Local and Regional Democracy

Les bonnes pratiques en matière

de relations entre les collectivités locales/régionales

et le secteur privé (« partenariats public-privé (ppp) »)

les bonnes pratiques en matière

de relations entre les collectivités locales/régionales

et le secteur privé (« Partenariats Public-Privé (PPP) »)

Table des matières

I.             Définition et cadre législatif

II.          Débats et défis actuels

III.        Action au niveau national

IV.         Informations sur les partenariats public-privé au niveau local

V.            Impact de l'Union européenne sur le domaine des PPP

VI.         Intérêt pour de futurs échanges sur la question

Ce rapport a été adopté en 2008 par le Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR) après avoir été préparé par son Comité d’experts LR-GR (Comite d’experts sur la gouvernance et les ressources aux niveaux local et régional). Les contributions fournies dans le cadre de l’enquête préalable par 19 Etats membres, ont été compilées par le Secrétariat du CDLR en coopération étroite avec le Rapporteur sur les PPP, M. Marc Vanolst, membre du Comité au titre du Luxembourg.

I. Définition et cadre législatif

Rappel de la définition proposée dans le contexte de l'enquête

Définitions des PPP utilisées au niveau national

D'une manière générale, les réponses des pays concernant la définition des partenariats public-privé (PPP) semblent valider la définition commune susmentionnée, tout en la complétant par des caractéristiques nationales, ce qui donne une image éclectique des PPP en Europe. Plus de la moitié des Etats membres interrogés approuveraient globalement la définition proposée, notamment les distinctions faites entre les partenariats de type contractuel et ceux de type institutionnalisé d'une part, et entre les différents modes de financement par le biais de budgets publics (marchés publics) ou par l'intermédiaire de redevances payées par les bénéficiaires (concessions) d'autre part.

Quelques pays formulent des commentaires sur la définition proposée en indiquant, par exemple, qu’une coopération peut également être mise en place en dehors du cadre législatif des contrats publics,  qui implique des appels d’offres obligatoires (Belgique Flandre).

Plusieurs pays indiquent qu'il n'y a pas de définition générale validée du PPP, mais que la législation nationale sert de base pour donner une signification commune à ce terme (Bulgarie, Serbie, Slovénie). Dans certains cas, la législation nationale semble transposer directement les directives de l'Union européenne concernant les marchés publics et les concessions, ce qui entraîne parfois des contradictions internes : le Luxembourg, par exemple, indique que les concessions pour les services publics ne sont pas prévues par le droit national,  mais qu’elles ont déjà été mises en œuvre dans la pratique. Les municipalités auraient à vérifier elles-mêmes qu'elles respectent les règles européennes en vigueur dans ce domaine.

Le Danemark indique que le terme PPP est habituellement employé dans un sens plus restreint que dans la définition générale proposée. Le terme de « coopération public-privé » serait employé pour tous les types de coopération en place entre les secteurs public et privé, tandis que le terme « partenariat public-privé » servirait à désigner le type particulier de partenariat que constitue le modèle PFI susmentionné, qui est également appelé modèle BOOT (BOOT=build, own, operate, transfer ; voir aussi les autres modèles ci-dessous, à la section « types de PPP »). Ce modèle est également décrit dans la littérature internationale sous le nom d’approche infrastructurelle (le terme d’infrastructures couvrant aussi bien les infrastructures sociales, telles que les écoles, que les infrastructures lourdes, telles que les routes). Au Danemark, les PPP sont mis en œuvre pour combiner dans une même offre le financement, la conception, la construction, la maintenance et l'exploitation d'un bâtiment ou d'une route. En général, le partenaire du secteur privé construit, détient et exploite le bâtiment ou la route pendant une période de 25 à 30 ans.

La Suède précise que dans le cadre des PPP, il n’est pas toujours obligatoire que les utilisateurs versent leurs redevances directement à l'entreprise privée. L'entreprise prend un risque financier, mais n’intervient pas forcément dans le dispositif pratique. La rémunération peut également être payée par l'autorité contractante, à condition qu'elle soit proportionnée au niveau d'utilisation du service (« shadow toll », concession à péage virtuel).

Cela illustre bien un de critères de base pour distinguer les contrats publics et les concessions, défini ci-dessus.

La Suisse explique qu'une vaste enquête nationale menée sur la question montre que les PPP ne recouvrent pas toutes les formes de collaboration entre les secteurs public et privé, et que les formes de collaboration peuvent aller au-delà de la définition proposée.

La définition de PPP de Moldova met l’accent sur la durée du partenariat (contrat de longue durée généralement) ainsi que sur l’objectif (activités d’intérêt public) et les capacités respectives de chaque partenaire (en vue de distribuer les ressources, risques et profits).

On peut donc en conclure que les définitions proposées peuvent certes servir de base commune afin de faciliter un échange d'idées sur la question au niveau international, mais que les spécificités nationales doivent être prises en compte pour comparer les situations au niveau européen. Même si peu d'objections ont été formulées au sujet de la définition susmentionnée, certaines interprétations nationales des PPP peuvent s’avérer encore plus larges que les concepts proposés ci-dessus. Néanmoins, et indépendamment des définitions nationales, tous les contrats PPP peuvent êtres ramenés à la distinction entre les contrats publics et les concessions, ce qui représente la notion de base de l’UE présentée ci-dessus.

Législation sur les PPP

Concernant la législation, la présente enquête met en évidence une situation relativement homogène en Europe. La plupart des Etats membres indiquent qu'aucune législation particulière ne prévoit de règles spécifiques pour les PPP, mais que des règles sont définies dans la législation relative à la concurrence, à la passation des marchés publics ou dans les règles de comptabilité (tous les pays ayant répondu). Par ailleurs, la législation régissant les activités des collectivités locales peut fixer des limites que les municipalités (ou les structures intercommunales) doivent observer dans leur collaboration avec des partenaires privés (Luxembourg, Suède, Royaume-Uni). Deux pays (Estonie et Royaume-Uni) revoient explicitement aux standards internationaux de la comptabilité financière (anglais : « International Financial Reporting Standards » (IFRS)) et au comité international des interprétations de la comptabilité financière (anglais : « International Financial Reporting Interpretations Committee » (IFRIC) comme sources principales de référence pour les règles générales de comptabilité qui sont également applicables aux contrats PPP.

Seul un pays (la Slovénie) a mis en place une législation spécifique sur les PPP, même si des discussions concernant la préparation d’une nouvelle loi sur les PPP ont également eu lieu en Lettonie, tandis que l’Estonie prévoit de revoir les besoins d’une telle législation dans un futur proche. Par ailleurs, la Roumanie a fait des expériences concernant la législation dans ce domaine. Dans sa réponse, le pays met en avant le fait que la Roumanie avait une loi spécifique stipulant le cadre des contrats PPP, mais que cette loi a été abolie étant donné qu’elle a été considérée comme étant une barrière importante au succès de la collaboration entre les secteurs public et privé. En Belgique (Wallonie) une proposition de décret régional a été déposée au parlement visant à définir de manière générale les PPP et à créer une commission chargée de guider et d’informer les administrations. Le contenu d’un tel décret, qui doit encore être discuté au niveau fédéral, ne pourra, cependant, en aucun cas être dérogatoire à la réglementation fédérale applicable aux marchés publics (applicable à la quasi-totalité des PPP de type contractuel). Une réglementation spécifique des PPP nécessiterait dès lors des modifications légales au niveau fédéral de la Belgique.

La standardisation des contrats PFI connue par le Royaume-Uni pourrait, dans une certaine mesure, représenter un exemple de réglementation spécifique sur les PPP. Malgré le fait que les dispositifs en PPP sont généralement gouvernés par la loi générale, ils sont également encadrés par les exigences comptables, financières, contractuelles et administratives, y compris celles détaillées dans la norme sur la Standardisation des contrats PFI du Trésor (HMT). Il n’existe pas de loi spécifique gouvernant les collectivités locales et leur capacité à conclure des contrats PPP, mais la Loi des (contrats des) collectivités locales de 1997 clarifie les pouvoirs les collectivités locales de conclure des contrats, y compris d’autres dispositifs nécessaires pour les PFI et d’autres contrats PPP, contrairement à beaucoup d’autres Etats membres où cet aspect est laissé à la discrétion des collectivités locales elles-mêmes.

En outre, dans certains pays, la législation relative aux biens publics, aux investissements ou aux budgets publics énonce des règles sur les PPP (Lituanie, Portugal). Seuls deux pays (Bulgarie, Italie) indiquent clairement que, selon le type de PPP, des dispositions juridiques spécifiques peuvent s'appliquer, telles que la législation sur l'énergie, le développement régional, le patrimoine culturel, la collecte des déchets, la distribution d’eau, etc. Bien que cet aspect ne soit mentionné explicitement que par deux pays, on peut imaginer que dans certains des autres pays, une législation spécifique puisse comprendre des dispositions similaires sur la coopération entre les secteurs public et privé.

Dans ce contexte, la Finlande mentionne l'importance de deux points généraux qui s’appliqueraient également, selon toute probabilité, à la plupart des autres pays : les municipalités doivent avoir la compétence institutionnelle les autorisant à gérer les activités en rapport avec les PPP, et la base des contrats signés avec les partenaires privés doit être conforme aux réglementations en vigueur concernant les activités commerciales.

La nécessité de développer la législation actuelle et d'établir un nouveau cadre juridique plus clair sur les PPP est expressément mentionnée par plusieurs pays (Lettonie, Lituanie, Serbie, Suisse). La révision législative est un processus en cours en Bulgarie, Lituanie, Serbie (afin d’atteindre les critères d’aces à l’UE) et elle est fortement soutenu par l’Union européenne. Une meilleure harmonisation avec les normes internationales et communautaires est citée comme la principale raison motivant une telle révision de la législation (Serbie).

Les aspects juridiques des PPP révèlent donc une situation extrêmement complexe, les dispositions qui les régissent se retrouvant dans différents types de législations, à caractère tant général que spécialisé. Les PPP ne font l’objet que dans de très rares cas d’une législation spécifique. La situation évolue toutefois dans de nombreux pays où une approche globale est mise en place.

Par conséquent, les personnes ou institutions souhaitant participer à des PPP doivent consulter différentes sources juridiques afin de vérifier que les projets soient mis en œuvre dans le respect de la loi.

Types de PPP mis en place dans les Etats membres

De même qu’il existe en Europe un certain consensus sur la définition et une conception commune des PPP, les types de PPP mis en œuvre dans les différents pays présentent également de nombreuses similitudes. En validant la définition générale d’un PPP telle que proposée ci-dessus, la plupart des pays approuvent également la distinction faite entre les différents types de PPP, dont les partenariats de type « contractuel » et ceux de type « institutionnalisé », lesquels se subdivisent à leur tour en marchés publics et en concessions.

Il apparaît toutefois que certains types de partenariats sont privilégiés dans la pratique.

-         En Belgique (Bruxelles-Capitale) par exemple, seuls des PPP de type contractuel (principalement sous la forme de marchés publics) sont mis en place. La Grèce indique également que les PPP de type contractuel sont les plus courants et qu’avant une récente modification de la législation (de 2005), les PPP de type institutionnalisé devaient être ratifiés par le parlement. De manière similaire, en Estonie, quelques projets s’appuyant sur le PPP ont été mis en œuvre au niveau local, même si aucun projet n’a été mis en place au niveau national. Ces contrats sont tous du type contractuel et les deux formes – contrats publics et concessions – ont été utilisées.

-         Tout en acceptant la définition générale, la Finlande précise d’autres types de contrats publics.  Cela est fait selon le rôle confié à chaque partenaire dans le processus d’élaboration du projet (BLT = build-lease-transfer ; BOT = build-operate-transfer ; BTO = build-transfer-operate ; DBFO = design-build-finance-operate ; IPPP). L’Irlande applique une distinction relativement similaire en associant les formes les plus courantes de partenariats (DBO=design-build-operate; DBOF=design-build-operate-finance) aux domaines où ils sont le plus souvent utilisés (services de distribution d’eau / d’évacuation des eaux usées et gestion des déchets, respectivement) ; une autre forme de PPP (PPP de développement) est destinée à la rénovation des logements sociaux et à l’aménagement de sites vierges détenus par les collectivités locales. Des distinctions similaires sont observées au Danemark, où les projets en PPP répondent à la définition plus étroite énoncée ci-dessus, c’est-à-dire l’« approche infrastructurelle  » ou modèle BOOT (build, own, operate, transfer). A ce jour, tous les PPP réalisés au Danemark étaient basés sur ce modèle.

-         Le Danemark applique également un modèle similaire, samlet udbud en danois, dans le cadre duquel des expériences sont réalisées sous la responsabilité d’une autorité publique. Ce modèle particulier peut également être désigné par modèle DBO (design, build, operate). Il s’agit généralement d’un contrat de 15 ans conclu pour la conception, la construction et l’exploitation d’un bâtiment. L’opération est financée par des fonds publics et l’équipement construit est propriété de l’autorité publique. La mise en œuvre de ce modèle reste toutefois très limitée dans la pratique.

-         Une large gamme de types de PPP peut aussi être trouvée en Moldova selon les « formes » principales suivantes : contrat de fourniture de service/entreprise de travaux, contrat d’administration fiduciaire, contrat de location/leasing, contrat de concession, contrat de partenariat civil. De manière similaire à d’autres pays et dépendant du niveau d’implication du partenaire privé, les « schémas » suivants de mise en œuvre de PPP peuvent être identifiés en Moldova : DBO (design-build-operate), BOR (build-operate-renew), BOT (build-operate-transfer), BTO (build-transfer-operate), LDO (lease-develop-operate), ROT (rehabilitate-operate-transfer).

-         Comme évoqué dans le cadre de la définition de travail établie au début de ce rapport, la Public Finance Initiative (PFI) au Royaume-Uni est l’exemple d’un type de partenariat sous lequel le secteur privé fournit le design, la construction, le financement et la gestion d’un équipement, à partir des spécifications de résultats énoncées par la sphère publique.

-         Les types de partenariats les plus différents sont mis en œuvre au Portugal, où l’on trouve les formes de partenariats de type contractuel suivants : concessions (pour les travaux publics et les services publics), contrats d'approvisionnement continu, contrats de prestation de services, contrats de gestion et contrats de collaboration (applicables lors de l’utilisation d’équipements ou d’infrastructures n’appartenant pas au partenaire public).

-         Plusieurs Etats membres ajouteraient un autre niveau de différenciation des types de PPP en énumérant les domaines dans lesquels les dispositifs de PPP sont utilisés : aménagement du territoire, construction et maintenance de bâtiments, distribution d’eau potable, infrastructures d’évacuation des eaux usées, etc. Les domaines cités semblent relativement similaires d’un pays à l’autre.

-          L’Italie résume la distinction faite entre les partenariats  selon leur usage pratique : les partenariats de type contractuel sont principalement utilisés pour la construction d’infrastructures, tandis que ceux de type institutionnalisé sont généralement mis en œuvre au niveau local, notamment pour la gestion des services publics.

-           La Suisse fait une distinction qui lui est propre entre les « PPP d’acquisition » et les « PPP d’exécution », notions principalement utilisées dans le contexte juridique.

En faisant ces distinctions, sont soulignes les aspects de PPP qui seront éventuellement représentatifs aussi d’autres pays, et pour lesquels une étude approfondie pourrait être utile.

D’une manière générale, il semble que la définition et les critères de distinction proposés pour les PPP dépendent, dans une large mesure, du contexte dans lequel le sujet est débattu.

Vue d’ensemble des « bonnes pratiques » en matière de PPP

Sur un niveau très général, il est précisé que l’ambition des PPP est de combiner les meilleurs éléments du secteur public avec les meilleurs éléments du secteur privé, mettant l’accent sur le fait d’obtenir le meilleur rapport coûts-résultats, et de fournir des services publics de la meilleure qualité possible (Irlande, Lettonie et Royaume-Uni).

Tous les pays interrogés sur les « bonnes pratiques » ont cité des exemples de projets locaux (écoles, équipements de loisirs, etc.) ou nationaux (autoroutes), qui ont été menés sous la forme de contrats de PPP (se reporter également aux sections correspondantes, ci-après). Aucune mesure législative ni réglementaire n’est particulièrement considérée comme une bonne pratique.

Peu de pays cherchent à établir quels types de PPP pourraient être considérés comme de « bonnes » ou de « meilleures » pratiques que d’autres. La  Belgique (Wallonie) tente d’énoncer des conclusions à ce sujet et suggère que les PPP de type contractuel pourraient correspondre à une définition de bonne gouvernance publique, étant donné que ce type de dispositif permet que le contrôle reste entièrement auprès de l’autorité publique. De manière similaire, le Royaume-Uni considère que les contrats PFI comme étant de la « bonne pratique » vu leurs dispositifs concernant la gouvernance et le l’encadrement établis et gérés par le Trésor (HMT), par « Partnerships UK (PUK) » et par les services pertinents du gouvernement, et au vu de leurs résultats  au Royaume-Uni.

Plusieurs pays expliquent qu’ils ne disposent que de peu d’informations et qu’ils n’ont pas encore de points de référence clairs en ce qui concerne les « bonnes pratiques » parce que de nombreux projets en PPP menés dans le cadre d’une nouvelle législation se trouvent au stade de l’adjudication des contrats (Grèce), ou encore parce qu’aucune institution nationale n’est chargée de centraliser des informations sur les projets en PPP en cours d’exécution et d’en faire une analyse (Lituanie). Un contrôle et un suivi plus efficaces de ces projets sont par conséquent recommandés (Suède). D’autres pays assurent déjà le suivi des « bonnes pratiques » et proposent de fournir des informations détaillées aux parties intéressées qui en font la demande.

D’une manière générale, il semble que tous les Etats s’accordent à reconnaître que des « bonnes pratiques » peuvent être observées dans tous les types de projets en PPP. Plusieurs pays précisent l'emploi du terme PPP en indiquant les critères d'évaluation utilisés pour identifier une « bonne pratique ». Sont généralement considérés comme des « bonnes pratiques » les projets qui offrent un bon rapport coût-résultats (Lettonie) et ceux qui respectent les prescriptions légales (sécurité des contrats, notification, formalités diverses, application du principe de libre concurrence, etc. ; Monaco). La réalisation de contrôles systématiques semble également considérée comme un facteur important permettant de garantir la qualité des projets. Le Portugal donne la liste la plus détaillée des critères pris en compte pour définir une « bonne pratique » dans le pays. Les projets dont les résultats sont conformes aux attentes (définies à l’avance) et qui offrent un meilleur rapport coût-résultats que les projets traditionnels à financement public sont cités comme exemples de « bonnes pratiques ». En vue d’atteindre ces objectifs, les Etats mettent en avant la nécessité d’évaluer au préalable l'économie, l'efficacité et l'efficience des projets et d'en analyser la viabilité financière.

II. Débats et défis actuels

Débats actuels

Presque tous les Etats répondants indiquent, dans une mesure variable, que les PPP constituent un sujet d’actualité dans leur pays, qui suscite un vif intérêt pour différentes raisons.

La plupart des pays expliquent qu’ils ont recours à des PPP pour maîtriser leurs budgets lorsqu'ils investissent dans de nouvelles infrastructures ou qu'ils s'engagent dans d’autres projets de développement ou d'ingénierie civile d'envergure (Autriche, Belgique  (Bruxelles-Capitale, Flandre et Wallonie), Danemark, Estonie, Grèce, Italie, Roumanie et Slovénie). Le secteur public est également encouragé à mettre en œuvre des PPP afin d'avoir accès à l'expertise du secteur privé, tant en termes de compétences de gestion que d'expertise technique (Belgique (Bruxelles-Capitale et Wallonie), Luxembourg et Roumanie). Les Etats considèrent que les dispositifs de PPP permettent une élaboration et une exécution plus efficaces des projets en introduisant le principe de concurrence dans la fourniture des services publics, ce qui offre aux entreprises privées la possibilité de prendre part à l'adjudication des contrats. En tant que tels, les projets en PPP sont considérés comme un moyen de « gérer les dépenses judicieusement », garantissant aux contribuables que leur argent est utilisé le plus efficacement et au meilleur rapport coût-résultats possible (Irlande et Royaume-Uni).

En Belgique (Wallonie), le PPP est de plus en plus envisagé notamment en vue de cofinancement de grands travaux d’investissement au niveau régional, mais aussi au niveau des collectivités locales qui commencent à s’intéresser aux avantages que peuvent présenter les partenariats avec le privé. Les projets semblent se dérouler dans un contexte favorable pour les investisseurs afin de stimuler le développement de projet en PPP. Ainsi, actuellement les subventions en matière d’infrastructures sportives et de certains bâtiments publics ne sont accordées qu’à la condition de prévoir une acquisition après la réception provisoire de telle sorte que le partenaire privé ne supporte qu’un risque limité à la période de construction.

Les contrats de PPP sont généralement mis en place pour de grands projets d'infrastructure dans le cadre desquels les autorités publiques locales, régionales ou nationales peuvent avoir des difficultés à trouver le financement nécessaire pour couvrir l’ensemble des coûts du projet (Autriche, Belgique (Bruxelles-Capitale), Flandre et Wallonie, Bulgarie, Estonie, Lettonie, Luxembourg, Serbie, Suède). Ils permettent alors de partager les risques et la responsabilité, tout en étalant les coûts du projet dans le temps par le biais d'un remboursement des prêts plus échelonné (Belgique (Flandre et Wallonie), Bulgarie, Finlande, Slovénie et Suède).

Dans les Etats où les capacités administratives et financières, notamment celles des collectivités locales, doivent encore être développées, les contrats de PPP permettent de réaliser des projets qui n'auraient pas été possibles autrement. De nombreux pays d'Europe de l'Est et du Sud-Est doivent moderniser d’urgence leurs infrastructures, mais sont confrontés à un manque de fonds publics qui rend la réalisation de tels projets de modernisation difficile sans l'aide du secteur privé dans le cadre de contrats de PPP.

Dans ces situations, les projets en PPP permettent de répondre au manque de ressources administratives et financières en apportant un financement du secteur privé pour les grands programmes de modernisation des infrastructures et autres programmes similaires (Bulgarie, Lettonie et Serbie).

Dans ce contexte, et contrastant avec ces considérations générales, le débat au Royaume-Uni diffère légèrement de celui des autres Etats membres, dans la mesure où il renvoie plus spécifiquement aux dispositifs sous l’initiative PFI ; ainsi, le débat prend une tournure plus spécialisée. Pour résumer, le débat couvre des aspects variés, tels que le niveau croissant de subventions pour les projets PFI (sur le long-terme), et les problèmes et défis au niveau régional par rapport à une analyse de l’évolution des besoins du secteur public et la nécessité plus grande d’investissements privés dans les infrastructures publiques. Il existe un intérêt grandissant de la part des collectivités locales, pour entrer dans des partenariats public-privé institutionnalisés, et le gouvernement souhaite se baser sur les techniques et succès appris dans le cadre des PFI et les appliquer une pluralité de marchés publics, dans la poursuite incessante d’un bon rapport coûts-résultats délivré par les fournisseurs. Un autre aspect très débattu concerne l’impact sur les PFI des ‘Standards Internationaux de la Comptabilité Financière’ (anglais : International Financial Reporting Standards (IFRS)).

Tandis que le débat exposé dessus semble, dans une certaine mesure, se concentrer sur les aspects techniques de comment améliorer la prestation de services publics à travers les contrats PFI ou autres contrats de PPP, une autre question soulevée est si les contrats de PPP profitent systématiquement au secteur public. De nombreux pays sont arrivés à la conclusion que la viabilité d'un projet en PPP et le bénéfice correspondant dépendent du budget et de l’échelle du projet en question. Il est entendu que les contrats de PPP conviennent davantage à des projets d'envergure tandis qu’une autorité publique peut parfaitement exécuter seule des projets plus modestes (Autriche, Luxembourg, Slovénie). Eu égard à cette question de bénéfice relatif, beaucoup de pays soulignent la nécessité d'évaluer les projets en PPP avant de conclure que les contrats de PPP sont systématiquement et forcément profitables au secteur public (Autriche, Belgique (Flandre), Luxembourg, Portugal et Suisse). En Roumanie, ce débat a ciblé les conséquences négatives de la législation PPP évoquée dessus, qui a depuis été abolie. En Estonie, la question a été soulevée si le partage des risques dans les contrats PPP est établi de manière équitable, ce qui a mené à un débat urgent sur la mise à jour des standards de comptabilité et des statistiques du gouvernement afin d’obtenir une image fidèle de l’équilibre fiscal du secteur public.

L'approche du rapport coût-résultats est mentionnée par plusieurs pays (Irlande, Lettonie, entre autres). La délégation irlandaise notamment insiste sur le fait que les collectivités locales irlandaises doivent examiner toutes les options possibles afin de fournir les services les plus efficaces et les moins onéreux possibles et, dans leur propre intérêt, de ne pas avoir aveuglément recours à des contrats de PPP.

Globalement, les pays ayant répondu au questionnaire ont toutefois un point de vue plutôt positif concernant les dispositifs de PPP. Ils considèrent d'une manière générale que les contrats de PPP offrent une solution efficace pour fournir des services publics. Du fait de cette position positive, de nombreux pays cherchent à promouvoir activement les contrats de PPP en apportant soutien et information aux collectivités locales et régionales qui souhaitent mettre en place de tels dispositifs et en accordant une attention particulière au sujet (Bulgarie, Italie, Lettonie, Lituanie et Serbie). Dans le même temps se pose la question des institutions qui devraient être chargées des contrats de PPP. De nombreux pays mettent actuellement en place de nouvelles institutions ou « groupes de travail » lesquels seront responsables des PPP au niveau national, local et régional (voir exemples d'action nationale ci-dessous).

Pourtant, les débats qui sont menés dans les différents pays ne font pas état que de réussites en matière de PPP. Un thème commun à plusieurs Etats membres est le débat sur l'évolution du rôle des autorités publiques. Le secteur public devrait-il financer et fournir les services publics ou son rôle devrait-il se limiter au financement de ces services ? Faisant allusion à la dimension politique et idéologique de la question des services publics, certains pays considèrent qu’ils ne sont pas près de parvenir à un consensus sur le fait que les PPP soient des dispositifs judicieux et justifiés pour fournir des services publics (Belgique (Flandre), Bulgarie, Grèce, Slovénie et Suisse). La Norvège met l’accent sur cette dimension idéologique du débat en soulignant que les PPP peuvent aussi devenir problématiques du point de vue du contrôle démocratique. Quand la fourniture de services ou la maintenance est sous-traitée à une partie tierce, l’électorat inévitablement perd une partie de son contrôle de la manière dont ces activités sont entreprises. Se pose ensuite la question si la perte en matière de contrôle est contrebalancée par les gains en efficacité.

Problèmes et défis actuels

Outre ces problèmes idéologiques et notamment la question de savoir si les PPP sont ou non une bonne solution pour fournir des services, la plupart des difficultés citées par les Etats membres ayant répondu au questionnaire sont de nature plus pratique – techniques, juridiques ou autres. Dans leurs réponses, les Etats mentionnent plusieurs problèmes ou défis similaires dans le cadre des partenariats public-privé.

Parmi les désavantages des PPP, les pays évoquent souvent les difficultés liées à différentes formes de contrats de PPP et à leur compatibilité avec le cadre juridique (local, régional ou national) (Estonie, Finlande, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Norvège et Suède en particulier). Un exemple spécifique de contradiction légale (et dans ce cas précis un litige) est mis en avant par l’Estonie : la Direction de la Comptabilité du pays a édité de nouveaux ‘Principes de Comptabilité Généralement Acceptés’ (Generally Accepted Accounting Principles - GAAP) en février 2008, prévoyant qu’une majorité des infrastructures (routes, installations d’eau, écoles, hôpitaux, etc.) devraient être inclus dans le bilan d’une unité du secteur public comme étant des actifs ou des passifs. Aujourd’hui, les collectivités locales envisagent de porter plainte contre la Direction de la Comptabilité concernant la nouvelle réglementation, étant donné qu’elle réduit la possibilité des collectivités locales d’emprunter et d’investir.

Si certains pays considèrent que le cadre juridique existant est inadapté à la réglementation des contrats de PPP, d'autres estiment que, en raison de l'absence d’un décret-cadre, ces contrats se trouvent en dehors du cadre juridique actuel (Belgique (Wallonie) et Lituanie). Dans le premier cas, il apparaît que les réglementations en vigueur entraînent même des blocages dans la gestion des projets et qu'une réforme de la législation est nécessaire afin de permettre la mise en œuvre de toute une série de contrats de PPP (Portugal). La Belgique (Wallonie) souligne le fait que certaines dispositions de règles générales d’exécution en matière de marchés publics devraient être modifiées pour être plus adaptées aux formules PPP, notamment en ce qui concerne le partage des risques et la relation de longue durée entre les partenaires.

De même, des problèmes se posent en Italie lors de la première phase des appels d'offres où les procédures suivies pour la sous-traitance de services ou de travaux publics font l'objet de nombreux litiges. Dans ces situations, le pays parle de « risque administratif » lié à la complexité du cadre juridique national, qui pose des difficultés à l'administration publique.

Les pays s’efforcent systématiquement d'actualiser leurs dispositions légales régissant les PPP. Ce processus est toutefois plus rapide dans certains pays que dans d'autres, selon la complexité du cadre juridique existant, le champ d'application des différents types de PPP tel que prévu dans la réglementation en vigueur, etc. Dans les Etats membres de l'Union européenne, c'est la pression exercée par l'UE qui a stimulé la réforme législative. Dans certains pays, le processus de mise en conformité avec les nouvelles règles sur la concurrence et directives relatives à la passation des marchés n’est pas encore achevé (Italie, Luxembourg, Portugal, Suède). La Norvège souligne le fait que les évolutions légales ne ciblent pas exclusivement les PPP, mais que c’est au niveau général des lois et réglementations en matière de la concurrence que sont également traitées des initiatives en vue d’incorporer de nouvelles méthodes de travail. Ceci est susceptible d’être un trait commun parmi les Etats membres, malgré le fait que cet aspect soit uniquement expressément mentionné par la Norvège.

Cependant, face aux défis posés par les contrats de PPP, il ne suffit pas de modifier le cadre juridique. L'adaptation administrative du secteur public est également un sujet de préoccupation pour de nombreux pays. Ceux-ci craignent que le manque de capacités administratives ainsi que d'expertise juridique et financière au sein du secteur public ne nuise à l’efficacité des dispositifs de PPP (Bulgarie, Finlande, Grèce, Lettonie, Portugal et Roumanie). Ces pays redoutent tout particulièrement que, par suite du manque d'expertise juridique, les autorités publiques signent des contrats qui leur soient défavorables et les soumettent à des coûts inutilement élevés ou à des risques financiers importants. La viabilité financière et les conséquences budgétaires à long terme des PPP sont de ce fait remises en cause.

Les collectivités locales tout particulièrement, mais également les collectivités régionales sont parfois considérées comme manquant d'expertise dans certains ou tous les domaines précités – juridique, financier, administratif – de même que d'expérience et de savoir-faire pratique. Un manque de facto d'autorité dans certains pays aggrave le problème en rendant difficile l'exercice d'un contrôle efficace sur les contrats de PPP. En outre, la Bulgarie indique que les agents de certaines collectivités locales ont parfois encore une « interprétation erronée des PPP », pensant qu'un PPP désigne tout projet mené par les autorités publiques et qui fait intervenir le secteur privé.

La Belgique (Wallonie) constate également que les PPP impliquent un travail de préparation préalable de la part du pouvoir public qui nécessite le plus souvent des compétences très pointues, pour la plupart externes, du temps et de l’argent. Cet aspect est d’autant plus important dans la mesure où le pouvoir public local ne peut se délester complètement sur le partenaire privé de sa responsabilité en matière de conception du bâti public. En outre, certains PPP sont mis en œuvre uniquement pour des raisons budgétaires, ce qui ne paraît pas forcément souhaitable vu qu’en définitive le préfinancement par un partenaire privé coûte plus cher qu’un financement direct. Des études préalables coûts-avantages devraient donc être systématiquement menées.

De nombreux pays mentionnent également des problèmes de coordination, tant entre les secteurs public et privé qu’entre les différents échelons de l'administration publique, ainsi que des problèmes liés à la fourniture des services. Bien que les dispositifs de PPP soient souvent considérés comme la solution aux problèmes d'efficacité, un accent mis sur des procédures et des considérations purement formelles peut nuire à l'efficacité des projets en PPP. Concernant les procédures financières, le Danemark a dû régler un problème particulier de TVA (taxe sur la valeur ajoutée) dans le cadre des projets en PPP. Les PPP peuvent en outre, dans certains cas, entraîner une hausse des prix pour les usagers des services publics si une réglementation des prix n’a pas été établie au préalable.

De même, certains pays sont confrontés à des problèmes de corruption et de manque de transparence. Par ailleurs, la question de la propriété des biens peut poser problème dans certaines régions ou provinces qui jouissent d'une autonomie locale. Deux pays mentionnent des problèmes de ce type (Bulgarie, Serbie). Ils prennent actuellement des mesures afin de lutter contre la corruption et d'établir des procédures ouvertes et équitables pour les entreprises privées prenant part à l’adjudication des contrats. La Bulgarie fait également état de risques pour l'environnement découlant de projets en PPP mal gérés.

En terme de retour d'information, certains exemples négatifs attirent l'attention sur les problèmes et difficultés associés aux contrats de PPP. Les situations complexes, par exemple lorsque la commune garde uniquement des parts résiduels dans des sociétés mixtes après leur privatisation, et les problèmes de contrôle des concessions (tels qu'évoqués précédemment) se démarquent comme les défis les plus difficiles à relever. La Roumanie souligne par ailleurs qu’il peut y avoir une contradiction interne par rapport à des projets locaux de PPP où les cycles électoraux courts et un chiffre d’affaires important pourraient amener les collectivités locales à favoriser des projets de PPP de petite taille présentant des résultats immédiats au détriment de stratégies à long terme.

Par ailleurs, le Royaume-Uni soulève certaines questions qui sont plus spécifiquement liées aux PPP au niveau infranational, telles que : l’aspect d’opportunité du financement et de la fourniture d’infrastructures aux niveaux régional et infranational à travers les collectivités locales (structures et dispositifs PPP) ; la capacité des collectivités locales à développer et à fournir des PPP sur une base informée et prenant en compte la relation coûts-bénéfice, et à obtenir une fourniture efficace et efficiente ; le type de partenariat institutionnalisé qui est possible et l’éventail des rôles qui peuvent être assurés par les collectivités locales et le secteur privé, ainsi que le rôle du gouvernement national et ses agences concernant le soutien et le financement de tels partenariat.

III. Action au niveau national

Actions dans le domaine des PPP au niveau national

La plupart des pays prennent actuellement des mesures dans le domaine des PPP au niveau national. De nombreux pays (Grèce, Italie, Lettonie, Luxembourg, Moldova, Portugal, Slovénie et le Royaume-Uni) ont adopté ou élaboré une nouvelle législation afin de se conformer aux normes internationales ou - dans le cas des Etats membres de l’UE et ceux en voie d’adhésion - communautaires. De nouvelles réglementations relatives à l'activité commerciale ou lois sur la concurrence ont été introduites en Belgique (Flandre et Wallonie), Danemark, Estonie, Luxembourg, Suisse et le Royaume-Uni afin de prendre en compte les PPP. En matière de développements juridiques,  un exemple qui se distingue des autres est la Slovénie qui a établi un cadre juridique entièrement nouveau pour des contrats de PPP. En Estonie et Lettonie, les discussions par rapport au besoin de ce type de législation spécifique sur les PPP sont en cours.

En dehors des développements juridiques, la plupart des pays reconnaissent au moins un des outils dans la liste proposée de « task forces », réseaux, conférences etc. De nombreux pays ont mis en place des groupes de travail au niveau national chargés de coordonner les activités de PPP (Autriche, Belgique (Flandre), Bulgarie, Grèce, Italie et Serbie). Dans tous les pays concernés, ce groupe de travail ou un autre organisme public organise des séminaires, des conférences, des formations et des réseaux de compétences (Belgique (Flandre), Bulgarie, Danemark, Grèce, Italie, Lettonie, Portugal, Suède, Suisse et le Royaume-Uni), afin de combler le manque d'information qui existe généralement entre le secteur public et le secteur privé.

L’Irlande dispose d’une Unité centrale concernant les PPP au sein du Ministère des Finances ; en Estonie l’établissement d’une telle unité est en considération. Au Danemark, un groupe de travail ministériel prépare actuellement une vaste stratégie de coopération entre les secteurs public et privé, et un Plan d’action national pour les PPP a été publié en 2004, en vue de promouvoir l’utilisation de projets en PPP. Au Royaume-Uni, l’établissement de la nouvelle ‘Agence pour les logements et communautés’ (Homes and Communities Agency – HCA) constitue un outil important pour la promotion des PPP, et la structure existante ‘Partnerships UK (PUK)’ continue également à jouer un rôle important.

Certains gouvernements ont en outre créé des centres d'information ou des entités similaires afin de fournir aux collectivités locales et régionales des informations sur les projets en PPP (Belgique (Flandre et Wallonie), Bulgarie, Danemark, Grèce, Irlande, Lettonie). Le Danemark explique qu'il propose des informations en ligne sur les projets en PPP. Au Portugal, des recherches scientifiques ont été menées, en Suède, les études réalisées par l'association des collectivités locales et régionales ont apporté un retour d'informations précieux et au Danemark une étude de marché est entreprise pour les années 2005-2010.

Par ailleurs, l'Italie dispose de plusieurs centres de suivi des PPP, et la Bulgarie réalise un projet consacré au rôle des PPP dans la politique d'innovation. La coopération entre les organismes publics et les organisations internationales s'est également avérée fructueuse en Lettonie et en Lituanie. Le Danemark mentionne des mesures d’incitation financières dans le cadre desquelles des « réserves » d'argent servent à financer différents projets pilotes conduits en PPP. Au Royaume-Uni, les sociétés locales d’habitat, les ‘eco-villes’ (anglais : Eco-towns) et les dispositifs de « joint ventures » sont envisagés pour éventuellement constituer des projets pilotes.

Au-delà des outils stimulants et  des développements juridiques évoqués dessus, seul le Royaume-Uni soulève la question de l’augmentation des ressources financières pour les projets de PPP comme moyen de promouvoir de telles activités. Depuis 1997, le gouvernement a significativement augmenté les niveaux d’investissement public, ce qui, en termes quantifiés, représente une augmentation de l’investissement net du secteur public de £5,4 milliards (~ €6,4 milliards) en 1996-1997 à £25,8 milliards (~ €30,4 milliards) en 2006-2007.

Des mesures de soutien économique pourraient également exister dans d’autres pays, mais ne sont pas évoquées dans les réponses des Etats membres.

« Bonnes pratiques » au niveau national

Etant donné que les PPP sont principalement considérés comme un instrument de développement de projets au niveau local, seuls quelques exemples de « bonnes pratiques » au niveau national sont cités.

Au niveau national, des dispositifs tels que l’Unité technique sur le financement des projets, en Italie, sont considérés comme ce « task force » de « bonnes pratiques », car ils ont favorisé le changement aussi bien au niveau local que national. En Serbie, un nouveau groupe de travail chargé de l'élaboration de lois est parvenu à amorcer un débat national. Des groupes de travail ont également démontré leur efficacité en Autriche, en Belgique (Flandre), en Bulgarie, en Grèce, en Italie et en Serbie. En Italie, la fédération des services publics locaux a créé un prix dans le domaine culturel. Destiné à récompenser des programmes efficaces de gestion du patrimoine culturel, ce prix a déjà été décerné à un projet en PPP. Comme évoqué plus haut, le Royaume-Uni considère les contrats PFI comme une « bonne pratique » vu leurs fonctions établies de gouvernance et de soutien et leurs précédents de succès. Les résultats des expériences faites avec le PFI jusqu’à ce jour sont considérés à la fois positifs et significatifs.

D'une manière générale, il semble qu'à l'échelle nationale les PPP soient utilisés, dans la plupart des cas, pour des projets d'infrastructure de grande envergure. Plusieurs exemples probants sont cités à cet égard : le projet d’autoroute de l’Östregion en Autriche (dans le cadre duquel l’instrument de comparaison public a révélé un bénéfice de 15 % pour le secteur public), la rénovation d’autoroutes en Wallonie, le raccordement d’Oosterweel – un tunnel et un pont à péage – au port d'Anvers (Belgique Flandre) et la construction des autoroutes Attiki Odos, de l'aéroport international d'Athènes et du pont de Rion-Antirion en Grèce.

IV. Informations sur les partenariats public-privé au niveau local

Données ou études sur l'utilisation des PPP au niveau local (pourcentages, expérience, résultats)

Les réponses fournies par les Etats membres concernant l'action et l'expérience en matière de PPP au niveau local montrent d'une manière générale que les pays ne disposent que de peu d'informations sur les projets locaux et qu’ils n’assurent pas systématiquement leur suivi. Plus de la moitié des 16 Etats membres ayant répondu expliquent qu'il n'existe aucune donnée ni étude sur l'action menée à l'échelle locale, qu’aucun suivi n’est assuré au niveau national ou qu'il est trop tôt pour fournir des informations car des études sont encore en cours de réalisation et de nombreux projets se trouvent dans leurs premières phases d'exécution.

Les pays appliquant un programme de suivi des projets en PPP sont, entre autres, les suivants : Belgique (Flandre), où plusieurs projets de recherche sont actuellement menés en collaboration avec des universités nationales ; Lettonie, où des études de faisabilité examinant les possibilités de mise en œuvre de projets en PPP ont été réalisées dans différents domaines (chauffage urbain, éducation, voirie municipale et logement) ; Monaco, où les besoins en information et en formation sont gérés en collaboration avec un organisme français, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFTP).

Le seul pays qui réalise systématiquement des études dans le domaine des PPP est l'Italie, où des enquêtes sont menées à travers des projets de recherche publics et privés. Parmi les initiatives les plus importantes citées, on trouve notamment le Centre de suivi de l'Autorité de contrôle des marchés publics et le Centre de suivi du financement des projets, rattachés à l'Unité technique sur le financement des projets, créée en coopération avec le ministère de l'Economie et du Commerce et l'Association des chambres de commerce (Unioncamere).

Malgré le fait qu’il n’y a pas de recherche spécifique entreprise par rapport aux PPP, la Norvège souligne néanmoins qu’une enquête, menée tous les quatre ans, sur les formes d’organisation et les méthodes de travail des municipalités et des comtés, couvre également l’aspect des activités PPP dans une certaine mesure. Ceci pourrait s’avérer vrai pour plusieurs Etats membres.

Concernant le pourcentage de collectivités locales ayant recours à des dispositifs de PPP, les réponses fournies par les Etats membres varient, allant d’un « très faible pourcentage » (Finlande) à une utilisation par toutes les collectivités locales (Italie), en passant par quelques exemples d'usage modéré des PPP (90 municipalités réalisent des projets en PPP en Grèce, mais elles sont plus de 250 à avoir exprimé leur intérêt pour ce dispositif ; près de 40 PPP dans le domaine de la gestion de l'eau et 14 entreprises publiques locales au Portugal). En général, étant donné que très souvent aucun suivi systématique n’est assuré par les autorités nationales, les Etats ne disposent que de très peu d'informations sur la proportion de collectivités locales ayant déjà eu recours à des contrats de PPP. Le seul pays à fournir un chiffre précis sur la mise en œuvre des PPP à l'échelle locale est la Slovénie, où 65% des collectivités locales ont déjà employé des dispositifs de PPP pour fournir différents services à leurs citoyens en 2007. Selon une enquête menée en Norvège cette année (2008), il s’avère que 16,5% des municipalités et comtés ont fait usage de contrats PPP. Selon les chiffres du Royaume-Uni, autour de 80% des collectivités locales de niveau intermédiaires (comtés, unitaires, etc.) sont entrées en contrats PFI.

Du fait du niveau très faible de suivi assuré par les Etats membres, seuls quelques résultats de premières expériences avec des dispositifs de PPP sont cités. Seule la Slovénie, où les programmes semblent faire l'objet d'un certain suivi, indique que les premiers résultats des projets conduits en PPP sont satisfaisants et conformes aux attentes, notamment en ce qui concerne les concessions de services. L'Italie, seul pays parmi les pays interrogés à assurer un suivi détaillé du développement des PPP, fait état aussi bien de réussites que d’échecs, même si les résultats sont dans l’ensemble satisfaisants.

Domaines d'application des PPP au niveau local

De nombreux domaines d'application des PPP au niveau local sont cités et répétés dans différentes parties du présent rapport. Parmi les principaux domaines mentionnés par les Etats membres ayant répondu au questionnaire, on trouve notamment (sans établir de lien entre les différents domaines et des pays particuliers):

-    développement urbain

-          la construction et la rénovation d'infrastructures collectives et de bâtiments publics (écoles, équipements sportifs (gymnases, piscines, etc.), équipements culturels (théâtres, salles de concert, centres de congrès), hôpitaux, commissariats de police, etc.)

-          les infrastructures et les logements sociaux (maisons de retraite)

-          les infrastructures de transport

-          les services collectifs : distribution d'énergie et d’eau, évacuation des eaux usées, collecte et traitement des déchets

Objectifs et raisons pour lesquelles les collectivités réalisent des projets en PPP

Certains des objectifs et des raisons pour lesquelles les pouvoirs publics réalisent des projets en PPP ont déjà été décrits d’une manière générale ci-dessus, à la section relative aux débats et problèmes ou défis actuels. Un bref rappel suffira donc ici. Ci-après, les principales raisons d’avoir recours à des PPP :

-          différentes raisons budgétaires et financières :

o    possibilité d’obtenir un financement privé en dehors de l'administration financière de la commune

o    possibilité de réaliser des investissements plus tôt qu’initialement prévu

o    sécurité financière garantie par accord sur les prix

o    nécessité d'équilibrer les budgets locaux suivant le pacte de stabilité interne, destiné à respecter les paramètres macro-économiques de l’UE

-    exploitation de l'expérience et du savoir-faire du partenaire privé

-    économies de temps dans la réalisation

-    objectifs et gains de qualité

-          réaffectation de ressources limitées / solution au manque de finances

-          souplesse d'action et de moyens

-          valeur ajoutée et efficience

-          redistribution des risques

-          complémentarité des partenaires publics et privés

-          nouvelle approche de la prestation de services / solutions innovantes et rapides.

Le financement, le savoir-faire, l'efficience, la qualité et les risques sont le plus souvent cités dans les réponses des Etats membres en tant que critères déterminants pour les PPP.

« Bonnes pratiques » au niveau local

Etant donné que la réflexion s’oriente rapidement vers le niveau local lorsque la question de « bonnes pratiques » dans le domaine des PPP est examinée (ce niveau étant celui où la plupart des projets sont réalisés), les Etats ayant répondu à la présente enquête donnent différents exemples de « bonnes pratiques » sous différents points du questionnaire.

Il ne semble pas utile de dresser une liste complète de ces exemples dans la mesure où ils ne reflètent pas entièrement la réalité des projets conduits en PPP dans les différents pays. Il convient plutôt de mettre en avant certains de ces exemples parce qu'ils sont caractéristiques ou qu'ils permettent de tirer des conclusions générales.

Le questionnaire met par exemple en évidence le succès des projets menés en PPP dans le domaine des travaux publics, de la rénovation immobilière ou du développement urbain. Les contrats de PPP semblent être particulièrement adaptés à ce type de projets. Les Etats membres citent en effet plusieurs exemples de réussites en la matière (rénovation d'écoles en Belgique (Wallonie) ; joint-venture au lycée Kuninkaantie Lukio d’Espoo, Finlande ; programmes de rénovation et de développement immobiliers en Irlande ; rénovation de bâtiments publics et nettoyage d'espaces publics en Bulgarie, pour n'en citer que quelques-uns).

Certains pays décrivent des projets basés sur une approche qui pourrait être considérée comme relativement « novatrice » : en échange de l’utilisation en soirée des bâtiments scolaires du lycée de Kuninkaantie Lukio, une entreprise privée finlandaise a permis la réalisation d’investissements en équipements éducatifs et sportifs des plus modernes. En Irlande, la plupart des programmes de rénovation et de développement immobiliers ont été réalisés par le biais d’un contrat qui autorise le promoteur à utiliser une partie des bâtiments pour y aménager des logements privés qui seront proposés à la vente sur le marché libre, en échange de quoi il accepte de construire dans le reste des bâtiments des logements sociaux à loyer modéré pour le compte de la collectivité locale.

En Irlande, la prestation de services est sous-traitée à une entreprise qui construit des usines de traitement de l’eau et les exploite pendant une vingtaine d’années. L'entreprise est payée par la collectivité locale mais les coûts sont généralement compensés par les redevances versées par les professionnels qui consomment l’eau. La plupart des collectivités locales réalisent leurs projets dans le secteur de l'eau sous cette forme de PPP. La gestion des déchets est administrée par le biais de concessions dans le cadre desquelles les coûts d'exploitation supportés par l'entreprise sont répercutés sur les usagers au moyen de redevances.

Ce dernier exemple illustre une caractéristique des PPP qui pourrait être considérée comme typique : très souvent, les dispositifs de PPP permettent aux collectivités locales de s'engager dans un partenariat d'une durée relativement longue avec des entreprises privées, même si la démarche du secteur privé est généralement fortement influencée par des durées d’amortissement plus courtes.

V. Impact de l'Union européenne dans le domaine des PPP

Comme on pouvait s'y attendre, l'influence des activités de l'Union européenne sur les politiques nationales en matière de PPP est forte dans les Etats membres de l’UE et dans les pays en voie d’adhésion, alors qu'elle est limitée voire inexistante dans les Etats non-membres de l'UE, tels que Monaco, la Norvège et la Suisse. Si Monaco ne formule aucun commentaire sur les développements de l'UE dans ce domaine, la Suisse signale qu'elle suit de près les activités de l'UE et qu'elle s'en inspire dès lors qu'elles servent également les intérêts nationaux suisses. En Norvège, l’impact est encore plus important et la Loi nationale sur les achats publics est fortement, même si pas exclusivement, basée sur les règles de l’Union Européenne. La Norvège a également des accords avec d’autres organisations internationales et pays individuels, ce qui est reflété par les lignes directrices récentes sur « l’exposition à la concurrence ».

L'action législative au sein de l'UE semble être la principale source d'influence dans ce domaine. La plupart des pays considèrent qu’elle a un impact sur leur législation nationale (Autriche, Belgique (Flandre et Wallonie), Finlande, Italie, Lettonie, Luxembourg et Suède) et représente « des balises » quant à la qualification des opérations PPP (Belgique /Wallonie). La nouvelle directive relative à la passation des marchés et le droit de la concurrence de l’UE sont les plus fréquemment citées. En Lettonie et au Luxembourg, la directive relative à la passation des marchés a été directement transposée dans la législation nationale. Les règles relatives aux procédures d’appel d'offres telles que prévues par le droit de la concurrence de l’UE ont un impact particulièrement important en (Belgique /Flandre). Compte tenu de sa définition plus étroite des PPP, le Danemark considère que l’UE n'a pas d'impact significatif sur les PPP dans le secteur de la construction, mais confirme toutefois que les règles établies par l'UE pour la passation des marchés (dialogue compétitif) influent largement sur les procédures classiques de passation des marchés dans les projets de construction. Cela pourrait être dû au fait que la réglementation danoise dans le secteur de construction soit déjà en conformité avec les normes de l’Union européenne, et il pourrait être intéressant d’examiner si cela s’applique aussi à d’autres pays et leur expérience avec la législation de l’UE.

Pas toutes les initiatives législatives au niveau de l’UE ne sont bien reçues par les Etats membres. Le Royaume-Uni attire l’attention sur le fait que le processus de Dialogue compétitif (DC) de l’UE (qui a été l’initiative de l’UE ayant eu le plus d’impact au Royaume-Uni) n’est pas considéré comme étant adapté au dispositifs PFI courants. On estime le DC ne permet pas de changements substantiels au programme, à son envergure ou aux coûts dans la phase du « soumissionnaire préféré », ce qui est généralement regardé comme une contrainte d’attribution de marchés en termes de temps, complexité et coûts, et par les acteurs publics et privés. Tandis que l’idée à la base de l’initiative DC (assurer un traitement équitable des soumissionnaires pendant tout le processus d’attribution de marchés) est appréciée, les moyens pour arriver à ce but fait l’objet d’une forte mise en question. Cependant, ces aspects et la cohérence entre le DC, le PFI, la planification et d’autres accords statutaires font actuellement l’objet d’un réexamen, ce qui montre que les initiatives de l’UE ont malgré tout une certaine influence sur la promotion du changement au sein des Etats membres de l’UE.

D’un autre côté, en dehors de l’influence de nature purement juridique des initiatives de l’UE, le Portugal attire également l’attention sur l’UE en tant que pouvoir normatif important. L’Italie et la Slovénie citent le Livre vert de la Commission sur les PPP ainsi que d'autres communications interprétatives comme d'importantes sources d'inspiration et de changement. La participation d'experts nationaux à des séminaires et à des conférences renforce également la motivation des pays et leur apporte des idées nouvelles dans le domaine des PPP.

La Lituanie indique expressément qu'elle est favorable à la mise en place du Centre européen d'expertise en matière de PPP (CEEP), qui créera une base de données et recueillera auprès des Etats membres des informations sur les projets en PPP, afin d'identifier les « bonnes pratiques » et d'apporter son soutien à d'autres Etats membres (voir également référence ci-dessous concernant les futurs échanges prévus dans le domaine).

D'autres projets européens, qui apportent expertise et financement dans le domaine des PPP, s'avèrent également importants. Le programme PHARE, destiné initialement à renforcer les institutions et les capacités, et à financer les investissements dans les pays en voie d’adhésion, continue à soutenir différents projets dans les Etats devenus récemment membres. Dans le cadre communautaire du programme PHARE, la Bulgarie indique qu'elle a utilisé un financement de l'Union européenne pour mettre en place de nombreux programmes de PPP, entre autres dans les domaines de l'urbanisme, de la gestion des déchets, des services de l'eau, de la protection de l'environnement, de l'aménagement paysager (plantations et aménagement de parcs de loisirs) et du tourisme.

Dans ce contexte, les efforts faits pour être en conformité avec les normes de l’UE pourraient constituer une force motrice dans les pays « souhaitant de rejoindre l’UE » (Serbie) où des efforts sont entrepris pour harmoniser le cadre juridique, mais également pour  établir des procédures de PPP transparentes et un système de passation des marchés économiquement efficient, basé sur les principes d'une concurrence libre et équitable.

Il semble donc globalement que l'impact de l'Union européenne soit considérable, notamment mais pas exclusivement dans les Etats membres de l'UE. L'observation des développements au sein de l'UE est une grande source d'inspiration et donne des idées, même aux pays qui ne font pas partie de l'Union européenne.

VI. Intérêt pour de futurs échanges sur la question

Les pays ayant répondu au questionnaire semblent globalement intéressés par un échange continu d'expériences et d'idées sur les PPP au sein du CDLR et du LR-GR. Si Monaco et la Suisse indiquent clairement qu'ils n'envisagent pas de mener une étude approfondie sur le sujet, la plupart des pays sont favorables à un échange informel d'idées. Monaco se dit satisfait de l'étude actuelle et considère donc que de nouvelles études ne seraient pas nécessaires. En Italie, c’est le ministère des Affaires régionales qui a répondu au questionnaire. Il n'a pas la compétence institutionnelle nécessaire pour traiter les questions de coopération dans le domaine des PPP, mais indique que de futurs échanges sur le sujet pourraient être mis en place avec l'Unité technique sur le financement des projets (groupe de travail italien chargé des PPP).

Même s'ils ne s’opposent pas expressément à des activités du CDLR/LR-GR, les pays susmentionnés font figure d'exceptions parmi les pays ayant répondu au questionnaire, qui sont généralement favorables à l'idée que le travail se poursuive dans ce domaine. La plupart des pays semblent penser qu'il serait important de disposer d'une plate-forme afin d'examiner les avantages et désavantages des PPP dans le cadre de coopérations transfrontalières.

L'Autriche, la Belgique (Flandre), la Bulgarie, le Danemark, la Finlande, la Grèce, le Luxembourg, la Moldova, le Portugal, la Suisse et la Serbie sont largement favorables à un échange informel continu d'informations. Cet échange devrait consister, entre autres, en un échange d'exemples, d'expériences et de savoir-faire (Bulgarie) et d’exemples de bonnes pratiques au niveau local (Grèce, Finlande). Le Luxembourg et le Portugal soulignent tous les deux que les activités de l’UE dans le domaine des PPP semblent être essentiellement centrées sur le niveau national et ignorer le niveau local. Ils souhaiteraient par conséquent qu'une étude approfondie soit menée sur l'administration des PPP au niveau local et qu'elle soit illustrée par des exemples bien choisis.

Certains pays expriment également leur intérêt pour des sujets plus spécifiques. Ci-après, une liste des sujets qui ont été explicitement cités par différents pays ayant répondu au questionnaire :

-          bases légales et réglementaires et conditions de mise en œuvre des PPP (Belgique  Wallonie)   

-          préfinancement d’infrastructures par le secteur public (Royaume-Uni)

-          transmission d'un savoir-faire juridique et adaptation de la législation nationale de sorte qu’elle soit mieux adaptée aux PPP (Belgique Wallonie)

-          mise en place d’une assistance juridique et institutionnelle au niveau local/régional (Grèce, Lettonie, Moldova)

-          étude de bonnes pratiques (Finlande, Suède), notamment au niveau local (Grèce, Lettonie, Moldova)

-          vue globale des projets conduits en PPP et des types de PPP mis en œuvre dans les Etats membres (Danemark, Moldova)

-          partenariats institutionnels entre secteurs publics et privés (Royaume-Uni)

-          partenariats institutionnels à travers les collectivités locales et avec le gouvernement national et ses agences (Royaume-Uni)

-          étude sur les PPP au niveau local (Luxembourg, Moldova Portugal)

-          étude sur les partenariats publics entre l'administration centrale et locale (Portugal)

-          renforcement des capacités au niveau local/régional (Grèce, Lettonie, Moldova,  Suède)

-          supervision et suivi des projets conduits en PPP (Slovénie et Suède)

-          fonctionnement et fonctions de centres spécialisés en conseils méthodologiques (Lituanie)

-          informations sur les modes de financement différents de PPP (Moldova, Suède)

-          accès au capital privé pour l’investissement à long terme dans les infrastructures avec   un remboursement à moyen et long terme (Royaume-Uni)

-          évaluation financière des projets (Lituanie)

-          évaluation des risques, gestions des risques (Moldova, Slovénie)

-          distribution adéquate des risques (Lituanie)

-          exemples de différents instruments de promotion pour les projets conduits en PPP (Lituanie, Moldova)

-          extension véritable du Dialogue Compétitif de l’UE aux initiatives de régénération et de développement à long terme ainsi qu’à la passation des marchés et aux financements afférents (Royaume-Uni).

Cependant, comme le souligne le Luxembourg, avant de réaliser de nouvelles études ou activités dans le domaine, il conviendrait de se mettre d’accord sur une définition de travail commune des PPP ou au moins de définir clairement quels aspects doivent être examinés. Du fait de l'emploi de plusieurs définitions différentes des PPP, des indications complémentaires sont nécessaires dans le cadre du projet afin de parvenir à une conception commune (Luxembourg).

En outre, plusieurs initiatives sont actuellement menées en parallèle dans le domaine des PPP, notamment par la Commission européenne, l’ONU, la Banque mondiale et l'OCDE. Dans ce contexte, le Danemark mentionne particulièrement le récent lancement du Centre européen d'expertise en matière de PPP (CEEP) par la Banque européenne d'investissement et la Commission européenne (inauguré le 16 septembre 2008 au Luxembourg). Ce centre doit renforcer la capacité organisationnelle du secteur public afin qu'il puisse s'engager dans des transactions de PPP. Qui plus est, il permettra aux Etats membres et aux Etats candidats de partager leurs expériences, leur expertise, leur analyse et leur action. Il conviendrait par ailleurs de veiller à ce que les activités entreprises par le CDLR/LR-GR ne fassent pas double emploi ou ne soient pas incompatibles avec certaines initiatives menées par la Commission européenne (proposition de la Suède) ou avec les normes d'autres organisations internationales (proposition de la Belgique (Flandre)).