Rapport sur la démocratie locale en Lettonie établi par l’Association des Collectivités Territoriales de Lettonie et Observations de l’Administration Centrale Lettone de l’Autonomie locale sur ce rapport
Rapporteur
Alain CHENARD (France)
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Annexe au Rapport sur la situation de la démocratie locale dans les pays membres de M. Alain CHENARD (Rapporteur, France)
L'AUTONOMIE LOCALE EN LETTONIE DEPUIS 1989
par M. Maris Pukis,
consultant auprès de l'Association des collectivités territoriales de Lettonie
I. HISTOIRE DU RENOUVEAU DE L'AUTONOMIE TERRITORIALE
Les élections locales de 1989 étaient le premier scrutin pluraliste depuis 1934. Les élections législatives et locales avaient pris fin six ans avant l'occupation de la Lettonie au début de la seconde guerre mondiale, affaiblissant ainsi la capacité de la population à résister.
Le scrutin de 1989 a eu lieu alors que la Lettonie était toujours sous domination soviétique, avec la participation des colons installés au cours des cinquante années précédentes et sous le regard de l'armée d'occupation.
Les candidats de 1989 appartenaient à deux organisations politiques: l'Interfront et le Front national letton (FNL). La première souhaitait le maintien de la Lettonie au sein de l'URSS tandis que le FNL demandait la création d'un Etat letton indépendant. Dans ces conditions, ces élections constituèrent donc davantage un prélude au scrutin législatif que de véritable élections locales.
Tout au long de cette première période, les collectivités territoriales ont conservé leur rôle politique. En avril 1990, une assemblée générale des représentants des collectivités territoriales se réunit au stade Dagauva à Riga et demanda au parlement de proclamer l'indépendance de la Lettonie. En janvier 1991, lorsque le conflit avec la puissance occupante atteignit son paroxysme, les collectivités locales furent l'une des principales forces organisatrices de l'indépendance lettone.
Au cours de cette période et jusqu'au mois d'août 1991, alors que l'Empire soviétique se disloquait et que la Russie reconnaissait l'indépendance lettone, deux gouvernements coexistaient. Parallèlement à l'Etat letton et aux structures des collectivités territoriales, le parti communiste, l'armée d'occupation et l'appareil de sécurité soviétique subsistaient. Le gouvernement central était faible et l'appareil d'Etat dominé par les fonctionnaires de la puissance colonisatrice. Au cours de cette phase, les collectivités territoriales ont joué un rôle fondamental, non seulement dans la gestion des questions locales mais également dans le processus de renouveau national et de stabilisation politique.
Le FNL n'était pas seulement favorable à l'indépendance nationale mais également aux principes de démocratie et de décentralisation. Jusqu'au milieu de l'année 1992, le développement des collectivités territoriales a également été régi par ces notions. Les lois sur l'autonomie des communautés urbaines (villes), des pagasts et des rajons, votées en 1990, rompaient avec l'organisation hiérarchique de l'autorité et répartissaient les pouvoirs de manière fonctionnelle. Les collectivités territoriales n'ont pas seulement été dotées de pouvoirs locaux accrus mais également du droit d'initiative législative. Toutes les catégories de collectivités locales peuvent présenter des projets de loi devant le parlement et les défendre (en séance plénière).
Malheureusement, la décentralisation des pouvoirs de 1990-1992 n'a pas été suivie d'une décentralisation financière. Le maintien d'une structure hiérarchique dans l'allocation des crédits constitue un fondement pour des réformes antidémocratiques ultérieures.
Depuis le milieu de l'année 1992 et à la suite du vote de la loi sur l'autonomie de la capitale (Riga), a débuté un processus de centralisation en Lettonie. Afin de ne pas alerter la société lettone, les représentants du pouvoir central ont qualifié ce mouvement de décentralisation ou de déconcentration. En réalité, le but visé par les réformes engagées par le gouvernement central est de réduire systématiquement la participation des citoyens aux décisions en matière locale ou régionale.
II. L'AUTONOMIE LOCALE EN LETTONIE
Il existe quatre catégories de collectivités territoriales: sept communautés urbaines (Riga, Daugavpils, Liepaja, Ventspils, Jurmala, Rezekne et Jelgava), soixante-dix villes, quatre cent quatre-vingt-onze pagasts (districts ruraux) et vingt-six rajons (régions). Sur le plan administratif, une rajon comporte plusieurs villes et pagasts. Ainsi les vingt-six rajons se composent-elles de cinq cent soixante et une entités plus petites. Les communautés urbaines ne font pas partie des rajons.
L'autonomie locale n'est mentionnée que dans la Constitution lettone (la Satversme). La lecture de la Constitution nationale, qui n'a été que très peu amendée depuis son entrée en vigueur en 1922, peut laisser penser qu'il existe en Lettonie des institutions locales autonomes représentées par un certain nombre de responsables (article 25 de la Satversme).
Le 22 février 1996, le parlement letton (le Seimas) a accepté, par une loi, d'adhérer à la Charte européenne pour l'autonomie locale. La Lettonie a ratifié vingt-sept des trente articles que comporte ce texte (à l'exception du paragraphe 2 de l'article 6 (conditions d'éducation et de travail), du paragraphe 2 de l'article 7 (rémunération du travail et protection sociale), ainsi que du paragraphe 8 de l'article 9 (ouverture du marché national des capitaux). La charte entrera en vigueur en Lettonie à compter du 1er avril 1997.
Le dispositif légal en matière d'autonomie locale comporte plusieurs lois générales:
· «sur l'autonomie locale» (19 mai 1994):
La loi crée deux catégories de collectivités territoriales ayant des compétences différentes et dotées d'organes de décision élus: les autorités locales des pagasts et des villes et les gouvernements régionaux. Les communautés urbaines disposent des deux types de compétences. La loi prévoit également une classification des compétences, distinguant celles qui sont permanentes, car exercées dans le cadre des ressources propres des collectivités territoriales, de celles qui ne sont que temporaires parce que définies par des lois particulières prévoyant dans le même temps un mode de financement spécifique, ou encore de celles qui appartiennent à l'Etat et ne peuvent être déléguées aux pouvoirs locaux par la loi et enfin de celles qui sont purement facultatives. Ce texte définit également les modalités de l'action des pouvoirs locaux ainsi que les modes de financement. Le droit fondamental de collaborer et de négocier avec l'Etat central est également garanti par cette loi.
· «sur le statut des membres des conseil des communautés urbaines (villes), rajons, et pagasts», (17 mars, 1994):
La loi détermine les droits et devoirs des élus membres des collectivités territoriales.
· «sur les élections aux conseils des communautés urbaines, des rajons et des pagasts», (13 janvier 1994):
Ce texte régit les élections locales, y compris la durée des mandats ou le nombre d'élus de chaque collectivité.
· «Loi anticorruption» (10 novembre 1995).
Cette loi comporte un certain nombre de dispositions particulières destinées à lutter contre la corruption et concernant l'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que les dirigeants des établissements publics nationaux ou locaux.
En plus de ces textes généraux, diverses lois particulières ou décrets gouvernementaux régissent le système de l'autonomie territoriale. Les plus importants sont ceux qui portent sur les questions financières:
· «sur les impôts et les taxes» (loi du 2 février 1995);
· «sur l'organisation budgétaire et financière» (loi du 24 mars 1994);
· «sur le budget des collectivités territoriales» (loi du 29 mars 1995).
La situation budgétaire est déterminée par les lois de finances annuelles de l'Etat et la péréquation des ressources des collectivités territoriales.
Les dispositions régissant les domaines suivants peuvent être considérées comme des réussites du processus de création du système d'autonomie locale:
- régime de la propriété des collectivités territoriales;
- modes de négociation avec le gouvernement central;
- système de péréquation financière reposant sur des critères objectifs;
- accès au marché des capitaux;
- souveraineté personnelle.
Toutes les composantes d'une véritable autonomie locale existaient déjà il y a plusieurs années. Malheureusement, l'éventualité que les pouvoirs publics reviennent sur ces acquis semble de plus en plus probable.
III. LE PROCESSUS DE CENTRALISATION INSTITUTIONNELLE PROGRESSIVE
Depuis 1992, le gouvernement central se renforce en permanence et le processus de centralisation du pouvoir se poursuit. Les phases majeures du processus sont les suivantes:
- La loi votée à la mi-1992, «sur l'autonomie territoriale de la communauté urbaine de Riga» qui substitue à un système réunissant deux modes d'administration locale (avec des compétences différentes pour le conseil urbain et ceux des districts (banlieue), chacun d'eux étant responsable de la mise en œuvre de ses responsabilités propres), une organisation hiérarchique à deux niveaux dans laquelle les membres du dome (conseil) de la Communauté urbaine de Riga sont choisis par le biais d'élections indirectes.
- Le plan de réforme, adopté par le Conseil des ministres en 1993, repose sur le principe de subordination des collectivités territoriales au gouvernement central.
- La suppression, en 1994, des institutions autonomes des districts urbains et périphériques de Riga (qui forment la communauté urbaine). Suite à cette mesure, un tiers de la population du pays a perdu la possibilité de contacter ses représentants directement. Une structure administrative décentralisée fonctionnant normalement a été remplacée par une organisation centralisée.
- La loi «sur l'autonomie territoriale», votée en 1994, qui définit les collectivités territoriales comme des institutions soumises au gouvernement central et la compétence de ce dernier en contradiction avec la législation en vigueur, constitue une tentative pour instaurer un système hiérarchique dans lequel les pouvoirs autonomes régionaux et locaux seraient subordonnés aux régions.
- Le gouvernement formé à l'issue des élections législatives de 1995 refuse d'honorer les engagements pris par ses prédécesseurs à l'égard des collectivités territoriales, bien que ceux-ci aient été consacrés par une décision du Conseil des ministres et formalisés par un protocole d'accord à long terme ratifié par le Premier ministre et l'Association des collectivités territoriales de Lettonie (ACTL). L'attitude du gouvernement a été approuvée par le parlement. Le Seimas a rejeté le projet de loi présenté par l'ACTL qui aurait contraint le législatif a remplir les obligations incombant à l'exécutif.
- Une loi du 22 février 1996 affirme que la plupart des paragraphes de la Charte européenne pour l'autonomie locale sont actuellement en vigueur en Lettonie. Ce qu'elle ne précise pas, c'est que ni le gouvernement, ni le parlement ne sont disposés à les respecter, ainsi qu'en témoigne l'adoption deux mois plus tard d'amendements aux lois sur «l'autonomie locale» ou «le contrôle étatique» élargissant le contrôle de légalité exercé par l'Etat à un contrôle d'opportunité.
IV. LA CENTRALISATION FINANCIÈRE
L'ensemble de la période est placée sous le signe de la centralisation, pas seulement sur le plan juridique ou institutionnel mais également en matière financière. La part des ressources nationales prélevée au profit du pouvoir central augmente sans cesse tandis que le pourcentage du revenu national alloué aux collectivités territoriales diminue chaque année. Entre 1992 et 1995, il est passé de 25 % à 20 %. Dans le budget pour 1997, il semble que ce chiffre doivent encore baisser et que la part des ressources du pays destinée aux pouvoirs locaux devrait être encore plus réduite, pour s'établir aux alentours de 16,7 %.
En privant les collectivités territoriales de la part de l'impôt sur le revenu des affaires et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui leur revenait, l'Etat a rompu le rapport, bénéfique pour tous, qui liait le revenu des pouvoirs locaux à leur soutien à la vie économique locale. Le décret, exemptant les revenus agricoles de l'impôt sur le revenu, a porté un coup fatal aux bases économiques de la plupart des collectivités territoriales lettones, les rendant dépendantes pour la mise en œuvre de leur politique, de l'allocation de crédits et de subventions.
Les phases principales du processus de centralisation financière ont été les suivantes:
- En 1994, les négociations fiscales se sont achevées sur un échec pour les collectivités territoriales: l'ensemble des prélèvements, y compris ceux relevant à 100 % du budget des pouvoirs locaux, est qualifié par la nouvelle loi «sur les impôts et taxes» de fiscalité d'Etat, les collectivités locales ne disposant plus du pouvoir de fixer les taux, même lorsque ces impôts constituent leur principale source de revenus. A la suite de cette loi, les collectivités territoriales ont également perdu le droit de définir la forme des impôts locaux.
- Parallèlement au vote de la loi de finance pour 1995 et à la création du système de péréquation des ressources des collectivités locales, une nouvelle répartition des ressources fiscales entre pouvoirs locaux et régionaux (84 %-15 %) a été mise au point, avec pour résultat de laisser l'une de ces deux catégories, en l'occurrence la rajon, sans source de financement permanente.
- En 1995 a été votée une loi «sur l'organisation budgétaire et financière» limitant l'accès des collectivités territoriales au marché des capitaux et le soumettant au contrôle gouvernemental.
- Début 1996, le Conseil des ministres, faisant fi de la procédure de concertation budgétaire imposée par la loi, a agi en violation de la loi «sur l'autonomie locale», ainsi que de celle sur «le budget des collectivités territoriales». Sans que les missions incombant de par la loi aient été modifiées en aucune manière, leurs ressources ont été réduites de 15 % à 20 %.
V. DES RÉFORMES DANGEREUSES POUR LA DÉMOCRATIE
Depuis le début de l'année 1996, plusieurs réformes concernant les pouvoirs locaux et régionaux sont simultanément à l'étude.
Ä Le financement du système éducatif (des maternelles, ainsi que des établissements primaires et secondaires) a été modifié. En 1992, l'Etat a pris à sa charge les salaires des équipes éducatives, laissant aux collectivités territoriales le soin de pourvoir aux aspects administratifs et matériels. Le gouvernement, dans une tentative pour réduire les dépenses de l'Etat, rend aujourd'hui cette mission aux pouvoirs locaux, tout en n'accordant à ces derniers, par le biais de subventions, qu'une partie seulement des ressources nécessaires pour mener à bien cette tâche. Ainsi, il est vraisemblable que le paiement des salaires des enseignants ne pourra être assuré qu'au prix de coupes sombres dans les crédits destinés à d'autres objectifs.
Ä Le financement des institutions et entreprises de santé a également été modifié. Jusqu'à maintenant, le financement des services de santé primaires et secondaires incombait aux rajons (régions) et (à l'exception de sept communautés urbaines dont les contributions constituaient l'essentiel des crédits du fond de péréquation) reposait sur le fond de péréquation. La loi de finance annuelle fixe un montant minimal de dépenses par habitant devant être consacrées à la santé publique, exigence à laquelle les pouvoirs régionaux n'ont pu se soumettre, en raison de l'insuffisance de leurs ressources. A compter de 1997, l'objectif des 28,4 % de l'impôt sur le revenu sera atteint et sera réparti, dans le cadre du budget de l'Etat, entre les diverses institutions et pratiques médicales. De la sorte, le pouvoir des autorités locales de fixer le niveau minimal des soins médicaux est encore réduit.
Ä Une réforme territoriale est également en préparation. Conformément à l'avant-projet présenté lors des débats, les pouvoirs publics prévoient de réduire le nombre des collectivités locales d'environ un quart par rapport à ce qu'il est actuellement, au cours d'une phase de regroupement initiale, suivie d'une période d'unification forcée accélérée (d'environ un an). Avant même que le processus de délimitation des collectivités locales ne soit achevé, une redéfinition des rajons serait engagée afin de créer des entités plus importantes, les aprinkis. Ce plan prévoit que les pouvoirs autonomes locaux et régionaux seront dirigés par des instances élues.
Ä Mais moins d'un mois après que le plan évoqué ci-dessus ait été discuté, il a été décidé que les scrutins régionaux seraient supprimés. Un nouveau projet (prévoyant que les rajons seraient administrées par l'Etat) a été préparé, créant une double subordination des fonctionnaires de l'Etat (parallèlement au structures ministérielles est créée une hiérarchie répondant à une logique territoriale placée sous l'autorité du premier ministre), ainsi qu'une coordination et un contrôle des collectivités locales. Des préfets, nommés par le gouvernement central, pourront donner des directives obligatoires, à la fois aux pouvoirs autonomes et à leurs fonctionnaires. L'ACTL considère ce texte comme une violation flagrante des dispositions de la Charte européenne concernant les droit des collectivités territoriales.
Ä En septembre 1996, le projet de loi «sur l'administration des régions par l'Etat» et les amendements correspondant à la loi «sur l'autonomie territoriale» ont été adoptés par le Conseil des ministres et présentés devant le Seimas. Après discussion, les deux projets ont été rejetés. Mais la réforme était primordiale pour le gouvernement. En décembre 1996, le parlement a approuvé d'autres mesures permettant d'abolir l'autonomie régionale. Les élections territoriales du 9 mars 1997 ne concerneront que les pagasts, les villes et les communautés urbaines. Les gouvernements régionaux ne resteront pas en fonction au-delà de la fin de l'année 1997.
Ä Une nouvelle version du projet de loi «sur l'administration des régions par la loi» est actuellement préparée par le gouvernement. Il s'agit d'une variante de l'administration du Premier ministre, parallèle aux structures existantes du gouvernement central. Le projet prévoit que le directeur de l'administration disposera du pouvoir, tout à fait inhabituel en droit letton, de promulguer des règlements obligatoires pour toutes les personnes morales et physiques des rajons. Le chef de l'administration régionale contrôlera les finances des collectivités territoriales ainsi que l'ensemble de leurs actions. L'ACTL estime qu'il s'agit là d'une réforme extrêmement négative parce qu'elle contrevient gravement aux principes de la charte européenne.
Le processus de centralisation financière s'accélère également depuis le début de 1996. L'idée d'un budget «non déficitaire» a été avancée par le gouvernement. Mais cet objectif ne peut être atteint qu'au prix de sérieuses réductions des budgets des collectivités territoriales. En 1996 et 1997, les pouvoirs autonomes ont vu leurs ressources réduites de 100 millions de lats (à titre d'indication, le budget annuel total des collectivités locales s'élève à 250 millions de lats). Les sommes allouées à l'Etat vont augmentant, celles consacrées aux collectivités territoriales en diminuant.
Une nouvelle limitation du droit de collecter les impôts a été édictée. Elle porte sur la participation des autorités locales à la gestion des prélèvements opérés auprès des personnes privées. En 1996, quatre communautés urbaines (Riga, Ventspils, Rezekne et Daugavpils) disposaient de certains droits en cette matière. En 1997, seules Riga en Ventspils les avaient conservés.
De nouvelles tentatives ont encore été faites pour réduire la souveraineté financière. A compter de la mi-1996, a été mis en place un contrôle sur les prêts des collectivités territoriales exercé par une commission gouvernementale spéciale. Début 1997, les pouvoirs locaux n'ont plus accès au marché des capitaux privés. Les emprunts sont régis par la direction du Trésor du ministère des Finances.
Un projet de loi sur la faillite des collectivités territoriales est en préparation. D'un côté, le défaut de ressources minimales pour l'accomplissement des tâches fixées par la loi et l'impossibilité de gérer la politique en matière d'emprunt. De l'autre, un nouveau projet de loi sur la «stabilisation financière des collectivités territoriales». Au terme de ce texte, des inspecteurs nommés par le gouvernement central seront placés auprès de nombreuses autorités locales. Ils auront pour mission de contrôler les finances ainsi que l'ensemble des décisions des pouvoirs autonomes. C'est le fondement légal qui permettra de supprimer toute véritable autonomie locale.
Conférence
Les pouvoirs autonomes dans un contexte de centralisation du pouvoir et de crise financière Jurmala, le 13 décembre 1996
DOCUMENT FINAL
1. SUR LA CRISE LÉGISLATIVE
Il n'existe aucun concept clair de législation en Lettonie, ce qui favorise le pouvoir des fonctionnaires au détriment de celui du droit;
Ä un nombre croissant de textes de lois contradictoires sont adoptés, ce qui nuit au développement économique et social du pays;
Ä la loi prévoit trop fréquemment que certaines matières seront régies par des décrets en Conseil des ministres qui sont ensuite mal préparés et par conséquent de mauvaise qualité;
Ä l'article 21 de la Satversme (Constitution) [qui permet au gouvernement d'édicter, en cas d'urgence, des règlements ayant force de loi en cas de vacance du Seimas (parlement)] est utilisé de plus en plus fréquemment par l'exécutif, sans raison valable, en contradiction avec l'esprit et la lettre du texte, et afin d'usurper la puissance législative;
Ä l'accord entre le Premier ministre et la coalition au pouvoir, qui exclut toute possibilité de discussion normale d'un projet de loi devant le parlement, est contraire à la Satversme et au règlement du Seimas;
Ä un nombre croissant de textes sont adoptés à la suite de pressions ouvertes émanant du Premier ministre;
Ä le chef du gouvernement s'autorise des propos publics agressifs à l'égard du Seimas élu par le peuple letton;
Ä les membres du parlement sont de plus en plus fréquemment conduits à se montrer indulgents à l'égard des violations de la loi par le gouvernement.
Tous les symptômes recensés ci-dessus témoignent de manière indiscutable de l'existence d'une crise législative.
2. SUR LA CRISE DU POUVOIR JUDICIAIRE
Systématiquement, année après année, ni les moyens financiers nécessaires ni aucune autre ressource ne sont alloués au développement du système judiciaire letton:
Ä le caractère limité des fonds accordés aux huissiers ne permet pas l'application des décisions de justice;
Ä l'indifférence du Premier ministre à l'égard des lois et des accords signés par le gouvernement, ainsi que la tolérance affichées par les membres du Seimas face aux violations de la loi par le gouvernement, encouragent le nihilisme juridique de la société;
Ä l'installation de la Satversme Tiesa, la Cour constitutionnelle, a été reportée pendant plusieurs années et la loi de finance 1997 ne prévoit aucun crédit pour son fonctionnement.
Tous les symptômes recensés plus haut témoignent de l'existence d'une crise du pouvoir judiciaire.
3. SUR LA CRISE DU POUVOIR EXÉCUTIF
Au cours de l'année passée:
- la gestion de la propriété et des entreprises publiques n'a pas été améliorée;
- le problème de la hausse des coûts et de l'alourdissement des dettes n'a pas été réglé;
- le travail des services fiscaux de l'Etat n'est pas devenu meilleur;
- la gestion, la mise à jour et la disponibilité des registres nationaux de données ne se sont pas améliorées.
Au lieu de cela:
- plusieurs réformes concomitantes incohérentes sont préparées à la hâte, ce qui ne peut qu'accroître le coût et réduire l'efficacité de l'administration;
- plutôt que de se préoccuper réellement de la croissance du PNB et de la richesse des habitants, des objectifs fantastiques et échappant totalement à toute rationalité économique sont fixés;
- pour la seconde année fiscale, les problèmes financiers du gouvernement ont été résolus par une diminution des crédits alloués aux collectivités territoriales, alors même que la pression fiscale s'alourdissait;
- une telle politique antisociale conduit à une tragique réduction des services et de l'aide sociale dont bénéficient la population.
Par conséquent, la situation découlant de l'action du gouvernement est le signe d'une crise de l'exécutif.
4. SUR LA CRISE FINANCIÈRE
Si l'on admet que:
Ä les prévisions de ressources des collectivités territoriales pour 1997 ont été fixées à un niveau excessivement élevé, et que ni le Seimas, ni le gouvernement ne veulent en assumer la responsabilité;
Ä le système fiscal qui serait susceptible d'apporter à chaque pouvoir autonome les fonds nécessaires n'a toujours pas été créé et il n'existe pas d'impôts locaux;
Ä la part des collectivités territoriales dans le budget de la nation a été réduite de 25 % en 1995 et de 16,8 % en 1997;
Ä le gouvernement ne peut, ni ne veut améliorer les registres de données concernant la population, la propriété ou les entreprises, susceptibles de constituer une base pour le recensement des contribuables;
Ä le gouvernement ne souhaite pas confier la gestion ou la mise à jour de ces registres aux collectivités territoriales qui pourraient en faire des instruments d'information publique fiables et une base solide pour la perception des contributions obligatoires;
Ä cette politique financière antisociale a pour conséquence de priver les pouvoirs autonomes des moyens de remplir leurs missions, qu'elles soient permanentes, temporaires ou encore qu'il s'agisse de tâches déléguées par l'Etat;
Ä à la suite de cette politique, l'évolution de la rémunération des enseignants a été inférieure à l'inflation depuis cinq années et les employés du secteur de la santé ont connu un sort identique depuis trois ans, le montant de l'aide sociale diminue tous les ans et de nombreuses classes maternelles sont menacées de fermeture au cours de l'année prochaine.
Cette politique débouche sur un affaiblissement de l'activité économique en même temps qu'elle est génératrice de difficultés à long terme pour les pouvoirs publics.
Le pays est indéniablement plongé dans une crise financière.
5. SUR LA CENTRALISATION DU POUVOIR
Si l'on considère que:
Ä la période allant des élections locales de 1989 jusqu'au milieu de l'année 1992 a été marquée par un processus de démocratisation et de décentralisation en faveur des collectivités locales et régionales en Lettonie, qui contribue à la restauration de l'indépendance nationale et a rapproché le pays des critères de démocratie les plus rigoureux ayant cours en Europe;
Ä à partir du milieu de l'année 1992 et jusqu'à la fin de 1995, la tendance a été à la centralisation; le mouvement en ce sens n'a été que très rarement interrompu par des dispositions renforçant le pouvoir des collectivités territoriales;
Ä depuis le début de 1996, le gouvernement mène une politique clairement dirigée contre les populations et les pouvoirs locaux, dont les principales manifestations ont été, la décision d'imposer un contrôle étatique sur les décisions des collectivités territoriales, la réduction rapide des ressources et de l'indépendance financière des autorités locales, les tentatives pour désorganiser et mettre en cause le régime de financement du système de santé publique, les efforts pour substituer aux régions une administration placée sous la tutelle du Premier ministre, le refus de prendre en compte les négociations entre les autonomies locales et le pouvoir central, le dénigrement public des institutions démocratiques;
Ä depuis le début de l'année 1996, la division des pouvoirs prévue par la Satversme est bafouée, l'exécutif prend le pas sur le législatif et le judiciaire;
Ä il est possible d'affirmer que des changements antidémocratiques sont en préparation en Lettonie.
Le processus de centralisation suscite les craintes suivantes:
Ä que les citoyens soient privés de leur droit de participer à l'administration des collectivités locales et régionales;
Ä que d'autres réductions de l'aide sociale et des services publics interviennent dans un proche avenir;
Ä que le Seimas ne soit entravé ou supprimé;
Ä qu'en conséquence de ces mesures la stabilité du pays ne soit minée et son existence même menacée.
6. SUR LE PRINCIPE DE L'AUTONOMIE TERRITORIALE DANS LA SATVERSME
Si l'on reconnaît que:
Ä la demande de reconnaissance du rôle et de la place des pouvoirs autonomes dans le système administratif défini par la Satversme, et émise dès les débuts de l'éveil de la nation lettonne, n'a toujours pas été satisfaite;
Ä depuis la création de l'Association des collectivités territoriales de Lettonie, celle-ci a constamment maintenu cette revendication;
Ä en 1996, la Lettonie a, par une loi particulière, adhéré à la Charte européenne de l'autonomie locale;
Ä la Lettonie est dotée d'un système constitutionnel et il n'existe dans la Satversme aucun obstacle à la reconnaissance du principe de l'autonomie territoriale qui, si elle intervenait, mettrait le pays en conformité avec un article d'une convention internationale qui s'impose à lui au terme même de sa législation.
La conférence invite les partis politiques représentés au Seimas à œuvrer en faveur d'une reconnaissance rapide du principe d'autonomie territoriale dans la Satversme, à la fois pour les pouvoirs locaux et régionaux.
7. SUR LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ DANS LA SATVERSME
En reconnaissant que le principe de subsidiarité:
Ä exige que les fonctions publiques soient exercées à une aussi grande proximité que possible du citoyen de manière à permettre à la fois de stimuler le développement de la démocratie et une meilleur efficacité des services et de l'aide sociale;
Ä est un élément essentiel de la Charte européenne de l'autonomie locale (article 4, paragraphe 3) et constitue le fondement de la répartition des tâches entre les autorités locales, régionales et centrales;
Ä est, conformément au Traité de Maastricht, un point important du traité européen (paragraphe 3.b) et fonde la répartition des pouvoirs entre les Etats nationaux et l'Union européenne;
Ä et que l'insertion de ce principe dans la Satversme:
- protégerait les collectivités territoriales de la centralisation non justifiée et de l'accroissement de la distance entre administration et citoyens;
- éviterait à la nation lettone une perte de souveraineté injustifiée par le biais d'unions ou de traités internationaux;
- améliorerait la position de la Lettonie en ce qui concerne la protection de ses intérêts dans les négociations portant sur l'intégration à l'Union européenne.
La conférence invite les partis politiques et les organisations publiques à se déclarer en faveur de l'insertion du principe de subsidiarité dans les principes généraux du droit reconnus par la Satversme de la République de Lettonie.
A. Jaunsleinis
Président de l'ACTL
Projet
Le Seimas a adopté et le président de la République promulgue la loi suivante:
«Sur l'administration régionale d'Etat»
Article 1. La présente loi définit les principes généraux du fonctionnement de l'administration régionale d'Etat, ses droits et devoirs, ses relations avec le gouvernement, les ministres, les collectivités locales et les autres institutions.
Article 2. L'administration régionale d'Etat constituera l'organe exécutif local de l'administration publique chargé de représenter les intérêts de l'Etat, de coordonner et de contrôler les activités des organes de l'administration de l'Etat et des collectivités territoriales en matière d'exécution des fonctions publiques, chacune dans leur domaine de compétence respectif.
Article 3. L'administration régionale d'Etat sera dotée de la personnalité morale et d'un sceau comportant les petites armes de la République de Lettonie ainsi que le nom complet de l'administration.
Article 4. L'administration régionale d'Etat est une institution civile financée par le budget de l'Etat.
Article 5. La structure et l'organisation du travail au sein des différentes administrations régionales d'Etat seront fixées par des règlements élaborés conformément à la présente loi et aux schémas types sur l'administration régionale d'Etat approuvés par le Conseil des ministres.
Les règlements concernant l'administration régionale d'Etat doivent être approuvés par le chef de la région.
Article 6. La structure de l'administration régionale d'Etat devra comporter:
Ä un chef de région;
Ä un adjoint au chef de région;
Ä un juriste;
Ä un spécialiste de la sécurité civile;
Ä un expert de la planification territoriale;
Ä un expert financier Ä un comptable;
Ä un spécialiste du classement;
Ä d'autres spécialistes (si nécessaire, choisis en fonction des besoins de la région);
Ä une équipe technique.
Article 7. L'administration régionale d'Etat est dirigée par un chef de région qui, dans la limite de ses compétences, dirige la mise en œuvre de l'ensemble des fonctions publiques sur le territoire administratif de sa région.
Article 8. Le chef de région devra être un responsable public placé sous l'autorité du Premier ministre, et ses activités seront placées sous le contrôle du ministre de l'Environnement et du Développement régional (désigné ci-après comme le ministre de tutelle).
Article 9. Le chef de la région, en concertation avec le Premier ministre, nomme son adjoint pour la durée de son mandat. Ce dernier accomplira les devoirs qui incombent au chef de région en l'absence de ce dernier.
Article 10. Ni le chef de région, ni son adjoint ne doivent être des fonctionnaires.
Article 11. En cas de vacance du poste de chef de région, le Premier ministre peut nommer un responsable intérimaire faisant office de chef pour une période maximale de trois mois.
Article 12. Le chef de région doit être un citoyen letton n'ayant été condamné pour aucun acte criminel commis intentionnellement ou ayant été réhabilité.
Le chef de région doit avoir une formation universitaire et doit maîtriser la langue lettone de manière à pouvoir s'exprimer dans le style administratif le plus élevé.
Article 13. Les domes urbains et les conseils des districts ruraux peuvent proposer au Premier ministre des candidats au poste de chef de région.
Article 14. Le chef de région est nommé par le Conseil des ministres sur proposition du chef du gouvernement pour une durée de cinq ans, après approbation de sa candidature par l'assemblée des présidents des domes urbains et des conseil des districts ruraux de la région concernée (désignée ci-après par l'expression «assemblée d'approbation»).
Article 15. L'assemblée d'approbation est convoquée par le ministre de tutelle. Les présidents des domes urbains et des conseils des districts ruraux concernés doivent recevoir notification de la date et du lieu de l'assemblée au moins sept jours avant que celle-ci n'ait lieu.
L'assemblée d'approbation est présidée par le ministre de tutelle ou par un fonctionnaire chargé de le représenter. Elle ne peut avoir lieu en l'absence de plus des deux tiers des présidents des domes urbains et des conseils de district concernés.
Article 16. La candidature du chef de région sera considérée comme approuvée si elle a reçu la majorité des suffrages des présidents de domes urbains et de chefs de conseils ruraux concernés. Le vote a lieu à bulletin ouvert.
Lorsque la candidature n'est pas approuvée, le Conseil des ministres doit désigner un nouveau candidat conformément à la procédure légale. Si cette candidature n'est pas approuvée, le gouvernement a le droit de nommer un chef de région sans approbation. Dans ce cas, les candidats non approuvés précédemment peuvent être nommés.
Article 17. Si le quorum défini à l'article 14 de la présente loi n'est pas atteint lors de l'assemblée d'approbation, le ministre de tutelle ou son représentant doivent convoquer une nouvelle assemblée dans un délai de dix jours et en notifier la date et le lieu aux intéressés conformément aux dispositions de l'article 14.
Si le quorum n'est pas non plus atteint lors de cette seconde assemblée, le Conseil des ministres peut nommer un chef de région sans approbation.
Article 18. Le chef de région peut être révoqué avant la fin de son mandat dans les cas suivants:
1. sur demande de l'intéressé;
2. en cas de violation ou d'atteinte à la Satversme, aux lois ou aux autres dispositions légales;
3. si l'intéressé est incapable d'accomplir ses fonctions;
4. en cas de disparition du territoire de la région concernée;
5. dans tous les autres cas prévus par la loi.
Le chef du gouvernement peut suspendre le chef de région par une décision motivée. La question du statut du chef de région suspendu devra être réglée par le Conseil des ministres dans un délai d'un mois.
Article 19. L'exercice des fonctions de chef de région n'est compatible avec l'accomplissement d'aucune autre tâche salariée, à l'exception des activités scientifiques, d'enseignement ou de création.
Article 20. Le chef de région peut, dans la limite de sa compétence:
1. représenter les intérêts de l'Etat dans la région et organiser la mise en œuvre des fonctions administratives;
2. contrôler et coordonner le travail des institutions et des fonctionnaires des administrations locales d'Etat;
3. contrôler la légalité des activités des collectivités territoriales et coordonner leur action dans les domaines d'intérêt commun;
4. faire le lien entre l'administration d'Etat et les pouvoirs locaux;
5. fournir des données au Conseil de coopération sur les investissements publics et la politique de développement régionale;
6. adresser des rapports aux ministères sur les candidats aux fonctions de gestion des collectivités locales et proposer la révocation des gestionnaires et dirigeants de ces mêmes institutions;
7. préparer et mettre en œuvre la réforme administrative territoriale;
8. assurer l'élaboration du plan de développement économique et social de la région et vérifier qu'il est conforme aux intérêts de la population;
9. contrôler les modes et les processus d'enseignement dans les établissements éducatifs situés sur le territoire de leur région;
10. organiser le travail de la sécurité civile et pourvoir à l'installation et à l'entretien des systèmes d'alarme conformément aux procédures prévues par la loi;
11. diriger le travail de l'administration régionale d'Etat, en nommer et en révoquer les fonctionnaires, approuver la composition des équipes;
12. préparer et présenter au ministère des Finances le projet de budget annuel de l'administration régionale d'Etat;
13. faire appliquer les décisions de justice lorsque l'administration régionale d'Etat était partie à la procédure;
14. adresser les informations demandées au Conseil des ministres et aux ministères;
15. accomplir toutes les tâches ordonnées par le gouvernement.
Le chef de région, dans l'accomplissement de ses fonctions, doit consulter le conseil local de coopération de sa région.
Article 21. Le chef de région a le droit:
1. de prendre part à l'examen des décisions des institutions de l'administration d'Etat lorsqu'elles concernent les intérêts de sa région ou de la population de celle-ci;
2. de contrôler le travail des organes locaux de l'administration d'Etat situés sur le territoire de la région;
3. de demander des explications écrites ou verbales aux fonctionnaires des institutions administratives d'Etat, des collectivités locales, de leurs institutions et de leurs entreprises au sujet de la région et de sa population;
4. de consulter les documents des institutions administratives d'Etat, des collectivités locales, de leurs institutions et de leurs entreprises au sujet de la région et de sa population;
5. de fixer des rencontres avec les gestionnaires et les dirigeants des institutions locales d'Etat, les présidents des domes urbains ou des conseils et, dans la limite de ses compétences, de leur donner des instructions;
6. de demander aux fonctionnaires concernés de sanctionner les violations du droit et de punir les coupables conformément à la loi;
7. de créer des commissions, des bureaux, des conseils;
8. dans la limite de ses compétences, de prendre les décisions obligatoires nécessaires à l'organisation et à la mise en œuvre des fonctions administratives;
9. d'exercer les autres droits qui lui sont reconnus par le présent texte et les autres lois.
Article 22. Le ministre de tutelle peut suspendre l'exécution des décisions du chef de région.
Le Premier ministre peut dans un délai d'un mois exercer un contrôle sur les actes en cause et annuler la décision du chef de région ou du ministre de tutelle.
Dispositions transitoires
1. L'administration régionale d'Etat entrera en fonction au plus tard au moment des premières élections locales suivant l'entrée en vigueur de la présente loi.
2. Le chef de région, dans le mois suivant la cessation d'activité du conseil régional le concernant, devra prendre en charge les biens, les engagements et les missions de celui-ci qui n'auront pas été attribuées aux autorités des villes et des districts ruraux.
3. Le gouvernement devra:
3.1. dans un délai d'un mois à compter de l'entrée en vigueur de cette loi, présenter au Seimas les projets de loi sur la mise en cohérence de la législation avec la présente loi;
3.2. dans un délai d'un mois à compter de l'entrée en vigueur de cette loi, mettre en conformité la réglementation avec la présente loi;
3.3. élaborer des réglementations types pour les administrations régionales d'Etat, avant le 1er janvier 1997.
Observations de l'Administration lettone de l'autonomie locale, du 18 février 1997, concernant le rapport de l'Association des collectivités territoriales de Lettonie sur les problèmes de l'autonomie locale en Lettonie
1. Sur la législation
Il est difficile d'apporter des commentaires sur les problèmes évoqués au premier paragraphe du document dans la mesure où les conclusions formulées ne s'appuient pas sur l'analyse objective de faits concrets.
Aucune loi précise, dont la violation aurait entraîné la crise législative, n'est d'autre part citée.
2. Sur le pouvoir exécutif
Ce qui est dit concernant la gestion du domaine public, le problème de l'alourdissement des dettes, le travail des services fiscaux de l'Etat et la qualité insatisfaisante de l'outil d'information n'est que partiellement exact.
Les services fiscaux de l'Etat sont passés à un système de contrats, avec de bons résultats: les biens de l'Etat sont en cours de privatisation et aucun cas grave de vol de biens publics n'a été enregistré l'an passé. Une commission sur la hausse des coûts et une autre chargée de résoudre le problème de l'alourdissement des dettes ont été constituées et sont déjà à l'œuvre. Le travail de mise en place d'un système national d'information efficace et rationnel, auquel participeront également les collectivités territoriales, se poursuit.
Des réformes coordonnées sont conduites à un rythme très rapide et suivi, parmi lesquelles la réforme du financement des soins de santé, le transfert de la rémunération des enseignants aux collectivités territoriales et l'établissement d'un système de contrats dans les établissements publics. L'action du gouvernement a eu pour résultat une baisse des taux d'intérêt, la reconduction de l'aide de la Banque mondiale à la Lettonie, la stabilisation de la situation financière du pays, la promotion du processus de privatisation et la mise en place d'un marché de l'immobilier. Ainsi se trouvent réunies l'essentiel des conditions nécessaires à une croissance future du PNP.
La conduite d'une politique budgétaire de rigueur et l'augmentation de la fiscalité constituent des mesures impopulaires, tant auprès des contribuables que des collectivités territoriales. C'est cependant par cette politique, menée avec détermination par le gouvernement central, qu'une élévation du niveau de vie pourra être assurée dans l'avenir. Le budget non déficitaire de 1997 est une autre illustration majeure de cette politique.
3. Sur la situation financière
3.1 La loi sur la stabilisation financière des collectivités territoriales pour 1997 prévoit que les données relatives aux prévisions de recettes budgétaires des collectivités locales pour 1997 avancées par le ministère des Finances sont prises en compte dans le calcul des sommes versées ou prélevées sur le Fonds de stabilisation financière des collectivités territoriales.
En cas d'impossibilité d'assurer le recouvrement de l'impôt sur le revenu, qui représente environ 80 % du budget des villes et des districts ruraux, et pour permettre le fonctionnement du Fonds de stabilisation financière des collectivités territoriales,
1. le Conseil des Ministres confirmera la division trimestrielle du recouvrement de l'impôt sur le revenu des personnes;
2. en cas d'échec à assurer le recouvrement trimestriel de l'impôt, les services fiscaux de l'Etat compenseront le déficit, ou en cas de recouvrement excessif, réduiront la somme à répartir en fonction de l'importance du trop perçu des mois précédents;
3. s'il est prévu que le recouvrement annuel des impôts ne sera pas assuré, le Cabinet des ministres présentera des modifications à la loi sur le budget de l'Etat.
Nous estimons que le gouvernement a apporté des garanties suffisantes pour que les collectivités territoriales préservent leur équilibre budgétaire et pour assurer le fonctionnement du Fonds si l'on ne parvenait pas à effectuer le recouvrement des impôts en 1997.
Le Conseil du Fonds de stabilisation financière des collectivités territoriales a invité l'Institut national de la statistique à demander aux collectivités locales de lui fournir dans les meilleurs délais des statistiques sur la structure de la population au 1er janvier 1997 de manière à permettre d'améliorer et d'affiner la base de données démographiques.
4.2 La législation financière et budgétaire de la Lettonie a été élaborée dans un laps de temps très court du fait de la brièveté de la période de passage à un budget indépendant, adopté en 1991 (la législation de base a été élaborée entre 1991 et 1995). D'autres projets de loi sur la fiscalité sont en préparation (relatifs à l'impôt foncier, à l'impôt sur le patrimoine et à l'impôt immobilier).
Un projet d'accord de coopération entre les services fiscaux de l'Etat et les collectivités territoriales concernant l'administration de l'impôt a été mis au point. Dans le même esprit, le Comité des Ministres a adopté des dispositions réglementaires relatives à l'échange d'informations entre les services fiscaux de l'Etat et les collectivités territoriales.
L'Administration des collectivités territoriales de Lettonie travaille actuellement à l'introduction d'impôts locaux.
4. Sur l'autorité de l'Etat
La réforme des collectivités territoriales de Lettonie a débuté en 1992. Dans le cadre de cette réforme, les fonctions des collectivités territoriales ont été séparées de celles de l'Etat. La loi stipule que les autorités des districts ruraux et des villes sont indépendantes de l'administration centrale et des collectivités régionales dans l'élaboration du budget. Un système de négociations entre les collectivités territoriales et le gouvernement central a été mis en place.
Les collectivités territoriales sont autorisées à:
* définir des réglementations à caractère contraignant au niveau local (depuis 1994);
* fixer les tarifs des services (depuis 1994);
* fixer le montant de certaines redevances locales (depuis 1995);
* participer à la création et à la gestion d'entreprises (depuis 1994);
* donner leur appréciation sur des projets de textes ministériels relatifs à des questions les concernant; dans ce cas, les associations non gouvernementales de municipalités servent de médiateurs (depuis 1994);
* défendre leurs intérêts en justice contre le gouvernement.
Un système d'autonomie locale en vertu duquel les districts ruraux et les villes ne sont pas soumis aux autorités régionales a été mis en place (à partir de 1994).
La division régionale des subventions aux collectivités territoriales et la définition des modalités de transfert de ces subventions par le biais des régions sont achevées (respectivement depuis 1995 et 1996).
Les services de contrôle de l'Etat ont été autorisés par la loi à surveiller les activités financières des collectivités territoriales suite à certaines plaintes relatives au fait qu'elles géraient leurs biens et leurs ressources de manière illégale ou inefficace.
L'une des raisons de la réforme du financement des soins médicaux est que les gouvernements régionaux avaient réduit les crédits alloués aux soins de santé sans motif valable.
La réforme des collectivités territoriales a pour objet le renforcement de l'autonomie locale (coordination des fonctions des collectivités territoriales, détermination d'une source stable de revenus).
Les collectivités territoriales ont la possibilité de se défendre devant les tribunaux si elles ont fait l'objet d'accusations publiques sans fondement. Cependant, le cas ne s'est encore jamais produit.
Le principe du partage des pouvoirs est respecté. Le fait que le Conseil des ministres mette en œuvre une politique active ne signifie en aucun cas que les pouvoirs législatif et judiciaire ne jouent pas leur rôle.
5. Sur le principe de subsidiarité dans la Satversme
Les modifications apportées à la loi sur les élections aux conseils municipaux, régionaux et de district prévoient que les collectivités territoriales seront à l'avenir élues à un seul niveau local. De la sorte, les services qu'elles fournissent seront plus aisément accessibles aux citoyens.
Le projet de texte «Amendements à la loi sur les collectivités territoriales», annexé au rapport sur les problèmes de l'autonomie locale en Lettonie, n'est pas un document officiel du gouvernement ou du parlement. En revanche, le projet de loi «sur l'administration régionale d'Etat» est un des documents de travail utilisés dans la réforme de l'administration de l'Etat. Il est aujourd'hui dépassé, cependant, le gouvernement prévoyant qu'un projet de loi sur l'administration des districts sera élaboré avant la fin de 1997.