und Governance (CDDG)56 als intergouvernementale Aufgaben festgeschrieben. Der Kongress wird seinerseits die Aktivitäten auf diesem Gebiet fortsetzen und mit den ab 2014 neu eingerichteten intergouvernementalen Strukturen und mit der Parlamentarischen Versammlung kooperieren.

Festzuhalten ist auch, dass die Parlamentarische Versammlung ihre Aktivitäten im Bereich der lokalen und regionalen Demokrate reduzierte und den bisherigen Unterausschuss des Ausschusses für Sozialen Zusammenhalt abschaffte und dafür einen thematischen Berichterstatter zu Fragen der lokalen und regionalen Demokratie einsetzte. Auf dieser Grundlage wird die Stellung des Kongresses im Rahmen des Europarates weiter gestärkt und die Kongress-Berichterstatter arbeiten mit ihren Partnern in der Parlamentarischen Versammlung in verwandten Themenbereichen eng zusammen, Dazu gehören etwa Fragen der Governance von Metropolregionen, der Kampf gegen die sexuelle Ausbeutung von Kindern oder die Auswirkungen der Wirtschaftskrise. Dazu gaben Kongress-Präsident van Staa und der Präsident der Parlamentarischen Versammlung Jean-Claude Mignon im Rahmen der 25. Plenartagung des Kongresses am 29. Oktober 2013 eine gemeinsame Erklärung57 ab, in der sie eine verstärkte Zusammenarbeit aller Regierungsebenen bei der Stimulierung des wirtschaftlichen Aufschwungs forderten.

3.3. Neue Rolle für die Berichterstatterinnen und Berichterstatter

Die Reform umfasste sowohl politische und thematische als auch strukturelle und organisatorische Veränderungen des Kongresses. Die Mitglieder beschlossen, ihre Entschließungen und Empfehlungen politischer, konkreter und spezifischer zu formulieren, damit diese auch gemeinsam mit den Adressaten umgesetzt werden können und legten den Schwerpunkt auf das follow-up zu den angenommenen Berichten mit ihren Entschließungen und Empfehlungen. Die Weiterverfolgung wurde ausdrücklich als neue Aufgabe der Berichterstatter formuliert. Bislang hatten diese meist ihre Aufgabe als beendet betrachtet, wenn Texte im Plenum angenommen worden waren. Mit der neuen Philosophie und Praxis beginnt mit der Annahme eines Berichts ein neuer und wichtiger Abschnitt der politischen Arbeit, der auch neue Herausforderungen an die Berichterstatterinnen und Berichterstatter stellt. Die thematischen Berichte und Empfehlungen werden teilweise bei Partnerorganisationen wie dem Ausschuss der Regionen oder der Versammlung der Regionen Europas (VRE) vorgestellt und der Kongress wirbt dort um politische Unterstützung.

Monitoring-Berichte und Ergebnisse von Wahlbeobachtungen in den Staaten der östlichen Nachbarschaftspolitik der EU oder in Beitrittskandidaten werden im Ausschuss der Regionen präsentiert und diskutiert. Dort können die Berichterstatter meist in ihrer Muttersprache agieren. Zunehmend werden die Berichte aber auch in den Arbeitsstrukturen des Ministerkomitees und in Lenkungsausschüssen erörtert, in denen das Sprachregime des Europarats gilt. Hier sind sehr gute verhandlungsfeste Sprachkenntnisse in den offiziellen Sprachen des Europarates, nämlich Englisch und Französisch, erforderlich, um die Positionen des Kongresses bisweilen gegen Ansichten nationaler Regierungen zu verteidigen und zu argumentieren.

3.4. Drei neue Ausschüsse

Im Zuge der Reform wurden an Stelle von vier nun drei Ausschüsse eingerichtet, die die Konzentration auf die festgelegten Prioritäten wiederspiegeln.

Der „Ausschuss für die Überprüfung der Einhaltung der Verpflichtungen der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung durch die Mitgliedstaaten“ (kurz Monitoring-Ausschuss) wählt in seinem Arbeitsprogramm jene Staaten aus, die besucht werden, und erstellt Berichte über die Lage der lokalen und regionalen Demokratie. Jeder Mitgliedstaat wird etwa alle vier bis sechs Jahre überprüft. Der Ausschuss kann auch Erkundungsmissionen organisieren, um konkrete Beschwerden oder die Einhaltung einzelner Bestimmungen der Charta zu prüfen. Der Monitoring-Bericht, der nach Beratung im Ausschuss dem Plenum zur Diskussion und Annahme vorgelegt wird, wird dann an das Ministerkomitee weitergeleitet, das die Empfehlung dem jeweiligen Mitgliedstaat zur Kenntnis und Berücksichtigung übermittelt. Der Monitoring-Ausschuss berät danach das prozedurale follow-up und die konkreten Folgemaßnahmen zu den an die Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlungen.

Der Ausschuss für „Aktuelle Angelegenheiten“ diskutiert aktuelle politische Herausforderungen für die Gesellschaft mit einer lokalen und regionalen Dimension, und schlägt konkrete Maßnahmen vor. Die Themen umfassen Fragen des gesellschaftlichen Zusammenhalts, interkulturellen Dialog, Kultur und Jugend sowie Rechte der Kinder, die Stellung von Minderheiten und Politiken gegen die Diskriminierung von Bevölkerungsgruppen. Der Ausschuss bereitet auch Debatten zu aktuellen Themen im Plenum des Kongresses vor.

Der Governance-Ausschuss behandelt die rechtlichen und politischen Aspekte guter Regierungsführung und erstattet Vorschläge für die Entwicklung von Rechtsinstrumenten und Empfehlungen des Europarates im Bereich der lokalen und regionalen Demokratie. Er befasst sich mit den Beziehungen der verschiedenen Regierungsebenen untereinander sowie mit der Konsultation von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und mit Fragen der Governance. Der Ausschuss behandelt die Grundsatzfrage der angemessenen Finanzierung der lokalen und regionalen Gebietskärperschaften, weiters Bürgerbeteiligung, grenzüberschreitende und interregionale Zusammenarbeit und Entwicklungen, die die Zukunft der Demokratie beeinflussen, einschließlich der E-Demokratie. Der Ausschussvorsitzende Karl-Heinz Lambertz wurde als thematischer Berichterstatter des Kongresses für die Beziehungen mit dem intergouvernementalen Sektor bestellt, um einen vertieften Dialog über die Kernthemen von beiderseitigem Interesse zu führen.

Der Ausschuss bereitet die Positionen für den Kongress vor, die in den Tagungen der Gemeindeministerkonferenz des Europarates behandelt werden, die in der Vergangenheit etwa alle zwei bis drei Jahre zusammentrat. Die letzte Sitzung fand am 3. und 4. November 2011 in Kiew statt. In dieser Konferenz58 standen die nationalen Delegationen von Österreich (Josef Martinz, Kärnten) und Belgien (Karl-Heinz Lambertz, Deutschsprachige Gemeinschaft) unter Leitung von regionalen Politikern und in den Delegationen von Deutschland und der Ukraine waren ebenfalls regionale Repräsentanten vertreten. Die Delegation des Kongresses bestand aus Präsident Keith Whitmore, dem Präsidenten der Kammer der Gemeinden, Jean-Claude Frécon und dem Vorsitzenden des Monitoring-Ausschusses, Lars O. Molin.

Die Ausrichtung auf eine Vertiefung der Arbeit des Kongresses und die konkrete Umsetzung der Neuorientierung erfolgte zusätzlich zu seiner bisherigen statutarischen Arbeit und den verstärkten und verbesserten Monitoringaktivitäten und mit weniger Personal und finanziellen Mitteln. In der Verwaltung des Sekretariats wurden Aufgaben abgebaut und Verfahren vereinfacht, um die neuen Schwerpunkte dennoch erfüllen zu können. Allerdings musste aufgrund der Einsparungen und der Reduzierung des Budgetanteils des Kongresses am Gesamthaushalt des Europarates von 2,90 % im Jahr 2010 auf 2,65 % im Budget für das Jahr 2015 das Arbeitsprogramm des Monitoring-Ausschusses zurückgefahren werden. Statt der geplanten zwölf bis fünfzehn Monitoringberichte konnten im Jahresschnitt nur etwa acht durchgeführt werden, um die erforderlichen Qualitätsstandards zu halten. Über diese äußerst nachteiligen Auswirkungen der Sparmaßnahmen informierte der Generalsekretär des Kongresses das Ministerkomitee in seinen halbjährlichen Aussprachen zum Tätigkeitsbericht59 und es bleibt zu hoffen, dass mit dem nächsten Doppelbudget 2016/2017 eine Erleichterung eintreten wird.

3.5. Menschenrechte in den Gemeinden und Regionen

Die im Oktober 2012 verabschiedeten Prioritäten für 2013 - 2016 bilden die Grundlage für die Arbeit der beiden Kammern und der Ausschüsse. Sie sollen sicherstellen, dass der Kongress konkret, praktisch und zeitnah auf die Bedürfnisse der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften reagiert, und ein nachvollziehbares Follow-up seiner Arbeit gewährleistet.

Neben dem Monitoring, der Wahlbeobachtung und den erwähnten thematischen Aktivitäten erscheint erstmals die lokale und regionale Dimension der Menschenrechte60 als eine Priorität des Kongresses in seinem Arbeitsprogramm. Das Ziel ist nicht, die Umsetzung der Menschenrechte durch die Mitgliedstaaten zu überwachen, sondern gute Praktiken und Maßnahmen von Gemeinden, Städten und Regionen zu dokumentieren und zu verbreiten. In seiner Menschenrechtsarbeit auf lokaler und regionaler Ebene kooperiert der Kongress eng mit dem Menschenrechtkommissar sowie mit der Grundrechteagentur der EU und dem Ausschuss der Regionen und unterstützt die wertvolle Arbeit von Netzwerken wie etwa den zahlreichen Menschenrechtsstädten in Europa. Im Rahmen der 26. Plenartagung im März 2014 widmete sich der Kongress sowohl im Plenum als auch in der Kammer der Regionen den Menschenrechtsfragen.61 So referierte neben dem Menschenrechtskommissar Nils Muižnieks der Jurisconsult des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR), Lawrence Early, über die lokale Dimension der Rechtsprechung des EGMR und verwies auf die vielfältigen Verantwortlichkeiten der Gemeinden sowie auf die den substaatlichen Gebietskörperschaften und ihren politischen Vertreterinnen und Vertretern durch die Menschenrechtskonvention nicht zuerkannte Klagslegitimation etwa bei willkürlicher Auflösung eines allgemeinen Vertretungskörpers oder von Gebietskörperschaften selbst.

Aus Sicht des Gerichtshofes und einer Analyse seiner Rechtsprechung bestehen nach Ansicht von Lawrence Early folgende Grundsätze für die regionale Gesetzgebung und die Rechtsanwendung durch lokale und regionale Behörden:

    - Achtung der Menschenwürde bei Festnahmen und Anhaltungen in Gefängnissen aber auch in psychiatrischen Kliniken oder Pflegeeinrichtungen

    - Klare Regelungen für Landes- und Gemeindewachkörper hinsichtlich des Gebrauchs von Dienstwaffen

    - Beachtung der Verhältnismäßigkeit des Freiheitsentzuges

    - Vormund- und Sachwalterschaft auf einer klaren gesetzlichen Grundlage

    - Verhältnismäßigkeit bei der Genehmigung und Verweigerung von beantragten Demonstrationen oder Versammlungen

    - Enteignungen nur im öffentlichen Interesse und auf einer klaren rechtlichen Grundlage, nachvollziehbare Überprüfungsverfahren und Entschädigungen entsprechend dem Charakter der enteigneten Flächen.

    - Rechtsmittel gegen Entscheidungen von Gemeinden, Städten und Regionen / Bundesländern, die individuelle Ansprüche aus der Menschenrechtskonvention betreffen.

Bei der Ausübung von hoheitlicher Gewalt, also „imperium“, müssen kommunale und regionale Politikerinnnen und Politiker sowie Beamtinnen und Beamte dieselben Kriterien berücksichtigen und anwenden, wie nationale Behörden, auch wenn Letztere dem Europarat gegenüber verantwortlich für die vollständige Einhaltung der Europäischen Menschenrechtskonvention sind. Diese Kriterien sind der Respekt der Menschenwürde, Nicht-Diskriminierung, Rechtskonformität, Verhältnismäßigkeit, Legitimität des Zweckes des Verwaltungshandelns und der Zugang zu einem Beschwerdeverfahren für die betroffenen Bürgerinnen und Bürger.

Der Jurisconsult beschrieb auch ein Verfahren (Sukran Aydin und andere gegen Türkei, No. 49197/06 und andere), in dem der Gerichtshof Verurteilungen von Kandidaten für nationale und Gemeindewahlen zu untersuchen hatte, die verurteilt worden waren, weil sie in ihrem Wahlkampf die kurdische Sprache benutzt hatten. In seinem Erkenntnis bezog sich der Gerichtshof u.a. auf Punkt 5.d der Kongress-Empfehlung 273 (2009) über die Lage der lokalen Demokratie in der Türkei.

Der Bericht von Lars O. Molin über die Rolle der Gemeinden und Regionen bei der Umsetzung der Menschenrechte, angenommen am 17. März 2010 mündete in eine Entschließung und eine Empfehlung und fand seine Fortsetzung in Entschließung 334 vom 20. Oktober 2011 zur Entwicklung von Indikatoren, um das Bewusstsein für die Menschenrechte auf lokaler und regionaler Ebene zu heben.62 Darin beschloss der Kongress, geeignete Datenerhebungsmethoden verwenden, um die Lage der Menschenrechte auf lokaler und regionaler Ebene zu untersuchen, und die Probleme zu identifizieren, denen sich die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in ihrer täglichen Arbeit gegenüber sehen. Auf dieser Basis sollen Aktionspläne entwickelt werden, um die Städte, Gemeinden und Regionen besser für die Menschenrechte zu sensibilisieren. Dies soll durch Schulungsprogramme und den Austausch von Informationen über bewährte Praktiken zwischen gewählten Vertretern geschehen und in nationale Planungsprozesse einfließen. Der jüngste Bericht über gute Praktiken zur Umsetzung der Menschenrechte auf lokaler und regionaler Ebene in den Mitgliedstaaten des Europarates und anderer Staaten63 präsentiert konkrete Beispiele und soll die Grundlage unter anderem zur Ausarbeitung von Handbüchern für Gemeindepolitiker und Gemeindebedienstete sein, die in Zusammenarbeit mit der Grundrechteagentur der Europäischen Union herausgegeben werden sollen.

3.6. Querschnittsthemen und Grundsatzfragen

Neben den Länder-Monitoring-Berichten behandelt der Kongress die Grundsatzfragen für das Funktionieren der lokalen und regionalen Demokratie.

In den letzten Jahren wurden von den Kongressmitgliedern im Plenum nach Vorlage des Governance-Ausschusses Berichte, Empfehlungen und Entschließungen angenommen über die Rezeption der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung in den nationalen Rechtsordnungen64, lokale und regionale Bürgeranwälte und Ombudsmaneinrichtungen65, Konsultationsmechanismen zwischen den verschiedenen Ebenen66, die Rolle der intermediären Gebietskörperschaften zwischen Kommunen und Regionen67, wie die belgischen, spanischen, italienischen Provinzen, die deutschen Landkreise etc., sowie über Regionen mit Sonderstatut68.

Im Arbeitsprogramm für die laufende Mandatsperiode 2012 bis 2016 werden Berichte vorbereitet über die Kriterien und Rahmenbedingungen, für das Antreten bei kommunalen oder regionalen Wahlen, die Bedingungen für die Ausübung eines lokalen oder regionalen Wahlmandates, interregionale Zusammenarbeit, Governance-Strukturen in Metropolregionen, die Entwicklung der Regionalisierung in Europa, das Konzept von „ausreichender Finanzausstattung“ der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwatung und seine Umsetzung in der Praxis der Mitgliedstaaten sowie die Herausforderungen und Chancen für die lokalen Demokratie durch neue Medien und E-Demokratie, sowie Möglichkeiten und Grenzen von Open Data Anwendungen durch Gemeinden.

Der Current Affairs Ausschuss legte unter anderem Berichte vor über die Situation der Roma als Herausforderung für lokale und regionale Gebietskörperschaften69, die Stärkung der Roma-Jugend durch Beteiligung auf kommunaler und regionaler Ebene70, Handlungsanleitungen für Städte für die Demokratieerziehung71, politisches Engagement der Jugend72, politische und rechtliche Maßnahmen auf regionaler Ebene zur Bekämpfung von Kindesmissbrauch73, Zugang von Einwanderern zu regionalen Arbeitsmärkten74, unternehmerische Selbständigkeit als Integrationselement in Städten und Gemeinden75, die Reaktion von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften auf die Wirtschaftskrise76 sowie die Veränderungen in den arabischen Staaten als Chance für die lokale und regionale Demokratie77.

Bis zum Ende der laufenden Mandatsperiode bis Oktober 2016 konzentrieren sich die Arbeiten auf die politische Partizipation von Frauen auf lokaler und regionaler Ebene, die Förderung von Vielfalt durch interkulturelle Bildung, die Verbesserung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen am kommunalen öffentlichen Leben, die Rolle regionaler Medien als Instrumente einer partizipativen Demokratie, die Situation von LGBT-Personen auf lokaler und regionaler Ebene, Partnerschaft mit der Zivilgesellschaft zur Schaffung einer aktiven Bürgerschaft, neue Wege der Jugendbeteiligung in repräsentativen, direkten und partizipativen Demokratieformen sowie die gender-Aspekte der Auswirkungen der Wirtschaftskrise.

4. Zukunftsperspektiven

Die Zukunft des Kongresses sowie seine Vergangenheit und Gegenwart sind untrennbar mit der Entwicklung der lokalen und regionalen Demokratie in Europa und der europäische Demokratie als Ganzes verbunden. Der Kongress wurde 1957 als Konferenz der Gemeinden Europas gegründet, um den Gemeinden und Regionen eine Stimme im europäischen Einigungswerk und um der Arbeit des Europarats eine lokale und regionale Dimension zu geben, die demokratisch legitimiert ist.

In den vergangenen sechs Jahrzehnten unterstützte der Kongress den spektakulären Fortschritt der lokalen und regionalen Demokratie, die zu einem Wahrzeichen der europäischen Demokratie insgesamt geworden ist. Der Kongress selbst entwickelte sich zusammen mit der europäischen territorialen Dimension und erreichte seine Stärke durch seine politische, praktische und administrative Erfahrung bei der Überwachung der lokalen und regionalen Demokratie und bei der Beobachtung von Wahlen in den Mitgliedstaaten. Er trug und trägt durch seine konkreten Empfehlungen zur Verbesserung der Regierungsführung der Gemeinden und zur Stärkung der Rolle der kommunalen Dachverbände in der nationalen Politikgestaltung bei und bietet eine Plattform für die Zusammenarbeit und ein Forum für den Erfahrungsaustausch von Kommunal- und Regionalpolitikern aus ganz Europa.

4.1. Zukunftsfähig durch Reformen

Diese Entwicklung, getragen durch die politische Führung und unterstützt durch die Reformen der Jahre 2008 bis 2013, machte den Kongress zu dem anerkannten Akteur, der er heute ist: ein repräsentatives politisches Beratungsorgan, eine anerkannte Monitoring- und Wahlbeobachtungseinrichtung mit einem handlungsfähigen, umsetzungsorientierten Sekretariat für Kooperationsaktivitäten in den Mitgliedstaaten. In Zusammenarbeit mit den intergouvernementalen Partnern und den Partnern außerhalb des Europarates arbeitet der Kongress für die Verbesserung der Demokratie, der Bürgerbeteiligung, der Qualität der Regierungsführung in den Kommunen und Regionen und damit für die Lebensqualität der Bürgerinnen und Bürger.

Der Kongress hat erfolgreich Überzeugungsarbeit geleistet und gezeigt, dass Städte, Gemeinden und Regionen heute viel mehr als bloße örtliche Strukturen für die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen für die Bürger sind. Durch Dezentralisierung und die Übertragung einer breiten Palette von Kompetenzen und Verantwortung sind sie zunehmend in die politische Entscheidungsfindung und Umsetzung von nationalen und regionalen Politiken in ihren Gemeinden beteiligt, und leisten so durch ihre bürgernahen Erfahrungen einen entscheidenden Beitrag zur Gestaltung der nationalen und europäischen Politik.

Wir sehen heute einen Erfolg in der Anerkennung der Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Förderung und Umsetzung der Menschenrechte in ihren Gemeinden. Sie schaffen die Voraussetzungen, dass die Bürgerinnen und Bürger diese Menschenrechte voll ausüben können. Vor wenigen Jahren noch wurde der gesamte – oft abstrakte – Bereich der Menschenrechtspolitik als Vorrecht der nationalen Regierungen allein betrachtet. Der Kongress hat hier im Institutionengefüge des Europarates und unter seinen Mitgliedern viel in Bewegung gebracht.

Neue Möglichkeiten und Verfahren zur Verbesserung der Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger78 in der Demokratie sind weitere vielversprechende Entwicklungen, zu denen der Kongress beigetragen hat. Der Kongress beteiligt sich, mitten in der aktuellen Krise des Vertrauens der Öffentlichkeit in die demokratischen Institutionen, an der Debatte über die Zukunft des europäischen Demokratiemodells, das die Bürgerinnen und Bürger in den Mittelpunkt stellt und auf den unteilbaren Werten und Rechten aller Bürgerinnen und Bürger beruht, wie sie der Europarat fordert, überwacht und hinsichtlich der Menschenrechte auch gerichtlich garantiert.

Aber am wichtigsten ist der Erfolg in der Anerkennung des Kongresses als Partner der nationalen Regierungen und Parlamente in dem in Entstehung begriffenen neuen System der Multi-Level-Governance. Dieses System, basierend sowohl auf ausschließlichen und geteilten Zuständigkeiten sowie auf klar definierten Aufgaben und Rollen für alle Stakeholder, gilt es nun konkret zu entwickeln. Dieses neue System der gegenseitigen Achtung der jeweils anderen Handlungssphären und Verantwortlichkeiten sollte das neue Modell der partizipativen Demokratie tragen, die heute in Europa Gestalt annimmt und das die traditionelle repräsentative Demokratie durch partizipative und direkt-demokratische Elemente ergänzt.

4.2. Bedrohungen durch eine Vertrauens-, Wirtschafts- und Finanzkrise

Allerdings können wir nicht ignorieren, dass heute Dezentralisierung und damit lokale und regionale Demokratie an einem Scheideweg stehen. Dezentralisierung und lokale Demokratie sehen sich in Frage gestellt wie auch das europäische demokratische Sozialstaatsmodell. Dies wird durch die schwere Wirtschaftskrise noch verschärft. Die Regierungen sind einerseits versucht, mit ökonomischen Argumenten zu (re)zentralisieren und Kompetenzen zurückzunehmen und andererseits auf die Gemeinden zusätzliche Aufgaben ohne die entsprechenden Finanzmittel zu übertragen. Das führt zu einer Unbeweglichkeit der kommunalen Haushalte und zu einer drastischen Einschränkung der Handlungsfreiheit der Gemeinden. Beschränkungen der staatlichen Steuer- und Abgabenquote führen dazu, dass Gemeinden weniger Möglichkeiten haben, ihre Ausgaben durch eigene Steuern und Abgaben zu finanzieren und Sparvorgaben präjudizieren konkrete und strukturelle Ausgabenentscheidungen. In nahezu allen Staaten Europas bleiben zudem Korruption und mangelnde Transparenz ernste Hindernisse für gute Regierungsführung und unterminieren das Vertrauen der Bevölkerung in die öffentliche Verwaltung – auf allen Ebenen. Der Kongress entwickelte dazu einen Verhaltenskodex für Kommunalpolitiker79 und organisierte zuletzt am 8. und 9. Mai 2014 in Innsbruck eine internationale Konferenz zur Korruptionsvorbeugung und –bekämpfung auf allen Ebenen.

Die nun regelmäßigen Monitoringberichte des Kongresses über die Lage der Gemeindeautonomie in den Mitgliedstaaten haben einige wiederkehrende Themen aufgezeigt, die in mehreren Staaten festgestellt wurden. Dazu gehören unzureichende Zuständigkeiten der Gemeinden für eine optimale Aufgabenerfüllung, Unklarheiten über die Zuständigkeitsverteilung, unzureichende finanzielle Ressourcen und unverhältnismäßige Verteilung der finanziellen Belastungen auf die Kommunen, fehlende Konsultationen der nationalen und teilweise regionalen Regierungen mit den Kommunen und ihren Dachverbänden sowie übermäßige Überwachung durch höhere Ebenen. Dazu kommen weiters Probleme bei der gerichtlichen Überprüfung aufsichtsbehördlicher Entscheidungen, unwirksame Koordinationsmechanismen zwischen verschiedenen Zentralstellen bei den Beziehungen zu den Gemeinden und ein Mangel an Beteiligung und Einbeziehung der Bürger in öffentliche Angelegenheiten.

Diese Mängel sind vor dem Hintergrund einer Krise des Vertrauens in die Behörden und die demokratischen Institutionen und der Abkehr der Bürger von demokratischen Entscheidungsprozessen wie Wahlen zu sehen. Zur gleichen Zeit verlangen die zunehmende kulturelle Vielfalt Europas und die Integration von Zuwanderern nach dem Aufbau einer wahrhaft interkulturellen und integrativen Gesellschaft, die es sich zum Ziel setzen muss, manche überkommenen Einstellungen der Menschen zu ändern und die Vorteile der Vielfalt durch interkulturelle Bildung und Maßnahmen der Gemeinschaft darzustellen.

4.3. Innovation und Kreativität der Gemeinden, Städte und Regionen nutzen

Lokale und regionale Behörden stehen an der Spitze der Reaktion auf diese Herausforderungen und die Zukunft des Kongresses hängt von seiner Fähigkeit und Kapazität ab, hier Lösungsansätze zu bieten. Der Erfolg liegt in einer nachhaltigen und tragfähigen Kultur der dezentralen Demokratie. Es gilt, die nationalen Regierungen zu überzeugen, dass es gefährlich und kurzsichtig ist, Demokratie und Partizipation zurückzunehmen, und zu versuchen, kurzfristige finanzielle Einsparungen unter dem Vorwand von mehr Effizienz zu erzielen. Demokratie, das Recht zu wählen und das Recht auf Teilnahme, muss im Mittelpunkt der Governance stehen – und das bedeutet, dass die Bürger im Zentrum der Staatsführung durch nationale, regionale und kommunale Organe stehen müssen.

Der Kongress kann dazu beitragen, bessere Verwaltungs- und Regierungsmodelle in unseren Gemeinden zu entwickeln, die Möglichkeiten der neuen Informationstechnologien und E-Demokratie zu nutzen, und Bürgergespräche für die direkte Demokratie und mehr Beteiligung zu führen. In dieser neuen Realität kann sich der Kongress nicht mehr darauf beschränken, neue Maßstäbe und Standards zu entwickeln. Er muss sich auf ihre praktische Anwendung konzentrieren, die greifbare Ergebnisse für alle Regierungsebenen bringt und vor allem den Bürgerinnen und Bürgern in den Gemeinden dient.

Aus diesem Grund ergänzte der Kongress seine politischen Konsultativaufgaben und seine Monitoringtätigkeiten mit inhaltlich-operativen Aktivitäten und orientierte sich in vierfacher Hinsicht neu:

Erstens, mit einer Konzentration auf die Kernaktivitäten und mit der Verbesserung der Verfahren und der Effektivität des Charta-Monitorings und der Wahlbeobachtung;
Zweitens, mit der Einführung eines Post-Monitoring- und Post-Wahlbeobachtungs-Dialoges mit den nationalen Regierungen, um mit diesen die konkreten Umsetzung der Empfehlungen voranzutreiben;
Drittens, mit der Entwicklung von Kooperationsaktivitäten auf der Grundlage der Ergebnisse der Monitoring- und Post-Monitoring-Dialoge in einem Geist der Synergie mit dem Regierungssektor des Europarats;
Und schließlich mit der Umsetzung der Politiken des Europarates, die eine starke lokale und regionale Dimension haben, wie etwa die Gründung der Allianz der Städte und Regionen für die Eingliederung der Roma, den Pakt der Städte und Regionen gegen sexuelle Gewalt gegen an Kindern als Teil der Europarats-Kampagne "One in Five", oder mit der Förderung der Teilnahme von jungen Menschen an der lokalen und regionalen Politik.

Um effizienter zu werden, liegt der Fokus des Kongresses auf der Schaffung eines "positiven Kreislaufs" von Charta-Monitoring / Wahlbeobachtung über einen politischen Dialoig im Post-Monitoring hin zu konkreten Kooperationsaktivitäten, der die Ergebnisse des Monitorings und der Wahlbeobachtungen in den Mitgliedstaaten durch konkrete Verbesserungen umsetzt.

Trotz der aktuellen mehrfachen Krisen wird die Zukunft der lokalen und regionalen Demokratie, die Zukunft der Kongress, eine positive sein. Wir erleben heute neue partizipative Modelle, neue Partnerschaften, neue Formen des Dialogs und der Beteiligung und der Konsultation. Neue Technologien geben uns ungeahnte Möglichkeiten für die Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger direkt in die lokalen und regionalen politischen Prozesse. Nie zuvor hat es so viel Anerkennung der Bedeutung der Gemeinden als Orte des Zusammenlebens und der gemeinsamen Verantwortung für eine positive gesellschaftliche Entwicklung gegeben. Dies ist die historische Chance, in konkreten Dialog mit nationalen Regierungen über die Demokratie auf kommunaler Ebene einzutreten. Es ist ein klares Signal der Mitgliedstaaten, dass die letzten sechs Vorsitzeländer des Ministerkomitees des Europarates die Verbesserung der lokalen und regionalen Demokratie als eine Priorität in ihre Arbeitsprogramme aufgenommen haben.

Lokale und regionale Demokratie bleibt die Grundlage jedes demokratischen Systems. Der Aufbau demokratischer Regierungsführung von unten nach oben war schon immer die raison d'être des Kongresses. Die Herausforderung für die Zukunft ist es, unsere Gemeinden, Städte und Regionen auf ein friedliches und neue Kreativität freisetzendes Zusammenleben vorzubereiten, das durch mehrere einander ergänzende Identitäten gekennzeichnet ist. Der Kongress wird sich dieser Herausforderung stellen.

Anhang:

Herwig van Staa, Präsident des Kongresses 2002 bis 2004 und 2012 bis 2014

Herwig van Staa ist die einzige Persönlichkeit in der Geschichte des Kongresses, die zweimal zu seinem Präsidenten gewählt wurde: 2002 als Mitglied der Kammer der Gemeinden und 2012 als Mitglied der Kammer der Regionen.

Als prominenter Akteur der lokalen und regionalen Politik auf nationaler und europäischer Ebene und aktiv in den Kommunalpolitischen Vereinigungen der Österreichischen Volkspartei (ÖVP) und der Europäischen Volkspartei (EVP), wurde Herwig van Staa im Jahr 1995 in seiner Funktion als Bürgermeister von Innsbruck (1994-2002) Mitglied des Kongresses und blieb dies ohne Unterbrechung. Zuletzt wurde er als Mitglied der österreichischen Delegation für eine vierjährige Kongress-Mitgliedschaft von Oktober 2012 bis Oktober 2016 ernannt.

Im Juli 1996 wurde er zum Vize-Präsidenten der Kammer der Gemeinden und dann zweimal, im Jahr 1998 und im Jahr 2000, zum Präsidenten der Kammer der Gemeinden gewählt. Im Mai 2002 wählte der Kongress Herwig van Staa für zwei Jahre erstmals als kommunalen Vertreter zu seinem Präsidenten.

Von Mai 2004 bis Mai 2006 gehörte er als „Past-Präsident“ des Kongresses dem Präsidium an. In den folgenden Jahren wurde er zum Vize-Präsidenten des Kongresses (Mai 2006), zum Präsidenten des Institutionellen Ausschusses der Kammer der Regionen (Mai 2008) - in seiner Eigenschaft als damaliger Landeshauptmann von Tirol und später als Landtagspräsident von Tirol - und zum Präsidenten der Kammer der Regionen (Oktober 2010) gewählt. Im Oktober 2012 wurde Herwig van Staa als Präsident des Kongresses für seine zweite zweijährige Amtszeit gewählt.

Im Rahmen seiner verschiedenen Funktionen im Kongress befasste sich Herwig van Staa mit den für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften wichtigsten Themen, wie zum Beispiel dem Schutz und der Förderung der regionalen Demokratie. Die Schaffung eines verbindlichen, der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung nachempfundenen, Rechtsinstuments für die regionale Ebene bleibt eines seiner politischen Ziele, das angesichts der Zurückhaltung der Mitgliedstaaten zum Abschluss neuer Rechtsinstrumente mit Monitoring-Mechanismen derzeit nicht verwirklichbar scheint. Als erster Schritt entstand auf Druck des Kongresses ein „Referenzrahmen für die regionale Demokratie“. Im Verständnis der Kommunalcharta von Autonomie und Zusammenhalt, von Dezentralisierung und Selbstverantwortlichkeit definiert der Referenzrahmen für die regionale Demokratie gemeinsame Grundsätze, die von der Europaratskonferenz der Gemeindeminister 2009 angenommen wurden80. Obwohl rechtlich nicht bindend und ohne Monitoring-Mechanismus, dient der Referenzrahmen als Sammlung verschiedener regionaler Organisationsmodelle für die Mitgliedstaaten, wenn sie Strukturreformen beabsichtigen. Der Kongress bezieht sich – mit Zustimmung des Ministerkomitees81 – bei seinen Monitoring-Besuchen ebenfalls auf diesen Referenzrahmen.82 Als Kongress-Präsident lotete er die Möglichkeiten für einen Meinungswechsel der Mitgliedstaaten aus und versuchte Überzeugungsarbeit für ein Rechtsinstrument zu leisten.

Herwig van Staa gab wichtige Impulse für den Austausch von Erfahrungen zwischen den Kommunen und Regionen über die Grenzen der Staaten aber auch über jene des Auschusses der Regionen und des Kongresses der Gemeinden und Regionen. Er spielte und spielt eine wichtige Rolle als Brückenbauer zwischen den Städten und Regionen der EU und Nicht-EU-Staaten, ist ein überzeugter Anhänger von Multi-Level-Governance und ein Pionier und erfahrener Praktiker der grenzüberschreitenden und interregionalen Zusammenarbeit. Dies kommt auch in der Ausrichtung zahlreicher hochrangiger internationaler Konferenzen zu diesen Themen in Innsbruck zum Ausdruck.

Er fungierte von 1995 bis 2012 als Kongress- Berichterstatter zu einer Reihe von Themen, darunter die Überprüfung der Kriterien für die Mitglieder der nationalen Delegationen oder die Lage der lokalen und regionalen Demokratie in der Türkei. Herwig van Staa war langjähriger Vorsitzender der EVP- Fraktion und Leiter der österreichischen Delegation im Kongress. Bei mehreren Gemeinde- und Regionalministerkonferenzen repräsentierte er die Republik Österreich als Vertreter der zuständigen Bundesministerin und als Gemeinsamer Ländervertreter.

In seiner zweiten Kongress-Präsidentschaft 2012 bis 2014 lenkte er politisch die Umsetzung der neuen politischen Prioritäten nach der Kongress-Reform und betrieb die Ratifizierung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung. Unter seiner Präsidentschaft konnte der Kongress gemeinsam mit dem Ministerkomitee und dem Generalsekretär des Europarates verkünden, dass mit den Ratifizierungen durch Andorra, Monaco und schließlich im Oktober 2013 durch San Marino die Charta der kommunalen Selbstverwaltung nun in allen 47 Mitgliedstaaten gilt: ein Meilenstein, der - im 25. Jahr der Geltung der Charta und im 20. Jahr der Einrichtung des Kongresses durch den Wiener Gipfel - durch unermüdiches politisches Wirken des Kongresses und seiner Präsidenten erreicht werden konnte.

Als Kongress-Präsident betrieb er die Entwicklung der Monitoring- und der Wahlbeobachtungsaktivitäten des Kongresses. Sie finden nun regelmäßiger und in einer neuen Struktur statt und werden durch eine konkrete Nacharbeit zu den Empfehlungen komplettiert. Der Anteil der Monitoring-Berichte an den angenommenen Texten bei Plenartagungen stieg von 8 % im Jahr 2008 auf 32 % im Jahr 2013.

Er kümmerte sich um einen verbesserten Dialog mit den Regierungen der Mitgliedstaaten und etablierte regelmäßige Gespräche mit den Ständigen Vertreterinnen und Vertretern in Straßburg. Herwig van Staa waren und sind die Beziehungen zwischen dem Kongress und seinen institutionellen Partnern wichtig, sowohl im Europarat – Ministerkomitee, Parlamentarische Versammlung und Menschenrechtskommissar – als auch darüber hinaus.

Auch außerhalb des Europarats verfolgte Herwig van Staa die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen dem Kongress und seinen Partnern. Dieses erfolgreiche Bemühen stützte sich auf seine langjährigen Mitgliedschaften und Führungsfunktionen in anderen europäischen Organisationen und Netzwerken - insbesondere als Vizepräsident des EU-Ausschusses der Regionen seit Februar 2004, als Präsident der Konferenz der regionalen gesetzgebenden Parlamente Europas (CALRE) in den Jahren 2008 und 2009 sowie aus der Arbeitsgemeinschaft Alpenländer. Weiters unterstützte er die Arbeit des Rates der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE), der europäischen Dachverbandes der nationalen Verbänder der Gemeinden und Städte sowie teilweise von Regionen etwa durch die Abhaltung einer gemeinsamen Konferenz über den Stand der Gemeindeautonomie in Europa unter dem Titel „1953 - 1988 – 2013: Dezentralisierung am Scheideweg“ 83, am 26. November 2013 in Straßburg, 60 Jahre nach der Charta von Versailles des RGRE und 25 Jahre nach dem Inkrafttreten der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung.

Dieses engagierte, langjährige und erfolgreiche Wirken anerkannte eine internationale Jury aus Vertreterinnen und Vertretern des Kongresses, des Ausschusses der Regionen, der Versammlung der Regionen Europas, des Rates der Gemeinden und Regionen Europas sowie der Stifter des Preises, der Landeshauptstadt Innsbruck und des Landes Tirol, mit der Zuerkennung des Kaiser-Maximilian-Preises 2014 an Herwig van Staa. In den Reden anläßlich der Preisverleihung in der Hofburg in Innsbruck am 8. Mai 2014 wurde Herwig van Staa eine verdiente Würdigung zuteil.

Bemerkenswert war in diesem Zusammenhang die Feststellung zahlreicher ausländischer Gäste, dass das internationale Engagement und die damit verbundenen häufigen Abwesenheiten eines Spitzenpolitikers von der Opposition oder von „Parteifreunden“ üblicherweise genutzt würden, um daraus politisches Kapital zu schlagen. In ihren Reden im Rahmen des Festaktes brachten die Innsbrucker Bürgermeisterin Christine Oppitz-Plörer und der Tiroler Landeshauptmann-Stellvertreter Josef Geisler zum Ausdruck, dass es sich aus dem politischen Verständnis und dem parteienübergreifenden Konsens über die Internationalität von Land und Stadt ableite, politische Akteure bei der Umsetzung dieser übergeordneten und außer Streit stehenden Zielsetzung nicht zu behindern. Dieses Verständnis liege auch der Schaffung des Kaiser-Maximilian-Preises zugrunde, der dem Gedenken an das kommunale europapolitische Wirken von Alois Lugger entsprang, des vormaligen Innsbrucker Bürgermeisters und Präsidenten der Konferenz der Gemeinden des Europarates von 1968 bis 1970.

Dieses Verständnis und die Ermutigung in der politischen Heimat Innsbruck und Tirol, eine weitsichtige Vision für die Rolle der Gemeinden und Regionen im europäischen Einigungsprozess über die EU hinaus unter Einbeziehung wichtiger Akteure wie der Türkei oder der Russischen Föderation, gepaart mit Kontakt- und Konfliktfähigkeit sowie Überzeugungskraft, unterstützt von einem faszinierenden Gedächtnis und Erinnerungsvermögen und getragen von schier unerschöpflicher Energie ermöglichten eine beispiellose erfolgreiche europäische Laufbahn in ehrenamtlichen politischen Funktionen, die ihresgleichen sucht und von deren Wirken die europäische kommunale und regionale Familie lange Nutzen ziehen wird.

1 Im Rahmen der 26. Plenartagung des Kongresses am 25.03.2014 zollten die Kongress-Mitglieder anlässlich des 20. Bestandsjubiläums des Kongresses dem Präsidenten der Vorgängerorganisation, der Konferenz der Gemeinden Europas, Jacques Chaban Delmas, damals Bürgermeister von Bordeaux, Tribut und hörten die von einem Schauspieler präsentierte Eröffnungsrede der ersten Sitzung der Konferenz am 12.01.1957. Die Rede ist als Video auf der Website des Kongresses abrufbar: www.coe.int/congress (Hinweis: Alle Weblinks wurden am 24.04.2014 überprüft).

2 Offizieller Bericht über die Debatten der Europäischen Konferenz der Gemeinden, vorgelegt von M. Santero, Generalberichterstatter. Dokument ohne Referenznummer, Seite 2.

3 Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen lokalen Gebietskörperschaften oder Behörden, SEV-Nr. 106 (Sammlung der Europäischen Verträge). Siehe dazu die Website des Vertragsbüros des Europarates, http://www.conventions.coe.int/?lg=de

4 Zusatzprotokoll zum Europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften, SEV-Nr. 159, in Kraft getreten am 01.12.1998, 24 Ratifikationen im April 2014;
Protokoll Nr. 2 zum Europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften in Bezug auf die interterritoriale Zusammenarbeit
, SEV-Nr. 169, in Kraft getreten am 01.02.2001, 23 Ratifikationen, und
Protokoll Nr. 3 zum Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften oder Behörden bezüglich der Bildung von Europäischen Kooperationsvereinigungen (BEK), SEV-Nr. 206, in Kraft getreten am 01.03.2013, 6 Ratifikationen.

5 Bundesgesetzblatt Nr. 131/1995 vom 30.06.1995.

6 Bundesgesetzblatt Nr. III/115/2004 vom 22.09.2004.

7 Agreement between the French Republic and the Italian Republic on Transfrontier Cooperation of Regional and Local Authorities, No. 32897, 26.11.1993, in: http://untreaty.un.org/unts/120001_144071/13/9/00010904.pdf .

8 Siehe Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05.07.2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) [Amtsblatt L 210 vom 31.7.2006].

9 Siehe dazu ausführlich: Kiefer, Andreas: “European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) and Euroregional Cooperation Grouping (ECG). Two legal instruments for cross-border cooperation”. In: Birte Wassenberg, Joachim Beck (Hrsg.) Living and Researching. Cross-Border Cooperation (Volume 3): The European dimension. Stuttgart; 2011; S. 99 – 122. Englisch mit Zusammenfassungen in Französisch und Deutsch.

10 Siehe https://portal.cor.europa.eu/egtc/en-US/Pages/welcome.aspx.

11 Website des Ausschusses der Regionen: “Dr Herwig Van Staa (AT/EPP), President of the Parliament of the Land Tirol, is the coordinator of the EGTC Platform by delegation of the Chairperson of the Commission COTER, Mr Marek Wozniak (PL/EPP) Marshall of the Region of Wielkopolska.” https://portal.cor.europa.eu/egtc/en-US/discovertheegtc/Pages/Role%20of%20the%20cor.aspx.

12 Dokument der Parlamentarischen Versammlung und der Konferenz der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften des Europarates Nr. I 16.151: „Council of Europe Convention on the problems of regionalisation, Bordeaux (France), 30 January – 1 February 1978. Bordeaux Declaration – adopted by a majority vote“.

13 Bericht von Bernard Dupont, Mitglied des Großen Rates des Wallis und Vizepräsident der Konferenz der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften Europas, Conv/Reg (77)5.

14 Eine Übersicht der einschlägigen Dokumente findet sich auf der Website des Sekretariats der CEMAT: http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/cemat/Texte_en.asp.

15 Dies kommt etwa in den Anhängen zu einer Konferenz am 17. und 18.12.1979 in Straßburg zum Ausdruck. Frankreich präsentierte in Appendix II das „Schéma général d’amenagement de la France“ (Seite 56 – 62) und Österreich in Appendix VI die von der Österreichischen Raumordnungskonferenz aufgrund von Verhandlungen zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden am 20. Juni 1975 beschlossenen Ziele und Grundsätze der Regionalplanung (Seite 74 – 76). Quelle: Council of Europe, European Regional Planning Study Series, Study No. 32. Report of the 1st Round Table on the European Regional Planning Concept, Dokument 65.290, Straßburg, 1980.

16 Bericht der Kammer der Regionen mit einer Entschließung und einer Empfehlung vom 30.10.2013: CPR(25)2FINAL.

17 Die Konferenzunterlagen sind dokumentiert in: „International Conference: ''Regions with legislative powers in Council of Europe and European Union - challenges and strategic goals'' / Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, 1 June 2012.“ : https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=INNSBRUCK&Language=lanEnglish&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864.

18 Europäische Charta der Kommunalen Selbstverwaltung, SEV-Nr. 122 (Sammlung der Europäischen Verträge). Siehe dazu die Website des Vertragsbüros des Europarates, http://www.conventions.coe.int/?lg=de.

19 Die hier zitierte deutsche Fassung folgt der amtlichen Übersetzung Deutschlands: http://www.conventions.coe.int/Treaty/ger/Treaties/Html/122.htm.

20 Siehe ausführliche Artikel verschiedener Autorinnen und Autoren in: Rosner, Andreas and Bußjäger, Peter (Hrsg.) Im Dienste der Länder – im Interesse des Gesamtstaates: Festschrift 60 Jahre Verbindungsstelle der Bundesländer. Wien; 2011.
EURAC research und Institut für Föderalismus (Hrsg.) EURAC book 59. Il Trattato di Lisbona e le Regioni: il controllo di sussidiarietà. Bolzano, Innsbruck, Trento; 2010. Italienisch mit einer Zusammenfassung in Deutsch.
Gamper, Anna und Bussjäger, Peter (Hrsg.): Subsidiarität anwenden: Regionen, Staaten, Europäische Union. La sussidiarietà applicata: Regioni, Stati, Unione Europea. Schriftenreihe des Instituts für Föderalismus, Band 98. Wien, 2006.

21 ABl. L 247/1988, Seite 23.

22 ABl. L 103/1994, Seite 28.

23 KOM(90)600.

24 SN/304/2/90, Seite 3.

25 ABl. C 324/1990.

26 Siehe auf der Kongress-Homepage www.coe.int/congress unter „Activities“ und „Congress/Committee of the Regions“.

27 Siehe http://cor.europa.eu/de/activities/corleap/Pages/corleap.aspx.

28 Siehe die Homepage des Vertragsbüros des Europarates mit den vollständigen Texten, den Daten des Inkrafttretens, den Unterzeichnerstaaten etc.: http://www.conventions.coe.int/?lg=de
Einige der genannten Dokumente sind nicht bindende Erklärungen ohne eigene Monitoring-Mechanismen.

29 Montenegro wurde nach der Unabhängigkeit von Serbien im Jahr 2007 das bisher letzte Europaratsmitglied.

30 Aktionsplan des Europarates, angenommen vom Warschauer Gipfel, Dokument CM(2005)80 final vom 17.05.2005, Abschnitt I. 4. unter: http://www.coe.int/t/dcr/summit/20050517_plan_action_de.asp.

31 Siehe im Detail: Kiefer, Andreas: "Der Beitrag der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen zum europäischen Verfassungsprozess." In: Institut der Regionen Europas (IRE) (Hrsg.): Occasional Papers 2/2007. Der EU-Verfassungsvertrag und die europäischen Regionen. Salzburg, edition pm, 2007, S. 121-164; hier Seite 144.

32 Siehe Kiefer, Andreas: "Der Kongress der Gemeinden und Regionen: Grundlegende Reform und neue Dynamik für Monitoring“. In: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2012. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2012, S. 455-474.

33 Anläßlich des österreichischen Vorsitzes im Ministerkomitee des Europarates von November 2013 bis Mai 2014 veröffentlichte der Salzburger Landtag in Zusammenarbeit mit der Leiterin der österreichischen Kongress-Delegation Gudrun Mosler-Törnström eine Informationsbroschüre über den Europarat und die Aufgaben und die österreichischen Mitglieder in der Parlamentarischen Versammmlung und des Kongresses. Siehe „22 Fragen und Antworten: Der Kongress der Gemeinden und Regionen und der österreichische Vorsitz des Europarates. http://landversand.salzburg.gv.at/epages/Landversand.sf/de_AT/?ObjectPath=/Shops/Landversand/Products/002-1

34 Statutorische Resolution (94) 3 betreffend die Schaffung des Kongresses der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften Europas, angenommen vom Ministerkomitee am 14.01.1994 in der 506. Sitzung des Minister-Delegiertenkomitees.

35 Statutarische Resolution CM/RES (2011)2 vom 19.01.2011.

36 Siehe FN 30.

37 Statutarische Entschließung des Ministerkomitees in der aktuellen Fassung CM/RES (2011)2 vom 19.01.2011.

38 Antwort des Minister-Delegiertenkomitees vom 12.10.2011, CM/Cong(2011)Rec299 final.

39 Siehe dazu ausführlich: Kiefer, Andreas: Die Monitoring-Aktivitäten des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarates, in: Alber, Elisabeth und Zwilling, Carolin (Hrsg.), Gemeinden im Europäischen Mehrebenensystem: Herausforderungen im 21. Jahrhundert, Schriftenreihe der Europäischen Akademie Bozen, Bereich “Minderheiten und Autonomien”, Reihenherausgeber: Joseph Marko und Francesco Palermo, Nomos, Baden-Baden, 2014, S. 217-235.

40 Die Aktionspläne sind auf der Homepage des Europarates bzw. seiner Länderbüros abrufbar. Beispiele: www.coe.am, www.coe.al, www.coe.md, http://www.coe.kiev.ua/.

41 Mit der Beschlussfassung über das Budget 2014 und 2015 des Europarates wurden vom Ministerkomitee am 20. November 2013 mit Dokument CM(2013)131 addfinal neue Lenkungsausschüsse eingerichtet und ihre Aufgabenbereiche definiert.

42 Die Aufgaben und Aktivitäten von Gemeinsamen Ländervertretern sind in mehreren Artikeln behandelt in: Rosner, Andreas and Bußjäger, Peter (Hrsg.) Im Dienste der Länder – im Interesse des Gesamtstaates: Festschrift 60 Jahre Verbindungsstelle der Bundesländer. Wien; 2011.

43 Siehe http://www.coe.int/en/web/commissioner.

44 Eine Liste der Verbände findet sich auf der Kongress-Website: http://www.coe.int/t/congress/
whoswho/associations-int_en.asp.

45 Zum Vergleich: Die Benennung der Mitglieder des Ausschusses der Regionen erfolgt ebenfalls durch die Regierungen der Mitgliedstaaten, für sie gelten aber – ausser einem Wahlmandat oder einer direkten individuellen Verantwortlichkeit gegenüber einer direkt gewählten Versammlung – keine weiteren Repräsentativitätekriterien. Darüberhinaus trifft den formalen Ernennungsakt der EU-Ministerrat und teilt seinen Beschluss über die Zusammensetzung des AdR diesem über das Amtsblatt mit, während der Kongress das Europaratsgremium ist, das die von den Mitgliedstaaten übermittelten Nominierungen prüft und – gemäß Art. 4 der Charta des Kongresses - selbst über die Zulassung oder Ablehnung von einzelnen Mitgliedern oder gesamten Delegationen entscheidet.

46 Bericht der Parlamentarischen Versammlung des Europarates vom 25.01.2011 von Jean-Claude Mignon und Punkt 2.2. der Empfehlung 1951 (2011) sowie Punkt 13. der Entschließung 1783 (2011), Follow-up to the reform of the Council of Europe.

47 Zu den Schwerpunkten, den Zahlen und zur Finanzierung des ordentlichen Budgets des Europarates (2014: ca. € 402,6 Millionen) siehe http://www.coe.int/aboutCoe/index.asp?page=budget&l=en. Zusätzlich, vor allem zur Umsetzung der Aktionspläne und von thematischen Schwerpunktaktionen, stellen die Mitgliedstaaten und besonders die Europäische Union sogenannte Freiwillige Zuwendungen (Voluntary Contributions) zur Verfügung. Diese machtem im Jahr 2014 rund € 60 Millionen aus. Mit diesen Mitteln wird befristet Personal angestellt, das die derzeit 31 operationellen Programme und Aktionspläne in den Mitgliedstaaten umsetzt.

48 Kongress-Prioritäten 2011 bis 2012: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1695817.

49 Kongress-Prioritäten 2013 bis 2016: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=2017927.

50 Siehe http://www.roma-alliance.org/en/.

51 Siehe http://www.coe.int/t/congress/files/topics/oneinfive/default_EN.asp

52 Siehe dazu den jüngsten Bericht: Aussichten für eine wirksame grenzüberschreitende Zusammenarbeit, Dokument CG(25)9FINAL, vom 31.10.2013. Berichterstatterin Breda Pecan, Slowenien.

53 CM/Inf(2011)21 vom 04.05.2011, CM/Inf(2011)41 vom 27.10.2011 und CM/Inf(2012)16 vom 16.05.2012.

54 CM/Inf(2012)32 vom 06.11.2012, CM/Inf(2013)16 vom 10.05.2013 und CM/Inf(2013)32 vom 05.11.2013.

55 Konferenzdokument MCL-17(2011)5, Outlook to the Future - the Chaves report.

56 Das Mandat des Lenkungsausschusses findet sich auf http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/CDDG/default_en.asp

57 CG(25)16 vom 29.10.2013.

58 Informationen und Tagungsdokumente zur Gemeindeministerkonferenz des Europarates in Kiew finden sich auf: http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/CDLR/Ministerial_Conferences/Kyiv/default_en.asp

59 Siehe sämtliche Tätigkeitsberichte – einige auch in deutscher Übersetzung - auf: http://www.coe.int/t/congress/activities/governments/.

60 Siehe ausführlich: Kiefer, Andreas: Human Rights: Local and regional authorities in action, in Wolfgang Benedek/ Florence Benoît-Rohmer/ Wolfram Karl/ Manfred Nowak (Hrsg.), European Yearbook on Human Rights 2011, Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien, 2012. S. 483 ff.

61 Die Reden sind auf der Homepage des Kongresses abrufbar: Statement by Nils Muižnieks Council of Europe Commissioner for Human Rights - Respecting and fulfilling human rights at the local level, Statement by Lawrence Early, Jurisconsult, Registry of the European Court of Human Rights, Lars O. Molin - Best practices of implementation of human rights at local and regional level in member states of the Council of Europe and other countries and Bettina Vollath, Minister for Finance, Women and Integration in the Regional Government of Styria, Austria - Implementing human rights policies at regional level.

62 Empfehlung 280 (2010) des Kongresses über „Die Rolle der Gemeinden und Regionen bei der Umsetzung der Menschenrechte”, angenommen am 17.03.2010 und Entschließung 334 (2011) basierend auf dem Bericht von Lars O. Molin.

63 Bericht vorgelegt von Lars O. Molin, CG(26)5, die Entschließung 365 (2014) mit konkreten Umsetzungsschritten wurde am 25.03.2014 einstimmig vom Kongress angenommen.

64 Entschließung 331 (2011).

65 Empfehlung 309 (2011) und Entschließung 327 (2011).

66 Empfehlung 328 (2012) und Entschließungen 347 (2012) sowie 368 (2014).

67 Empfehlung 333 (2012) und Entschließung 351 (2012).

68 Empfehlung 346 (2013) und Entschließung 361 (2013).

69 Empfehlung 315 (2011) und Entschließung 333 (2011).

70 Empfehlung 354 (2014) und Entschließung 366 (2014).

71 Entschließung 332 (2011).

72 Empfehlung 327 (2012) und Entschließung 346 (2012).

73 Empfehlung 332 (2012) und Entschließung 350 (2012).

74 Empfehlung 347 (2013) und Entschließung 362 (2013).

75 Empfehlung 343 (2013) und Entschließung 358 (2013).

76 Empfehlung 340 (2013) und Entschließung 357 (2013).

77 Empfehlung 325 (2012) und Entschließung 342 (2012).

78 Kiefer, Andreas: "Bürgerbeteiligung aus europäischem Blickwinkel” In: Alcatel-Lucent Stiftung für Kommunikationsforschung (Hrsg.): One Stop Europe - Angewandte Bürgerbeteiligung. Dokumentation der Internationalen Hochschulkonferenz, 18. und 19.04.2013, Ludwigsburg. Stiftungsreihe 103. Stuttgart; 2013; S. 27-36. http://www.stiftungaktuell.de/files/sr103_angewandte_b_rgerbeteiligung.pdf

79 Empfehlung 60 (1999), betreffend die politische Integrität der kommunalen und regionalen Volksvertreter, Berichterstatter Viorel Coifan. Eine Aktualisierung ist für 2015 geplant.

80 Referenzrahmen für die regionale Demokratie, angenommen im Rahmen der 16. Europaratskonferenz der Gemeindeminister von 16.-17.11. 2009 in Utrecht.

81 Antwort des Ministerkomitees vom 19. April 2011 (1.112. Sitzung) an den Kongress zur Empfehlung „Follow-up des Kongresses zur Gemeindeministerkonferenz (Utrecht, Niederlande, 16.-17. November 2009)“, Rec. 282 (2010).

82 Siehe Kiefer, Andreas: Der Kongress der Gemeinden und Regionen: Grundlegende Reform und neue Dynamik für Monitoring, in Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2012, Nomos, Baden-Baden, 2012, S. 455 ff mit weiteren Referenzen.

83 Siehe dazu: http://www.coe.int/t/congress/Activities/cooperation/Meetings/meeting_CEMR_en.asp



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