Рекомендация 157 (2004) 1 о местной и региональной демократии в Грузии
Конгресс,
1. Напоминая о:
a. пункте 3 Статьи 2 Уставной резолюции (2000) 1 Комитета Министров, в которой КМРВЕ поручается готовить доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии в государствах-членах (доклады о мониторинге);
b. резолюциях КМРВЕ 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), в которых устанавливаются руководящие принципы для подготовки вышеупомянутых докладов;
2. Учитывая:
a. Резолюцию 1257 (2001) и Рекомендацию 1533 (2001) Парламентской Ассамблеи о выполнении Грузией своих обязательств, выработанные в рамках ее собственной процедуры мониторинга и в которых содержится конкретная ссылка на выводы КМРВЕ о положении в области местной демократии в этой стране;
b. Рекомендацию 1580 (2002) Парламентской Ассамблеи о положении в Грузии и последствиях в отношении стабильности Кавказского региона;
с. Резолюцию (99) 4 Комитета Министров, в которой Грузии предлагается стать членом Совета Европы;
3. Принимая во внимание:
a. Доклады делегаций Конгресса по мониторингу о региональных выборах и выборах главы Республики, состоявшихся в Автономной Республике Аджария (Грузия) 4 ноября 2001 года, и о местных выборах в Грузии, состоявшихся 2 июня 2002 года2;
b. Доклад, принятый Бюро Конгресса 21 декабря 1998 года, о положении в области местной и региональной демократии в Грузии в связи со вступлением Грузии в Совет Европы3;
4. Рассмотрев доклад Институционального комитета о положении в области местной и региональной демократии в Грузии, подготовленный докладчиками г-ном Яном МИКАЛЛЕФОМ (Мальта, М) и г-ном Дэвидом ШЕКСПИРОМ (Соединенное Королевство, Р) 4, после трех официальных поездок докладчиков в марте и сентябре 2003 года и в марте 2004 года, включая поездки в Тбилиси, Кутаиси, Поти и Батуми (Автономная Республика Аджария);
5. Выражая благодарность:
а. Представителям парламентских, президентских и правительственных органов Грузии за дух сотрудничества и конструктивный вклад в организацию программы миссии Конгресса по мониторингу, но вместе с тем сожалея о том, что делегации не удалось встретиться с выборными руководителями посещенных городов и губернаторами регионов, за исключением Автономной Республики Аджарии, и что в последнюю минуту была отменена встреча с представителями парламентской фракции "Союз граждан Грузии";
b. Представителям Информационного бюро Совета Европы и Специальному представителю Генерального секретаря в Грузии Пламену НИКОЛОВУ за их ценный вклад в организацию трех поездок делегации Конгресса в эту страну;
c. Представителям региональных ассоциаций местных органов власти Грузии и международных НПО, осуществляющих свою деятельность в этой стране;
6. Отмечает, что реформа местных органов власти, начатая после провозглашения независимости Грузии 9 апреля 1991 года, явилась радикальным и демократическим прорывом в весьма централизованной системе Советского государства и что ее успех в значительной степени зависит от последовательной реализации основополагающих принципов и ценностей местной и региональной демократии в стране, которые провозглашены прежде всего в Европейской хартии местного самоуправления;
7. Отмечает, что процесс реформ продвигается крайне медленно и по-прежнему сталкивается с серьезными трудностями и проблемами, которые усугубляются зашедшими в тупик усилиями по урегулированию абхазского и южноосетинского конфликтов, а также внутренней политической нестабильностью и отсутствием консенсуса относительно будущего страны;
8. В этой связи приветствует явно выраженное желание грузинских властей продолжать процесс децентрализации в стране, с тем чтобы дать возможность местным органам власти управлять значительной частью государственных дел в соответствии со Статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления;
9. Будучи убежден в том, что процесс децентрализации, который предполагает передачу полномочий центрального правительства органам местного самоуправления, дает реальную возможность активизировать участие граждан в местных органах и что местная демократия является одним из непременных условий политической и экономической стабильности в стране;
10. Приветствуя ратификацию Парламентом Грузии Европейской хартии местного самоуправления, являющейся основной мерой по укреплению местной демократии в Грузии и ясным показателем стремления выполнять обязательства, взятые этой на себя при вступлении в Совет Европы;
11. Однако выражает сожаление по поводу того, что Грузия:
a. не выполнила своего обязательства относительно подписания Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями и дополнительных протоколов к ней в течение трех лет после своего вступления в Совет Европы;
b. пока не ратифицировала Рамочную конвенцию о национальных меньшинствах (подписана) и Европейскую конвенцию о региональных языках или языках меньшинств;
12. Будучи обеспокоена отсутствием какого бы то ни было прогресса в назначении новой национальной делегации в Конгресс, следствием чего явилось приостановление участия грузинских выборных представителей в его работе, поскольку шестимесячный период для назначения новых делегатов после проведения выборов истек;
13. Ввиду вышеуказанного хотел бы обратить внимание президентских, парламентских и правительственных органов Республики Грузии на следующие соображения и рекомендации;
14. Общие соображения и рекомендации:
а. При вступлении в Совет Европы власти Грузии обязались продолжать демократические реформы в стране, в частности в области местного и регионального самоуправления, и продолжать предпринимать усилия по достижению существенного прогресса в том, что касается выполнения обязательств, принятых Грузией, в том числе и в отношении местной и региональной демократии. Несмотря на отмеченный в последнее время определенный прогресс в формировании законодательной базы для местного самоуправления, необходимо еще многое сделать для того, чтобы привести законодательные положения в полное соответствие с Европейской хартией местного самоуправления;
b. В данном контексте, недавняя ратификация Парламентом Грузии Европейской хартии местного самоуправления позволит укрепить правовую базу местного самоуправления в стране и установит четкие ориентиры для будущей нормотворческой деятельности в этой области, а также недвусмысленно продемонстрирует желание Грузии соблюдать обязательства, взятые на себя при вступлении в Совет Европы;
c. Необходимо укрепить конституционные рамки в области местного и регионального самоуправления;
14.1 Конкретные соображения и рекомендации;
A. В отношении местной демократии:
14.1.1 Конституционная и законодательная основа местного самоуправления (Статья 2 Хартии):
а. Хотя принцип местного самоуправления четко упомянут в Конституции, он ограничен нуждами и потребностями государственного суверенитета или поставлен в зависимость от таких нужд и потребностей. Из соответствующей формулировки следует, что местное самоуправление как конституционное понятие носит вспомогательный или подчиненный характер по отношению к государственной власти и суверенитету. Поскольку Президент Грузии наделен широкими полномочиями "приостанавливать деятельность или распускать представительные органы местного самоуправления (...), если их деятельность представляет угрозу для суверенитета страны или осуществления конституционных правомочий государственными органами власти в стране" (Статья 73.1.h Конституции), Конституция, как представляется, предусматривает возможность установления серьезных ограничений для местного самоуправления;
b. В Законе о местном самоуправлении и управлении ясно признается право граждан Грузии на местное самоуправление (Статья 2.1) и проводится четкое различие между государственным управлением и местным самоуправлением в качестве основополагающего принципа местного самоуправления (Статья 6.h). Это положение отвечает минимальным требованиям Хартии;
c. Ввиду вышеуказанного Конгресс рекомендует компетентным органам Республики Грузии рассмотреть возможность изменения вышеупомянутой формулировки Конституции и/или выработки четких правовых процедур, позволяющих урегулировать возможные конфликты интересов и защищать территориальный суверенитет;
14.1.2 Понятие местного самоуправления (Статья 3.1):
а. Нынешний Закон, определяющий местное самоуправление как "право, возможность и обязанность граждан Грузии решать вопросы местного значения самостоятельно и по своему собственному усмотрению...";
b. Вместе с тем, поскольку, как следует из Хартии, органы местного самоуправления должны быть наделены широким кругом полномочий, которые они способны выполнять на местном уровне, и поскольку их роль не должна быть сведена к тому, чтобы просто выступать в качестве представителей вышестоящих органов, необходимо тщательнее проанализировать эту формулировку;
с. В свете вышеуказанного выражение "вопросы местного значения" нельзя считать приемлемым ввиду того, что в реальности большинство государственных дел могут иметь как местное, так и государственное значение и ответственность за их решение со временем может меняться5 и что четкого определения самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении предоставленных им полномочий и возложенных на них обязанностей не существует;
d. Кроме того, Закон исходит из явной двойственности "вопросов местного значения" и местных вопросов "государственного значения", поскольку первые подпадают под "местное самоуправление" (Статья 1.1 Закона), а последние - под "местное управление" (Статья 1.4);
е. В отношении требования о способности управлять "значительной частью государственных дел" следует отметить, что на местные органы управления, т.е. органы государственной власти, возложены явно широкие и важные функции в области образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и т.п. Можно сказать, что эти функции относятся к основной области местных интересов. Выведение их за рамки местного самоуправления и ограничение функций местных органов вопросами, которые не имеют большого значения, создает риск того, что этим органам будет отведена второстепенная роль;
f. Такое положение дел можно толковать как основание для применения ограничительной практики в отношении органов местного самоуправления;
g. Кроме того, используемый в этой формулировке термин "возможность" означает удобный случай или хороший шанс, что отнюдь не является той идеей, которая заложена в Европейской хартии местного самоуправления применительно к понятию местного самоуправления. Напротив, идея Хартии, выраженная в термине "способность", состоит в том, что юридическое право "регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею" должно дополняться средствами, позволяющими осуществлять такую регламентацию и управление эффективно6 и самостоятельным образом;
h. С учетом вышеизложенных комментариев Конгресс рекомендует компетентным органам Грузии:
i. обеспечить практическое осуществление положения Хартии, предусматривающего, что возложенные на муниципалитеты полномочия должны распространяться на значительную часть публичных дел;
ii. изменить вышеупомянутую формулировку Статьи 1 нынешнего Закона таким образом, чтобы она в полной мере соответствовала положениям Хартии;
14.1.3 Полномочия и компетенция муниципалитетов (Статья 4 Европейской хартии местного самоуправления):
а. Общая законодательная база дает четкое определение органа местного самоуправления, как это предусмотрено в пункте 1 Статьи 4 Хартии. В действующем Законе с внесенными в него в августе 2001 года поправками четко разграничивается компетенция законодательных и исполнительных органов местного самоуправления и проводится четкое различие между исключительными, делегированными и факультативными функциями органов местного самоуправления;
b. Вместе с тем органы местного самоуправления наделены меньшими, чем было бы желательно, исключительными функциями, т.е. эти функции являются далеко не полными;
с. В целом полномочия и компетенция муниципалитетов в Грузии являются достаточно ограниченными, на что указывалось выше (пункт 14:1.2 b, с и d), и муниципалитеты отнюдь не несут ответственность за значительную часть публичных дел7, как это предусматривается Европейской хартии местного самоуправления8;
d. Кроме того, делегируемые функции передаются через районный (государственный) уровень и в новом Законе фактически сведена на нет возможность для местных органов самоуправления решать местные вопросы в защищенных областях здравоохранения, образования, культуры, отдыха и спорта;
e. Районные руководящие органы обладают широкими правами передачи полномочий органам местного самоуправления на единовременной основе, при этом правовые процедуры такой передачи остаются весьма размытыми;
f. С другой стороны, на районные (государственные) местные органы управления возложены функции по "утверждению и осуществлению контроля за исполнением местного бюджета, введению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Грузии" (Статья 8 d Закона), что можно толковать как вмешательство в сферу компетенции органов местного самоуправления (Статья 7 Закона);
g. В этой связи следует отметить, что Хартия направлена на обеспечение того, чтобы основные полномочия предоставлялись органам местного самоуправления не на единовременной основе, а были достаточно прочно закреплены в законодательстве;
h. С учетом вышеизложенных замечаний Конгресс рекомендует компетентным органам Республики Грузии законодательно гарантировать, чтобы компетенция и полномочия органов местного самоуправления являлись не только исключительными, но и полными, и чтобы муниципалитеты обладали полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти9;
14.1.4 Принцип субсидиарности (Статья 4.3 Хартии):
а. Принцип субсидиарности как таковой официально признан в Законе о местном самоуправлении (Статья 6.1.4). Вместе с тем, согласно этому положению, его надлежит соблюдать тогда, когда "органы местного самоуправления осуществляют добровольные полномочия по своей собственной инициативе";
b. В таком контексте принцип субсидиарности как основа для делегирования полномочий и компетенции применяется в Грузии лишь в крайне ограниченной степени, и, как представляется, нет никаких намерений реализовывать, делегировать и расширять полномочия, возложенные на органы местного самоуправления;
с. Поскольку полномочия и компетенция все еще носят весьма централизованный характер, Грузии надлежит обеспечить передачу важных функций по самоуправлению местным органам, что отвечало бы закрепленным в Хартии требованиям;
d. Кроме того, не следует забывать, что публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии (принцип субсидиарности)10;
e. С учетом этих комментариев Конгресс рекомендует соответствующим органам власти Грузии изменить Закон о местном самоуправлении и управлении, с тем чтобы обеспечить полное соблюдение принципа субсидиарности, закрепленного в Статье 4.3 Хартии;
14.1.5 Отношения между центральными органами власти на местном уровне11 и органами самоуправления (Статьи 4 и 8 Европейской хартии самоуправления):
а. В существующем Законе не упоминается о консультациях как общем принципе процесса принятия решений, что прямо затрагивает интересы органов местного самоуправления;
b. Вместе с тем в Статье 8.3.а Закона говорится, что "делегирование местным органом управления полномочий органу местного самоуправления" должно осуществляться "только на основе предварительных консультаций и заключенных между ними соответствующих соглашений";
с. В статье 47, касающейся временного правового регулирования некоторых видов отношений, охватываемых нынешним Законом, содержится ссылка на Указ Президента от 14 мая 1999 года "О правилах, регулирующих вопросы административного устройства Грузии" как на один из главных правовых документов, временно определяющих территориальное и административное устройство до принятия специального конституционного закона;
d. В нем далее говорится, что на районном уровне учреждается представительный орган местного управления - Совет и исполнительный орган - Гамгеоба, который является "органом государственного управления", правомочным осуществлять "местное управление" и принимать "решения, касающиеся делегированных полномочий" (Статья 7.6);
е. Районный совет состоит из избранных председателей советов органов местного самоуправления низшего уровня, а глава Гамгеобы назначается из числа членов Совета Президентом Грузии;
f. В отличие от Гамгеобы статус районного Совета юридически не определен, хотя он правомочен (с рядом существенных ограничений) принимать решения по вопросам, входящим в сферу компетенции органов самоуправления низшего уровня (Статья 12.2 а, b. и с и Статья 13.4 и 6 Закона);
g. Такое положение порождает конфликтную ситуацию: районный совет наделен полномочиями представительного органа местного самоуправления, а его исполнительная ветвь является ничем иным, как государственным органом;
h. Исходя из вышеизложенных комментариев, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Грузии рассмотреть возможность внесения поправок в действующий Закон, с тем чтобы обеспечить:
i. четкое разграничение полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления, в частности тогда, когда первые конкурируют со вторыми или осуществляют свою деятельность в тех областях, где нет четкого разграничения их сфер компетенции;
ii. проведение консультаций с местными органами "в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, насколько это возможно - заблаговременно и в соответствующей форме";
14.1.6 Выборы местных советов и главных должностных лиц, а также статус местных выборных представителей (Статья 7 Европейской хартии местного самоуправления):
a. Действующий Закон гарантирует право местного населения избирать представительные органы местного самоуправления - Сакребулос, согласно соответствующим положениям Хартии;
b. Закон допускает избрание мэров городов, поселков и деревень прямым голосованием - Гамгебелис, - за исключением Тбилиси и Поти, где они по-прежнему назначаются и снимаются с должности Президентом Грузии, что противоречит Статье 3 Хартии;
c. В такой структуре явно закрепляется параллельная подотчетность центральным органам власти, что чревато возникновением конфликтов между выборным советом и назначаемым главой исполнительной власти;
d. Не следует забывать о том, что не проводятся выборы в районные органы, чей правовой статус вызывает серьезные вопросы. Кроме того, районные главы исполнительной власти назначаются Президентом Республики Грузии;
e. Избирательная система построена на основе всеобъемлющего и современного Избирательного кодекса 2001 года, действие положений которого распространяется также на выборы в местные органы власти;
f. Вместе с тем, в ходе последних выборов в местные органы власти, состоявшихся в июне 2002 года, были допущены серьезные отклонения от Избирательного кодекса и нарушения его положений, и выборы в целом не отвечали международным стандартам, как это было установлено Миссией наблюдателей от Конгресса и другими международными наблюдателями12;
g. Учитывая последние поправки к избирательному кодексу, принятые в августе 2003 года, в которые были включены некоторые улучшения процедур регистрации для кандидатов и усилена прозрачность в работе избирательных комиссий, существующее законодательство предоставляет улучшенные рамки для проведения местных и региональных выборов, при условии, что оно будет применяться беспристрастно и единообразно;
h. Статус членов советов отчасти определяется в Статье 22 нынешнего Закона, в котором также содержатся ссылки на конкретные нормативные акты в этой области (эти акты получены не были);
i. Тем не менее положение этой статьи, гласящее, что члены советов выполняют свои обязанности без какой-либо компенсации, не соответствует Статье 7 Хартии, которая направлена на обеспечение того, чтобы чисто материальные соображения не препятствовали лицам баллотироваться на должности определенных категорий выборных представителей. Материальные соображения включают получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением соответствующих функций, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка, в частности когда члены советов избраны на исполнительные должности, предполагающие занятость полный рабочий день, вознаграждение и соответствующее социальное обеспечение;
j. Что касается ответственности органов исполнительной власти перед избранными прямым голосованием советами, то в настоящем Законе устанавливается система двойной и дублирующей подотчетности, и наглядным примером такого положения являются районные органы власти;
k. Учитывая существующие административные и финансовые ограничения, местные выборные советы, безусловно, не могут пользоваться достаточной степенью автономии при выполнении своих функций;
l. Кроме того, существуют серьезные несоответствия между сферами ответственности советов с районным подчинением и советов без районного подчинения. Последним автоматически предоставляется право осуществлять "местное управление", тогда как первым эта функция может быть передана путем делегирования полномочий;
m. С учетом приведенных выше замечаний Конгресс рекомендует соответствующим органам власти Грузии:
i. предпринять шаги по обеспечению выполнения Избирательного кодекса;
ii. внести изменения в законодательство, с тем чтобы все местные и районные органы власти могли напрямую избираться населением, а не назначаться Президентом Республики, и исключить их двойное подчинение и дублирование их сферы компетенции, в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления;
iii. внести изменения в Закон о столичном городе Тбилиси с целью введения свободных демократических выборов его мэра;
iv. внести изменения в Закон о местном самоуправлении, с тем чтобы мэр Поти более не назначался Президентом;
v. внести изменения в Закон о местном самоуправлении и, при необходимости, в закон о статусе местных выборных представителей для гарантирования свободного осуществления их мандатов;
14.1.7 Контроль за решениями местных органов власти (Статья 8 Хартии):
a. В законе упоминается внешний контроль за решениями местных органов власти для обеспечения их законности (Статья 6.1.3), что может рассматриваться как соответствующее Хартии;
b. Что касается контроля за органами власти с делегированными полномочиями, то закон носит несколько более неопределенный характер, но, по-видимому, предпочтение в нем отдается контролю, ограничиваемому только законностью;
c. Отсутствует прямая ссылка на административный контроль, который можно было бы осуществлять в отношении оперативности в связи с делегированными задачами;
d. Однако в случае переданных полномочий государственные органы власти облекаются правом "аннулировать решения, принятые местными органами управления в пределах переданных им прав" (Статья 42.3);
e. Кроме того, высший государственный орган власти и Президент Грузии имеют право осуществлять очень широкие и безусловные полномочия, по крайней мере формально, по отмене решений, принимаемых органами самоуправления районного уровня (Статья 42.7);
f. Такого рода контроль явно противоречит положениям Хартии, нарушая принцип "соразмерности", по которому контролирующий орган при осуществлении своих прерогатив обязан использовать этот метод таким образом, чтобы в наименьшей степени затрагивать местную автономию и в тоже время приводить к достижению требуемого результата;
g. В законе практически ничего не говорится о процедурах контроля, что может допускать специальные посягательства на полномочия органов местного самоуправления при выполнении ими их функций;
h. С учетом этих наблюдений Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Грузии внести изменения в существующее законодательство для приведения его в соответствие с соответствующими положениями Европейской хартии местного самоуправления и предоставить органам местного самоуправления право на свободное осуществление своих полномочий и осуществление правовых действий против государства в тех случаях, когда государство вмешивается в решения, принятые органами местного самоуправления по вопросам, которые подпадают под их компетенцию;
14.1.8 Источники финансирования муниципалитетов (Статья 9 Хартии):
a. Формально существующее законодательство соответствует требованию Хартии в отношении источников финансирования органов местного самоуправления (Статья 34.2);
b. Однако в реальности финансовая независимость и возможности местных общин по сбору налогов в Грузии, мягко говоря, очень ограничены; единственный имеющийся у них доход образуется за счет местных налогов и сборов, которые не носят характера прибыли;
c. Данная проблема усугубляется тем фактом, что они по-прежнему не располагают своими собственными активами, а также тем, что налоги на более прибыльные активы или виды деятельности остаются под контролем центральных органов власти;
d. Кроме того, передача собственности от децентрализованных органов власти муниципалитетам пока что не завершена;
e. Местные органы власти не оказывают влияния на занимающиеся сбором налогов органы, которые являются неотъемлемой частью централизованной налоговой системы;
f. Более того, очевидно, что муниципалитеты не в состоянии свободно распоряжаться своими ресурсами для осуществления своих полномочий;
g. Государственные трансферты не распределяются на основе объективных, четких, транспарентных и конкретных критериев, установленных законом, в результате чего становится возможным принятие произвольных и непредсказуемых решений центральными органами власти в отношении своих ассигнований;
h. В данном контексте следует выразить признательность соответствующим органам власти Грузии в связи с разработкой, в сотрудничестве с Советом Европы, проекта закона о муниципальной собственности, который был направлен в национальный парламент в мае 2003 года, а также в связи с усилиями по разработке в сотрудничестве с Советом Европы пакета законодательных положений, регулирующих финансирование местных органов управления (т.е. проект закона о подготовке бюджетов на местах, проект закона о распределении дохода и проект закона о распределении налогов);
i. Учитывая вышесказанное, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Грузии:
i. продолжить сотрудничество с вновь избранным парламентом Грузии для ускорения принятия проекта закона о собственности местных органов управления;
ii. продолжить усилия в законодательной сфере в сотрудничестве с Советом Европы по разработке пакета положений о финансировании местных органов управления и других ключевых законодательных положений по секторам, включая проект, регулирующий статус сотрудников местных органов управления;
iii. эффективным образом создать и повысить потенциал муниципалитетов по сбору налогов, с тем чтобы де-факто по меньшей мере существенная часть их финансовых средств поступала за счет местных налогов и сборов, ставки которых они были бы вправе устанавливать в пределах, определенных законом13. Для достижения этой цели важно обеспечить, чтобы такие налоги и сборы были достаточно прибыльными, разнообразными и гибкими14;
14.1.9 Право муниципалитетов на сотрудничество и ассоциации (Статья 10 Европейской хартии местного самоуправления);
a. По существующему законодательству органам местного самоуправления конкретно предоставляется право сотрудничать и формировать общие органы (Статья 8.2); в Конституции (Статья 26.1) и существующем законе также признается их право образовывать асоциации (Статья 26.1);
b. Однако в реальности социально-политический контекст не благоприятствует такой деятельности; по-прежнему заметен "советский" менталитет, когда центр отдает приказы, а местные органы власти подчиняются, и в соответствии с которым деятельность на низовом уровне в основном контролируется и организуется сверху, главным образом для организации поддержки среди населения того курса, который проводит власть;
c. По-прежнему существует разрыв в связях между центральной администрацией и местными органами власти;
d. НПО по-прежнему рассматриваются в лучшем случае в качестве политических оппонентов, и зачастую они страдают от вмешательства в их деятельность, как это имело место в случае первой национальной ассоциации местных органов управления, созданной при финансовой поддержке иностранных доноров. С другой стороны, существуют "НПО", которые выглядят в большей степени филиалами центральной ветви власти, нежели независимыми НПО;
e. Достойно сожаления, что в стране отсутствуют объединения, которые представляли бы все муниципалитеты в масштабах всей страны. Создание такого объединения, которое не следует смешивать с координирующими центрами или советами (органы межмуниципального сотрудничества, создаваемые для улучшения осуществления конкретных полномочий и функций), позволило бы муниципалитетам:
i. вести диалог с центральной администрацией и местными органами власти по соответствующим вопросам местной демократии;
ii. лучше представлять свои интересы по отношению к центральным органам власти, когда последние обсуждают вопросы, прямо касающиеся муниципалитетов, что потребует проведения компетентными центральными органами власти официальных и регулярных консультаций с ассоциацией муниципалитетов;
iii. улучшить сотрудничество с местными органами власти в других государствах, возможно через посредничество международной ассоциации местных органов власти;
f. С учетом вышесказанного Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Грузии:
g. Оказать свою полную поддержку деятельности Совета Европы в данной области и принять активное участие в осуществлении проекта в рамках Совместной программы с Европейской Комиссией, который направлен на содействие созданию Национальной ассоциации местных и региональных органов власти Грузии:
i. сделать все возможное для начала переговоров со всеми заинтересованными участниками о будущем местных органов управления в Грузии;
ii. продолжать выполнять активную роль по содействию трансграничному сотрудничеству между местными и территориальными органами власти Грузии и соседних стран;
B. В отношении региональных вопросов:
a. В Конституции Грузии нет упоминания о региональной организации страны, в результате чего решение этой проблемы откладывается на тот период, когда будут созданы надлежащие условия для восстановления государственной юрисдикции над отделившимися регионами Абхазии и Южной Осетии; впоследствии будет сформирован национальный парламент с двумя палатами, а именно Советом Республики и Сенатом (Статья 4.1 Конституции);
b. В июне 2000 года парламент Грузии принял конституционный закон о статусе Автономной республики Аджария, что последовало за новыми выборами в региональное законодательное собрание, что является важным шагом в правильном направлении;
c. Однако закон об Аджарии требуется пересмотреть, для того чтобы он полностью соответствовал Европейской хартии, особенно в отношении распределения полномочий и ответственности между центральным правительством и региональными органами власти;
d. Сожалеет, что не было не достигнуто прогресса в отношении политического урегулирования конфликтов в Южной Осетии и в Абхазии;
e. Серьезно обеспокоен регулярными нарушениями соглашения о прекращении огня в Южной Осетии, которые повлекли за собой человеческие жертвы с обеих сторон во время недавнего конфликта в середине августа;
f. Подчеркивает необходимость обеспечить демилитаризацию зоны конфликта всеми сторонами и подтвердить их стремления к достижению мирного решения конфликта;
g. Совершенно очевидно, что подобная ситуация не позволяет продвинуться в процессе децентрализации, который иногда рассматривается как угроза единству страны;
h. Однако Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Грузии продолжать активное участие в переговорах с соответствующими органами власти Абхазии и Южной Осетии в сотрудничестве с международными организациями в целях осуществления мер доверия и для достижения окончательного урегулирования сохраняющихся конфликтов, а также разработать, подготовить проект и осуществить комплексную политику децентрализации в стране;
14.1.10. Подготовка местных выборных представителей:
a. Следует поздравить органы власти Грузии в связи с прогрессом, достигнутым в деле разработки, в сотрудничестве с Советом Европы, национальной стратегии подготовки сотрудников местных органов управления и "Руководства по вопросам местной демократии";
b. Однако учитывая положение в стране, характеризующееся отсутствием общего понимания самой сути местной демократии, подготовку сотрудников на местах и выборных представителей, повышение информированности о вопросах местной демократии, выработку консенсуса по вопросам децентрализации и развитие конструктивного сотрудничества между центральным правительством и местными и региональными органами власти следует рассматривать в качестве главной задачи;
c. Конгресс предлагает соответствующим органам власти Грузии оказать активную поддержку деятельности Совета Европы в данной области путем:
i. широкого распространения "Руководства по вопросам местной демократии";
ii. содействия началу реализации национальной стратегии подготовки кадров путем активного поиска поддержки со стороны доноров для обеспечения последующих мероприятий в связи с решениями Совета Европы, направленными на создание Национального агентства по подготовке кадров;
iii. подготовки выборных представителей и повышения информированности о вопросах местной демократии и формирования консенсуса по вопросам децентрализации и развития сотрудничества между государством и местными органами власти;
iv. содействия вкладу Европейской сети подготовки кадров для местных и региональных властей, в сотрудничестве с Директоратом по вопросам сотрудничества в области местной и региональной демократии, в разработку и осуществление национальной стратегии подготовки кадров в Грузии;
v. поддержки Проекта по созданию Агентства местной демократии;
14.1.11. Национальная делегация Грузии в Конгрессе местных и региональных властей Европы:
a. Достойно сожаления, что до настоящего времени, то есть после того как прошел более чем год со времени проведения последних выборов в местные органы власти, новая национальная делегация Грузии еще не сформирована, а выборные представители Грузии не имели возможности принять участие в ее работе;
b. Конгресс рекомендует компетентным органам власти безотлагательно приступить к интенсивным консультациям с местными и региональными органами с целью формирования новой делегации в полном соответствии с требованиями Устава и Правил процедуры Конгресса;
14.1.12. С учетом приведенных выше соображений Конгресс с сожалением отмечает, что на большинство из запросов, сделанных в докладе, подготовленном в связи со вступлением Грузии в Совет Европы, ответов, несмотря на обещания, получено не было, и что эти запросы необходимо теперь повторить в данном контексте в форме официальной рекомендации;
15. Поэтому Конгресс предлагает:
a. Президентским, парламентским и правительственным органам Республики Грузии полностью и безотлагательно выполнить данную рекомендацию и на периодической основе информировать компетентные органы Совета Европы15 о любом прогрессе, достигнутом в этой связи, и особенно и в первоочередном порядке по вопросам, упомянутым выше в пунктах 14.1.6 и 14.1.11;
b. Комитету Министров передать настоящую рекомендацию и пояснительную записку к ней правительственным органам Республики Грузии;
c. Парламентской Ассамблее принять во внимание вышеприведенные Рекомендации в рамках своей процедуры по мониторингу выполнения Грузией принятых на себя обязательств;
d. Министру, отвечающему за вопросы местного и регионального самоуправления в стране, принять участие в следующем пленарном заседании Конгресса (Страсбург, 31 мая-2 июня 2005 г.) для того, чтобы наметить меры, которые следует принять и/или предусмотреть для осуществления настоящей рекомендации.