Rapport de monitoring sur la démocratie régionale en Norvège - CPR (10) 6 Partie II

Rapporteur : Roberto RUOCCO (Italie)

EXPOSE DES MOTIFS

I – INTRODUCTION

1. Conformément à l’article 2.3 de la Résolution (2000)1 du Comité des Ministres, qui stipule que le Congrès doit élaborer régulièrement des rapports - pays par pays - sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe, le Bureau du CPLRE a chargé la Commission institutionnelle de la Chambre des régions de rédiger un rapport sur la situation de la démocratie régionale en Norvège. Ce document correspond au rapport de monitoring final faisant suite à un avant-projet d’exposés des motifs élaboré en mai 2003.

2. A cet effet, la Commission institutionnelle a nommé M. Roberto Ruocco (Italie) rapporteur. Pour remplir sa tâche, le Rapporteur est assisté de M. Fabrice Hugot (France), expert. M. Günter Mudrich et Mme Irina Blonina, représentants du Secrétariat du Conseil de l’Europe (Secrétariat du Congrès) ont également secondé le Rapporteur dans l’élaboration du projet de rapport et du rapport final et dans l’organisation des deux visites officielles en Norvège, respectivement les 30 et 31 janvier 2003, et les 16, 17 et 18 juin 2003

3. Au cours de ces deux visites officielles, la délégation s’est entretenue avec de hauts fonctionnaires. Les membres de la délégation tiennent à remercier chaleureusement les autorités norvégiennes pour l’atmosphère très amicale et coopérative dans laquelle se sont déroulées les visites.

4. Durant la première visite, la délégation a rencontré Mme Erna Solberg, Ministre des autorités locales et du développement régional, M. Per Ditlev-Simonsen, maire d’Oslo, M. Oyvind Hartvedt, Conseiller auprès du maire du comté de Hedmark et le Professeur Harald Baldersheim, de l’Institut des sciences politiques de l’Université d’Oslo.

La délégation a également suivi deux sessions de travail extrêmement intéressantes avec les fonctionnaires du Ministère des autorités locales et les membres du Comité exécutif de l’Association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux (voir Annexe I).

5. Au cours de la seconde visite, la délégation s’est rendu à Trondheim et à Lillehammer, après une session de travail à Oslo avec M. Eivind Dale, Directeur Général, et Mme Greta Billing, Adjointe au Directeur Général, au Ministère des autorités locales et du développement régional. La délégation s’est également entretenue avec la Commission parlementaire pour les collectivités territoriales du Storting et a ainsi été informée de la position et des avis de chacun des partis sur la réforme du comté. A Oslo, la délégation a rencontré M. Halvdan Skard, Président de l’Association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux, et a eu en plus une discussion approfondie avec le Professeur Eivind Smith de l’Université d’Oslo.

A Trondheim et Lillehammer, la délégation a rencontré les représentants des autorités de comté et des municipalités :

- Des représentants des autorités politiques et administratives des comtés de Sor-Trondelag et Nord-Trondelag, notamment : Mme Merethe Storødegård, Maire du comté de Nord-Trøndelag, M. Yngve Brox, membre du Comité exécutif du comté de Sør-Trøndelag, M. Inge Fornes, Directeur régional ;
- Des responsables administratifs et politiques du comté d’Oppland, notamment : M. Odd Foss, Maire adjoint du comté, M. Audun Tron, membre du Conseil de comté, Commission exécutive, Mme Synnove Brenden Klemtrud, Maire de Lillehammer.

Ces visites ont permis à la délégation de comprendre parfaitement les pratiques et les problèmes locaux et régionaux (voir Annexes I et II).

6. La mission de la délégation a été initiée par le projet du gouvernement norvégien de réformer l’organisation territoriale du comté et d’étudier une redistribution des responsabilités entre les municipalités, les comtés et le pouvoir central, susceptible d’entraîner la suppression de collectivités régionales élues.

II - L’ORGANISATION TERRITORIALE ET LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET RÉGIONALES EN NORVEGE

7. La Norvège, sans compter l’île de Spitsbergen, couvre une superficie de 323 758 km2. La distance entre le nord et le sud est de 1750 km, soit la distance entre Oslo et Rome. Le climat et les ressources naturelles varient grandement entre le nord et le sud du pays. En matière d’identité culturelle et de mode de vie, les différences régionales sont également considérables.

La Norvège est un pays faiblement peuplé, elle ne compte que 4,5 millions d’habitants, et les structures de peuplement varient grandement d’une région à l’autre. Près de la moitié de la population est installée dans le sud-est du pays, dont 50% dans la région dite du Grand Oslo, parmi lesquels la moitié réside dans la ville même. La densité moyenne de la population est de 14 personnes au km2. Entre les municipalités et les comtés, d’énormes variations sont toutefois à noter en termes de densité de population. Celle du comté de Finnmark s’élève à 1,5, tandis qu’elle est de 97 dans le comté de Vestfold.

8. Il est à rappeler que la Constitution norvégienne, qui date de 1814, ne prévoit aucune disposition relative à l’autonomie locale. Cette autonomie locale a été instaurée avec l’adoption en 1837 de la loi sur l’exécutif local (Aldermen Act). Cette loi stipule le transfert du pouvoir décisionnaire pour les problèmes locaux importants des mains du gouvernement central à celles d’instances élues au plan local. L’organisation des municipalités et des comtés est définie par la Loi sur les pouvoirs locaux de 19921.

9. La Norvège a un système d'administration locale à deux niveaux : les municipalités et les comtés. Le niveau local est ainsi composé de 434 municipalités et le niveau «régional» de 19 entités appelées «comtés». Néanmoins, le mot «régional» n’est pas employé par les dirigeants norvégiens et dans la loi sur les pouvoirs locaux, la traduction du mot norvégien «fylkeskommuner» est « autorités de comté ». Par souci de clarté, ajoutons que le mot « comté » renvoie à la fois aux autorités de comté (pouvoirs locaux) et au gouverneur de comté (fonctionnaire gouvernemental)2. Les conseils de comté indépendants ont vu le jour en 1976. Avant cette date, le comté formait une union administrative, économique et juridique des différentes municipalités qui composaient le comté.

Environ 250 des municipalités comptent moins de 5000 habitants. La plus petite, Utsira, île située sur la côte sud-ouest, n’a que 230 habitants. Les villes les plus importantes sont Oslo (510 000), Bergen (230 000), Trondheim (150 000) et Stavanger (110 000). Le comté le plus grand au niveau superficie est le moins peuplé (comté de Finnmark, 74.000 habitants), tandis qu’à l’inverse, le comté le plus petit, Oslo, abrite le plus grand nombre d’habitants.

10. La capitale, Oslo, présente une caractéristique particulière dans la mesure où les fonctions de municipalité locale et « régionale » sont réunies au sein d’une assemblée unique et d’une structure administrative unique. Il est également intéressant de noter que les 19 comtés couvrent les mêmes zones géographiques que les branches régionales de l’administration étatique centrale. Chaque branche régionale de l’administration centrale est dirigée par un gouverneur de comté, chargé de représenter le Roi et le Gouvernement. Le gouverneur se voit confier un large éventail de tâches administratives dont la plus importante est le contrôle de la légalité des décisions prises par les municipalités et les comtés.

11. Le gouverneur de comté a ainsi pour tâche d’assurer que les activités des municipalités sont conduites conformément à la législation, aux directives et aux règles budgétaires fixées par le gouvernement central. Le gouverneur joue également un rôle de conseiller pour les municipalités et le comté.

Collectivités locales et regionales

12. Le conseil municipal et le conseil de comté sont élus au suffrage universel direct selon le principe de représentation proportionnelle. Ces organes délibérants sont les principaux dépositaires de l'autorité dans les municipalités et les comtés, mais le pouvoir décisionnaire peut être délégué à une commission exécutive et à des comités permanents, à moins que les textes réglementaires n’en disposent autrement. Les décrets et les décisions prises par le conseil ou ses comités sont habituellement transmis directement au chef de l’administration pour exécution. L’ensemble des municipalités et comtés est doté d'une commission des « magistrats municipaux » (ou d'un organe exécutif) et de comités permanents. La commission des magistrats municipaux compte au moins cinq membres du conseil municipal (ou du conseil de comté), généralement choisis parmi les représentants de différents partis politiques. Les comités permanents sont composés d’un minimum de trois membres élus parmi les personnes éligibles au conseil municipal.

13. Le conseil municipal ou du comté élit son président parmi les membres de la commission des magistrats municipaux de la municipalité ou du comté. Le Président du conseil municipal ainsi que le Président du conseil de comté sont élus pour quatre ans et sont les chefs politiques de la collectivité locale ou régionale. Le Président du conseil municipal préside à la fois le conseil et la commission des magistrats municipaux et agit en qualité de représentant légal et politique de la municipalité ou du comté. Il/elle a le droit d'assister aux réunions de tous les autres comités, conseils et commissions et d'y prendre la parole. Le conseil peut déléguer au Président le pouvoir de décision dans des cas particuliers ou sur des questions de caractère non fondamental.

14. Contrairement à une tradition ancrée dans plusieurs Etats européens, le Président n’exerce pas des fonctions au nom de l’Etat.

15. Chaque municipalité et chaque comté a pour chef de l'administration un administrateur principal. Ses principales tâches sont de préparer et d'exécuter les décisions du conseil de municipal ou de comté. L'administrateur principal a le droit d'assister à toutes les réunions et de prendre la parole dans toutes les commissions, conseils et comités. Il est nommé par le conseil pour une durée minimale de six ans.

Option pour un autre type de systeme

16. Toute municipalité et tout comté peut décider d'adopter, en alternative au système décrit précédemment, un système parlementaire d'autogestion. Dans ce cas, un organe politique — la commission administrative (exécutive) — remplace l'administrateur principal. Les membres de la commission sont élus et révoqués par le conseil. Le conseil autorise la commission administrative à prendre toute décision, à moins que les textes réglementaires n’en disposent autrement. Ses membres sont tenus d’assurer un mandat de quatre ans, à moins de démissionner ou d’être révoqués par le conseil.

repartition des competences entre les collectivités locales et regionales

a. Principes

17. Le premier principe fondamental est que les municipalités et les comtés peuvent assurer toute fonction locale non encore attribuée par la loi à d’autres institutions.

18. La notion de subsidiarité est implicitement contenue dans ce second principe selon lequel, lorsqu’une tâche dépasse les compétences d’une municipalité et nécessite un financement excédant les possibilités d’une municipalité, sa responsabilité doit en être confiée au comté.

b. Répartition des pouvoirs entre l’Etat et les collectivités locales et régionales

19. Un nombre important de tâches a été délégué aux collectivités locales ou régionales agissant en tant qu’agents de l’Etat central (à savoir le logement et l’intégration des immigrants, les programmes d'emploi, les soins de santé aux détenus).

20. La répartition actuelle des compétences est le fruit de plusieurs changements. On peut noter à ce stade que les changements les plus importants intervenus au cours des quinze dernières années ont été le transfert de certaines tâches et pouvoirs des comtés au profit des municipalités ainsi que de l’Etat central.

21. Le Gouvernement central a en charge :

§ le régime national d’assurance maladie ;
§ les services de santé spécialisés ;
§ l’enseignement supérieur/les universités ;
§ le marché de l’emploi ;
§ les réfugiés et les immigrants ;
§ le réseau routier national, les chemins de fer ;
§ les questions agricoles et environnementales ;
§ la police, les tribunaux et les prisons ;
§ les forces armées, la politique étrangère.

22. Les responsabilités qui incombent aux autorités de comté sont les suivantes :

§ les lycées ;
§ les services sociaux spécialisés (institutions chargées de la protection des enfants et de la famille/des services sociaux/ du traitement et de la réinsertion des toxicomanes et des alcooliques) ;
§ les soins dentaires ;
§ le développement régional :

- les routes départementales et les transports publics ;
- l’aménagement régional/au niveau du comté ;
- le développement économique ;
- la culture (les théâtres régionaux, les galeries, les musées), le patrimoine culturel et les sports.

23. En janvier 2002, la responsabilité des services hospitaliers (qui représentent près de 60% des ressources financières et des tâches confiées aux comtés) a été transférée à des agences sanitaires gouvernementales. Le transfert de cette très importante responsabilité des mains des comtés à celles du gouvernement central s’appuie, dit-on, sur le principe selon lequel les comtés doivent se voir attribuer les ressources appropriées à la bonne exécution de leurs tâches ; le cas échéant, pour des raisons de qualité et d’efficacité, la responsabilité doit revenir à l’Etat central. En fait, la délégation a été informée de ce que, loin de faire des économies au niveau des services hospitaliers, le gouvernement dépense encore plus d’argent que ne le faisaient les comtés, au travers des agences nouvellement créées. La délégation a également appris que le transfert des responsabilités relatives à la protection de l’enfance et à la lutte contre la drogue/alcool, des comtés au niveau central, est prévu pour 2004.

24. Les municipalités disposent des compétences suivantes :

§ les écoles primaires et collèges ;
§ les crèches et les jardins d’enfants ;
§ les soins aux personnes âgées et handicapées, les services sociaux (assistance sociale, protection de l’enfance, lutte contre la drogue/alcool) ;
§ l’urbanisme local (occupation des sols), les questions agricoles et environnementales, les routes communales, les ports.

25. Tenant compte du fait qu’à ce jour les municipalités et les comtés en Norvège assurent les deux tiers des services de la fonction publique, la question cruciale qui se pose au gouvernement norvégien est la modernisation de l’administration locale afin d’offrir des services locaux de haut niveau. Le principe d’égalité et d’équité entre les comtés et les municipalités est très important dans le pays. Il vise à maintenir au même niveau les compétences, les obligations, les services et les ressources financières de toutes les collectivités autonomes.

ressources financières des collectivités locales

26. Les municipalités et les comtés disposent de leurs propres taxes collectées par les collectivités locales, mais les revenus perçus par les municipalités proviennent principalement de l'impôt sur le revenu et des impôts sur le capital frappant les personnes et les sociétés tandis que les recettes fiscales des comtés proviennent exclusivement de l’impôt sur le revenu.

27. Outre l'impôt sur le revenu et l'impôt sur le capital, les municipalités ont le droit de lever un impôt foncier sur les propriétés commerciales et les habitations dans les zones urbaines.

28. Une part importante des revenus des collectivités locales provient des subventions allouées par l’État : le pourcentage s’élève approximativement à 40 %.

29. Les municipalités tirent 44% de leurs revenus des recettes fiscales nettes et 33,5% des transferts du gouvernement central alors que les montants respectifs pour les comtés s’élèvent à 26% et 67%. Etant donné que le gouvernement central verse des sommes globales pour équilibrer recettes fiscales et dépenses nécessaires, on ne peut en conclure que les collectivités locales et régionales dépendent étroitement de l’État puisqu’elles n’ont qu’un droit limité de lever des impôts.

30. Le transfert du gouvernement central est divisé en subventions globales et subventions réservées, allouées à des projets spécifiques. L’équilibre entre ces deux types de subventions est débattu entre l’État et les collectivités locales et régionales. Les subventions liées à des projets particuliers permettent au gouvernement de contraindre les collectivités locales et régionales à mettre en œuvre des mesures jugées prioritaires par le gouvernement et le Parlement. Concernant le versement des subventions globales, il s’agit là de revenus non affectés que les collectivités locales et régionales peuvent consacrer à des priorités qui leur sont propres.

31. Bien que les revenus des municipalités et des comtés aient tous deux augmenté ces dix dernières années, l’administration locale a vu fondre ses excédents vers la fin des années 90 pour finir par des comptes déficitaires en 1999, 2000 et 2001. La situation est très préoccupante et semble résulter de la révision du financement des services hospitaliers entreprise avant la réforme du secteur hospitalier, qui a fortement grevé l’enveloppe budgétaire de la plupart des comtés.

32. Le revenu total de l’administration locale est estimé pour 2002 à 234 milliards de NOK (17,4% du PNB en 2002, le secteur pétrolier exclu). Les principales sources de revenus des municipalités et des comtés sont les impôts, les subventions globales et celles affectées à des projets particuliers, les droits et les redevances. Les impôts représentent près de la moitié des revenus totaux des collectivités locales. Les municipalités perçoivent 84% de la totalité des recettes fiscales locales, tandis que 16% sont versés aux comtés.

33. Deux moyens différents sont mis en œuvre pour réajuster les revenus des comtés et des municipalités en Norvège : compensation partielle des faibles revenus (péréquation du mécanisme des recettes) et compensation totale des coûts de production involontaires (péréquation du mécanisme des dépenses). La distribution des recettes s’appuie sur un critère démographique et vise à réduire les différences de recettes fiscales entre les unités locales.

contrôle de l’administration locale et régionale

34. Le contrôle a pour principal objectif de garantir la légitimité des décisions prises par les collectivités locales et régionales. Le gouverneur de comté, en charge de cette tâche, doit limiter son action à un contrôle de légalité des décisions à moins que la loi ne l'invite à juger de leur opportunité. Le contrôle de légalité est exercé à la demande d’au moins trois membres du conseil concerné ou à l’initiative du gouverneur de comté.

35. Dans le système norvégien de contrôle juridique, chaque ministère est tenu de contrôler la légalité des décisions des collectivités locales dans son propre domaine de compétence. Ce pouvoir a été délégué au gouverneur de comté pour la plupart des décisions, mais non pas toutes. Une collectivité locale élue peut demander au ministère responsable de modifier telle décision du gouverneur de comté, mais il est rarement fait usage de ce droit dans la pratique. La position prise par le ministère tiendra lieu de décision finale à moins que l’affaire de soit portée devant les tribunaux.

36. La décision sera déclarée invalide par le gouverneur si le pouvoir local a outrepassé son domaine de compétences, si la décision est contraire à la loi ou si des erreurs de procédure ont été commises qui risquent d'influer sur la nature de la décision. La rareté de ces événements doit néanmoins être soulignée.

37. Lorsque des compétences étatiques ont été accordées aux collectivités locales ou régionales, le gouverneur en personne ou le ministère concerné peuvent exercer un contrôle administratif général de l’opportunité des mesures prises par les pouvoirs locaux. Le gouverneur de comté a le droit de juger une décision selon ses propres vues et d'y apporter les modifications qu'il estime nécessaires ou opportunes. Toutefois, le gouverneur de comté ne peut user de son pouvoir que dans les limites de la loi sur l’administration publique, article 34, deuxième paragraphe, qui régit ainsi les compétences de l’instance d’appel :

«Si un organisme étatique fait office d’instance d’appel vis-à-vis d’une décision prise par une municipalité ou une autorité de comté, ladite instance doit reconnaître une juste importance aux intérêts de l’autonomie locale.»

38. Les citoyens peuvent également contester des décisions les concernant comme le prévoit la Loi sur l’administration publique (loi du 10 février 1967, Article 2b : une décision individuelle, une décision administrative qui règle les droits et obligations d'une personne ou d'un groupe de personnes).

Le second paragraphe de l’Article 28 régit le droit de faire appel d’une décision : en cas de décision individuelle prise par une agence administrative instaurée conformément à la loi sur les municipalités et les autorités de comté, l’instance d’appel est le conseil municipal ou le conseil de comté, ou, si ce conseil en décide ainsi, la commission exécutive de la municipalité ou du comté ou une ou plusieurs commissions spéciales d’appel nommées par le conseil municipal ou le conseil de comté. Toutefois, le ministère est l’instance d’appel lorsqu’une décision administrative émane du conseil municipal ou de comté. Lorsqu’une décision est prise en conformité avec les pouvoirs délégués par une agence administrative du gouvernement central, cette agence est l’instance d’appel.

En raison du règlement spécifique inhérent à chaque secteur d’activité, l’instance d’appel est généralement le ministère responsable du domaine d’activité concerné (ou un département subordonné), et non le conseil municipal ou le conseil de comté.

association norvégienne des autorités locales et régionales

39. L’Association norvégienne des autorités locales et régionales (en norvégien Kommunenes Sentralforbund, KS) est une association nationale regroupant des municipalités, des comtés et des entreprises publiques propriétés de municipalités ou de comtés. Elle a été fondée en 1972 après la fusion de l’ex-Union des villes norvégiennes, créée en 1903, et l’Association norvégienne des communes rurales fondée en 1923. Les 434 municipalités et 19 comtés de Norvège sont tous membres de l’association.

Consultation entre le gouvernement central et les pouvoirs locaux

40. Il est intéressant de noter qu’un accord a été conclu en février 2000, prévoyant la tenue régulière de quatre réunions consultatives par an entre le gouvernement central et les pouvoirs locaux.

instruments juridiques internationaux dans le domaine de l’autonomie locale et régionale

41. La Norvège a ratifié le 26 mai 1989 la Charte européenne de l'autonomie locale sans aucune déclaration ni réserve particulière. Néanmoins, à cette occasion, la Norvège n’a pas officiellement exprimé, vis-à-vis du Conseil de l’Europe, son intention d’être liée par la Charte dans ses rapports avec les autorités de comté.

42. Concernant le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale, la Norvège n’est pas favorable à une telle convention. Le gouvernement actuel estime que la Charte européenne de l’autonomie locale (Article 13) s’applique à la fois aux municipalités et aux comtés et ne voit pas l’intérêt ni le besoin d’une nouvelle convention internationale dans le domaine de l’autonomie régionale. Il est d’avis qu’elle risquerait de réduire le champ d’action de la Charte existante qui est correctement appliquée dans le pays.

III - LE DÉBAT SUR LA RÉFORME DE L’ORGANISATION TERRITORIALE

Débat sur le «niveau régional»

43. Le débat sur la préservation du second niveau d’unités territoriales subnationales dure depuis plusieurs années. Jusqu’à présent, ce débat a été alimenté par la nécessité d’une simplification et d’une plus grande efficacité de l’administration publique et par l’idée que la Norvège est aujourd’hui sur-administrée. L’actuelle coalition gouvernementale est divisée entre les partisans de la suppression des comtés et les opposants à cette position radicale. Cette divergence de points de vues explique que la question reste en suspens.

44. La délégation a noté qu’en l’absence de consensus sur les comtés, la tendance s’oriente clairement vers une réduction de l’importance des conseils de comté. L’exemple le plus récent de cette politique est livré par le secteur hospitalier, retiré des compétences des comtés et confié à l’Etat central.

45. Il est à rappeler que les comtés sous leur forme actuelle ne peuvent se prévaloir que d’une expérience relativement courte, l’élection des conseils de comté au suffrage universel direct n’ayant été instaurée qu’au cours des années 70. L’administration par les conseils, organisée indépendamment de celle du gouverneur de comté, n’a donc que 30 ans d’existence. Avant cette réforme, le gouverneur était le Secrétaire du conseil et le chef de son administration.

Récemment, le gouvernement a procédé à une évaluation de cette réforme et décidé d’expérimenter une nouvelle organisation – pour l’instant sur la base du volontariat - apparentée à ce qui existait jusqu’à la réforme des comtés en 1976: les conseils et gouverneurs de comté doivent mettre en place des «comtés unis» en fusionnant leurs administrations. L’idée découle de l’opinion du gouvernement selon laquelle, après le retrait de la responsabilité du secteur hospitalier, le personnel de l’administration du conseil de comté est trop nombreux.

Examen chronologique du débat sur le niveau régional en Norvège

46. Le Comité pour la répartition des responsabilités entre les niveaux de gouvernement (nommé par le gouvernement) a présenté sa recommandation en juillet 2000. Le Comité recommande le renforcement de l’autorité de comté, notamment en matière de pouvoir régional (les autorités de comté devraient par exemple se voir confier de nouvelles tâches). Il recommande également la réduction à 10-15 du nombre de comtés (ils sont 19 à l’heure actuelle).

47. Le gouvernement (travailliste) a publié en avril 2001 un Livre blanc sur la révision de la distribution des compétences entre les divers niveaux de gouvernement (nr. 31 – 2000-2001). Le gouvernement a proposé de renforcer l’autorité des comtés en sa qualité d’acteur du développement régional.

§ les responsabilités des questions agricoles et environnementales devraient être transférées du gouverneur de comté à l’autorité de comté ;
§ le pouvoir de planification des autorités de comté devrait être renforcé ;
§ le gouvernement n’a pas proposé de modification du nombre de comtés, mais a encouragé les fusions volontaires des autorités de comté.

Le Parlement a approuvé les propositions énoncées dans le Livre blanc (en juin 2001). Les changements auraient dû être mis en œuvre à compter du 1er janvier 2003.

48. Toutefois les élections générales de septembre 2001 ont porté au pouvoir un gouvernement de centre-droit.

Ce gouvernement a proposé un nouveau Livre blanc sur la répartition des compétences en avril 2002 (nr. 19 - 2001-2002), apportant les suggestions suivantes :

§ les responsabilités des questions agricoles et environnementales ne devraient pas être transférées du gouverneur de comté à l’autorité de comté ;
§ le pouvoir de planification des autorités de comté ne devrait pas être renforcé ;
§ les questions agricoles et environnementales locales devraient être transférées aux municipalités - la supervision et le contrôle des municipalités pour les questions agricoles et environnementales devant continuer d’incomber au gouverneur de comté ;
§ le rôle de facilitateur et de partenaire dans le développement régional joué par les autorités de comté devrait être renforcé ;
§ projets pilotes – 1) le comté uni, 2) certaines municipalités et certains comtés prennent en charge des tâches généralement confiées à l’Etat ou à l’autorité de comté.

Le Parlement a approuvé ces propositions du Libre blanc en juin 2002.

Les principes fondamentaux de la réforme proposée par le gouvernement

49. Il est clair que le gouvernement norvégien s’attache à l’heure actuelle à réviser la répartition des responsabilités entre les divers niveaux de gouvernement local. Il cherche à moderniser en profondeur le secteur public par application du principe de subsidiarité. Selon le gouvernement, cette politique devrait mener à une redistribution des responsabilités et à une réduction de la bureaucratie.

50. L’objectif général du premier Livre blanc était de renforcer le rôle des autorités de comté dans le développement régional. C’est pourquoi la responsabilité des affaires environnementales et agricoles régionales devait être transférée du gouverneur de comté à l’autorité élue du comté. Parallèlement à ce changement, le rôle de l’autorité de comté devait également être renforcé. La majorité formelle au Parlement a également accepté la proposition du gouvernement de donner aux autorités de comté plus d’influence sur les questions de transport et de communication régionales et des moyens accrus pour encourager le développement industriel. Elle a également convenu d’instaurer un comité consultatif pour assister les autorités de comté dans la planification des fusions volontaires de municipalités. Ces dispositions ne sont pas soutenues par le gouvernement actuel.

51. L’ancien gouvernement souhaitait redistribuer les responsabilités dans le domaine de l’environnement, de l’agriculture, de la planification et de l’occupation des sols selon les priorités suivantes :

§ des organes locaux et régionaux élus devraient être en charge des questions nécessitant une approbation politique locale et régionale ;
§ le gouvernement central devrait être responsable des normes et de la supervision ;
§ le gouvernement central devrait être responsable des questions nécessitant une approche nationale homogène ;
§ les responsabilités devraient être confiées au niveau opérationnel le plus bas ;
§ l’autorité de comté ne devrait pas être transformée en un pouvoir local supérieur ;
§ les changements dans la répartition des responsabilités devraient toujours avoir comme but d’alléger la lourdeur de la bureaucratie.

52. Le gouvernement au pouvoir doute de l’efficacité du système actuel des comtés et est d’avis que les autorités de comté devraient évaluer de leur propre initiative le bien-fondé de leur organisation. Le gouvernement estime que beaucoup de comtés devraient fusionner pour former des entités plus grandes ou que la coopération entre les comtés devrait être renforcée lorsque la fusion n’est pas encore possible.

53. Le gouvernement souhaite mener des expérimentations faisant intervenir des modèles alternatifs tels que :

§ le regroupement du gouverneur de comté et de l’autorité de comté en un organe administratif unique ;
§ la possibilité de doter certaines municipalités de responsabilités généralement confiées au comté ou à l’Etat.

54. Le gouvernement propose dans son « second » Livre blanc (nr. 19 - 2001-2002) une réforme de la répartition des responsabilités au niveau régional. L’autorité de comté (par exemple le gouvernement régional) serait en charge des services d’assistance sociale et du développement régional.

Le gouverneur de comté se chargerait du suivi et de la supervision des municipalités et coordonnerait les activités de l’Etat confiées aux municipalités.
Concernant le nombre et la taille des autorités de comté, le gouvernement actuel souhaite favoriser les fusions volontaires.

Il est à noter que pour l’instant seuls deux projets pilotes de comtés unis ont été approuvés en mai 2003 et devraient démarrer en 2004.

Pour finir, le gouvernement prévoit d’évaluer les autorités de comté au cours des années 2004 et 2005 et les projets pilotes en 2008-2009.

Le cadre de la réforme

55. La Norvège couvre un territoire très vaste (même superficie que l’Allemagne) mais sa population est peu nombreuse (4,5 millions d’habitants) et inégalement répartie, d’où la cohabitation de comtés fortement peuplés et d’autres quasiment déserts, avec une population inférieure à celle d’une ville moyenne. Les villes sont un phénomène récent en Norvège, qui est restée un pays rural jusqu’à la seconde moitié du XIXème siècle, et l’opinion publique est réfractaire à toute idée de centralisation. Si les municipalités semblent chères à l’homme de la rue, les comtés ne jouissent pas de la même légitimité historique.

56. Il faut néanmoins garder à l’esprit et souligner que le débat ne porte pas sur la nécessité en Norvège d’un niveau régional d’administration, mais sur l’intérêt pour ce niveau régional de conserver sa forme actuelle d’organe élu doté de sa propre administration.

57. Lors de l’instauration des comtés en 1976, sous forme de conseils élus au suffrage universel direct, l’idée était que l’autorité étatique régionale, dirigée par le gouverneur du comté, serait progressivement réduite pour ne garder au final qu’un rôle de supervision. Mais la situation a évolué différemment et l’autorité étatique régionale a pris de l’ampleur au point de disposer aujourd’hui de plus de responsabilités et de pouvoirs que l’autorité régionale élue. Dans l’intervalle, bon nombre des tâches traditionnelles des conseils de comté lui ont été retirées.

58. Le nombre des fonctionnaires et des employés locaux et d’Etat a augmenté considérablement. L’organisation administrative générale semble moins efficace et sa logique reste floue aux yeux des citoyens.

Tous ces éléments factuels ne font que renforcer l’urgence de la réforme.

Analyse détaillée des réformes administratives actuelles

59. Comme nous l’évoquions précédemment, le rapport du Comité pour la répartition des responsabilités entre les niveaux de gouvernement (Livre vert) a été présenté en juillet 2000. Les conclusions de ce rapport soulignaient la nécessité d’un niveau régional élu d’autonomie locale doté de compétences importantes (nécessitant une réforme de la répartition des compétences), mais ne livraient pas de position clairement établie quant au nombre des nouvelles régions. Le Comité recommandait la réduction du nombre d’autorités de comté à 10 ou 15. Comme déjà évoqué, on peut estimer qu’il y a aujourd’hui une sorte de consensus sur la nécessité de réduire le nombre des comtés. En juin 2001, l’ancien gouvernement a soumis au Parlement un Livre blanc « Municipalité, autorité de comté, gouvernement central - Pour une meilleure répartition des responsabilités », qui insiste sur la nécessité d’un niveau régional de gouvernement doté d’une légitimité démocratique par le suffrage universel direct. A cet égard, un nouveau type de comté devrait être la clé du développement régional et le rôle des autorités de comté serait renforcé. Ce document encourageait la coopération intercommunale, mais ne jugeait pas ces structures appropriées pour assurer la démocratie, l’efficacité et le contrôle requis par un niveau régional de gouvernement élu au scrutin direct. En résumé, l’ancien gouvernement était d’avis de maintenir les conseils régionaux élus alors que le nouveau gouvernement met en doute la nécessité d’autorités régionales élues.

60. C’est pourquoi, après les dernières élections générales de 2001, la nouvelle coalition au gouvernement a présenté un autre Livre blanc (en 2002), émettant ainsi ses recommandations quant à la nouvelle donne des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement et son intention de moderniser le secteur public en déléguant et décentralisant l’autorité et les responsabilités. La redistribution des compétences entre le gouvernement central et l’autonomie territoriale (comtés et municipalités) devrait réduire la bureaucratie, être transparente, efficace, équilibrée et basée sur le principe de subsidiarité. Selon ce document, le gouvernement envisage de réviser l’administration étatique centrale des régions dans le but d’instaurer des principes et de prendre des mesures permettant d’en améliorer la rentabilité et l’opportunité. Le gouvernement souhaite promouvoir le rôle des comtés en tant qu’agents du développement régional et encourager les fusions volontaires entre les comtés (le concept est le même pour les municipalités dont le nombre devrait également être réduit). Toutefois, pour le moment, aucune initiative de fusion entre comtés n’a été relevée. A ce stade, il semble qu’il y ait une légère divergence entre les objectifs du second Livre blanc et les motifs qui en ont été à l’origine. L’objectif véritable du gouvernement paraît être l’abolition non des comtés eux-mêmes, mais des conseils élus.

61. Le concept de « comté réunifié » ou de comté uni présenté dans le second Livre blanc consiste, comme évoqué précédemment, à fusionner le gouverneur de comté (représentant l’Etat central) et l’autorité de comté (organe élu) en une nouvelle unité - l’autorité administrative de comté unique dirigée par un chef unique, afin d’éviter les doublons. Mais il est clair qu’il ne s’agit là que d’une solution de rechange à laquelle le gouvernement devra s’accrocher tant qu’une majorité en faveur de l’abolition des conseils élus n’aura pas été dégagée.

62. La réforme entrera partiellement en vigueur en janvier 2004 par la mise en place de projets pilotes de développement régional. Deux comtés (et peut-être un seul) prennent déjà part à ces expérimentations et trois autres comtés maritimes de la côte occidentale ont créé ce que l’on appelle des « conseils régionaux », pour une meilleure coopération dans le domaine des transports. Les comtés ne semblent pas faire preuve d’un grand enthousiasme concernant ces projets.

63. L’un des points essentiels de l’actuel débat politique en Norvège tourne désormais autour de la nécessité de modifier l’actuel système de gouvernement à trois niveaux et du maintien du niveau régional élu au suffrage direct (comtés). Une autre question soulevée est celle des responsabilités à confier aux comtés. La question de la taille et du nombre de régions (autorités de comté) revient fréquemment à l’ordre du jour, tenant compte du dilemme entre la conservation des comtés historiques (énoncés en tant que circonscriptions électorales dans la Constitution de Norvège de 1814) et la création de 5 à 15 nouvelles régions par fusion de comtés existants.

64. Une autre alternative suggérée par l’actuel gouvernement en cas d’abolition des autorités de comté élues au suffrage direct pourrait être le renforcement des municipalités (qui ont déjà des pouvoirs étendus), ainsi que la promotion et l’encouragement de leur coopération et fusion.

D’un autre côté, le gouvernement central a d’ores et déjà établi des districts d’Etat dans divers domaines (santé, transport, etc.), dont le nombre varie de 4 à 6, mais ce processus ne relève pour l’instant d’aucune politique d’ensemble.

65. Le gouvernement actuel soutient l’idée que le niveau régional élu au suffrage direct, doté de peu de responsabilité, n’est pas nécessaire pour un pays tel que la Norvège (avec une population de 4,5 millions d’habitants), mais un accord sur ce point entre les divers partis politiques de la coalition gouvernementale semble difficile à atteindre, voire hors de portée avant les prochaines élections générales prévues en 2005.

questions soulevées

66. Après sa première visite, la délégation a posé les questions suivantes et demandé des éclaircissements détaillés sur certains points ainsi qu’une étude plus approfondie de la réalité norvégienne avant de tirer des conclusions ; au cours de la seconde visite de la délégation, les autorités gouvernementales ont transmis les réponses suivantes aux questions soulevées :

Ø Une meilleure efficacité administrative suppose-t-elle des municipalités et des comtés moins nombreux et plus grands ?

La réponse a été : « Oui, eu égard aux « économies d’échelle »

Ø Une meilleure efficacité administrative suppose-t-elle la suppression des conseils de comté élus en Norvège ?

Les autorités locales norvégiennes soulignent la nécessité d’un niveau régional mais font également remarquer fort modestement que le choix du suffrage direct pour la formation de ces conseils régionaux doit rester un choix politique.

Ø Le partage du personnel et des ressources administratives entre l’administration du conseil de comté et l’autorité étatique régionale est-il viable et compatible avec les principes d’autonomie locale et régionale ?

Selon la majorité de nos interlocuteurs, le point crucial est le pouvoir de décision, question qui semble ne pas encore avoir été tranchée.

Ø L’organisation territoriale de la Norvège peut-elle reposer sur un gouvernement étatique central d’un côté et un niveau unique de gouvernement local de l’autre ?

La réponse la plus courante a été : « Tout dépend de la structure municipale et de la coopération intermunicipale ».

Ø Un niveau local est-il adapté à la densité de la population et organisé en conséquence avec de grandes municipalités remplissant plus de tâches et des comtés peu peuplés prenant en charge des tâches confiées ordinairement aux municipalités ?

D’après nos interlocuteurs locaux, ce n’est pas seulement une question de densité de population, mais aussi de nombre d’habitants. La municipalité d’Asker et celle de Bærum (hormis Oslo) ont un nombre d’habitants relativement élevé. La responsabilité des lycées leur sera confiée à titre expérimental.

Ø Ce type différencié d’organisation territoriale peut-il être considéré comme une atteinte à l’égalité et une menace pour l’unité ?

Non, l’égalité et l’unité sont à mettre en rapport avec les services offerts aux habitants. Des responsabilités différenciées confiées aux politiques ne remettent pas en cause l’égalité des habitants, mais occasionnent une structure financière et juridique plus complexe.

IV - COMPARAISON AVEC LES KREISE ALLEMANDS ET LES POWIATS POLONAIS

67. Suite aux discussions avec les autorités gouvernementales norvégiennes, on peut se poser la question dans quelle mesure l’expérience faite avec les Kreise allemands et les powiats polonais peut inspirer les orientations des réformes futures en Norvège. Dans cette perspective, un bref aperçu des ces deux structures est présenté.

Les kreise allemands

68. L’Allemagne a quatre niveaux d’administration : l’Etat fédéral, les Länder, les Kreise et les communes. Les Kreise sont des collectivités territoriales dont le territoire constitue également l’échelon administratif inférieur du Land. Les droits des Kreise en tant que collectivités territoriales sont garantis par la Constitution. C’est pourquoi, conformément à l’article 28 de la Constitution allemande, le peuple a au Kreise une représentation issue d’élections au suffrage universel. En outre, la situation juridique des Kreise (leur structure organique et leurs prérogatives générales) est régie par une loi portant organisation des collectivités locales.

69. Le Kreis a pour lui de remonter au Moyen Age et il a perduré jusqu’à nos jours en tant que subdivision territoriale. L’Allemagne compte 656 Kreise. On notera que le principe général est que seules les villes d’environ 100.000 habitants ou plus sont assimilées à un Kreis parce que leur puissance administrative leur permet d’assumer, en sus de leurs compétences communales, celles qui incombent normalement à un Kreis.

70. Les Kreise allemands présentent l’avantage important d’être des collectivités locales capables de remplir des fonctions supra-communales, complémentaires ou de péréquation et de disposer d’un certain niveau de puissance administrative. Il a donc semblé opportun de transférer l’aide sociale, l’aide à l’enfance ou l’élimination des déchets, ainsi que la prise en charge des écoles secondaires et professionnelles du niveau de la commune à celui du Kreis.

71. La compétence du Kreis


Les Kreise jouissent de compétences qui varient d’un Land à l’autre, mais il est possible toutefois de distinguer trois types de tâches : tâches supra communales, tâches complémentaires et tâches de péréquation.

- Les tâches communales :

Les tâches communales sont celles qui touchent au territoire administratif du Kreis et aux besoins généraux de la population (voirie, transports en commun, développement économique).

- Les tâches complémentaires :

Ce sont celles qui, selon le principe de subsidiarité, faute de capacité des communes relevant du Kreis, ne pourraient pas être prises en charge de façon satisfaisante par lesdites communes. Il est intéressant de constater que pour ces tâches-là, la compétence peut être répartie entre le Kreis et certaines communes mieux équipées. Il s’agit par exemple de la gestion des lycées ou des écoles de musique.

- La péréquation :

La fonction de péréquation des Kreis a pour but d’assurer un partage équitable des charges financières entre les communes relevant du Kreis. Cette péréquation s’opère par le biais de subventions versées par le Kreis.

72. Les organes du Kreis

Le premier organe du Kreis est l’assemblée du Kreis (Kreistag), représentation politique du Kreis. Cette assemblée est élue au suffrage universel direct. Le mandat des membres du Kreistag est de cinq ans. Le Kreistag est compétent pour l’adoption du budget, la décision d’emprunter, l’embauche des agents administratifs, la création des services publics. L’administration du Kreis est dirigée par un magistrat ou un haut fonctionnaire choisi par le Kreistag (sauf en Bavière où il est élu directement par la population). Il prépare les décisions du Kreistag et veille à leur exécution. Chaque Kreis décide de son organisation administrative.

Bien entendu, l’instance administrative inférieure de l’Etat au niveau du Kreis constitue nominalement une unité administrative séparée. Toutefois, à la lumière du projet pilote de l’actuel gouvernement norvégien, qui souhaite fusionner l’administration du comté et celle de l’échelon supérieur de l’administration étatique sous la même autorité du gouverneur, il est intéressant de remarquer que certains Länder mettent à la disposition du Kreis du personnel étatique pour l’exécution de tâches relevant de l’instance étatique inférieure, mais qu’en outre le chef de l’administration du Kreis est habilité à attribuer à des fonctionnaires étatiques des affaires de la collectivité locale et à des fonctionnaires du Kreis des affaires étatiques. Il convient d’ajouter que cette pratique soulève un débat juridique nourri dans les universités de droit, mais ne semble pas nuire à l’efficacité des deux administrations.

73. Les finances du Kreis

Les Kreise disposent de l’autonomie fiscale et décident de leurs recettes et de leurs dépenses, mais le droit de lever l’impôt n’est pas reconnu aux Kreise dans tous les Länder. Il arrive donc que le Kreis reçoive une dotation du Land. D’une manière générale pourtant, il y a obligation pour le Land à assurer au Kreis les moyens nécessaires à l’exercice de ses compétences. Les recettes proviennent donc des dotations du Land (75 % en moyenne) et des prélèvements opérés par le Kreis sur les communes (25 %).

74. Le contrôle des Kreise

Les actes des Kreise sont soumis au contrôle de légalité lequel est exercé par le Land (son président ou son ministre d’intérieur). Il ne s’agit pas d’un contrôle d’opportunité (sauf sur les compétences transférées par le Land au Kreis).

75. Appréciation

En Allemagne, les collectivités locales sont pour ainsi dire des organes d’autogestion reposant sur une administration locale puissante, autonome et efficace. C’est pourquoi Fylkekommuner norvégiens qui n’ont disposé d’une administration propre qu’à partir de 1976 et n’ont par conséquent ni la même tradition historique, ni le même poids politique ne sauraient être conçus selon le modèle des Kreise.

76. On remarque dans la pratique quotidienne que les communes et les Kreise mènent une action commune étroite. Sur le plan constitutionnel, cette action commune est d’autant plus aisée qu’une partie des représentants du conseil du Kreis siègent également dans un conseil communal.

77. On sait que dans la plupart des pays européens, il existe un « vide » entre le niveau communal et le niveau régional et qu’à la différence du modèle allemand du Kreis, ce vide est comblé par la coopération intercommunale. Cette coopération évite le regroupement autoritaire des communes et la création de communes de taille plus importante, mais il conduit tout de même au déplacement de l’essentiel de l’action administrative du niveau communal au niveau intercommunal ; il crée un niveau d’administration supplémentaire dans un premier temps, mais il vise à l’atrophie du niveau communal dans un deuxième temps. Cette solution, quand elle réussit, doit inévitablement produire une réduction du nombre d’échelons d’administration. On remarque que les assemblées intercommunales qui ne sont pas élues au suffrage universel direct (en France par exemple) ont des compétences et des budgets souvent plus importants que ceux des communes et parfois même que ceux de leur département.

Les powiats polonais

78. L’organisation territoriale polonaise comprend trois niveaux : le niveau communal des gminas , le niveau intermédiaire des powiats et le niveau régional des voïvodies. Le gouvernement central est représenté dans les voïvodies par un gouverneur : le voïvode qui contrôle également la légalité des décisions prises par les gminas, les powiats et les voïvodies. Il existe 2489 gminas dont 65 jouissent aussi du statut de powiat. Les gminas sont chargées de l’ensemble des besoins de la population locale ; viennent ensuite 315 powiats qui sont responsables, au nom du principe de subsidiarité, des affaires locales qui ne peuvent être assurées par les gminas. Alors que les gminas ont une compétence générale, les powiats ne peuvent assurer que les responsabilités qui lui ont été attribuées par la loi (transports, entretien de la voirie, éducation secondaire, santé publique, culture, ordre public, sécurité publique, aide sociale, prévention des incendies et des inondations) ; il n’y a ni tutelle ni coopération entre les gminas et les powiats. Les voïvodies, quant à elles, sont chargées du développement économique.

79. Les powiats ont à leur tête un conseil élu au suffrage universel direct : la « diétine » ; ils recrutent leur personnel administratif. Les powiats reçoivent de l’Etat central les ressources nécessaires à la bonne exécution de leurs tâches.

80. A ce stade de la réforme de l’organisation territoriale polonaise, entamée en 1990 pour les communes et en 1998 pour les powiats et les régions, il apparaît nécessaire d’augmenter l’autonomie financière des collectivités locales polonaises et il n’est pas exagéré de dire que le powiat n’a pas encore trouvé sa place, voire même qu’il pourrait la perdre si la coopération intercommunale se développait. La coopération intercommunale s’entend en Pologne de simples associations entre communes pour assurer ensemble des actions au service de la population. Il ressort que les powiats sont actuellement considérés comme le maillon faible de l’organisation territoriale polonaise et se trouvent à l’opposé des Kreise qui leur ont servi de modèle.

81. A la lumière de ces brèves comparaisons, on peut conclure que le Kreis constitue effectivement un modèle idéal, mais qu’il est difficile à mettre en œuvre dans la Pologne d’aujourd’hui qui n’est pas en mesure financièrement et politiquement de le suivre.

Il ne saurait être non plus un modèle pour la Norvège, car le Kreis a des compétences plus larges et bien mieux établies que le comté norvégien.


V
- Conclusions


82. Consensus pour une réforme nécessaire

La délégation a retiré de ses deux visites officielles la certitude qu’une réforme de l’organisation territoriale norvégienne est nécessaire. Ce point de vue est d’ailleurs partagé par une forte majorité qui n’est pas loin du consensus complet. La plupart de nos interlocuteurs ont convenu que l’actuel « comté » devait être réformé.

83. Une réforme a minima

Il est également apparu qu’un consensus pouvait se dégager sur une réforme minimale qui se bornerait à diminuer le nombre de comtés (actuellement au nombre de 19) et de le ramener entre 5 et 10 par la création de grandes régions.

84. La suppression de l’assemblée élue du comté

Sur ce point, au contraire, le consensus ne peut se faire ni au sein de la coalition gouvernementale ni a fortiori entre majorité et opposition.

Cependant, il n’est pas apparu à la délégation que la suppression des assemblées élues constituait aux yeux de nos interlocuteurs une atteinte à la libre administration des collectivités locales même si le retour à une administration commune au gouverneur et au comté semble peu pratique, voire inacceptable aux yeux de certains d’entre eux. Il semble plutôt qu’une partie de l’opinion publique (et particulièrement dans les zones rurales excentrées) craigne qu’une réforme de l’administration territoriale reposant sur l’efficacité prive les administrés d’une partie de la qualité de service propre à l’actuelle organisation norvégienne qui est particulièrement onéreuse pour le contribuable mais qui a pour elle de fonctionner de manière satisfaisante. Ce qui est en jeu pour une population élevée dans le confort du welfare state, c’est le risque – à ce stade purement imaginaire – que le welfare state puisse un jour être démantelé ou tout simplement devenir moins généreux. Or, comme il a été dit, l’exemple du transfert des hôpitaux à l’Etat prouve l’inverse puisque à ce stade l’Etat dépense plus pour les hôpitaux que les collectivités territoriales ne le faisaient. Il n’empêche que l’opinion publique rurale vit dans la crainte de la fermeture de certains établissements.

85. Place du comté dans l’histoire et dans l’opinion

Le « comté » n’a pas acquis une légitimité telle que sa disparition aujourd’hui puisse causer un trouble dans l’opinion. Sa réforme apparaît aujourd’hui emblématique et sert de catalyseur à la crainte diffuse de voir le welfare state régresser. Il n’y a donc pas d’obstacle historique ou affectif qui empêche la suppression du comté. Il n’y a pas non plus d’obstacle constitutionnel.

86. Opportunité de la réforme

Il n’a pas été facile pour la délégation de mesurer le développement effectif de l’intercommunalité ; mais il est ressorti de nos entretiens et de nos visites que l’intercommunalité était une solution déjà pratiquée par la Norvège, de même que l’association entre les comtés. Cette situation prouve, s’il en était besoin, que le comté dans sa forme actuelle se trouve dépassée. La réforme proposée par l’actuel gouvernement semble donc opportune au point même que la Norvège, sans attendre cette réforme, a décidé d’expérimenter, à partir du 1er janvier 2004, sur plusieurs points du territoire une répartition des compétences « à la carte » selon la taille des collectivités. Il apparaît d’ailleurs que cette solution progressive et pragmatique est la meilleure possible tant qu’une majorité ne saurait être dégagée en faveur de la suppression pure et simple des comtés.

87. Sur le nombre de niveaux d’administration

Dans l’absolu, il ne semble pas raisonnable qu’un pays de 4,5 millions d’habitants doive disposer de 3 niveaux d’administration sous leur forme actuelle et on peut comprendre les raisonnements avancés par certains hommes politiques en faveur de la suppression de l’un de ces niveaux. Le pragmatisme norvégien devrait pouvoir s’accommoder d’une redistribution des compétences du comté entre l’administration de l’Etat et les municipalités et ce d’autant plus que la reprise par l’Etat de certaines compétences s’avère un gage du maintien de l’égalité de traitement des administrés sur l’ensemble du territoire.

Il ressort bien que les administrés souhaitent le maintien de la qualité et de l’égalité des services publics et sont, au fond, assez peu soucieux de qui les fournit qu’il s’agisse de la municipalité, du comté ou de l’Etat. C’est pourquoi la première piste que le gouvernement norvégien gagnerait peut-être à explorer – et c’est d’ailleurs la voie dans laquelle il s’est engagé – est celle de l’expérimentation. De même qu’il est tout à fait normal que la ville d’Oslo ait un statut particulier, il est normal qu’un comté à dominante rurale se voie confier des responsabilités municipales et qu’au contraire celles d’un comté à dominante urbaine soient exercées par la municipalité principale, entraînant ainsi la disparition du comté urbain en question.

Des structures appropriées devraient être alors trouvées pour la planification territoriale du développement régional demandant des concepts géographiques et économiques à une plus grande échelle que celle de la municipalité ou de son regroupement.

Annexe I

LA DÉMOCRATIE RÉGIONALE EN NORVÈGE

MISSION DE MONITORING DU CPLRE, Première visite officielle, 30 – 31 janvier 2003
Préparée avec l’assistance de l’Association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux (KS)
PROGRAMME

Jeudi, 30 janvier

09.00 – 12.30 Ministère des autorités locales et du développement régional

09.00 – 09.30 Allocution de bienvenue et présentation du programme par M. Eivind Dale, Directeur général

09.30 – 10.00 Réunion avec Mme Erna Solberg, Ministre

10.00 – 10.45 Introduction au gouvernement local et régional en Norvège par Mme Greta Billing, adjointe au Directeur général, et M. Trond Christensen, Directeur général adjoint

11.00 – 11.45 Réformes en cours du gouvernement régional en Norvège – présentation par Mme Helene Ohm, sous-Directeur général

Questions juridiques – commentaires par Mme Nina Britt Berge, Conseillère, et M. Steinar Dalbakk, Conseiller

11.45 – 12.30 Réponses aux questions de la délégation du CPLRE

12.30 – 13.30 Déjeuner

14.00 – 15.00 Mme Berit Aasnes, Expert KS sur le gouvernement régional et la réforme en cours

15.00 – 16.00 M. Per Ditlev-Simonsen, Maire d’Oslo, Hôtel de ville d’Oslo

Vendredi, 31 janvier

10.00 – 11.00 Réponses aux questions de la délégation du CPLRE par Mme Aina Simonsen, Conseillère KS, et Mme Berit Aasnes, Expert KS sur le gouvernement régional et la réforme en cours

11.00 – 12.00 M. Oyvind Hartvedt, Conseiller auprès du Maire du comté de Hedmark, et Mme Hildur Horn Øien, Maire adjoint de comté, conseil du comté d’Akershus, membre du CPLRE

12.00 -13.00 Comité exécutif de KS – présidé par M. Halvdan Skard, Vice-Président du CPLRE, Président de l’Association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux

· Présentation de la délégation du CPLRE
· Les travaux du CPLRE en matière de monitoring de la démocratie locale/régionale
· Questions et dialogue avec le Comité exécutif

Participants :

- Halvdan Skard, Président
- Odd Arild Kvaloy, Vice-Président
- Gunnel Edfeldt
- Øivind Hunskaar
- Anne Marie Grymyr Sterten
- Oddleif Olavsen
- Inger Lise Nyberg
- Bjørg Tysdal Moe
- Harald Røed

- Thorleif Vikre

- Hildur Horn Oien

13.00 – 14.00 Déjeuner avec le Comité exécutif de KS

14.00 – 15.30 Professeur Harald Baldersheim, Université d’Oslo, Institut des sciences politiques, et Mme May-Britt Nordli, Directeur de KS pour la démocratie locale

15.30 – 16.00 Synthèse et planification de la prochaine visite

Membres de la délégation du CPLRE :

- M. Roberto RUOCCO, Rapporteur, membre du gouvernement de la région de Puglia (Italie), membre du CPLRE

- M. Fabrice HUGOT, Administrateur au Service des collectivités territoriales du Sénat français, expert du Congrès

- M. Günter MUDRICH, Secrétaire de la Chambre des régions, CPLRE

- Mme Irina BLONINA, Assistante administrative auprès de la Commission institutionnelle de la Chambre des régions, CPLRE

- Mme Aina SIMONSEN, Directeur des relations internationales, Association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux

Annexe II
MISSION DE MONITORING DU CPLRE, Seconde visite officielle, 16 – 18 juin 2003
PROGRAMME

LUNDI, 16 JUIN

Oslo

09.00 Réunion au ministère des autorités locales et du développement régional :

M. Eivind Dale, Directeur général, Mme Greta Billing, adjointe au Directeur général, M. Trond Christensen, sous-Directeur général, Mme Helene Ohm, sous-Directeur général, et Mme Nina Britt Berge, Conseillère

11.00 Réunion au Parlement
Commission parlementaire pour les autorités locales et régionales :

- Mme Kari Lise Holmberg, membre du Parlement (parti conservateur)
- M. Karl Eirik Schjött-Pedersen, membre du Parlement (parti travailliste)
- Mme Anita Apelthun Saele, membre du Parlement (parti chrétien-démocrate)
- M. Heikki Holmas, membre du Parlement (parti socialiste de gauche)
- M. Torbjörn Andersen, membre du Parlement (parti du progrès)

13.00 Déjeuner suivi d’une réunion dans les locaux de KS avec M. Halvdan Skard, Président de l’Association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux, Président de la Chambre des pouvoirs locaux du CPLRE

15.00 Réunion avec le Prof. Eivind Smith, Professeur à l’Université d’Oslo, membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale

MARDI, 17 JUIN
Trondheim

A Trondheim, réunions avec :

- Des représentants des autorités politiques et administratives des comtés de Sør-Trøndelag et de Nord-Trøndelag : Mme Merethe Storødegård, Maire du comté de Nord-Trøndelag, M. Yngve Brox, Membre de la Commission exécutive du comté de Sør-Trøndelag, M. Inge Fornes, Directeur régional, M. Tore Kiste, urbaniste en chef, M. Bjorn Oyvind, Conseiller, Mme Bente Aina Ingebrigtsen, Administratrice adjointe du comté de Sør-Trøndelag, et M. Birger Elvestad, représentant de la ville de Trondheim.

MERCREDI, 18 JUIN
Lillehammer

A Lillehammer, réunions avec :

- Les autorités politiques et administratives du comté d’Oppland :

M. Odd Foss, Maire adjoint du comté, M. Audun Tron, membre du conseil de comté, Commission exécutive, M. Håkon Kolden, membre du conseil de comté, M. Halvor Skjeggstad, Administrateur adjoint du comté, M. Jorn Prestsaeter, Chef du département de l’urbanisme et de l’environnement

- Information à propos du comté d’Oppland
- Le projet « Fritt Fram » – un projet de développement régional et de partenariat
- Présentation d’expériences de coopération et de partenariat régionaux par Mme Synnove Brenden Klemtrud, Maire de Lillehammer, qui est également Présidente de KS Oppland (la section régionale de KS)

1 A cet égard, la délégation du Congrès a été informée, pendant ses visites, sur la nécessité pour la Norvège de se conformer aux exigences formelles posées par l’Article 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale, ratifiée par la Norvège en 1989, selon laquelle «le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution».

2 Ci-après « le comté » est considéré comme « les autorités de comté » ; tandis que « le gouverneur de comté » est mentionné explicitement.



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