13ème SESSION PLENIERE, 30 mai-1er juin 2006

Strasbourg, 21 mars 2006 CPL(13)5

La sécurité urbaine en Europe

Rapporteur: Jean-Marie Bockel, France,
Chambre des pouvoirs locaux
Groupe politique : SOC

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EXPOSE DES MOTIFS

1. La sécurité urbaine en Europe : principaux enjeux actuels

La mondialisation de l’économie s’accompagne d’une mondialisation de la criminalité et de la violence. Les circuits des échanges économiques accompagnent ou précèdent celui des hommes. A une criminalité liée aux opérations économiques (fraude, paiements, vols de marchandises) vient assez vite s’ajouter une criminalité accompagnant l’établissement des hommes dans les villes et s’illustrant dans le commerce des corps. Le trafic des drogues vient couronner le tout, trouvant des débouchés dans les rues de nos villes.

Les différents circuits criminels, les milieux soutenant ces circuits sont difficiles à repérer et si certains secteurs ou territoires semblent avoir généré des structures organisées de la criminalité ayant une surface importante d’actions, de moyens, la plupart des formes organisées de criminalité sont le fait de petits groupes se défaisant et se recomposant au gré des opportunités, des intérêts.

A cette criminalité viennent se mêler une criminalité et une violence qui affectent directement la vie des citoyens européens. Tous ces types de délinquances s’entrecroisent et se nourrissent l’une et l’autre. La criminalité est un rhizome, plutôt qu’un réseau.

L’évolution de la criminalité est rapide aussi bien dans la nature des activités que dans les modes opératoires utilisés et l’abaissement des règles frontalières et la facilitation des échanges permettent aux criminels d’utiliser des outils légaux pour abriter leur commerce. S’ajoute à ces éléments la rapidité de leur capacité d’adaptation grâce à l’utilisation des mobiles, des portables et aux échanges financiers via Internet. Tout texte réglementaire ouvrant des facilités commerciales ou financières génère des formes opératoires nouvelles pour la criminalité. La prospective en la matière reste balbutiante.

Tous ces éléments montrent que la criminalité du 21ème siècle est une criminalité complexe, nécessitant des stratégies plurielles faisant appel à de nombreux domaines et spécialités, à savoir non seulement aux services policiers et judiciaires, mais également à d’autres secteurs de l’administration et du domaine social. Plus cette criminalité porte atteinte aux personnes, plus les stratégies de réponse doivent faire appel à des spécialistes issus de milieux professionnels variés et trouver aussi à s’appliquer sur des territoires administratifs différents, qui mettent en échec les découpages de compétence dans les Etats entre les différents services publics.

Mais plus important encore, ces stratégies mobilisent les différents niveaux de gouvernement, villes, intervilles, régions, Etat. A ces niveaux est venu s’ajouter celui de l’Europe.

La table de discussion pour mettre au point les stratégies doit alors être large et si l’on veut garder une efficacité dans la lutte contre la criminalité, il est indispensable d’organiser de manière rigoureuse le dialogue entre les différents niveaux de gouvernement et les acteurs pluridisciplinaires concernés.

La multiplicité des instruments de lutte contre la criminalité mis au point par les organisations internationales, par les Etats via la coopération bilatérale ou multilatérale, par les Villes et Régions et par les ONG est considérable. Néanmoins, si certains secteurs sont bien couverts, d’autres accusent un retard certain, dû à la lourdeur des procédures, mais surtout au manque de visibilité des évolutions de la criminalité.

De plus, le législateur est souvent en retard d’une bataille et les acteurs proches du terrain ont, quant à eux, une perception naturelle plus aiguë de ces évolutions qui ont souvent un aspect immédiatement visible dans les rues et les quartiers des villes. Mais la capacité à coopérer entre eux à l’échelle internationale est obérée par les coûts financiers et par la nécessité de pérenniser les actions sur un moyen terme si l’on veut obtenir des résultats, par le biais de formations des personnes et de cadres d’emploi.

Cette multiplicité génère des doubles emplois, des processus de « réinvention de la roue », des doubles dépenses. A défaut d’une connaissance actualisée des pratiques et actions entreprises, trop d’énergie passe dans des phases de repérage, de prise de connaissance de la réalité des problèmes et des terrains au détriment de la mise en œuvre d’actions qui pourraient être évaluées rapidement.

Une pratique croissante dans la lutte contre la criminalité et la violence est le recours, de la part des pouvoirs publics, aux services du secteur privé de la sécurité. Ce fait est survenu en peu d’années et prospère en partie en raison des défaillances du secteur public de la sécurité et de l’augmentation des tâches dans ce domaine. Ceci est favorisé aussi par l’accroissement des coûts de la sécurité publique qui rend impossible le maintien d’un certain nombre de missions. Près de 2% du PNB européen est consacré à ces dépenses et l’impact du terrorisme va encore accentuer cette tendance. Il ne fait pas de doute qu’une part importante doit être réservée pour satisfaire la demande générale de sécurité, le problème majeur étant ici le risque d’un développement sans contrôle de ces nouveaux rôles joués par ce secteur dans la sécurité (accès à des données sensibles dont il est difficile d’interdire l’utilisation ultérieure, division du territoire européen en zones sous contrôle privé et zones sous contrôle public).

2. Un Centre européen de ressources pour la sécurité urbaine : historique du projet

L’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a adopté en 2001 la Recommandation 1531 relative à la sécurité et à la prévention de la criminalité dans les villes et la création d’un Observatoire européen.

Cette Recommandation et son exposé des motifs, élaborés à l’initiative de Jean-Marie Bockel, membre de l’Assemblée parlementaire et Maire de Mulhouse, recommande la création d’un « Observatoire européen de la sécurité urbaine » chargé notamment :

a) De rassembler, d’analyser, de mettre à disposition de tous les acteurs concernés les informations sur la criminalité et le fonctionnement des systèmes judiciaires dans les différents pays ;
b) D’établir un recueil mis à jour régulièrement des pratiques de sécurité obtenant les meilleurs résultats ;
c) D’organiser des échanges entre les différents responsables des politiques de sécurité ;
d) De proposer des formations aux différents acteurs des politiques de sécurité.

Par ailleurs, le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe, dans le cadre des travaux qu’il a également entrepris au cours des dernières années sur la sécurité urbaine, a organisé en mai 2004 à Bruxelles un séminaire sur la nécessité, le rôle et les fonctions d’un Observatoire européen de la criminalité.

Cette initiative a été prise dans le cadre du Projet intégré « Réponses à la violence quotidienne dans une société démocratique » mis en œuvre de 2002 à 2004 à l’initiative du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Les conclusions de ce Séminaire appuyaient la création de cet Observatoire.

Enfin, dans la résolution adoptée à l’issue de la Conférence ad hoc des Ministres européens responsables de la prévention de la violence qui a conclu le Projet intégré (Oslo, 7-9 novembre 2004), les Ministres ont confirmé la nécessité de la mise en place d’un Observatoire et ont invité le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe à donner son soutien à cette initiative.

Le rapport final du Projet intégré mentionné ci-dessus souligne en particulier que devant les difficultés rencontrées dans le recueil, l’analyse et les comparaisons des données quantitatives et qualitatives relatives à la violence dans la vie quotidienne dans les Etats membres il apparaissait urgent de mettre en place une structure permettant le développement d’une méthodologie commune de recueil de données, d’échange d’information sur l’évolution des situations nationales, des initiatives innovantes et des exemples de bonnes pratiques.

Le but principal de ce projet est donc celui de démontrer la valeur ajoutée d’une synergie accrue entre les acteurs opérant dans ce domaine et non pas de créer de nouvelles structures. Pour marquer clairement cette caractéristique première, il a été également décidé de préférer à la dénomination d’ « observatoire », celle de « centre de ressources ».

Il est également important de souligner que le Comité des Régions de l’Union européenne dans l’Avis qu’il a rendu le 14 avril 2005 sur « l’espace de liberté, de sécurité et de justice : le rôle des collectivités locales et régionales dans la mise en œuvre du programme de La Haye » a « réitéré son appel selon lequel il est opportun de prévoir la création d’un observatoire européen de la sécurité urbaine – structure légère – afin de collecter, d’organiser et d’élaborer des données relatives à la victimisation et aux perceptions de l’insécurité, à la promotion et à la coordination des recherches, ainsi qu’au contenu des politiques, ces mesures étant nécessaires non seulement pour les autres domaines de compétences de l’Union européenne, mais également pour promouvoir les partenariats locaux et régionaux ».

Il convient enfin de rappeler que lors du 3ème Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement des pays membres du Conseil de l’Europe, le 16 mai 2005 à Varsovie, les Etats membres ont souhaité marquer leur détermination à garantir la sécurité de leurs citoyens dans le plein respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, notamment en luttant contre le terrorisme, la corruption, le crime organisé et la cybercriminalité.

C’est en tenant compte de ce consensus sur la nécessité de créer un Centre européen de ressources pour la sécurité urbaine que votre Rapporteur a proposé au Congrès et à sa Commission de la Cohésion sociale de préparer un rapport sur ce sujet.

3. Le Centre de ressources

3.1. Rôle

L’ensemble de phénomènes caractérisant les évolutions de la criminalité et des stratégies de réduction à l’œuvre en Europe ne font pas l’objet d’une attention particulière et soutenue pouvant générer de meilleures prises de décisions de la part des villes, des Etats, de l’Union européenne. La connaissance objective des problèmes manque, le suivi de l’impact des décisions et de leur succès ou échec font cruellement défaut. La réalisation d’une Europe de sécurité, de liberté et de justice mérite qu’un outil de partage de connaissances soit mis en place pour servir à l’ensemble de la communauté des acteurs impliqués dans la prévention de la criminalité. Les instruments existants n’apportent pas le service attendu, car trop spécialisés dans la lutte contre la criminalité.

Il apparaît clairement que la prévention de la criminalité doit trouver un cadre fournissant une information et une aide à la prise de décisions pour tous les niveaux de gouvernement.

Le Centre européen de ressources pour la sécurité urbaine, tel que proposé, aurait notamment les fonctions suivantes :

► Améliorer la collecte des données quantitatives et qualitatives relatives à la criminalité

La situation actuelle est assez confuse principalement en raison de l’absence de descripteurs et de méthodologies communs dans le recueil de données quantitatives. Par ailleurs, la circulation de l’information est peu satisfaisante du fait de l’existence de nombreuses structures publiques et privées couvrant des domaines différents ou des aires géographiques diverses sans que les données et conclusions soient non seulement comparables mais aussi aisément accessibles.

► Améliorer la connaissance des stratégies existantes dans la prévention de la criminalité

La situation concernant les aspects qualitatifs des politiques de prévention est similaire à celle existant pour les aspects quantitatifs. Des travaux d’analyse et de mise en évidence de bonnes pratiques sont menés dans de très nombreuses instances publiques ou privées. Les banques de données existantes sont peu connues, leurs responsables n’entretiennent généralement pas de relations entre eux et les enseignements des expériences et les instruments d’action qui pourraient en être déduits sont généralement parcellaires et peu accessibles.

► Capitaliser les formations initiales et continues des différents partenaires des politiques de prévention

Les politiques de prévention font de plus en plus appel à de nouvelles approches et à de nouvelles fonctions. Certaines professions voient leur rôle évoluer et s’enrichir et de nouvelles émergent. Il convient donc d’établir des synergies concrètes entre les instances de formation initiale et continue afin de définir progressivement des contenus nouveaux adaptés à l’évolution des rôles et des formations des acteurs de la prévention.

► Favoriser le partenariat par l’information et le conseil

Le recours systématique à l’établissement de partenariats dans les politiques nationales, régionales ou locales de prévention de la violence est reconnu aujourd’hui comme un facteur essentiel. Néanmoins, l’analyse de nombreuses expériences a montré qu’au-delà de la bonne foi des partenaires potentiels, de nombreuses difficultés apparaissent dans la pratique en raison de langages et traditions professionnelles différents, de difficultés institutionnelles et de questions d’éthique.

► Favoriser le débat citoyen en Europe sur les questions de sécurité et de violence

Le sentiment d’insécurité provoque de mauvaises réactions de la part de la population. Les actions sont mal comprises et la sensibilisation aux phénomènes de criminalité est souvent déficiente favorisant les entreprises criminelles.

3.2. Modalités de fonctionnement

Le « capital » du Centre de ressources serait sans aucun doute le réseau dont il sera issu. La qualité de ce réseau fera la qualité des informations du Centre et donc sa crédibilité.

Il serait important que des « points de contact » puissent être créés dans chacun des pays : ils seraient d’abord constitués par les « correspondants » actuels du Conseil de l’Europe, c’est-à-dire les structures gouvernementales responsables. L’expérience, menée en 2003, de l’envoi à ces correspondants d’un questionnaire sur les politiques de prévention a montré une capacité très grande de réaction des correspondants, ainsi qu’une aptitude à chercher les informations touchant plusieurs secteurs. Le fait qu’ils appartiennent à des secteurs ministériels différents n’est pas un handicap. D’autre part, compte tenu de l’apport important de l’Organisation Mondiale de la Santé sur les problèmes de violence, il conviendrait d’adjoindre un responsable local de cette institution, plus à même de suivre ce secteur.

Les autres « points de contact » seraient les collectivités territoriales. Une ville ou une région devrait être désignée pour à la fois témoigner des problèmes de criminalité et de violence et faire état des politiques partenariales de prévention. Si dans un premier temps, une seule ville serait retenue, l’objectif est d’en accroître le nombre. Il est important de souligner que les villes sont le lieu de généralisation des principes d’action reconnus efficaces comme des actions ayant un caractère de transférabilité. Le Centre de ressources ne devrait pas être seulement un lieu de capitalisation d’information, mais aussi un instrument d’animation et d’implantation de politiques de prévention et de sécurité où les villes sont des relais indispensables.

Deux autres points de contact devront par la suitre être identifiés dans chaque pays :

- un "point de contact" organe de recherche qui accepte d’être le relais du Centre de ressources auprès des autres chercheurs nationaux. Cette fonction implique une certaine représentativité mais implique surtout un vrai engagement de capitalisation, de diffusion et d’animation ;

- un "point de contact" représentant les ONG ou le secteur privé ayant une bonne connaissance et reconnaissance des secteurs travaillant dans la prévention. Cette entité devrait accepter de servir de relais, de diffuser et d’analyser des pratiques de prévention et de sécurité dans leur pays.

3.3. Animation

Trois organes essentiels et représentatifs devront être mis en place :

1) Le premier organe serait le Conseil d’orientation du Centre de ressources constitué de représentants des collectivités territoriales, des institutions internationales, des Etats et du secteur privé. Ce Conseil se réunira au moins une fois par an pour définir les orientations du Centre et les relations de celui-ci avec l’environnement institutionnel. La composition de ce Conseil devra refléter la représentation des « points de contact » établis dans chacun des pays. Sa présidence devra être représentative du rôle des élus territoriaux dans le fonctionnement de l’instrument.

Le Conseil de l’Europe par le biais du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux, le Réseau européen de prévention de la criminalité, L’Organisation Mondiale de la Santé, les Nations Unies par l’intermédiaire de la Branche de Vienne seront les principaux représentants des institutions internationales auxquels il conviendrait éventuellement d’ajouter l’Unesco, Interpol et Europol.

Le secteur privé serait autant le secteur des ONG que celui de partenaires privés intervenant dans les questions de la sécurité comme les assurances ou encore des fondations.

2) Le second organe serait un « Collège analytique de l’insécurité ». Cette instance se verrait confier une analyse permanente des insécurités en Europe. Celles-ci étant polymorphes, elles nécessitent la constitution de « tables-rondes » permettant de croiser les approches de différentes disciplines. Cette ouverture du champ de la sécurité à différents spécialistes est seule à même de mettre en place les outils d’analyse nécessaires pour suivre l’évolution de nos insécurités. La prospective doit également permettre d’éclairer le présent. La prévisibilité des mouvements de la criminalité repose sur des analyses sociales, politiques et économiques très peu pratiquées dans ce domaine. Le collège est constitué d’un nombre maximum de vingt à vingt cinq personnes renouvelées de façon permanente autour d’un noyau à rotation plus lente. Cette formule permet la stabilité minimum pour la constitution d’une solidarité de pensée, mais également le renouvellement pour tenir compte de la géographie couverte et des disciplines nécessaires. Les travaux du Collège devraient être régulièrement publiés.

3) Le troisième organe serait un Conseil scientifique à géométrie variable. Ce Conseil serait chargé de capitaliser les recherches en Europe et de proposer les grands axes de recherche du Centre de ressources. On peut espérer que sa légitimité lui donnerait la capacité d’orienter les financements internationaux et permettrait de constituer des équipes internationales répondant aux appels d’offre.

3.4. Fédération des initiatives existantes

Le Centre de ressources ne serait pas une création ex nihilo. Certaines des fonctions qui lui seraient dévolues ont commencé d’exister dans des cadres différents qu’il serait aisé de changer pour constituer un "bouquet" de départ.

Décider de la création du Centre de ressources consisterait à décider d’amplifier, de consolider ces fonctions et de les réunir.

Par exemple, l’impact du Projet intégré « Réponses à la violence quotidienne dans une société démocratique », développé par le Conseil de l’Europe, a été considérable de par le nombre, la qualité et la variété des acteurs mobilisés dans tous les pays. Il y a une attente et un désir de pérenniser ce premier mouvement.

D’autre part, le travail statistique entrepris dans plusieurs secteurs du Conseil de l’Europe sur la criminalité, les mesures judiciaires, les peines d’emprisonnement repris en partie par le Sourcebook européen apporterait une base solide au développement des connaissances régulières et à long terme des situations de violence et d’insécurité.

Les animations opérées dans la géographie des pays de l’Union européenne par le Réseau Européen de Prévention de la Criminalité ont donné un cadre d’échanges relativement réguliers à certains des acteurs de la prévention.

C’est pourquoi ce Centre européen de ressources pour la sécurité urbaine devrait tout particulièrement être l’objet d’une coopération renforcée entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, chacune de ces deux organisations ayant accumulé une grande expérience dans divers domaines liés à la sécurité urbaine, en remplissant des rôles différents mais complémentaires.

Le Conseil de l’Europe a été plus orienté vers l’utilisation du droit pour prévenir et lutter contre la criminalité ; l’Union Européenne, pour sa part, soutient directement les efforts de coopération judiciaire et policière, ainsi que des programmes de prévention de la criminalité mis en œuvre par les acteurs de terrain. Le Conseil de l’Europe, par le biais du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, a contribué à la mise en place de méthodologies en matière de partenariat et de développement et défini le rôle des villes dans ces programmes de prévention.

La géographie d’intervention du Conseil de l’Europe, les divers accords de coopération de l’Union européenne donnent une synergie potentielle importante et une capacité opérationnelle plus forte au développement de politiques de prévention.

Il y a lieu, enfin, de rappeler les activités menées dans le cadre du Forum Européen pour la Sécurité urbaine (FESU) qui opère depuis près de quinze années sur ce terrain. Son travail assure actuellement :

Conclusions

Le projet de création d’un Centre européen de ressources pour la sécurité urbaine répond aujourd’hui à la nécessité prioritaire de mettre en réseau les connaissances et pratiques acquises dans ce domaine et de renforcer la synergie entre les différents acteurs opérant dans le champ de la sécurité urbaine et des politiques préventives qui y sont liées.

Au-delà de la création d’un cadre commun de données, d’informations et de réflexions qui devraient venir enrichir les connaissances et faciliter la prise de décision, la mise en place d’un tel Centre devrait permettre d’améliorer la collecte des données quantitatives et qualitatives, d’assurer la formation intiale et continue des acteurs de la prévention, de favoriser l’échange de bonnes pratiques et enfin de promouvoir le débat citoyen en Europe sur les questions de sécurité et de violence afin de combattre le sentiment d’insécurité au sein de la population.

Dans le même esprit, ce Centre de ressources devrait offrir un ensemble d’outils aux pouvoirs locaux afin de les assister dans leurs politiques de prévention, qu’il s’agisse de mettre en place des partenariats spécifiques entre les acteurs concernés, des actions particulières en matière d’environnement, d’éducation ou encore de développement économique et de services sociaux.

Il est essentiel que le projet de création d’un Centre européen de ressources pour la sécurité urbaine reçoive aujourd’hui un soutien institutionnel fort du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne, notamment à la lumière de récents événements qui dans certains Etats membres, ont marqué l’urgence d’apporter de nouvelles solutions au problème de la violence urbaine.