Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Ukraine - CG (5) 6 Partie II
Rapporteurs: Alain CHENARD (France) et Kenneth BODFISCH (Royaume-Uni)
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EXPOSE DES MOTIFS
1. PROPOSITION ET ÉLABORATION
Le CPLRE a décidé d’élaborer un rapport sur la démocratie locale et régionale en Ukraine lors de la réunion de son Bureau le 8 septembre 1997.
Cette décision est venue confirmer la proposition figurant déjà dans la Résolution n° 58 (1997) adoptée lors de la Session plénière de 1997 du CPLRE.
Le Bureau a nommé rapporteurs MM. Alain Chénard (Chambre des pouvoirs locaux) et Kenneth Bodfish (Chambre des régions); assistés par M. Heinrich Hoffschulte, expert consultant.
M. Richard Hartley était Secrétaire du Groupe de travail.
a. Première visite
Le Groupe de travail s’est rendu une première fois en Ukraine les 28 et 29 août 1997.
Cette visite avait, à l’époque, été motivée entre autres par le fait que le maire du Conseil municipal de Kiev avait été destitué par ses conseillers municipaux, à la majorité, à l’issue d’un conflit qui durait depuis dix-huit mois entre le Président du Conseil Municipal et l’Administration d’Etat de la ville de Kiev.
De manière générale, la délégation souhaitait faire le point sur les dernières évolutions en matière de démocratie locale en Ukraine et notamment sur le sort de divers projets de textes législatifs, alors en discussion au Parlement.
Outre les rapporteurs, la délégation se composait également de MM. Josef Hofmann, Président de la Chambre des pouvoirs locaux et Victor Ruffy, Vice-Président de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et des pouvoirs locaux de l’Assemblée parlementaire.
A cette occasion, la délégation a rencontré :
- M. Kossakivski, le Président "destitué" du Conseil municipal de la ville de Kiev ;
- des conseillers municipaux, certains favorables et d'autres défavorables au chef du Conseil ;
- M. Omeltchenko, chef de l'administration d'Etat de Kiev et M. Yalovni, chef adjoint, ainsi qu'un certain nombre de hauts fonctionnaires de cette administration ;
- des représentants d'associations nationales des pouvoirs locaux, à savoir M. Sinko, de l'Association des pouvoirs locaux et régionaux d'Ukraine, M. Melchinski, de la Ligue des villes historiques d'Ukraine, MM. Poutchinski et Davidov, de la Fondation pour l'autonomie locale, Mme Chimanska et M. Roubtsov, de l'Association des conseils démocratiques d'Ukraine (également membres du Conseil municipal de Kiev).
Concernant le Parlement ukrainien, la délégation a rencontré M. Moussiaka, vice-président, M. Tepiouk, chef du Service juridique du Parlement, et certains de ses collègues, et M. Stechenko, président de la Commission du Parlement sur l'administration et l'autonomie locale.
Enfin, la délégation s'est entretenue avec M. Kouchnarev, chef de l'administration présidentielle.
Il a été fait rapport de cette réunion au Bureau du CPLRE lors de sa réunion du 8 septembre 1997 à Vienne, après quoi un certain nombre de recommandations ont été adressées aux autorités ukrainiennes.
b. Deuxième visite
La deuxième visite du Groupe de rapporteurs en Ukraine s’est déroulée les 20 et 21 novembre 1997. Les participants, à cette occasion, étaient MM. Chénard, Bodfish, Hoffschulte. M. Hartley représentait le Secrétariat.
Elle avait pour objectif spécifique de faire le point sur le suivi donné aux recommandations formulées par le Bureau du CPLRE lors de sa réunion du 8 septembre 1997.
La délégation souhaitait s'enquérir, en particulier, du déroulement de l'enquête judiciaire relative à la destitution de M. Kossakivski, Président du Conseil municipal de Kiev, et examiner les progrès accomplis dans l'élaboration d'une nouvelle législation sur l'autonomie locale, notamment en ce qui concerne le statut de Kiev et l'administration territoriale du pays tout entier.
Au cours de ces deux visites, la délégation a rencontré :
- M. Moroz, Président du Parlement ukrainien ;
- M. Bezsmertny, Vice-président de la Commission parlementaire sur la réforme administrative et représentant de l'Administration présidentielle auprès du Parlement ;
- MM. Tepiouk et Grab, respectivement Chef et Chef adjoint du Service juridique du Parlement ;
- M. Kouchnarev, Chef de l'Administration présidentielle ;
- M. Poutchinski, Directeur de la Fondation du Président pour l'autonomie locale ;
- M. Kossakivski, Président du Conseil municipal (Maire) de Kiev ;
- M. Bichkov et d'autres membres du Conseil municipal de Kiev partisans de M. Kossakivski ;
- M. Grab, Mme Chimanska et M. Roubtsov, membres du Conseil municipal de Kiev et - pour les deux derniers - dirigeants de l'Association des conseils municipaux démocratiques de l'Ukraine.
c. Troisième visite
Le Groupe de Rapporteur s’est rendu pour la troisième fois en Ukraine, à l’occasion des élections municipales et régionales qui se sont déroulées dans ce pays le 29 mars 1998 (voir paragraphes 10 à 12). Bien que cette visite, en compagnie d’autres délégués formant l’équipe d’observateurs, ait eu pour but principal d’analyser la campagne électorale et le jour du scrutin, elle a aussi permis aux Rapporteurs de faire le point sur les dernières évolutions de la démocratie locale et régionale dans le pays.
2. PROTECTION JURIDIQUE DE L'AUTONOMIE LOCALE EN UKRAINE
La nouvelle Constitution du 28 juin 1996 définit dans ses grandes lignes le cadre de l'autonomie locale et régionale. Elle comporte toutefois plusieurs contradictions importantes, susceptibles d'entraîner des interprétations divergentes ou conflictuelles, notamment quant au rôle des administration d'Etat au niveau local, d'une part, et des maires et des conseils élus, d'autre part.
L'Ukraine a signé la Charte européenne de l'autonomie locale le 6 novembre 1996 et l'a ratifiée au courant de l'été 1997. Elle a cette même année adopté une loi-cadre générale sur l'administration locale en Ukraine.
Le texte de cette législation est disponible auprès du Secrétariat. D'autres textes législatifs supplémentaires sont prévus (voir paragraphe 7 ci-dessous), mais, jusqu'à présent, il n'y a pas eu d'adoption pour beaucoup de ces textes.
3. LES CONSÉQUENCES DE LA SIGNATURE ET DE LA RATIFICATION DE LA CHARTE EUROPÉENNE DES POUVOIRS LOCAUX
La ratification de la Charte européenne des pouvoirs locaux signifie que les pouvoirs locaux de l'Ukraine peuvent faire l’objet d’examens et de contrôles par le CPLRE, du point de vue théorique et pratique, et, notamment, par le Groupe de travail sur la Charte et par un Groupe de travail sur la démocratie locale.
Contrairement à ce que l'on a pu quelquefois entendre lors des visites de la délégation à Kiev, les difficultés rencontrées dans la réforme de la démocratie locale et régionale ne sont donc pas purement une affaire nationale intérieure mais concernent directement le CPLRE et, de fait, l'Assemblée parlementaire, puisqu'elles relèvent de la procédure mise en oeuvre par cette dernière pour contrôler le respect des engagements des nouveaux Etats membres.
De plus, en Ukraine même, la ratification de la Charte signifie que, non seulement les municipalités, mais aussi les districts et les régions de tout le pays sans exception, sont soumis au principe de l'autonomie.
4. LE BUREAU DU CPLRE
Le Bureau du CPLRE a débattu de la question de l'Ukraine à plusieurs reprises depuis sa dernière session plénière. Ainsi, des débats se sont déroulés lors des réunions du 8 septembre 1997, du 26 novembre 1997 et du 3 février 1998 à Lecce.
À l'occasion de ces réunions, le Bureau a débattu de la destitution du Chef du Conseil municipal (voir ci-dessus, paragraphe 9 (a)), de la gestion de la capitale et de Sébastopol (voir ci-dessous, paragraphe 5(a)), du déficit législatif en matière d'autonomie locale (voir ci-dessous, paragraphe 6), des cas de conseillers municipaux occupant des postes à responsabilité dans l'administration exécutive associée (voir paragraphes 5 (c) et 7) et de la procédure légale et de la décision de la Cour suprême concernant le Chef du Conseil municipal (point 9(a)).
Dans certains cas, ces recommandations, formulées à la fois verbalement et dans une lettre signée par le Président du Congrès, se sont accompagnées de communiqués de presse.
5. RECOMMANDATIONS DU BUREAU AUX AUTORITÉS GOUVERNEMENTALES ET PARLÉMENTAIRES DE L'UKRAINE
Suite à sa réunion du 8 septembre, le Bureau a adressé une lettre aux autorités ukrainiens concernant:-
a. La situation à Kiev et à Sébastopol
Concernant cette question, les recommandations du Bureau, qui ont été ensuite communiquées sous forme synthétique à l'administration présidentielle de l'Ukraine, sont les suivantes :
- il est regrettable, six ans après l'indépendance du pays, que le statut de Kiev en tant qu'entité municipale et en tant que capitale du pays, n'ait pas encore été résolu par la voie législative et que l'administration d'Etat pèse donc encore excessivement sur la conduite des affaires de la municipalité et des pouvoirs locaux ;
- les principes de la Charte européenne de l'autonomie locale, maintenant signée et ratifiée par l'Ukraine, devraient être appliqués à Kiev, la ville principale du pays, dans la pratique et les fonctions municipales de cette dernière;
- la législation envisagée pour Kiev devrait donner à un Conseil municipal de Kiev élu compétence pour conduire les affaires municipales de la capitale, si nécessaire de manière équilibrée avec l'administration du Président, et cette administration devrait être subordonnée au conseil élu.
(Voir rapport de la réunion du Bureau, 8 Septembre 1997).
Selon l'article 140, paragraphe 2, et l'article 118, paragraphe 2, de la nouvelle Constitution du 28 juin 1996, les villes de Kiev et Sébastopol jouissent d'un statut spécial: «Les particularités de l'exercice de l'autonomie locale dans les villes de Kiev et Sébastopol sont fixées par des lois séparées».
Cela s'explique, sans doute, par le besoin d'équilibrer le gouvernement central et local dans la capitale de Kiev, et par la position de Sébastopol, place forte militaire essentielle.
Toutefois, malgré la référence aux «particularités» précitées, la Constitution garantit également «l'exercice de l'autonomie locale» dans ces deux villes.
Les intérêts des pouvoirs locaux ont été garantis par l'élection, en 1994, de conseils municipaux et de conseils de district, avec des chefs de conseil directement élus. Cependant, aucune de ces deux villes ne dispose d'une administration propre, mis à part un petit service permettant de répondre à certains besoins logistiques des conseils. La responsabilité principale de la conduite des affaires municipales relève, dans chacune de ces deux villes, de services rattachés à l'administration centrale et dont les responsables sont désignés par celle-ci. Il existe, par conséquent, deux pouvoirs parallèles – et donc une institutionnalisation quasi automatique des conflits – avec, d'une part, un chef du conseil (le «maire»), élu, et, d'autre part, un chef de l'administration, nommé par le gouvernement.
Une solution «naturelle» à ce conflit s'est présentée durant la période transitoire, lorsque le chef de l'administration, nommé par l'Etat, s'est porté candidat aux premières élections municipales libres en 1994 et a été directement élu maire et chef du conseil (M. Kossakivski).
Toutefois, après ces élections de 1994, des divergences entre l'administration centrale et l'administration municipale de la capitale ont conduit le gouvernement à démettre M. Kossakivski, chef du conseil municipal, de ses fonctions de chef de l'administration et à le remplacer, conformément à l'article 118 de la nouvelle Constitution de juin 1996, par un fonctionnaire de l'administration centrale, M. Omeltchenko, mesure qui a été suivie par une campagne de déstabilisation de M. Kossakivski, en tant que chef élu du conseil (voir plus loin le paragraphe 9.a).
Cette situation a été rendue encore plus confuse par un amalgame des fonctions au sein du conseil municipal de Kiev, dont jusqu'à douze des membres élus occupaient des fonctions clés au sein de l'exécutif (à savoir au sein de l'administration d'Etat au niveau local), bien qu'un tel cumul de mandats soit contraire à la nouvelle législation ukrainienne sur le statut des élus locaux.
Ces deux dernières années, et plus particulièrement les quelques mois précédant les élections de mars 1998, ont vu se dérouler d'innombrables discussions concernant un nouveau statut pour Kiev et Sébastopol: plusieurs projets, parlementaires et autres, ont été avancés, parmi lesquels des propositions émanant de la Fondation pour l'autonomie locale, qui s'inscrit dans la mouvance présidentielle.
Le Parlement ukrainien a examiné, au cours de trois séances, son projet de statut pour Kiev et Sébastopol, après quoi ce dernier a été soumis pour accord présidentiel. Cependant, le projet de loi fait pour l'instant l'objet d'un veto du Président.
Au cours de sa visite d'août 1997, la délégation a entendu dire par le responsable de l'administration présidentielle qu'un changement de l'actuel statut juridique de Kiev, que, si l'on veut que ce statut respecte la Charte européenne, il conviendrait de modifier la Constitution, modification à laquelle les autorités ukrainiennes concernées ne sont vraisemblablement pas prêtes ; et qu'en outre, de bonnes raisons poussent à maintenir l'actuel statut pour une période provisoire de cinq ans, après quoi l'on pourra trouver une "meilleure" solution.
En réponse à cette argumentation, la délégation a fait observer qu'une décision d'ordre juridique pourrait être rapidement prise, qui définirait les compétences de l'Etat dans la capitale du pays en matière de planification et de gestion, tout en réservant à l'administration locale les tâches habituelles quotidiennes et extrêmement nombreuses qui sont les mêmes que dans n'importe quelle autre ville et ressortissent aux fonctions démocratiques propres à l'autonomie locale.
La position du Maire est particulièrement sujette à controverse. Le projet parlementaire prévoit l'élection directe de ce magistrat par la population, alors que l'Administration présidentielle est favorable à son élection par le Conseil municipal statuant à la majorité des voix, après quoi le Maire serait nommé en outre Chef de l'administration municipale.
Au-delà des questions d'institutions et de Constitution, et au-delà des conflits de personnalités et de politiques, on assiste, dans une certaine mesure, à une préoccupation à peine voilée pour le contrôle des propriétés foncières et autres de la ville, en l'absence de clarté ou de législation sur la privatisation des terrains municipaux.
Tout au long de ses rencontres, la délégation du CPLRE a insisté pour que la ville de Kiev dispose de sa propre administration, pour que les responsabilités au sein de la capitale soient nettement réparties entre le pouvoir local et le pouvoir central - ce dernier s'y bornant à veiller au respect de la légalité - et pour que Kiev ne diffère pas, à cet égard, des autres municipalités d'Ukrainien.
La délégation a demandé en outre, non seulement que la nouvelle législation relative à Kiev soit conforme aux principes de la Charte européenne, mais aussi qu'on la promulgue dès que possible et - en tout état de cause - avant les élections de mars 1998.
La gestion de Kiev pourrait être affectée à l’avenir par la décision qui sera prise sur la manière dont seront gérés les douze districts de la capitale. En vertu de l’Article 140, par. 6 de la nouvelle Constitution, « les questions d’organisation et de gestion des districts urbains relèvent de l’autorité de chaque conseil municipal (ou « rada »). Chacun des douze districts de Kiev, qui dispose d’un conseil élu, est néanmoins flanqué d’une « administration d’Etat locale ».
Le pouvoir central sur la capitale pourrait être renforcé en divisant celle-ci en districts puissants, affaiblissant du même coup de rôle du conseil élu et du maire de Kiev («diviser pour régner»).
Toutefois, lorsque l'Ukraine a ratifié la Charte européenne, elle n'a émis aucune réserve, ni pour la capitale, ni pour ses districts. De plus, l'administration centrale ne saurait justifier d'un intérêt particulièrement marqué dans tous les districts de la capitale et, en l'absence de cet intérêt particulier, des interventions directes seraient de toute manière inconstitutionnelles.
b. Autonomie territoriale
Pour le reste du pays les conseils municipaux, de district et régionaux ont encore des administrations nommées par le gouvernement central. La législation parlementaire sur la réforme de l’administration territoriale, visant à instaurer davantage d’autonomie, est pour l’instant encore soumise au veto présidentiel.
Le Bureau a demandé de manière répétée qu'il soit mis fin à cette situation. Le groupe des rapporteurs et la délégation ont, par ailleurs, souligné que la valeur démocratique d'élections libres serait amputée si l'électorat continuait à voter pour des conseils qui n'exercent aucun contrôle réel sur leur administration locale.
c. Cumul des mandats
La législation ukrainienne actuelle interdit expressément aux conseillers élus d'exercer par ailleurs des fonctions au sein de leur administration locale. Ce type de situation n'en a pas pour autant disparu, ce qui jette inévitablement un doute sur l'impartialité des conseillers et la légalité des décisions du conseil. Un certain nombre des Conseillers de Kyiv qui ont voté pour la destitution du Chef de la Ville en 1997 se trouvaient dans cette situation, exerçant les fonctions au sein du Conseil municipal de la ville.
Le Bureau a donc recommandé que les dispositions actuelles de la législation ukrainienne sur cette question du double mandat soient respectées et renforcées.
6. ABSENCE DE RÉPONSE
A la grande surprise des Rapporteurs, il n’a pas été accusé réception aux lettres émanant de réunions du Bureau et adressées aux autorités ukrainiennes par le Président du CPLRE sur ces questions, et encore moins répondu à ces lettres.
Les propositions non plus n’ont eu aucun résultat concret.
Cependant, des discussions informelles se sont déroulées, sous la forme d’une réunion entre M. Haegi et le Représentant Permanent de l’Ukraine auprès du Conseil de l’Europe à l’occasion du Deuxième Sommet, les 10 et 11 octobre.
Bien qu’il n’y ait pas eu de réponse officielle sur ces questions, le Secrétariat a cependant reçu, depuis le 8 septembre, un volume significatif de rapports et lettres spontanées de différentes sources en Ukraine concernant ces questions – rapports et lettres qui ont tous été diffusés aux Rapporteurs.
7. DÉFICIT LÉGISLATIF
A plusieurs reprises, le Groupe de Rapporteurs a été informé, lors de sa visite à Kiev, de l’adoption imminente d’une nouvelle législation sur différents aspects de l’autonomie locale. Cette nouvelle législation concernait, non seulement un nouveau statut pour Kiev et Sébastopol et une nouvelle législation sur l’administration territoriale (ces deux textes étant conçus pour ériger le principe que des conseils élus seront dotés de leur propre administration subordonnée), mais aussi un certain nombre d’autres questions :
- loi électorale municipale ;
- référendums ;
- finances et impôts locaux ;
- budget de la municipalité ;
- propriétés foncières de la municipalité ;
- statut des élus et des fonctionnaires ;
- organisation de l'administration territoriale ;
- rôle des médias de masse dans la vie locale.
Le CPLR a donc adressé des recommandations aux autorités ukrainiennes après la réunion du Bureau à Vienne, proposant que la loi adoptée le 12 juin 1997 en Ukraine sur l’autonomie locale, qui n’est pour l’heure qu’une loi cadre, soit complétée par la législation ci-dessus et ce, sous une forme qui respecte les dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale.
8. IMPASSE PARLEMENTAIRE/PRÉSIDENTIELLE
Ces derniers mois, la vie politique de l’Ukraine a été en grande partie embrouillée par des confrontations entre le Président et le Parlement, entre autres, sur des questions de démocratie locale et régionale. Cette situation résulte en partie de la Constitution, qui donne à ces deux instances un rôle fondamental en matière d’adoption de textes législatifs, sans clarifier les mécanismes qui pourraient trancher les différends.
S’il est vrai que le CPLRE n’a pas compétence pour faire des propositions de modification de la Constitution, il peut et doit néanmoins exprimer le souhait (voir paragraphe 18) que la coopération s’améliore à l’avenir en ce qui concerne l'autonomie locale et régionale
Au cours de ses discussions, la délégation du CPLRE a insisté sur la séparation des fonctions et responsabilités entre les deux parties pour ce qui est d’appliquer la Charte européenne de l’autonomie locale et d’établir l’autonomie locale, comme le garantit la Constitution.
9. CONSÉQUENCES DE L’IMPASSE POLITIQUE ET DE L’ABSENCE DE COMPÉTENCES CLAIREMENT DÉFINIES
Relations entre le Chef et Conseil municipal de la ville de Kiev
Pendant les derniers 18 moins, les relations entre le Chef et un nombre considérable des membres de l'administration de la ville de Kiev ont été conflictuelles. De nombreux faits et incidents ont marqué le développement de ce conflit. En voici quelques exemples :
- nomination puis destitution de M. Kossakivski à la fonction de chef de l'administration d'Etat de Kiev ;
- restrictions en matière de déplacements imposées au chef de l'administration ;
- effraction commise dans le Bureau du Chef de la Ville et présence permanente de la police ou barrages à l'extérieur de ces bureaux ;
- écoutes téléphoniques et blocage des communications ;
- le nouveau chef de l'administration est présenté comme le "maire", avec le pouvoir de signer des accords internationaux engageant la ville ;
- non versement de leur rémunération aux conseillers et aux fonctionnaires favorables au maire ;
- tendance croissante des conseillers élus à assumer le rôle de fonctionnaires ;
- décisions de l'administration d'Etat de Kiev non communiquées au secrétariat du Conseil municipal ;
- tracasseries infligées à des associations que préside M. Kossakivski (ex : Ligue des villes historiques).
- un différend portant sur le point de savoir si, pendant plusieurs mois, le Conseil municipal a été convoqué en bonne et due forme par le chef du Conseil.
S'agissant de ce dernier point, la majorité des conseillers municipaux s'est réunie pendant quelque temps en l'absence du maire, sous prétexte que celui-ci n'avait pas convoqué le Conseil dans les règles. Néanmoins, les rapporteurs ont été informés que le Conseil était convoqué comme il se doit par le maire, mais que la majorité a choisi ou a été priée de ne pas se rendre aux réunions.
"Destitution" du Maire
Le 18 juillet, M. Kossakivski, président du Conseil municipal (maire) de Kiev, a écrit à M. Haegi, président du CPLRE, au sujet de certains faits relatifs à sa destitution des fonctions de maire et de l'incident survenu dans la nuit du 10 au 11 juillet au cours duquel son bureau et d'autres bureaux ont été forcés.
Le 21 juillet, M. Haegi a donc écrit à M. Kouchnarev, chef de l'administration présidentielle d'Ukraine, pour obtenir des éclaircissements à ce sujet.
Le Secrétariat du CPLRE a reçu d'autres lettres écrites par d'autres membres du Conseil municipal ; celles-ci reflètent tout un éventail de positions.
Par ailleurs, Mme Fischer, présidente de l'Assemblée parlementaire, a été contactée par M. Moroz, président du Parlement ukrainien. Ce dernier lui a fait savoir que dans cette situation, il était selon lui opportun d'envoyer à Kiev des experts compétents de l'Assemblée parlementaire et du CPLRE.
Conformément à la nouvelle législation sur l'autonomie locale, dans certaines conditions, un conseil municipal élu est habilité, avec un quorum des deux tiers de ses membres, à destituer le maire en place. L'expression "dans certaines conditions" couvre notamment le cas où ce dernier ne convoque pas le conseil municipal dans les formes requises et dans un délai donné.
Le 26 juin 1997, le conseil municipal, à la majorité des deux-tiers, a pris une telle mesure. M. Kossakivski a donc été destitué. Toutefois, de l'avis de la délégation, il existe un certain nombre de facteurs qui font planer le doute sur la légalité de la séance extraordinaire au cours de laquelle cette décision a été prise et la nécessité d'une quota de deux tiers requis, du nombre légal de 75 membres du Conseil (tous les 75 places n'ont pas été pourvues lors des élections de 1994).
Parmi d'autres, ces éléments d'incertitude sont les suivants :
a. si le maire ne convoque pas le conseil municipal pendant deux semaines et n'accepte pas non plus que soient abordés, au cours d'une séance, des points spécifiques dont les conseillers souhaitent débattre, la procédure d'examen de sa destitution peut être engagée. Or, la délégation du CPLRE a recueilli des preuves suffisantes du fait que M. Kossakivski avait convoqué le conseil municipal à des séances publiques incluant même la question de sa propre position.
b. Une telle révocation repose sur la nouvelle législation de 1997, alors que l'élection directe du maire par la population de Kiev a eu lieu en 1994. Il n'est donc pas certain que la nouvelle loi-cadre puisse s'appliquer de façon rétroactive à cette élection.
c. Un certain nombre des conseillers ayant pris part au vote qui, lors de la réunion extraordinaire du conseil, a débouché sur la destitution du maire, n'étaient pas habilités à le faire, étant donné qu'ils exerçaient des fonctions officielles au sein des services municipaux dépendant de l'administration centrale. Selon la législation ukrainienne actuelle, ce cumul aurait dû les conduire à abandonner leurs fonctions de membre du conseil.
Recours à la violence physique et à la force
Le 10 juillet, en fin de soirée, les bureaux de M. Kossakivski, de ses partisans et de certains membres du Secrétariat ont été forcés en présence de certains conseillers municipaux de l'opposition. La police, présente sur les lieux, n'a rien fait pour s'y opposer.
A la suite de cette effraction, les bureaux ont été scellés avec les objets personnels à l'intérieur. Aujourd'hui malgré des démarches intentées par les parties intéressées, la situation, jusqu'à et depuis la date des élections du 29 mars, n'a pas évolué. Bien que le bâtiment de 10 étages soit la propriété du conseil municipal, le Maire destitué et ses partisans n'occupent que deux ou trois petits bureaux; ils ne sont pas autorisés à pénétrer dans leurs propres bureaux et n'ont pu récupérer leurs objet personnels.
Ainsi, le Bureau, après la réunion du 8 septembre, a déclaré :
1. "que la violence physique et l’usage de la force la nuit du 10 au 11 juillet en vue d’empêcher le maire et certains membres du Conseil municipal d’accéder à leurs bureaux soient condamnés et déplorés ;
2. que toutes les mesures légales et parlementaires en Ukraine soient prises de toute urgence pour examiner la légalité de la destitution du Maire, M. Kossakivski et faire le point sur la situation, et que les résultats et conclusions soient communiqués au Bureau du CPLRE."
Le "saga" légale continue durant 1997 et 1998.
Le 1er octobre, le tribunal de l’arrondissement de Kiev dans lequel est situé le siège du Conseil municipal de la ville (Starokyvski), a conclu à l'illégalité de la destitution de M. Kossakivski, Président du Conseil municipal (copie de l'arrêt en question auprès du Secrétariat) ;
Cet arrêt devait entrer en vigueur dix jours ouvrables après, soit le 14 octobre, s'il n'en était pas fait appel entre-temps. Or, il n'a pas été interjeté appel dans le délai prescrit.
Cependant, un nouveau juge a décidé le 15 octobre, à l'issue d'un examen rapide de l'affaire, de prolonger le délai dans lequel des appels pouvaient être reçus, et ce au motif que l’arrêt du 1er octobre n’avait peut-être pas été communiqué à toutes les parties intéressées.
Un appel signé par plusieurs membres du Conseil municipal a alors été immédiatement formé, mais pour être ensuite déclaré irrecevable par le tribunal ayant statué en premier. (copie de ce nouvel arrêt auprès du Secrétariat).
Par conséquent, M. Kossakivski devrait être réinvesti Président du Conseil municipal de Kiev.
Entre-temps, les bureaux de M. Kossakivski et ceux de certains de ses collègues conseillers et de membres du personnel sont restés scellés, et gardés par une présence permanente et renforcée des forces de police.
De plus, plusieurs mois de salaires d’une cinquantaine d’agents de la municipalité n’ont toujours pas été versés.
Cette conviction des rapporteurs a été encore renforcée par la non-application de ce qui aurait dû être une décision sans appel de la Cour suprême, adoptée le 31 janvier 1998.
Enfin, en janvier 1998,, la Cour suprême a considéré que le jugement rendu le 1er octobre 1997 par le tribunal de district de Starokyvski devait être appliqué. La décision n'a jamais été appliquée.
L'Article 8 de la nouvelle Constitution reconnaît l'existence du principe de la prééminence du droit en Ukraine. Cependant, les rapporteurs ont relevé un certain nombre des décisions de justice, dont une de la Cour suprême, qui n'ont été ni respectées ni exécutées, ce qui met en question le respect de la loi en Ukraine, au-delà des questions de démocratie locale.
Absence d’autonomie locale à Yalta
Le Gouverneur de la Région autonome de Crimée a écrit au Secrétaire Général au sujet du remplacement, à Yalta, d’un Maire élu par un fonctionnaire non élu désigné par le Gouvernement central, dans les semaines qui ont précédé les élections du 29 mars.
On a là une situation semblable à celui qui sévit à Kiev et Sébastopol depuis quelque temps déjà et qui a suscité la préoccupation du CPLRE, exprimée sous forme d’un Communiqué de presse.
Une campagne électorale intimidante à Odessa
Une série d’incidents alarmants se sont produits à Odessa, en particulier au cours de la campagne électorale, du fait d’un conflit entre pouvoirs locaux et régionaux, et ont été à l’origine d’un climat politique dérangeant et intimidant.
(Voir ci-dessus).
10. LES ELECTIONS MUNICIPALES ET REGIONALES, 29 MARS 1998
1.Généralités
À sa réunion de Lecce (Italie) du 3 février 1998, le Bureau du CPLRE a accepté l'invitation que lui faisait le Parlement ukrainien de nommer une délégation pour venir observer les élections locales et régionales devant se tenir en Ukraine le 29 mars.
(Lettre de M. Muysika, Vice-Président du Parlement ukrainien, en date du 30 janvier 1998).
Au cours des semaines précédant les élections, le Secrétariat a été assiégé de plaintes relatives à la campagne électorale, notamment à la situation conflictuelle préoccupante qui régnait à Odessa, aux ingérences de la presse et à l'incertitude sur le point de savoir s'il y aurait ou non élection au suffrage direct des chefs des conseils des villes de Kiev et Sébastopol.
Ces considérations ont donc incité le Bureau à accepter l'invitation et à nommer sa délégation en vue d'une mission qu'à de rares exceptions près, le CPLRE réserve normalement aux pays candidats à l'adhésion.
2. Les élections
Les élections devaient se tenir dans tout le pays à trois niveaux : conseils municipaux, conseils de district (rayon) et conseils de région (oblast) ; en même temps, mais séparément, devaient être élus les présidents de tous ces organes.
En outre, elles ont eu lieu le même jour que les élections législatives, pour lesquelles l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe avait nommé une délégation d'observateurs.
Les préparatifs des élections ont été assurés par une Commission électorale centrale, aidée de la Fédération internationale pour les systèmes électoraux (FISE).
3. Les délégations du CPLRE et leurs destinations
Kiev
M. Alain CHÉNARD (France), M. Catalin Calin CHIRITA (Roumanie), M. Dimitrios FRANGOS (Grèce), M. Louis ROPPE (Belgique), M. Richard HARTLEY (Secrétariat).
Donetsk
M. Ton DOESBURG (Pays-Bas), M. György RINGELHANN (Hongrie).
Odessa
M. Leon KIERES (Pologne), M. Jiri VANICEK (République tchèque).
Sébastopol-Yalta (logement à Simféropol)
Mme Lea TOLONEN (Finlande), M. Anthony DEGIOVANNI (Malte).
Transcarpatie (logement à Oujgorod)
M. Alexander SLAFKOVSKY (Slovaquie), M. Janos PERENYI (Secrétariat).
Le programme de la délégation
Avec l'aide du Secrétariat et du Parlement ukrainien, chaque équipe de la délégation du CPLRE a eu le samedi 28 mars une série de rencontres et d'entretiens avec des candidats aux postes de conseiller et de maire, des représentants des principaux partis politiques en lice, les commissions électorales, des administrateurs locaux et régionaux et des représentants des médias ; c'est ainsi qu'une table ronde avec la presse a eu lieu à Odessa.
Ces réunions étaient destinées à fournir aux délégués un maximum d'informations et d'impressions pour qu'ils puissent se faire l'idée la plus objective possible de la campagne électorale.
Le jour des élections
Une campagne électorale difficile ne pouvait, bien entendu, que peser de diverses manières sur le déroulement des élections, à la fois négativement et - ce qui semble paradoxal - positivement. La forte participation, par exemple, peut avoir été due en partie au caractère vigoureux et polémique de la campagne.
La délégation du CPLRE a visité au total environ soixante bureaux de vote à l'ouverture, en cours de journée et lors du dépouillement.
D'une manière générale, la journée du 29 mars s'est déroulée sans incident majeur et a généralement été considérée comme couronnée de succès. Cela tien pour une large part à l'omniprésence d'observateurs ukrainiens des différents partis et groupes politiques, qui a constitué une importante parade aux irrégularités. Cela tien aussi au vif intérêt de l'opinion publique pour les questions locales et les élections locales, beaucoup d'électeurs ayant estimé qu'ils pouvaient à présent choisir, et non plus seulement voter.
Les électeurs semblaient connaître la procédure électorale, et les observateurs ukrainiens n'ont pas signalé de grand problème à cet égard, même avec les urnes mobiles transportées au domicile de certains.
Le taux de participation d'environ 70% et l'affluence des électeurs ont entraîné quelques retards et des phénomènes tels que les votes en famille, lorsqu'ils ne provoquaient pas une certaine confusion dans le mesure où plusieurs bureaux de vote offraient un espace restreint. Certains électeurs auraient même emporté leur bulletin chez eux pour pouvoir le remplir tranquillement. Il se peut aussi que dans certain cas, les soldats aient exprimé des suffrages reflétant l'influence de leurs supérieurs, mais du moins la troupe a-t-elle pu voter dans les bureaux de vote civils, et non en caserne. De même, dans les prisons, peut-être la présence inévitable du personnel pénitentiaire a-t-elle exercé une influence sur le vote des détenus, mais la délégation a jugé très positif en soi que ceux-ci aient été en mesure de prendre part aux élections.
Certains observateurs des partis politiques ont déclaré n'avoir pu observer le déroulement du scrutin aussi librement qu'ils l'auraient souhaité, à cause des restrictions imposées par les présidents de plusieurs bureau de vote, mais ces difficultés ont été aplanies chaque fois par la commission électorale compétente.
Le principal problème constaté le jour des élections s'est posé à Odessa où, dans la continuité du conflit auquel la campagne électorale avait donné lieu, un tribunal et une station de radio ont annoncé que la candidature de M. Gurvits avait été retirée le 29 mars, suscitant ainsi une certaine confusion et amenant finalement la Commission électorale centrale à adresser une télécopie à chaque bureau de votre pour lui faire part du maintien de cette candidature.
11. LA CAMPAGNE ÉLECTORALE
1. Générale
Il y a eu de très nombreuses difficultés en ce qui concerne les médias.
La Pravda d'Ukraine a été fermée et une lourde amende infligée à un autre grand quotidien national, le Kievski Vedomostyi. Il y a été émis d'innombrables allégations d'inégalité d'accès aux médias, notamment pour les candidats de l'opposition, ce qui devait inciter l'OSCE - dans son communiqué de presse - à mettre "en doute que l'Ukraine eût honoré son obligation, souscrite en tant qu'État membre du Conseil de l'Europe, de respecter les droits et libertés de la presse.".
En matière de procédure, des griefs ont été exprimés quant à la composition de certaines commissions électorales, au sein desquelles les administrations pertinentes ou les partis majoritaires dans la région (ou les deux à la fois) auraient exercé une influence excessive. Certaines plaintes adressées à la Commission électorale centrale sont demeurées sans réponse, et il y a eu des retards ou des obstructions dans l'inscription de certains candidats.
La délégation du CPLRE a recueilli des allégations dont il ressortait que les candidats officiels appartenant à l'exécutif auraient été favorisés dans la mesure où ils auraient disposé de ressources et d'un soutien logistique hors de portée des candidats de l'opposition.
Quelques jours avant les élections, le découpage des circonscriptions et - in extremis - la loi électorale ont fait l'objet de modifications que les partis d'opposition ont présentées comme dictées par des considérations politiques.
La délégation du CPLRE présente à Kiev a rencontré la Commission parlementaire sur la fraude électorale, dont les membres ont dit ouvertement qu'il y avait eu ingérence des organes exécutifs dans les commissions électorales, corruption d'électeurs, menaces et voies de fait à l'encontre de plusieurs candidats (quelqu'un aurait tiré sur le Maire de Lubny) et stockage inapproprié des bulletins de vote qui, dans plusieurs cas, auraient été éparpillés autour du bureau de vote avant le scrutin.
D'une manière générale, les observateurs ont estimé que la loi électorale était trop compliquée, qu'il y avait trop d'élections le même jour - d'où un risque de confusion dans l'esprit des électeurs - et que les partis en présence étaient trop nombreux.
2. Odessa
À Odessa, un conflit particulièrement notoire et perturbateur entre M. Bodelan, Gouverneur de la région, et M. Gurvits, Maire de la ville - tous deux candidats au poste de Maire -, a pesé sur la campagne et créé un climat d'intimidation.
La chaîne de télévision municipale "Art" a fait l'objet d'un raid qui s'est soldé par la confiscation de matériel ; la télévision et la radio de l'opposition ont été plusieurs fois empêchées d'émettre ; le rédacteur-en-chef de l'Odessa Evening Post a été assassiné ; il y a eu des tentatives d'assassinat sur les personnes d'un conseiller municipal et du Maire lui-même, M. Gurvits. Le président d'une commission de district a essuyé des coups de feu, un autre a été enlevé, et la milice relevant de l'administration régionale a occupé l'hôtel de ville.
Des fonctionnaires chargés d'appliquer les procédures électorales n'ont pas osé rentrer chez eux parce qu'ils avaient reçu des menaces au téléphone, et leurs familles ont dû être provisoirement hébergées ailleurs. Il aurait été fait appel aux tribunaux indûment, à des fins électorales, et dans une ville où les lois sur la privatisation n'ont pas encore été appliquées. On a pu noter un confusion des intérêts politiques et économiques.
La délégation du CPLRE à Odessa a soigneusement évité de prendre parti, mais il allait de soi qu'un tel climat d'intimidation influerait sur les électeurs. L'avant-veille des élections, un tribunal local a ordonné que le nom de M. Gurvits soit biffé de la liste des candidats sous prétexte que l'intéressé aurait violé un règlement. Or, ni la délégation du CPLRE, ni la Commission électorale locale, qui devait du reste maintenir la candidature en question, n'ont trouvé de motif valable à une telle mesure. Le jour même des élections, soit le 29 mars, une autre décision judiciaire, prise à huis clos, annulait la candidature de M. Gurvits, mesure proclamée aussitôt par la radio officielle (voir ci-dessous).
3. Crimée
En Crimée, on a attiré l'attention de la délégation du CPLRE sur le fait que les Tartares étaient privés du droit de vote. Bien que les Tartares ne soient pas citoyens de l'Ukraine et n'aient donc pas le droit de prendre part au vote en vertu de la loi électorale, certains parlementaires ukrainiens se sont déclarés d'avis que les autorités ukrainiennes auraient pu voter une loi leur accordant ce droit en attendant la régularisation de leur situation.
Il s'est posé un autre problème à Yalta, où le maire a été remplacé par un fonctionnaire nommé à Kiev, manoeuvre dont le Gouverneur de la Région autonome de Crimée s'est plaint auprès du Secrétaire Général. Le troisième problème, enfin, s'est posé à Sébastopol où, comme à Kiev, on a ignoré jusqu'à la dernière minute si l'élection du Chef du Conseil de la ville aurait lieu ou non au suffrage direct.
4. Kiev
À Kiev, il y eu controverse au sujet de l'élection directe du Chef de l'administration de la ville.
Auparavant, le Secrétariat avait reçu de nombreuses plaintes concernant le refus, par le Président, d'organiser une élection au suffrage direct afin de pourvoir le poste en question.
En vertu du droit général sur l'administration locale de l'Ukraine et de la Constitution ukrainienne, les Chefs des Conseils Municipaux doivent être élus directement par la population. Dans le cas de Kiev et Sébastopol, qui jouissent d'un statut spécial, le projet de loi parlementaire relatif à un nouveau statut prévoit de telles élections, mais se trouve actuellement bloqué par un veto présidentiel. L'ancienne législation sur Kiev (ou le droit général) est donc encore théoriquement applicable ; or, elle aussi prévoit la tenue d'une élection au suffrage direct.
Elle est contestée par l'administration présidentielle, qui n'a accepté que les élections aux conseils municipaux, l'élection directe des chefs des administrations municipales devant attendre - selon elle - la promulgation d'une nouvelle loi sur le statut de Kiev et Sébastopol. Les candidats d'opposition que la délégation a rencontrés ont bruyamment condamné ce refus, comme une stratégie ayant pour but de conserver la mainmise sur la capitale.
12. ELECTIONS DIRECTES AU POSTE DU CHEF DE L'ADMINISTRATION DE KYIV ET SEBASTOPOL
Pendant les semaines juste avant les élections du 29 mars, une confrontation entre les différents parties a eu lieu:
i. Le Parlement décide d'organiser des élections au suffrage direct et vote un projet de loi électorale allant dans ce sens ;
ii. l'administration présidentielle bloque ce projet de loi. Le tribunal municipal donne à la Commission électorale l'instruction de ne pas enregistrer les candidatures au poste de chef du Conseil ;
iii. ignorant cette instruction, la Commission électorale de la ville continue à préparer l'élection et fait appel à la Cour suprême ;
iv. la Cour suprême décide de statuer sur l'affaire le 8 avril, soit après l'élection ;
v. la Commission électorale et la plupart des candidats insistent pour que l'audience n'ait pas d'effet suspensif sur l'élection ;
vi. les bulletins de vote continuent d'être imprimés et distribués même deux jours avant l'élection, de la publicité est affichée partout de la ville pour certains candidats ;
vii. le vendredi 27, soit l'avant-veille de l'élection, la Cour constitutionnelle se réunit, et le lendemain - veille de l'élection - annonce l'annulation de cette dernière ;
On a donc donné aux citoyens de Kiev le spectacle d'une controverse judiciaire et politique qui devait aboutir à les priver de la possibilité d'élire eux-mêmes leur chef du conseil municipale ; cela ne pouvait manquer de les indigner, eux et la plupart des candidats, dont certains avaient fait de l'autonomie locale un élément clé de leur plate-forme électorale.
13. LES ELECTIONS ET L'AVENIR
Malgré le fait que le futur soit incertain, il y a des signes d'espoir, notamment certain nombre de nouveaux Parlementaires qui soutiennent le principe de la démocratie locale et régionale
Néanmoins, faute de progrès législatifs et, surtout, de changements structurels, voire constitutionnels, permettant de réduire la confrontation entre le Parlement et le Président, il est probable que le climat actuel se maintiendra, avec ses fâcheuses répercussions sur la démocratie locale et régionale.
Quelque soit la suite des élections, la situation ne sera plus comme avant. Contrairement à toute attente, la participation électorale a été massive et la délégation du CPLRE a pu relever à la fois de l'enthousiasme et la croyance que des choix véritables sont maintenant possibles.
* * *
A la lumière des considérations ci-dessus, les Rapporteurs formulent des propositions suivantes à l'attention des autorités ukrainiens, dans les paragraphes 14 au 23 de la Recommandation, comme suit:-
14. PROGRAMME LÉGISLATIF DU NOUVEAU PARLEMENT
Le parlement nouvellement élu a tenu sa session inaugurale le 12 mai.
Les rapporteurs espèrent que le parlement, reconnaissant l'urgence de la question, élaborera et adoptera une législation sur l'autonomie locale et régionale conforme aux principes de la Charte européenne de l'autonomie locale et de la constitution ukrainienne, ces deux textes garantissant l'un et l'autre l'autonomie des communes, des districts et des régions.
S'il n'est pas du ressort des rapporteurs de suggérer des priorités dans le programme des législateurs, il importe que soit clairement défini le statut de Kiev et de Sébastopol et de prendre, pour la gestion de ces deux grandes villes, des dispositions satisfaisantes qui puissent à la fois respecter l'intérêt de l'autonomie locale et répondre aux exigences de l'administration centrale.
Il importe également de réglementer les rapports entre les différents échelons de compétence territoriale. Nombre des problèmes qui ont fait surface durant la campagne électorale, par exemple à Odessa, sont en partie dus à l'imprécision avec laquelle ont été définies les prérogatives des régions vis-à-vis des pouvoirs locaux.
15. ÉQUILIBRE ENTRE L'ADMINISTRATION PRÉSIDENTIELLE ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Dans son programme législatif, le nouveau parlement devrait chercher à opérer une distinction claire entre le rôle et les domaines de compétence de l'administration présidentielle et ceux des administrations territoriales, et ce afin d'éviter que ne se reposent à l'avenir les problèmes surgis au cours de ces deux dernières années.
Cette tâche pourrait nécessiter des modifications à la Constitution.
16. UN NOUVEAU STATUT POUR KIEV ET SEBASTOPOL
Il est urgent de définir un nouveau statut pour les villes de Kiev et Sébastopol.
Celui-ci devrait préciser les rôles respectifs de l'administration centrale et de l'administration municipale, et faire en sorte que le conseil municipal et le chef de celui-ci (ci-après le «maire») disposent de leur propre administration qui leur soit subordonnée et soit responsable devant eux au sens de l'article 3 paragraphe 2 de la Charte européenne de l'autonomie locale.
On a pu assister, au cours de ces derniers mois, à une prolifération de propositions et de projets. Ce qui est essentiel aujourd'hui est que ces deux villes disposent chacune d'une administration dotée d'une indépendance maximale vis-à-vis de l'administration centrale ainsi que de la capacité de disposer de ressources propres pour assurer les services auxquels sont en droit de prétendre les électeurs et d'exercer les compétences confiées à ces deux villes par l'administration centrale. Le rôle de l'administration centrale et celui des pouvoirs locaux de la capitale et de Sébastopol devront être clairement définis par la loi et interprétés de façon restrictive de façon à éviter, autant que possible, une ingérence de l'administration centrale et de l'administration d'Etat au niveau local.
Le rôle de l'administration centrale devrait pour l'essentiel consister à veiller au respect des lois et à s'assurer de la présence de services, d'équipements et de moyens financiers proportionnels à l'importance de ces deux villes en tant que capitale et garnison.
Parallèlement, dans les districts constituant ces deux villes, les conseils élus devraient être indépendants de l'appareil administratif de l'Etat et soit disposer d'une partie de l'appareil administratif de la ville, responsable devant eux, soit être en mesure de recourir à l'administration municipale, responsable devant les conseils municipaux.
a. Autonomie territoriale
Il est essentiel que, sur tout le territoire du pays, les conseils régionaux, de districts et municipaux élus disposent de leur propre administration, responsable devant eux, et ce conformément à l'article 3, paragraphe 2 de la Charte européenne de l'autonomie locale.
Pour l'heure, le projet de loi adopté par le parlement lors de sa dernière session fait toujours l'objet d'un veto présidentiel.
Il doit nécessairement y avoir un équilibre entre les intérêts de l'administration centrale et ceux des conseils régionaux, de districts et municipaux; toutefois, actuellement, la balance penche trop en faveur de l'administration présidentielle.
Les rapporteurs rappellent l'esprit de la charte européenne, qui souligne le principe de subsidiarité, selon lequel les échelons administratifs supérieurs ne doivent exercer que les compétences qui leur sont attribuées et que les échelons inférieurs ne sont pas en mesure d'exercer.
L'actuelle répartition des ressources financières n'est pas un argument contre la décentralisation, pas davantage que le statut des fonctionnaires nommés par l'Etat, dont les fonctions peuvent toujours être transformées et transférées selon les tâches, récentes ou non, qu'ils exercent.
b. Ressources financières
Il est essentiel que les collectivités territoriales, disposent de budgets proportionnels aux tâches qui leur sont confiées, et soient en mesure de lever des ressources propres au niveau local.
c. Privatisation du foncier et immobilier municipaux
Les confrontations politiques de ces quelques dernières années ont dans une certaine mesure été influencées par l'absence de législation en matière de transfert de la propriété de l'Etat aux collectivités territoriales, ainsi qu'en matière de privatisation et de propriété des terres et des biens municipaux. Cette situation a débouché sur une confusion entre les intérêts politiques et économiques, favorisant un climat de méfiance, de suspicion et d'improvisation politique.
d. Cumul des mandats
L'Ukraine a adopté une loi interdisant aux conseillers élus d'exercer des fonctions dans leur administration respective. Si tel est le cas, les conseillers en question doivent opérer un choix entre l'exercice d'un mandat politique et l'exercice de responsabilités exécutives.
Il semble qu'un certain nombre de membres du nouveau conseil municipal de Kiev soient d'ores et déjà dans une telle situation, dont le président du conseil municipal récemment désigné, qui demeure chef de l'administration d'Etat au niveau local. Le respect de la législation exigera que des choix soient effectués.
Il est essentiel que cette législation soit observée et, si nécessaire, renforcée, et que le gouvernement accepte la responsabilité juridique de la faire respecter.
17. LE RÔLE DU CONSEIL DE L'EUROPE
Le Conseil de l'Europe, par le biais du CPLRE et/ou de son programme conjoint avec l'Union européenne, serait disposé à contribuer à l'élaboration de ce programme législatif.
18. ÉQUILIBRE ENTRE L'ADMINISTRATION PRÉSIDENTIELLE ET LE PARLEMENT
Il est essentiel que l'administration présidentielle et le parlement coopèrent de façon plus satisfaisante qu'auparavant, de telle sorte qu'un programme législatif tel que celui décrit plus haut puisse être adopté dans un avenir raisonnable, ce qui permettrait de mettre un terme à l'absence de toute autonomie locale, néanmoins garantie par la Constitution.
L'un des problèmes réside dans les dispositions contradictoires de la nouvelle Constitution de 1996 quand il s'agit du droit à l'autonomie locale à tous les échelons territoriaux. Il importe de supprimer ces contradictions, soit en modifiant la Constitution, soit en donnant aux articles en question une interprétation s'inspirant des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale, ratifiée par l'Ukraine, principes qui représentent par conséquent aujourd'hui des droits constitutionnels.
19. ÉLECTIONS DIRECTES DES MAIRES DE KIEV ET SÉBASTOPOL
Prévues pour le 29 mars, ces élections ont été ajournées à la veille du scrutin par décision de la cour constitutionnelle.
La législation ukrainienne actuelle prévoit toutefois des élections directes. Si une autre forme d'élections est envisagée, il conviendra de modifier la législation.
Les rapporteurs n'ont pas d'opinion préconçue sur la question de savoir s'il conviendrait d'opter pour un maire directement élu, et par conséquent fort, ou pour un maire élu par le conseil municipal, c'est-à-dire pour un maire légèrement plus faible. Quelle que soit la solution retenue, il est probable que le rôle du chef du conseil municipal sera plus important qu'il ne l'a été jusqu'à présent s'il existe une administration municipale responsable devant le conseil élu.
En tout état de cause, les rapporteurs expriment l'espoir que de véritables élections faisant l'objet d'une supervision appropriée seront organisées dès que possible afin de pourvoir aux fonctions de maires de Kiev et de Sébastopol.
20. IRRÉGULARITÉS OBSERVÉES AU COURS DE LA CAMPAGNE
Les sections précédentes du rapport font état d'un certain nombre de difficultés rencontrées au cours de la campagne électorale.
Il importe que les commissions électorales et les autorités judiciaires du pays examinent les allégations d'irrégularités et les irrégularités flagrantes ayant affecté la campagne électorale (intimidation de candidats, enlèvements, assassinat d'un membre de commission électorale, emprisonnement intempestif d'un candidat, actes de violence divers). Il est également important qu'une telle procédure soit menée à bien rapidement et que ses résultats soient publiés.
21. ASSOCIATIONS DE MUNICIPALITÉS
L'existence d'associations nationales de municipalités disposant de ressources appropriées est un élément essentiel de la démocratie locale et régionale.
Ces associations ont pour mission de défendre les intérêts des pouvoirs locaux et régionaux vis-à-vis du gouvernement centrale et d'apporter des services d'assistance technique et de conseil à leurs membres. L'efficacité de telles associations passe par la reconnaissance de tels rôles.
Il importe également de faire en sorte que leur efficacité et leur impartialité ne soient pas entravées par des questions d'appartenance politique.
Les rapporteurs rappellent que la Charte européenne de l'autonomie locale garantit aux associations le droit d'entretenir une coopération internationale avec leur homologues étranger et de coopérer en outre au niveau transfrontalier.
22. DÉCISIONS DE LA COUR SUPRÊME
Il est essentiel que les décisions de la Cour suprême – comme d'ailleurs de toute autre juridiction – concernant les collectivités territoriales soient respectées et appliquées.
Tel n'a pas été le cas jusqu'à présent à l'égard de la révocation du maire de Kiev, jugée illégale par la Cour suprême en janvier 1998. A la veille des élections de la fin du mois de mars, ce jugement n'avait toujours pas été exécuté, jetant par conséquent de sérieux doutes sur l'existence d'un véritable état de droit dans ce pays.
23. LA NOUVELLE DÉLÉGATION DE L'UKRAINE AU CPLRE
Le Secrétariat a été informé de la composition de la nouvelle délégation ukrainienne. Comme cela est le cas avec tous les Etats membres, cette composition sera examinée par rapport à la Charte du CPLRE et un rapport sur la vérification des pouvoirs sera présenté lors de la Session 1998.
* * *
24. RECOMMANDATIONS AU COMITÉ DES MINISTRES
A la lumière de ce qui précède, les rapporteurs souhaitent adresser au Comité des Ministres un certain nombre de propositions concernant le futur programme de coopération avec l'Ukraine, lequel est essentiellement aligné pour l'instant sur le programme conjoint avec l'Union Européenne.
25. PROGRAMME DES SÉMINAIRES
Les rapporteurs recommandent que, outre les séminaires actuellement prévus dans le programme conjoint avec l'Union européenne et ceux que le CPLRE a peut-être en vue, le programme comporte également des séminaires sur
a. le rôle, le statut et les fonctions des capitales et des principales villes (séminaire au cours duquel pourraient notamment être identifiés et définis les intérêts de l'administration centrale, en même temps que seraient précisées les interventions juridiques);
b. le rôle du CPLRE dans le renforcement de la démocratie locale et régionale;
c. les modèles d'autonomie territoriale dans la pratique actuelle des Etats d'Europe occidentale, centrale et orientale;
d. les finances locales (seraient ici examinées également les questions concernant les biens fonciers des municipalités et les activités économiques des collectivités territoriales).
26. SUIVI DU RESPECT DES ENGAGEMENTS EN MATIÈRE DE DÉMOCRATIE LOCALE
Le Comité des Ministres a décidé d'examiner, à compter de septembre 1998, le respect, par les Etats membres, de leurs engagements en matière de démocratie locale et régionale.
Le présent rapport montre qu'un déficit législatif continue à exister au niveau des collectivités territoriales et que l'Ukraine doit par conséquent accomplir un effort important pour remplir les obligations qu'elle a contractées en ratifiant la Charte européenne de l'autonomie locale.
Les rapporteurs comptent sur le Comité des Ministres pour faire appel, dans le cadre de ce processus, de l'expérience et du savoir-faire du CPLRE.
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PROJET DE RÉSOLUTION CG (5) 6 SUR L'AUTONOMIE LOCALE ET RÉGIONALE EN UKRAINE
Les rapporteurs ont rédigé cette résolution qui appelle le CPLRE à assurer, après sa session de 1998, un suivi de la réforme de l'administration locale et régionale en Ukraine.
Ce suivi pourra s'accompagner de visites supplémentaires du groupe des rapporteurs, de séminaires spécifiques, de discussions avec les associations de municipalités et de contacts directs avec l'administration présidentielle, le parlement ukrainien et certaines administrations municipales.
Les rapporteurs recommandent en outre que le CPLRE invite une personnalité éminente du gouvernement ukrainien à s'adresser à la session de 1999 du CPLRE pour rendre compte de la mesure dans laquelle les propositions figurant dans la recommandation de 1998 auront été respectées et appliquées.