Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Slovénie - CG (8) 6 Partie II

Rapporteurs: Gerhard Engel (Allemagne) et Owen Masters (Royaume-Uni)

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EXPOSE DES MOTIFS

Les rapporteurs remercient le Dr Heinrich Hoffschulte, consultant, de sa contribution majeure à la préparation de ce rapport.

1. Cadre constitutionnel et juridique

Le cadre constitutionnel et juridique de la démocratie et de l’autonomie locales et régionales n’a guère changé depuis la publication de l’étude du Conseil de l’Europe intitulée « Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale – Slovénie – situation en 1997 »1. On se réfèrera à ce texte relativement récent pour éviter les redites inutiles.

1.1 La Constitution slovène

L’article 9 de la Constitution de la République de Slovénie reconnaît et garantit l’autonomie locale. La section V de cette Constitution est entièrement consacrée à l’autonomie des communes, y compris des dispositions spéciales sur les communes urbaines, et des «entités autonomes plus importantes », et accorde les mêmes garanties aux entités créées sous le nom de « régions » qui constituent une seconde sphère de l’autonomie locale (voir ci-dessous les paragraphes 2.2 et 4). En outre, les habitants jouissent de la liberté d’association et peuvent former (d’autres) « organes autonomes afin de réaliser leurs intérêts communs » (article 145).

1.2 La Charte européenne de l’autonomie locale

Lorsque la République de Slovénie est devenue membre du Conseil de l’Europe, elle a signé la Charte européenne de l’autonomie locale, le 11 octobre 1994 ; elle l’a ratifiée un peu plus de deux ans plus tard, le 15 novembre 1997. Depuis le 1er mars 1997, la Charte a donc force de loi en Slovénie. Les représentants des communes, qui étaient déjà invités aux réunions avant cette date, participent maintenant au travail de la Chambre des pouvoirs locaux à Strasbourg. La formulation de la Constitution et de la Loi de 1993 sur l’autonomie locale montre qu’alors même que la Charte n’avait pas été officiellement signée et ratifiée, nombre de ses directives ont été utilisées lors de la préparation de ces deux textes pendant les années 90.

1.3 La loi slovène sur l’autonomie locale

La loi sur l’autonomie locale date de 1993 et elle a été modifiée à plusieurs reprises. C’est une loi-cadre qui comporte un chapitre sur les régions – bien que celles-ci n’aient pas encore été établies dans tout le pays – étant donné que la Constitution et la loi elle-même prévoient des formes de création (et de dissolution) volontaire des régions. Ces régions n’ont pas encore toutes été créées et celles qui existent ne sont guère efficaces, d’autant que l’État ne leur a pas délégué de fonctions.

En outre, l’autonomie locale s’est trouvée freinée par le manque de décentralisation et la survie de 58 circonscriptions administratives déconcentrées. Elles sont dirigées par un naçelnik (« Hauptmann ») nommé par le gouvernement et leurs services sont les organes d’exécution des ministères, dotés chacun de leurs propres domaines d’action, compétences, fonctions et pouvoirs ; leur juridiction s’étend sur une ou (en règle générale) plusieurs communes. La plupart de leurs fonctions et compétences seront examinées à l’occasion de la décentralisation au profit de régions autonomes une fois que celles-ci auront été créées sur l’ensemble du territoire.

1.4 Principaux autres textes juridiques sur l’autonomie locale

Outre la loi sur l’autonomie locale de 1993, il existe un ensemble de textes législatifs concernant les collectivités locales, sur les élections locales, les procédures régissant la création des communes et la délimitation de leur territoire, le financement des communes, leur administration, l’organisation et la compétence des ministères concernant les municipalités, etc.2.

2. Structure de l’autonomie locale en Slovénie

Si le présent rapport renvoie dans une large mesure à l’analyse de l’étude du Conseil de l’Europe publiée en 19973, certains changements sont intervenus depuis cette époque. La situation a bien évidemment changé, les élections nationales du 15 octobre 2000 ayant débouché sur la constitution d’une grande coalition entre le LDS (36,2 pour cent des voix et 34 sièges), le ZLSD (12,1 pour cent et 11 mandats), le DeSUS (5,2 pour cent et 4 mandats) et le SLS+SKD (9,5 pour cent et 9 sièges), représentant 58 des 90 sièges au Parlement. En leur ajoutant quelques autres groupes et les deux membres statutaires représentant les minorités hongroise et italienne, cette coalition dispose d’une confortable majorité des deux-tiers du Parlement, puisqu’elle peut rassembler jusqu’à 68 parlementaires. Elle a l’occasion de passer les réformes constitutionnelles qui semblent nécessaires au développement de la régionalisation et/ou à la création d’un second niveau d’autonomie locale (voir par. 2.2 et 3.3) et à la clarification des critères de création de nouvelles entités locales par éclatement ou par fusion (voir par. 5.2).

La structure interne de l’autonomie locale et de ses organes fait toujours l’objet de discussions. La section de la Loi y afférente (articles 28 à 48 du chapitre IV, sur les organes municipaux) a été modifiée à plusieurs reprises. Les principales questions semblent être celles du partage des responsabilités entre les conseils locaux, les maires et les secrétaires municipaux (ou « directeurs de l’administration » ; pour plus de détail sur leur association, voir ci-dessous le paragraphe 2.3). Ici encore, on peut se rapporter à la description générale donnée dans le rapport de 1998 cité plus haut4. La nomination de « secrétaires municipaux » chargés d’aider le maire dans ses fonctions de chef de l’administration montre une nette tendance au renforcement du professionnalisme (article 49 du chapitre IV sur l’administration municipale, tel que modifié et complété par les articles 49 à 50a).

Ce relèvement des qualifications et la professionnalisation du personnel d’un côté et les tentatives des corps élus de préserver leurs pouvoirs de l’autre ainsi que les rivalités entre les corps élus, les conseils municipaux et les maires en tant que chefs de l’administration peuvent créer des tensions et des conflits. C’est une situation connue dans de nombreux pays mais dans les nouvelles démocraties et vu la décentralisation – comme en Slovénie – des structures du gouvernement central au profit de l’autonomie locale, le problème peut constituer une « expérience » nouvelle.

De nombreux problèmes ont leur source dans la fragmentation des collectivités locales en un nombre très important de communes très petites, de moins de 5 000 habitants, où les qualifications professionnelles sont rarement à la hauteur des possibilités et des ressources financières locales, surtout tant que et dans la mesure où les impôts locaux ne sont pas suffisants pour assurer l’autonomie financière locale. La situation telle qu’elle existe exige que l’on offre de meilleurs salaires pour attirer un personnel plus qualifié capable d’assumer de plus grandes responsabilités au niveau des tâches locales et centrales (déléguées ou transférées). Les dispositions juridiques portant sur des salaires adéquats ont fait l’objet de nombreux commentaires critiques pendant la visite de la mission du CPLRE de mars, compte tenu de ce que 25 pour cent seulement des communes semblent être financièrement autonomes ou indépendantes des subventions de l’État.

2.1 Nombre (toujours) croissant des communes

La structure des collectivités locales est toujours dominée par le grand nombre des petites communes. Cela fait partie d’une certaine tradition puisqu’en 1952, on comptait déjà 380 unités. Une des explications possibles est qu’à certaines époques, des tendances centralisatrices ont tenté de contrôler le pays grâce à des unités plus petites (« divide ut impera »). Après l’indépendance et l’introduction de structures démocratiques, il y avait 60 collectivités locales en Slovénie et le gouvernement a décidé de leur imposer une nouvelle organisation. Le rapport de 1997 au Conseil de l’Europe notait que l’on comptait 147 communes dans le pays5. La Loi sur l’autonomie locale fixait comme critère de taille minimale une population de 5 000 habitants6, mais aujourd’hui, sur 192 communes, 95 ont une population inférieure. L’ancien Parlement (Assemblée nationale) est responsable de cet état de choses puisqu’il a accordé une série de dérogations peu de temps après l’adoption de la loi, contribuant ainsi à discréditer le critère des 5 000 habitants. Cela a eu des répercussions sur la juridiction du Tribunal constitutionnel qui a eu à traiter plus de 60 cas de nouvelles séparations locales7 : le Tribunal a déclaré que le Parlement n’avait pas respecté ses propres critères, même ceux inscrits dans les dérogations à la loi ; cette déclaration a été utilisée comme base de « traitement égal » dans les cas où le Parlement a refusé d’accepter la séparation et l’indépendance, c’est à dire la création de nouvelles communes.

Une autre raison de ce morcellement local tient au système des finances locales (voir ci-dessous) qui permet aux petites communes séparées d’obtenir plus de fonds de l’État que si elles faisaient partie de collectivités locales plus importantes. C’est pourquoi le gouvernement et l’ancien Parlement – qui comptait plus de 40 maires parmi ses 90 parlementaires – ont perdu le contrôle de la mise en application de leurs décisions et que beaucoup de communes ont été créées sans tenir compte de la taille minimum de la population (le Parlement actuel compte toujours 15 maires en exercice).

Certains entretiens ont également montré qu’un certain nombre de demandes de création de communes n’étaient pas encore résolues : on estime leur nombre à 25. En 1994, le pays comptait 1 989 500 habitants. Si l’on divise ce chiffre par le nombre de communes existant en 1997 (147), on arrive à une moyenne de 13 530 habitants. Depuis lors, la moyenne d’habitants par commune est tombée à moins de 10 000 habitants. C’est un chiffre encore relativement élevé, comparé à 1 578 pour la France (recensement 1990) ou à 3 421 pour l’Autriche (recensement 1991), mais il fait se poser la question d’un niveau intermédiaire de gouvernement local qui serait chargé des tâches qui ne peuvent être assurées de manière adéquate par les communes plus petites (principe de subsidiarité).

2.2 La question ouverte des districts ou régions

S’agissant de la création – ou historiquement parlant, de la re-création – d’ un niveau intermédiaire d’autonomie locale, qu’on les appelle régions (comme on le fait dans les discussions en cours) ou districts (comtés ou Kreise), on peut se reporter au rapport sur la « Régionalisation en Slovénie » présenté par Hans Ulrich Stöckling au CPLRE en 19988. Ce rapport se fonde sur une analyse du projet de la Loi sur les régions, tenant compte des critères du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale qui avait été présenté aux partenaires slovènes lors d’une conférence spéciale à Maribor, le 27 octobre 1977.

Se référant au projet de Loi sur les régions (alors à l’étude), le rapport de 1998 en présente les grands points et la structure puis examine les « Problèmes posés par le projet de loi slovène sur les régions dans le contexte (du projet) de Charte européenne de l’autonomie régionale »9, les « Problèmes posés… dans le contexte de la Charte européenne de l’autonomie »10 et enfin les « Problèmes posés… dans le contexte des règlements de l’Union européenne »11.

De fait, la Constitution slovène semble être le principal obstacle à la régionalisation dans la mesure où elle fait allusion au principe de l’association volontaire des communes en vue de créer une région. L’article 143 parle « d’entités autonomes plus importantes », et dispose que « les communes sont libres de se joindre à d’autres » pour créer des entités autonomes plus importantes « pour des fonctions d’intérêt commun ». L’État peut, avec le consentement des entités locales plus importantes et des collectivités locales et régionales, les charger de remplir certains devoirs et certaines fonctions qui lui incombent en propre.

La Loi sur l’autonomie locale (Chapitre IX, article 72 et ss) de ne peut aller guère plus loin que les prescriptions de la Constitution, lorsqu’elle dispose qu’une « région est légalement établie, modifiée ou dissoute sur la base d’une décision prise par une majorité des deux-tiers du conseil municipal ». Si la décision du conseil municipal est soumise à référendum, elle doit recueillir la majorité des votes des participants. La commune peut se retirer d’une région suivant les mêmes critères (article 73).

Il y a maintenant des années que l’on discute de cet état de choses qui ne contribue pas à créer un système cohérent de districts, régions ou provinces dans tout le pays. C’est pourquoi tout effort suivi de décentralisation et de dévolution des responsabilités et fonctions de l’État est bloqué par le manque de capacités locales appropriées dans une grande majorité des communes ou par le manque de système intermédiaire et complémentaire à l’échelle du pays, capable d’assumer les tâches que les institutions du premier niveau ne sont pas en mesure de remplir.

2.3 Les deux Associations nationales de pouvoirs locaux

A l’heure actuelle, deux Associations de pouvoirs locaux sont actives en Slovénie :

L’Assemblée des communes de Slovénie (AMTS-SOS), qui a succédé à la Conférence permanente des communes de Slovénie, a son siège à Maribor. Elle est divisée en trois branches : agglomérations urbaines (comptant de 50 000 à 300 000 habitants), agglomérations (urbaines) intermédiaires (de 12 à 30 ou 50 000 habitants) et autres petites collectivités et collectivités rurales de moins de 12 000 habitants. Lorsque l’État avait décidé qu’il ne reconnaîtrait comme association officielle (ayant statut national) aucune association des municipalités tant qu’elle ne regrouperait pas plus de 50 pour cent des communes et représenterait pas plus de 50 pour cent de la population, rares étaient ceux qui pensaient qu’une telle association pourrait exister. Toutes les conditions semblaient avoir été rassemblées pour empêcher le succès. Bien que l’AMTS remplisse maintenant les conditions requises – 107 des 192 communes de Slovénie en sont membres – le statut d’association nationale lui a été refusé. Les instances de l’État ont trouvé une bonne excuse pour rejeter la demande de l’AMTS : une deuxième association, l’AMS (voir ci-dessous) a en effet demandé au Tribunal constitutionnel de surseoir à la reconnaissance, au motif que l’AMTS ne protégeait pas de manière adéquate les intérêts des petites communes.

L’AMTS estime néanmoins que la manière dont elle est organisée, avec ses sections pour les trois types de collectivités locales, lui permet de couvrir tous les types de communes et de protéger leurs intérêts, même ceux des plus petites et des plus pauvres d’entre elles.

L’AMTS organise régulièrement des réunions avec l’AMS et les autres associations des pouvoirs locaux de Slovénie et se déclare prête à fusionner – une fois reconnu son statut d’association nationale – avec les autres associations en respectant leurs poids respectifs.

De l’avis des membres de la délégation du Conseil de l’Europe/CPLRE, la Slovénie ayant signé et ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale, elle doit en suivre les prescriptions et notamment celles de l’article 10, qui donne le droit aux collectivités locales de s’associer « pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs ». Ce droit étant reconnu par l’État, toute condition ou qualification additionnelle à l’octroi du statut d’association nationale pourrait constituer un obstacle à la liberté d’association et être en contradiction avec la Charte.

La deuxième « Association des municipalités de Slovénie » (AMS-ZOS) a été créée 1997 par un groupe de petites communes mécontentes du travail de l’AMTS. Un de ses objectifs est de fournir un soutien plus important aux petites communes rurales, notamment au plan de la formation de leur personnel. Elle dit compter 41 membres. De dix à 20 communes appartiennent aux deux associations et près d’un tiers des communes slovènes n’appartiennent à aucune. Le siège de l’AMS est à Vodice (près de Ljubljana).

Les maires de trois de ses communes membres sont aussi membres du Parlement. Deux-tiers des maires membres de l’AMS appartiennent à des partis de la majorité ou de la coalition parlementaire. Tous les partis actuellement représentés au Parlement sont également représentés à la présidence de l’association. Aucun de ses membres se siège au Conseil national. L’AMS souhaite pouvoir coopérer directement avec le nouveau gouvernement.

L’AMS a également été créée à la suite des changements apportés au système de financement des projets et des investissements des collectivités locales. A l’heure actuelle, le soutien financier qui leur est accordé est fonction de la taille de leur population et non plus du projet à financer, comme par le passé.

Née des intérêts des petites collectivités locales, l’AMTS semble particulièrement impliquée dans les affaires des communes nouvellement créées. La situation autour de la capitale slovène, Ljubljana, en donne un exemple. L’ancienne cité de Ljubljana a été divisée en 15 entités en 1994. La ville centrale a conservé ses fonctions de capitale mais les communes plus petites qui se sont séparées d’elle se plaignent de ce que la séparation n’ait pas été accompagnée d’un partage égal et adéquat des finances et des propriétés. La loi confirmant la séparation prévoyait cependant, en termes généraux, un partage égal.

Aucune des deux associations ne dispose des moyens voulus pour ses activités et ses réalisations. De ce fait, aucune ne remplit son rôle de manière adéquate et, pour aider leurs membres, toutes les deux font appel à l’Office slovène de l’autonomie locale (voir ci-dessous).

Les rapports entre les deux associations ne se sont pas encore améliorés. Les représentants de l’AMTS font valoir que lorsque la Slovénie a commencé à collaborer avec le Conseil de l’Europe et plus particulièrement avec le CPLRE, il n’existait pas d’autre association des communes ; qu’elle avait succédé à l’ancienne Conférence permanente des municipalités et villes de Slovénie ; que lorsque la loi sur le statut national avait été votée, les critères avaient été fixés très haut et qu’aujourd’hui, elle les satisfaisait pratiquement tous et que c’est alors que la deuxième association avait été formée.

La délégation de la Slovénie au CPLRE ne se compose toujours que de représentants de l’Assemblée des communes de Slovénie (AMTS) bien que ni elle ni l’autre association ne jouissent du statut national. Cela explique pourquoi la composition de cette délégation ne reflète par le fait qu’il existe deux associations représentant les collectivités locales.

D’un autre côté, la Slovénie et le Comité des régions de l’Union européenne ont convenu que la délégation slovène se composera de représentants et de membres des deux associations des collectivités locales. La délégation du CPLRE a alors fait remarquer que si un tel accord pouvait être conclu avec l’UE, il fallait arriver à un accord identique avec le CPLRE, et le plus tôt possible, d’autant que le Slovénie est tenue de respecter la Charte européenne de l’autonomie locale et de faire que la composition de sa délégation reflète la réalité de l’ensemble du pays. Le fait que certaines communes appartiennent aux deux associations devrait rendre le travail plus facile.

Dans la mesure où les préparations liées à la création des régions sont destinées à aboutir à plus ou moins long terme, les partenaires doivent se souvenir que ces régions constitueront une deuxième sphère ou un niveau intermédiaire d’autonomie locale. L’article 143 de la Constitution ne parle ni de région ni de district mais « d’entités autonomes plus importantes ». C’est également le concept que l’on trouve dans le chapitre IX de la Loi sur l’autonomie locale qui traite des régions (articles 72 à 87) et des projets de « Loi sur les régions » qui les traite comme des collectivités autonomes12. Cela signifie que la Charte européenne s’applique aux régions, ce qui leur permet de créer leur(s) propre(s) association(s) conformément à l’article 10, et d’être représentées au CPLRE une fois qu’elles auront été créées.

Il existe déjà une autre association travaillant dans l’intérêt des municipalités, de leurs chefs de l’exécutif et de leurs cadres : l’association des secrétaires municipaux. En application de l’article 49 de la Loi sur l’autonomie locale, ces secrétaires sont nommés et renvoyés par le maire, qui est le chef de l’administration municipale (par.1). Ils ont le titre de « directeur de l’administration »13. Cette association compte maintenant 133 membres (de 133 communes sur un total de 192, et dont 23 n’ont pas nommé de directeur de l’administration), ce qui implique un très haut niveau de coopération. Le Président de cette Association est Ivan Pristovnik, directeur de l’administration de la commune de Kamnik et ancien membre du Parlement.

L’association a pour but de fournir une assistance technique à tous ses membres, y compris sous forme de service d’information sur les initiatives de législation (conformément à l’acquis communautaire de l’Union européenne. Les adhérents travaillent à l’élaboration de modèles uniformes de documents (en février 2001, on comptait plus de 100 formulaires différents) et d’un système d’information unique (appels d’offres, échanges électroniques), à la correction des faiblesses de la législation des collectivités locales ; ils confirment par ailleurs qu’un de leurs grands objectifs est la transformation de la Charte européenne de 1985. Lorsqu’une initiative de nationalisation des bâtiments municipaux utilisés dans les 58 circonscriptions d’État a été lancée, ils sont immédiatement intervenus et ont stoppé cette tentative de nationalisation.

Forte de son expérience au niveau local, cette association veut participer aux discussions sur les modifications à la Loi sur l’autonomie locale ainsi que sur les nouvelles lois (ou projets de loi) sur les régions, les finances locales, la planification urbaine, etc. Elle est enregistrée comme syndicat aux termes de la législation portant sa création . Elle n’est pas (encore) reconnue comme association « nationale » et ne reçoit pas d’argent de l’État pour son travail ou sa coopération ; elle est reconnue comme partenaire par l’Office slovène de l’autonomie locale qui a déjà financé ou co-financé certains de ses projets, y compris des séminaires et des stages de formation.

2.4 L’Office slovène de l’autonomie locale

L’Office a été créé en 1993 pour mener à bien la réforme de l’autonomie locale introduite en 1994. Au départ, il s’appelait Office pour la réforme de l’autonomie locale et était considéré comme temporaire.

Lorsque l’ex-gouvernement de M. Banjuk a aboli le poste du Ministre sans portefeuille chargé des questions d’autonomie locale, l’Office est devenu un organe indépendant. Lors de la visite de la délégation du CPLRE en Slovénie en décembre 2000, les discussions sur l’avenir de l’Office se poursuivaient. Aujourd’hui, le Ministre de l’intérieur l’a officiellement repris et il est intégré dans les services du Secrétaire d’État pour l’autonomie locale. A l’avenir, le gouvernement jouera un rôle plus important dans ses activités mais, d’un autre côté, les communes souhaitent qu’il demeure indépendant pour qu’il puisse fournir une assistance technique plus efficace et jouer un rôle actif dans le futur processus de régionalisation.

A l’heure actuelle, l’Office est un service intégré qui émarge directement au budget de l’État mais ses fonds ne semblent pas suffisant pour répondre de manière appropriée aux besoins sans cesse croissants de 192 communes. Il compte 11 employés.

Le rôle, les tâches et les fonctions de l’Office sont semblables à ceux des associations nationales dans d’autres pays. Dans la mesure où le statut des deux associations de communes n’est pas clair et où la question de leur reconnaissance n’est pas réglée, l’Office les encourage à resserrer leurs liens mutuels et à collaborer ensemble. Il encourage également la coopération intercommunale et le développement économique afin d’aider les petites communes à surmonter leurs difficultés d’autofinancement. Il fournit aide et information aux communes qui souhaitent développer leurs opérations transfrontières et leurs programmes de jumelage avec des communes de pays étrangers. Certaines de ces fonctions d’aide et de services-conseils auprès des communes sont identiques à celles de la nouvelle organisation des directeurs de l’administration ou « secrétaires municipaux ».

Tout ceci montre que l’Office est un organe de services précieux et qu’il joue un rôle important mais, à l’avenir, il faudra revoir son rôle et ses fonctions à la lumière des liens institutionnels avec les associations des communes et dans l’esprit de la Charte européenne de l’autonomie locale, et notamment du paragraphe 2 de l’article 4 qui dispose que « les collectivités locales ont toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ». Cela inclut leur droit de coopérer et de former des consortiums14 avec d’autres collectivités locales pour réaliser des tâches d’intérêt commun (droit garanti par le paragraphe 1 de l’article 10 de la Charte). Et les droits des communes doivent être interprétés comme incluant le droit d’organiser, de rationaliser et de décider elles-mêmes ainsi que de développer des échanges de meilleures pratiques, d’expériences, de structures et de méthodes de travail.

Intégré au Ministère, l’Office slovène de l’autonomie locale continue à fournir des services-conseils et des services aux communes. Par exemple :

    - il soutient la mise en application de la Charte européenne de l’autonomie locale et fournit une assistance technique aux nouvelles communes ;
    - il contribue à la réalisation de divers manuels en coopération avec l’institut pour l’autonomie locale. Il a notamment constitué un catalogue définissant les responsabilités respectives des communes et de l’État ;
    - il organise diverses activités et des séminaires ;
    - il encourage les communes à constituer des réseaux ; il organise régulièrement des réunions avec tous les maires de Slovénie : ces réunions se font par région et en présence d’experts d’autres ministères ;
    - il a également créé un site Web contenant des renseignements tels que les règlements passés par les communes ;
    - il conseille et oriente ; il aide les communes dans leurs contacts avec les ministères ;
    - il aide à définir les compétences de l’État, procède à l’analyse des situations et, le cas échéant, peut proposer des solutions techniques. Il est responsable du suivi de l’expansion de l’autonomie locale.

L’Office participe aussi aux discussions et à la préparation des textes de lois portant sur le développement de l’autonomie locale. Il détermine également si les intérêts des communes sont en jeu et si donc elles devraient participer à l’élaboration des projets de loi. La participation de l’Office à la rédaction des lois est officielle et officieuse : il prend d’abord part à des entretiens officieux avec le gouvernement qui l’invite ensuite officiellement à participer à la préparation des lois.

A l’avenir, l’Office va devoir analyser et coopérer avec d’autres services à la préparation des fondements techniques et politiques de la régionalisation. Le Ministère de l’intérieur étant très occupé par nombre d’autres réformes nécessaires dans un pays nouvellement démocratique, l’Office va de plus en plus être responsable de veiller à ce que les questions de l’autonomie locale ne soient pas ignorées et que le processus de décentralisation se poursuive de manière efficace, renforçant l’autonomie locale tant au niveau des communes qu’à celui des régions. Son personnel, qui est maintenant intégré au Ministère, semble bien décidé de continuer à travailler en étroit partenariat avec les collectivités locales.

3. Principaux points litigieux, difficultés et réformes de l’autonomie locale

3.1 La situation financière invite à poursuivre le démembrement de nouvelles communes

Quantité de petites localités semblent n’avoir été créées que parce qu’une fois devenues des collectivités locales indépendantes, l’Etat leur allouera à chacune une subvention minimale qui pourrait être plus élevée que la part locale du budget que leur consentait la municipalité dont elles se sont séparées. Selon les termes de plusieurs interlocuteurs rencontrés durant la mission en Slovénie, elles sont nombreuses à ne s’être scindées que pour s’appauvrir et percevoir ainsi une subvention plus consistante de l’Etat. Les partis politiques semblent avoir joué un rôle dans cette fragmentation des communes en petites entités, les majorités politiques pouvant fluctuer d’un quartier à un autre. Il semble que les disparités sociologiques entre les zones rurales et urbaines de nombreuses communes aient également influé sur ce processus qui a pour effet la stagnation du développement des grandes agglomérations stagne, à l’inverse de celui de petites communes qui bénéficient largement du soutien de l’Etat.

Une modification de la loi semble indispensable pour éviter de nouvelles scissions. L’actuel système de financement des communes assure une discrimination positive en faveur d’entités plus modestes et plus « pauvres », même si elles n’ont pas à leur charge les mêmes infrastructures culturelles ou sociales. L’Etat contribuant jusqu’à hauteur de 70% au financement des écoles dans les petites agglomérations et seulement de 10% dans des localités plus fortunées, certains quartiers ou collectivités n’hésitent pas à inviter à la scission pour tenter de réduire leur population tout en maintenant les infrastructures et percevoir ainsi une prime.

3.2 Dispositions réglementant la création ou la fusion de communes

Nous vous renvoyons au rapport de 1997. Quant aux raisons spécifiques expliquant le nombre croissant de nouvelles communes séparatistes, elles ont été évoquées précédemment.

3.3 Absence de seconds degrés/sphères/niveaux d’autonomie locale

L’un des obstacles majeurs s’opposant à une décentralisation réelle et efficace dans un pays de dimensions relativement restreintes est l’absence persistante d’une seconde sphère d’autonomie locale de communes souvent trop modestes et inaptes structurellement, économiquement et financièrement à assumer un surcroît de compétences, tâches et devoirs délégués par l’Etat et ses 58 unités administratives ; il est difficile de procéder à une décentralisation efficace alors que près de 50% d’entre elles n’ont pas même la population minimale requise de 5000 habitants et que les structures financières sont insuffisantes15 (voir ci-après). D’où la création de régions comme véritables bénéficiaires de la décentralisation. La nécessité d’un niveau ou d’une sphère plus forts d’autonomie locale est de même à l’étude16 eu égard à la politique structurelle régionale de l’Union européenne, dont les programmes concernent souvent une sphère administrative et politique chapeautée par le Gouvernement central ; bien que l’UE respecte les structures nationales en place et n’incite pas les Etats membres ou candidats à créer des structures administratives spéciales, elles n’ont pas le pouvoir de décider seules.

3.4 Conséquences de la fragmentation de la capacité d’autonomie des localités

Le nombre croissant de communes a affaibli les capacités personnelles, financières et fonctionnelles des organismes administratifs locaux. Le nombre des communes futures dépendra sans nul doute de la création d’un second degré d’autonomie locale par district ou région et du système financier qui se mettra alors en place. Aussi longtemps qu’une large majorité de collectivités locales (plus de 75%) dépend du budget de l’Etat plutôt que de ses propres ressources financières, l’invitation à une autonomie locale plus autodéterminée restera lettre morte.

Les élus de l’Assemblée des communes et villes de Slovénie ont déclaré que de trop nombreuses collectivités locales ne sont financièrement pas viables et incapables de mener à bien les missions très diverses dont l’Etat pourrait les investir en vertu de la Constitution.

3.5 Coopération des collectivités locales

Nous pouvons une fois encore nous référer à certaines remarques d’ordre général du rapport “Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale – Slovénie” de 1998, précédemment mentionné17. Cependant, dans l’attente d’une nouvelle législation permettant une coopération plus intensive, la coopération individuelle et volontaire reste jusqu’à présent exceptionnelle.

Certaines régions isolées s’essayent à la coopération volontaire. D’autres régions, telles celles de Koper et de ses voisines Izola et Piran, coopèrent dans les domaines de la santé, de l’alimentation en eau et de l’environnement. Une coopération transfrontalière avec la ville italienne voisine de Trieste est même en gestation. Son objectif est le développement du tourisme, l’aide à la création d’une université à Koper et le partage des ressources entre les ports de cette zone côtière. L’Italie, voisine plus puissante, n’est pas vue comme une concurrente mais comme une partenaire de coopération des communes slovènes plus modestes.

3.6 Contrôle étatique (supervision) des organes locaux, du congédiement des maires ou de la dissolution des conseils municipaux

L’article 140 de la Constitution restreint le contrôle de l’Etat sur les collectivités locales à “l’exécution de tâches particulières du ressort de l’Etat ”. Cette formulation large contraste avec celle de l’article 144, intitulé “Contrôle des organes de l’Etat”, qui stipule que “les organes de l’Etat contrôlent la légalité des travaux des organes des collectivités locales les capacités personnelles, financières et fonctionnelles. Cette comparaison montre que la Constitution respecte les lignes directrices de l’article de la Charte européenne de l’autonomie locale, selon lesquelles elle ne doit viser qu’à assurer le contrôle du “respect de la légalité et des principes constitutionnels” dans tous les domaines relevant de compétences de l’autonomie locale. L’article 140 de la Constitution dispose que “dans les affaires que l’Etat a transférées aux organes d’une collectivité locale, les organes de l’Etat effectuent en outre un contrôle sur la conformité et le professionnalisme de leur travail les capacités personnelles, financières et fonctionnelles.

Le chapitre 10 de la loi actuelle sur l’autonomie locale est entièrement consacré au ”Contrôle par des organes de l’Etat“, dans sa teneur modifiée (il s’agit désormais des articles 88 à 90 b). L’article 88 revient sur la restriction générale concernant le ”contrôle de la légalité des actes des instances municipales ” en y ajoutant le contrôle de l’opportunité et de la qualité de leurs tâches pour ce qui est des tâches déléguées par l’Etat aux collectivités locales.

Plusieurs interlocuteurs de la Cour des comptes et du bureau de l’Ombudsman ont laissé entendre qu’aucun organisme étatique n’étant spécifiquement chargé du contrôle des actes des collectivités locales, celui-ci est peu efficace. Les contrôles semblent être effectués séparément par des entités diverses, notamment les ministères. La situation actuelle semble tenir au fait que la Cour des comptes, à l’instar des autres organes ministériels, n’a pas à titre individuel le pouvoir d’exercer sur les collectivités locales un contrôle intensif qui lui permettrait de leur dispenser d’utiles conseils et de se concerter avec elles.

La Cour des comptes a entre autres responsabilités le contrôle et la supervision des activités budgétaires et financières des communes. Cette institution étant relativement réduite, sa section des affaires locales ne compte que sept employés. Le président de la Cour est nommé par décision de l’Assemblée nationale pour une période de neuf ans ; son mandat ne peut être renouvelé qu’une fois. L’activité du personnel consiste pour une grande part à consulter les communes et leurs employés. Eu égard au manque de personnel et d’équipements, l’une des tâches essentielles de la Cour est d’aider le Gouvernement et l’Assemblée nationale à modifier et améliorer les lois et règlements, ce que les élus ont illustré par des exemples ; certaines réglementations financières ne peuvent être respectées par les collectivités locales dans l’exercice de leurs fonctions ; c’est alors à la Cour qu’il revient d’en référer aux ministères afin de concevoir des modifications et réglementations adaptées. La Cour coopère pour ce faire avec l’Office slovène de l’autonomie locale.

L’article 88 par. 3 et l’article 88a (ajouté par amendement) de la loi créent une certaine confusion ; en effet, l’article 88 dispose que la supervision est exercée par le Gouvernement et les ministères et l’article 88a, par.1 précise : chacun dans son domaine de compétence. Alors que lesdits articles semblent par ailleurs tout à fait conformes aux principes de la Charte, leur tolérance d’une telle diversité des organes de contrôle apparaît peu compréhensible, voire dangereuse, les ministères pouvant avoir des avis divergents sur des questions relevant de la compétence de plusieurs d’entre eux. Le président de la Cour des comptes a en effet rapporté que tous les ministères exercent un contrôle administratif de la légalité des activités des communes ressortissant à leur secteur de compétences et qu’il en résulte une certaine confusion. Cette structure du contrôle, fixée par les articles 88 et 88a, est semble-t-il l’héritage d’anciennes structures ministérielles centralisées, régies par des systèmes de pensée reposant sur le principe hiérarchique.

De fait, dans la pratique, tous les ministères sont “localement” représentés par des agences des 58 organismes administratifs, réparties sur l’ensemble du territoire. L’attention de la délégation du CPLRE a été attirée sur le fait que le pouvoir de contrôle n’avait pas été “décentralisé” pour revenir aux directeurs desdits organismes, les Naçelniks (“Hauptmann”) mais que leurs contacts locaux avec les communes et la structure hiérarchique de leurs services dépendent des ministères. Quoique ces organismes (et les Naçelniks) puissent céder la plupart de leurs fonctions et compétences aux régions, une fois ces dernières créées, il va de soi que le Gouvernement exercera sa supervision “d’une seule voix”, à savoir celle du ministère de l’Intérieur (Secrétariat d’Etat pour l’autonomie locale) ou de l’Office slovène de l’autonomie locale qui en fait depuis peu partie. Les qualifications et compétences diverses des différents ministères devraient être coordonnées par le ministère de l’Intérieur pour répondre aux besoins d’une autonomie locale forte et efficace.

3.7 Le cas de KOPER

Un conflit concernant l’autonomie locale, baptisé le “cas de Koper ”a été porté à l’attention du CPLRE. Les intérêts des (partis) politiques et le cadre législatif actuel des possibilités de création de nouvelles collectivités locales offrent une image confuse. Lorsque la Cour constitutionnelle de Slovénie a décidé que le territoire de la municipalité de Koper était trop étendu et donc non conforme à la Constitution, 91% des résidents ont exprimé leur opposition à tout changement lors de deux référendums dont la Cour a déclaré qu’ils n’avaient pas force de loi. La Cour alors commandé à l’Assemblée nationale de légiférer en précisant la teneur de l’article 13 de la loi sur l’autonomie locale slovène. La répugnance des citoyens de Koper à diviser leur municipalité tient à ce que ses quartiers résidentiels situés en zone rurale sont tributaires des sites de travail et de la prospérité de la ville et du port.

L’une des difficultés semble résider dans le fait que les référendums menés à Koper n’observaient pas la loi ; en effet, c’est l’ensemble des administrés qui s’est alors exprimé par cette voie, alors que le droit n’exige un vote à la majorité de tous les citoyens que dans le cas d’une fusion de communes (article 15, par. 1) ou lorsqu’une partie de la municipalité veut s’agréger à une municipalité voisine (article 15, par. 4) et non pour la création d’une nouvelle municipalité résultant d’une scission (article 15, par. 2 et 3).

Quoiqu’il en soit, la décision de la Cour constitutionnelle demeure à ce jour sans effet. La municipalité compte toujours le même nombre d’habitants et tous les quatre ans se repose la question de savoir s’il convient d’organiser des élections dans la ville demeurée en l’état. Tout dépend de la volonté politique du (nouveau) Parlement qui paraît désormais en faveur de localités plus importantes et plus fortes ; le statu quo est donc maintenu à Koper. Nous espérons que les modifications apportées à l’article 143 de la Constitution clarifieront la situation et que les prochaines décisions du Parlement respecteront les normes juridiques et ses propres lignes directrices, une fois celles-ci ayant acquis force de loi. Une organisation locale contestant la légitimité de l’actuel conseil municipal, élu par la population de l’ancienne localité avant sa partition, certains membres du Parlement ont présenté une initiative législative visant au remaniement de la base électorale de Koper.

Les maires de Koper, Izola et Piran18 estiment qu’il faut un minimum de 100.000 habitants pour résoudre leurs problèmes et ceux des communes environnantes19 et fondent de grands espoirs en la régionalisation.

Les administrés de Koper et des villes avoisinantes se considèrent comme les prisonniers d’une situation créée par le (précédent) Parlement et la Cour constitutionnelle ; une commission spéciale mise sur pied au sein du ministère de l’Intérieur devant prochainement soumettre des propositions au Parlement, un nouveau projet de loi est attendu sous peu.

4. Nouveaux encouragements à la création d’un second niveau d’autonomie locale (“régionalisation”)

4.1 Nouveau contexte parlementaire à l’issue des élections de 2000

Les possibilités de création juridique d’un second degré d’autonomie locale se sont multipliées, la nouvelle coalition ayant intégré cet objectif dans les priorités20 de son accord de coalition. Les précédentes propositions en matière de création de “régions” avaient été rejetées, près de 40 maires membres du Parlement craignant qu’elles ne conduisent à un affaiblissement du pouvoir des communes. La coalition est aujourd’hui fermement décidée à créer ce niveau régional. Seul un petit nombre de maires membres du Parlement (dont ceux de la coalition) s’y est engagé, mais il y a également majorité de plus des deux tiers, le quorum nécessaire pour modifier l’article 143 de la Constitution ; le principe du consentement volontaire des municipalités peut dès lors être encouragé.

Le débat retient généralement la formulation “régionalisation”, bien que la définition du terme “régions” semble concerner davantage les membres de l’UE et son fonds régional21 que des structures similaires dans d’autres pays comme la France ou l’Espagne, sans toutefois s’aligner sur le modèle des “Länder” allemands ; les régions se considèrent en effet comme des Etats membres régionaux de la République. Avec moins de 2 millions d’habitants, la Slovénie est trop peu peuplée pour créer des régions d’une telle envergure. Les modèles à l’étude se calquent donc davantage sur ce que les Allemands appellent ”Kreis”ou sur un type de “province” à l’italienne. Le débat s’articulant néanmoins autour de la notion de ”régions“, elle est reprise ici ; il convient en effet de se rappeler qu’aux termes de la Constitution, ces régions devront constituer un second niveau d’autonomie locale plutôt que des ”régions”, sauf si 6 régions devaient être créées sur la base des régions historiques.

Les propositions concernant le nombre envisageable de “régions” sont légion. Ce nombre oscille entre 3 et 2622 et doit respecter les spécificités des territoires actuels. La Slovénie compte 22 unités électorales et 22 membres du Conseil national élus en tant que représentants des communautés locales. C’est la raison pour laquelle le nombre de 22 régions est proposé. D’aucuns estiment que la Slovénie devrait comporter au maximum 10 régions ou que 7 serait le chiffre plus approprié au vu des conditions actuelles23. Il semble que le pays ayant été divisé en plusieurs territoires dotés de lois différentes24, le sentiment de régionalisation soit profondément enraciné en Slovénie. Ces zones se considèrent actuellement comme des régions. Si ces spécificités doivent être respectées, il devrait y avoir 15 régions en sus de la capitale Ljubljana.25

Il semblerait que les deux associations de communes slovènes n’aient pas de propositions précises quant au nombre adéquat de régions. L’AMTS s’oppose à la création de régions si, comme le Gouvernement l’avait initialement suggéré, elles devaient être financées par les communes. Elle est en revanche d’avis que les missions dépassant les compétences des petites communes soit déléguées aux futures régions. L’AMTS est défavorable à un nombre élevé de régions et se prononce pour un nombre similaire à celui des régions statistiques (elles sont actuellement 12). D’après cette association, la disposition pertinente actuelle de la Constitution qui invite à favoriser les initiatives partant de la base fait obstacle à la régionalisation; c’est à l’Etat qu’il revient de définir les régions et de garantir leurs structures financières. Cela signifie également que l’AMTS s’engage avec la coalition à modifier l’article 143 de la Constitution.

A ce jour, cinq projets de loi portant sur différents modèles de régionalisation ont été présentés au Parlement ; aucun d’eux n’était conforme au critère minimal précédemment établi de 100.000 habitants, chiffre le plus controversé mais plébiscité au cours des débats auxquels la délégation du CPLRE a participé en mars. Ce chiffre minimal est stipulé dans l’accord de coalition26. Le groupe parlementaire du parti LDS a été le seul à demander à ce que ce critère soit supprimé parce que trop draconien. L’Office slovène de l’autonomie locale (voir 2.4) est cependant en faveur d’un nombre minimal de régions pour éviter une fragmentation trop importante, comme cela s’est produit au niveau municipal.

L’un des points clés du débat porte sur la désignation de l’Assemblée d’une région ou d’un Conseil régional : doit-elle/il être nommé(e) par les conseils municipaux, les maires inclus, ou une légitimité démocratique indépendante doit-elle s’imposer par le suffrage direct ? L’accord de coalition précise que la coalition n’adoptera qu’une loi posant la condition d’un minimum de 100.000 habitants pour la formation d’une région et ne proposant pas de suffrage direct aux organes régionaux27. Cependant, rares sont les partisans de cette clause. La grande majorité paraît rejeter cette élection ou nomination indirecte des membres du conseil régional. Certains ont même fait remarquer que le “non” aux élections revenait plus rarement dans le texte ; d’autres ont souligné que l’accord ne lie pas les MP élus. L’expérience menée avec de nombreux maires au cours de la dernière période parlementaire a convaincu de la nécessité de résister à l’idée de faire d’eux le pouvoir décisionnaire des Conseils régionaux. Le suffrage direct semble faire l’objet d’un consensus général. Le maire d’Izola a avancé une thèse limpide privilégiant cette forme de suffrage : les citoyens de toute une région sont plus que l’addition des populations locales28. La délégation du CPLRE fait valoir que la Charte européenne ayant désormais aussi force de loi en Slovénie, l’article 3, par. 2 de ladite Charte devait s’appliquer en l’espèce, en posant explicitement que “ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. ”

Le rôle des nouvelles “régions”sera fonction de leurs compétences, missions et devoirs. Les grandes lignes des fonctions mentionnées dans l’accord de coalition29 apparaissent une nouvelle fois comme un pas important vers la décentralisation, notamment dans des domaines actuellement gérés par des unités administratives, telle la mise en valeur de l’espace. L’alimentation en eau, la collecte et le traitement des déchets, les problèmes d’environnement, ainsi que l’entretien commun de la voirie régionale et locale s’ajoutent aux domaines figurant déjà dans le projet de coalition, du moins dans la mesure où ils ne sont pas (encore) susceptibles d’être privatisés. La coalition se conforme aux recommandations du CPLRE qui stipule que le personnel en mission au moment de l’entrée en vigueur de la loi doit être pris en charge par les régions et que ces dernières se verront attribuer les fonds nécessaires par le budget national au cours de l’année précédant l’entrée en vigueur de la loi pour assurer le fonctionnement des services et organismes qui seront transférés aux régions.

Interrogé sur un éventuel calendrier de la création des régions, le Président du Conseil national a signalé les difficultés que pose l’article 143 de la Constitution, qui ne prévoit que les créations (et dissolutions) volontaires des régions par les communes. Les articles 140 et 121 devront également être modifiés. Le Secrétaire d’Etat à l’administration voit là une chance de parvenir à introduire une réforme constitutionnelle au courant de l’année 2001 ou, au plus tard, en 2002. Le ministère élabore l’amendement qui devrait être soumis au Parlement durant le premier semestre 2001. La coalition s’accordant sur cette partie de la réforme, celle-ci devrait rapidement être adoptée, si toutefois des détails superflus ne viennent pas compliquer la modification fondamentale de l’article 143. A l’instar des ministres, la coalition souligne que la création des régions n’est pas synonyme d’affaiblissement des collectivités locales. La priorité est mise sur la décentralisation et la dévolution de missions étatiques aux nouvelles régions30. C’est pourquoi le Gouvernement projette de s’associer à cette décentralisation en transférant les fonds (d’Etat) adéquats aux communes (financièrement dépourvues) au lieu de demander une contribution financière à ces dernières. Cette tendance générale ne concerne pas uniquement les missions étatiques ; l’incapacité de nombreuses petites localités à assumer, comme leurs homologues ou voisines plus importantes, des tâches déjà déléguées au niveau local devrait attirer l’attention sur les fonctions complémentaires des régions, notamment pour ce qui concerne ces petites localités.

4.2. Un nouveau « réalisme » pour le rôle des districts ou « régions »

Les chances d’une délégation et d’une décentralisation accrues

La création d’un niveau régional est favorable au processus de délégation et de décentralisation des pouvoirs de l’État qui, jusqu’à présent, a été mis en péril et arrêté par la faiblesse des structures locales et la fragmentation persistante des communes, dont 95 n’atteignent pas même le minimum de 5 000 habitants fixé antérieurement.

b) Les chances de la « viabilité » des petites entités locales dans un district

La création des régions ou districts résout certains des problèmes qui ont pris naissance avec le nombre croissant des communes en raison du morcellement et de la division des pouvoirs locaux. Le fait que cette érosion des capacités locales a été tolérée paraît rendre très difficile le retour à une dimension minimale des communes dans le proche avenir. Même si l’« invitation systématique » mal inspirée au morcellement, dans le but d’obtenir davantage de subventions de l’État, est arrêtée grâce à une révision de la législation financière, il sera à peine possible de ramener le nombre des communes à la soixantaine qui existaient aussitôt après l’indépendance.

D’autre part, les citoyens sont plus proches du niveau de décision et mieux à même de contrôler la planification et le développement locaux dans de petites entités, à condition d’être aidés par un échelon complémentaire de pouvoir autonome, comme les districts dans certains pays ou les « Kreise » en Allemagne. Ainsi, l’identification locale avec la commune pourrait bénéficier de leur faible dimension si un deuxième échelon permet d’éviter le centralisme étatique traditionnel incarné en une « lointaine » administration ministérielle.

c) Les dangers d’un « nouveau centralisme » des régions elles-mêmes

L’un des problèmes liés à la mise en œuvre de la régionalisation est que les villes importantes ne veulent pas abandonner certains de leurs pouvoirs aux régions. De même, les petites communes ne veulent pas qu’une autre entité, une région ou une commune plus importante dénature leurs compétences. L’AMS reste sceptique concernant le processus de régionalisation, tandis que la plupart des petites communes ne savent pas quelle sera leur position. La majorité d’entre elles craignent que cela ne conduise à un alourdissement de la bureaucratie et n’ait pour résultat de les obliger à passer par des intermédiaires toujours plus nombreux avant d’entrer en contact avec le gouvernement. Bien que cette opinion reflète d’une certaine manière l’attente traditionnelle, à savoir que « finalement » c’est le pouvoir central qui doit tout réglementer et que ce point de vue ait certainement été encouragé – aux yeux des petites entités récemment nées en raison des avantages financiers qu’elles obtiennent en se séparant de communes plus importantes, il s’agit surtout d’un appel à définir clairement les responsabilités de l’échelon des régions qui va se mettre en place, sans compétences « doubles » ou partagées avec les services administratifs de l’État, parce que cela en effet ne favoriserait pas l’autonomie régionale entendue comme plus proche du peuple.

L’accent doit être placé sur la notion de complémentarité. La coopération intercommunale a aussi ses chances et ses compétences dans les domaines identifiés par les communes elles-mêmes en tant que thèmes ou tâches prioritaires, mais la question est toujours de savoir qui paie. Il ne sera probablement pas aisé de demander aux communes de payer pour le transfert de compétences, surtout alors qu’elles se sont habituées au système actuel, qui leur accorde des subventions d’État plus importantes si elles sont faibles et financièrement non viables.

D’autre part, la régionalisation ne signifie pas nécessairement l’alourdissement de la bureaucratie, si la Constitution et la législation définissent clairement fonctions et responsabilités31.

d) Complémentarité des deux échelons d’autonomie locale

La solution pourrait se trouver dans le concept de complémentarité des deux échelons d’autonomie locale. Et il existe des modèles de compétences différenciées en fonction de la taille et des capacités des communes. Les grandes communes urbaines pourraient avoir les mêmes compétences que les « régions » dans les zones (plus) rurales, de sorte qu’elles auront les mêmes compétences que les régions voisines et acquerront le caractère et la fonction d’une région. Même parmi les communes membres d’une même région, ces membres pourraient être petits ou grands, de sorte que la région agirait dans des domaines où les communes de taille moyenne se suffiront à elles-mêmes, contrairement aux petites communes. D’autre part, la région sera en mesure d’assumer un grand nombre de fonctions de l’État qui ne pourraient effectivement être déléguées ou décentralisées en faveur de toutes les entités locales du fait qu’une grande majorité d’entre elles ne sont pas en mesure de les assumer.

Fonction complémentaire des « régions »/Kreise en tant que second échelon d’autonomie locale

Ce modèle signifie que les catalogues de responsabilités, fonctions et tâches devront être déterminés en fonction de la taille minimale des régions et que leur nombre final sera décidé par le législateur. En d’autres termes : la décentralisation est une « réforme fonctionnelle », qui a besoin de partenaires solides et capables pour les tâches à transférer.

5. Solutions possibles aux problèmes mentionnés et discussions

5.1 Les districts (« régions »), y compris grandes villes ou « communes urbaines »

On peut se référer à l’alinéa d) du paragraphe 2 du chapitre 4. La Commission des affaires internes du Parlement envisage toute une série de nouvelles lois et d’amendements aux lois existantes, qui sont liés à la mise en place des régions. Les mesures nécessaires sont les suivantes :

L’amendement à l’article 143 de la Constitution;

Une nouvelle loi sur les régions en tant que second échelon d’autonomie locale (amendement au chapitre IX de loi sur l’autonomie locale);

Une nouvelle loi sur les finances des communes et régions;

Une révision de la loi sur l’autonomie locale;

Une loi sur les élections locales, y compris pour les régions;

Une loi sur la coopération des pouvoirs locaux;

(éventuellement) Une loi sur le rôle de la capitale, Ljubljana;

Une loi créant un impôt (local) sur les biens immobiliers.

5.2 Des critères clairs (dans la Constitution et/ou la législation) sur les frontières et délimitations des entités locales

Comme la nouvelle coalition a pour objectif d’instaurer la régionalisation et de créer les régions en tant que deuxième échelon d’autonomie locale avant la fin de son mandat, la définition des pouvoirs, compétences, fonctions et responsabilités à partager entre l’État et les communes ne semble pas suffisamment claire, surtout si l’on met en place un deuxième niveau de tâches et fonctions « locales ». Pour éviter un nouveau malentendu de la part des pouvoirs locaux, qui pourraient croire que la création des régions se traduira par la perte d’une partie de leurs compétences, il convient d’introduire des critères clairs à l’aide d’un amendement à la Constitution ou de définitions juridiques bien nettes.

La décentralisation apportera un nombre accru de fonctions à la « famille des pouvoirs locaux ». « La régionalisation introduira dans le pays une vie démocratique plus intense32. » Ces distinctions doivent porter notamment sur les types distincts de ressources financières nécessités par les différentes (et nouvelles) compétences, car la délégation des fonctions d’État à l’échelon régional ne devrait pas être financée par les communes, puisque cette délégation aurait pour effet de limiter leurs fonctions et capacités classiques en matière d’autonomie locale.

D’autre part, les régions qui remplissent des fonctions pour le compte d’entités plus petites, lesquelles ne sont pas en mesure d’y faire face en raison de leur taille, de la faible spécialisation de leur personnel, etc., peuvent être financées par la « collecte » de parts auprès des communes faisant partie de la région, ceci malgré l’aide financière de l’État et les méthodes de péréquation financière (horizontale ou verticale).

5.3 Révision de la législation sur la destitution ou la dissolution des organes du pouvoir local

Les clauses relatives à la destitution des maires et/ou à la dissolution des conseils municipaux posent un problème spécial en matière de législation.

Selon l’article 37 de la loi sur l’autonomie locale, les conseils municipaux sont « élus au suffrage universel par scrutin direct et secret » et par « tous les citoyens qui sont résidents permanents de la commune33 ». Néanmoins, l’Assemblée nationale peut, sur proposition du gouvernement, dissoudre le conseil dans les cas énumérés au paragraphe 1 de l’article 90 b), qui constitue l’un des derniers amendements apportés à la loi.

Bien que les cas de destitution ou dissolution soient limités aux infractions graves aux lois et/ou à la Constitution, il semble qu’une telle réglementation ne soit pas acceptable compte tenu de la garantie constitutionnelle d’autonomie locale et de la Charte européenne. La solution consiste certainement à essayer de faire en sorte que ces cas soient le plus rares possible et de résoudre le conflit entre la légitimité due à l’élection et l’illégalité du comportement en laissant le dernier mot à l’organe représentatif suprême du peuple, qui est élu par le peuple lui-même. Un autre argument a été avancé, à savoir que l’intervention du Parlement rendrait une telle occurrence presque impossible.

Mais, déjà, la comparaison avec les autres mesures que pourraient prendre les organes de supervision (« les ministères compétents »), comme il est prévu aux articles 88 a), 90 et 90 a), montre que d’autres instruments sont légalement disponibles, qui garantiront le rétablissement de la légalité par les moindres mesures que sont un « avertissement » [art. 88 a)], des « ordonnances » (art. 90) et « en exécutant directement les tâches qui relèvent de la compétence de la commune » [art. 90 a)]. Ces instruments étant proportionnés, la dissolution d’un conseil municipal élu au scrutin direct n’est pas en rapport avec l’importance des intérêts que la mesure adoptée (= l’intervention de l’autorité disciplinaire) vise à protéger. Ce principe de « proportionnalité » qui figure au paragraphe 3 de l’article 8 de la Charte européenne doit être respecté en amendant l’article 90 b) de la loi.

Les mêmes règles existent pour la destitution (« mise à l’écart ») des maires - voir le paragraphe 2 de l’article 90 b) - dans le présent cas sans même concentrer l’attention sur la notion d’infractions « sérieuses », mais en se bornant à poser la condition que « le maire néglige d’appliquer des décisions légales rendues par le conseil municipal ou d’exécuter toute autre obligation légale, ou que le maire adopte des décisions qui contreviennent aux lois… ». La mise en place d’un « administrateur temporaire » pourrait être envisagée pour des tâches précises au sujet desquelles le maire a négligé d’appliquer la loi, mais ici encore la destitution, compte tenu des cas assez nombreux où un acte ou une initiative isolés pourraient être illégaux, n’est pas acceptable compte tenu du paragraphe 3 de l’article 8, déjà cité, de la Charte européenne. Cette mesure, répétons-le, ne respecte pas la légitimité démocratique conférée au maire du fait de son élection directe par tous les citoyens (qui sont résidents permanents de la commune), comme le prévoit l’article 42 de la loi sur l’autonomie locale.

6. Autres sujets abordés dans les interviews

6.1 Structures financières des communes

Il existe une législation nationale sur le « financement des communes34 ». L’article 146 de la Constitution garantit que « les organes du gouvernement central et local financeront l’accomplissement de leurs obligations et fonctions respectives au moyen des impôts et autres redevances obligatoires perçues par eux et des revenus divers qu’ils peuvent tirer de leurs avoirs », et l’article 147 affirme que « les organes du gouvernement local prélèveront des impôts et autres redevances dans les conditions fixées par la Constitution et la loi ».

Mais cette législation ne semble pas suffire à assurer le financement adéquat des obligations et fonctions locales, car 25 % seulement des communes se financent elles-mêmes et sont supposées ne faire appel qu’à leurs propres ressources, tandis que 75 % sont tributaires des subventions de l’État. Cela signifie qu’une condition majeure de l’autonomie locale, telle que garantie à l’article 9 de la Constitution, n’est pas réellement respectée.

Les communes disposent de 35 % du montant de l’impôt national sur le revenu, ce qui signifie que le financement de besoins de villes comme la capitale (Ljubljana) est couvert en grande partie, mais dans d’autres cas ce financement par l’impôt rapporte moins de 50 % des montants nécessaires. Il n’y a pas d’impôts locaux sur la base des biens fonciers ou immobiliers, ce manque tenant entre autres raisons à l’absence d’une inscription complète au cadastre de toutes les parties du territoire. La nécessité de disposer de cet instrument financier de base pour les besoins locaux a été généralement reconnu au cours des débats avec des membres du Parlement et, en particulier, par le Président de la Commission des affaires internes, récemment créée, qui s’occupe des questions relatives à l’autonomie locale.

Il ne faut pas en chercher la raison dans le manque de services financiers en général, mais – comme on l’a dit plus haut – dans l’infortunée fragmentation des communes en unités qui ne sont pas en mesure de couvrir leurs propres besoins ou qui même ont été créées avec l’objectif bien clair d’obtenir de l’État des ressources financières plus importantes à titre d’« équipement minimal ». C’est pourquoi il est nécessaire de modifier la loi sur le financement des communes pour éviter que les communes qui essaient d’intégrer des groupes sociaux différents ne fassent l’objet d’une discrimination. La réforme financière peut difficilement viser directement à une (re-)fusion de communes, mais elle doit inviter les pouvoirs locaux à coopérer, à maintenir leur taille et à favoriser l’efficacité en faisant en sorte que des unités plus fortes soient en mesure d’assumer réellement un plus grand nombre de fonctions, qui avaient relevé de l’État au temps du centralisme.

Et cette réforme financière devra intégrer des structures financières adéquates pour le second échelon d’autonomie locale, c’est-à-dire les régions ou districts qui vont être créés. Cela veut dire que les ressources financières adéquates devront changer de main en même temps que les obligations et responsabilités, en d’autres termes que la délégation et la décentralisation de l’État à l’échelon régional ne peuvent être financées en prenant de l’argent aux communes, car ces tâches ont été jusqu’à présent financées par l’État lui-même. D’autre part, la structure financière proviendra des finances locales, chaque fois que les obligations et responsabilités proviendront de cet échelon et seront regroupées pour une meilleure efficacité ou seulement pour répartir le fardeau, qui serait disproportionné si toutes les petites communes étaient contraintes d’accomplir les tâches elles-mêmes.

6.2 Protection juridique des droits des pouvoirs locaux et de leurs organes

Le principal rôle du tribunal constitutionnel (voir art. 91 de la loi sur l’autonomie locale) dans les affaires concernant les communes a été indiqué plus haut. Dans les six affaires que les entités locales ont porté devant la cour depuis 1991, 75 % de celles-ci demandaient à devenir indépendantes d’une commune plus grande et 25 % voulaient se fondre avec une commune voisine. Actuellement, le tribunal constitutionnel examine 36 appels interjetés par des communes, dont la plupart concernent l’autonomie locale (y compris des problèmes financiers). Les communes peuvent s’adresser directement au tribunal constitutionnel sans devoir passer par un tribunal administratif.

L’une des affaires en cours d’examen concerne le « statut naturel » des deux associations existantes de communes. Le tribunal semble attendre un éclaircissement du gouvernement ou de l’Assemblée nationale amendant les réglementations et la législation relatives à ce statut spécial, ce qui ferait des associations le partenaire préféré du gouvernement et le bénéficiaire normal des subventions d’État aux activités associatives.

Le tribunal constitutionnel comprend neuf membres, qui prennent leurs décisions à la majorité des voix et rendent publics les avis minoritaires si les juges concernés le souhaitent. Les membres du tribunal sont nommés pour une période de neuf ans et ne sont pas rééligibles. Le tribunal peut rendre une décision à travers un groupe de trois juges seulement dans les affaires portées devant lui par un particulier, afin de pouvoir instruire un plus grand nombre d’affaires en moins de temps.

Parallèlement au tribunal constitutionnel, le tribunal administratif peut être saisi par les pouvoirs locaux, bien que 95 % des affaires portées devant lui soient des plaintes de particuliers contre l’administration tant de l’État que des organes municipaux. Les communes et les régions « peuvent attaquer des actes administratifs et mesures par lesquels des organismes d’État exercent leur supervision dans un différend administratif » (art. 92 de la loi) porté devant le tribunal administratif.

6.3 Les médiateurs

Le premier Médiateur des droits de l’homme a été nommé en 1994, bien que la charge ne soit devenue opérationnelle qu’en 1995. Il a succédé au Conseiller aux droits de l’homme. Le bureau du médiateur comprend actuellement 23 membres, dont deux médiateurs adjoints. M. Hanzek, le nouveau Médiateur, a été nommé à la fin de février 2001.

Les compétences du Médiateur sont définies à l’article 159 de la Constitution slovène. Son rôle est de superviser les pouvoirs publics, aux niveaux central aussi bien que local, ainsi que certaines sociétés privées qui jouent un rôle dans l’administration publique. Le Médiateur reçoit aussi les plaintes de particuliers. En principe, il est également autorisé à recevoir les plaintes des pouvoirs locaux, mais celles-ci semblent fort rares.

Types de plaintes : manque de logements sociaux, unités administratives, etc.

Le nombre total des plaintes adressées au Médiateur est en voie d’augmentation (il y en a eu environ 3 000 en l’an 2000). De 20 à 25 % des plaintes sont fondées, certaines d’entre elles étant dues à des lenteurs procédurales. Au total, il y a très peu de plaintes de particuliers contre les pouvoirs locaux, mais bien davantage contre les unités administratives. Un grand nombre de plaintes sont aussi dues au manque de logements sociaux ou à la procédure suivie dans leur attribution. Les communes sont propriétaires des logements sociaux et doivent en principe veiller à ce qu’il y ait suffisamment d’appartements pour loger les plus pauvres, mais ce n’est pas toujours le cas. D’autres plaintes concernent la construction de routes ou le bruit causé par la circulation, etc.

Les membres du personnel de l’administration communale déposent aussi des plaintes. Celles-ci portent ordinairement sur le montant des rémunérations, qui n’est pas aussi élevé que dans le secteur privé. C’est pourquoi les petites communes ont de plus en plus de mal à recruter des employés compétents. Ce n’est pas le cas au même degré dans les grandes communes comme Ljubljana et Maribor, qui ont bien plus de ressources. Il est donc nécessaire d’adopter dans ce domaine une nouvelle loi sur la main-d’œuvre. Il y a aussi quelques plaintes de membres du personnel communal contre les maires.

Après avoir instruit une plainte relative aux affaires locales, le Médiateur s’adresse au maire ou au conseil municipal. Si sa décision n’est pas respectée, il recommande aux citoyens d’aller devant le tribunal administratif, mais les maires coopèrent le plus souvent avec le Médiateur. Les relations sont également assez bonnes entre le Médiateur et le Chef des unités administratives.

Durant leur visite en Slovénie, les membres de la délégation ont eu connaissance d’un débat sur le besoin de médiateurs spéciaux qui seraient chargés des pouvoirs locaux. M. Butala, l’actuel Médiateur adjoint, est contraire à l’idée de nommer un médiateur spécial chargé des pouvoirs locaux, bien qu’une forte pression s’exerce au Parlement pour nommer des médiateurs spéciaux non seulement pour les pouvoirs locaux, mais aussi pour les services sociaux, l’éducation, les minorités ethniques, etc. Comme la Slovénie est un petit pays, il ne serait pas raisonnable de multiplier de tels postes.

6.4 Les minorités ethniques

Les minorités ethniques ne semblent pas constituer un problème majeur en Slovénie. Les Hongrois, les Italiens (et les Tsiganes) sont des minorités autochtones qui voient leurs droits protégés par la Constitution slovène, dont l’article 64 définit un large éventail de « droits spéciaux » pour ces « communautés ethniques autochtones italienne et hongroise », y compris une représentation directe au niveau local et à l’Assemblée nationale, bien que leur nombre ne soit pas suffisamment élevé pour atteindre le chiffre minimal habituel d’habitants par siège (en moyenne, 22 100 environ à l’Assemblée nationale). D’autres minorités, comme les Serbes ou les Croates, ne bénéficient pas directement d’un tel traitement, car elles ne sont pas considérées comme des minorités autochtones. La plupart de leurs membres sont venus s’installer en Slovénie pour des raisons économiques avant l’indépendance ou durant les conflits civils des années 90, puis y sont restés. Un récent traité culturel entre la Slovénie et l’Autriche non seulement reconnaît pour la première fois l’existence d’un « groupe de personnes germanophones35 », mais en outre les place sous la protection de l’article 61 de la Constitution slovène (voir ci-après).

Ces minorités ethniques sont relativement importantes (environ 80 000 Serbes et 50 000 Croates), mais dispersées sur tout le territoire de la Slovénie et autorisées à avoir leurs propres écoles primaires en certains endroits, quand elles y sont assez nombreuses. Les Italiens et les Hongrois sont relativement concentrés dans des secteurs déterminés : sur le littoral pour les Italiens et à l’est, près de la frontière hongroise, pour les Hongrois. La communauté italienne de Slovénie comprend environ 3 000 personnes qui vivent surtout sur le littoral dans les villes de Koper (Capodístria), Piran (Pirano) et Izola (Isola). Cette minorité comprend des enseignants, des journalistes, des négociants et des administrateurs.

Les minorités et leurs membres sont libres de déposer des plaintes et de signaler les cas de (prétendue) discrimination, aussi bien que de s’adresser au Médiateur dans leurs langues respectives. Il ne semble pas y avoir d’obstacle linguistique sérieux et, jusqu’à présent, très peu de plaintes justifiées en matière de discrimination ont été enregistrées. On estime dans l’ensemble qu’elles ne paraissent pas se sentir défavorisées dans leur situation et les conditions de leur vie quotidienne. Cela pourrait tenir à l’existence de deux sièges garantis au Parlement, où les minorités italienne et hongroise ont chacune un membre « statutaire ». Et les médiateurs constituent une autre garantie contre la discrimination locale par la police, la bureaucratie d’État et les pouvoirs locaux.

Le respect des langues minoritaires et l’accès aux documents bilingues semblent la source de quelques problèmes mineurs, bien que la situation se soit nettement améliorée dans ce domaine, comme le reconnaissent les représentants de la minorité italienne. Un autre type de problème paraît subsister dans le secteur éducatif du fait de l’absence d’harmonisation, la précédente Assemblée parlementaire ayant rejeté une proposition de loi en la matière. La population italienne de Slovénie diminue rapidement, car la jeune génération tend à émigrer, surtout vers l’Italie proche. D’autre part, environ 18 000 Slovènes vivent actuellement en Italie, dont certains sont membres de la minorité « italienne » et détenteurs de la nationalité slovène.

La minorité italienne a porté un intérêt particulier à l’affaire de Koper; les Italiens sont fermement opposés à la fragmentation de Koper, car ils croient36 que leur position sera affaiblie surtout concernant l’enseignement en langue italienne, si le système scolaire doit être divisé.

La minorité ethnique tsigane bénéficie de l’appui de l’ONG « Novo Mesto » (voir 6.6), créée initialement pour venir en aide aux réfugiés bosniaques. L’ONG en question n’a bien entendu aucun droit de prendre des décisions au nom de cette minorité. Mais la loi prévoit que les membres de la minorité tsigane ont eux aussi la possibilité d’avoir un représentant siégeant au conseil municipal de leur commune de résidence.

Les principaux objectifs de la « Charte européenne des langues régionales et minoritaires » trouvent leur écho à l’article 61 de la Constitution slovène, qui confère le droit à « chaque personne de s’identifier avec son groupement national ou sa communauté ethnique, de favoriser la diffusion et l’expression de sa culture et d’utiliser sa propre langue et sa propre écriture ». Et il est précisé au paragraphe 2 qu’« afin de donner effet à ces droits et obligations, et dans tous ses rapports avec les organes d’État et autres organes investis de fonctions officielles, toute personne aura le droit d’utiliser sa propre langue et sa propre écriture de la manière qui sera déterminée par un statut ». Cela va sans aucun doute bien au-delà des constitutions de la plupart des États membres du Conseil de l’Europe.

Le nombre croissant d’immigrants en situation irrégulière crée aussi un certain problème, car ils constituent de nouvelles minorités qui connaissent des difficultés persistantes de logement. Certains pouvoirs locaux, obéissant à la pression populaire, sont restés fermement opposés à la construction de centres spéciaux. Ont été immatriculés en 1999 34 000 immigrants en situation irrégulière et 9 400 demandeurs d’asile. Un nombre croissant de ces immigrants, qui viennent pour la plupart du Moyen-Orient et de Chine, souhaitent rester en Slovénie, bien que la grande majorité veuillent gagner l’Allemagne, l’Autriche, la France ou l’Italie. Il est donc nécessaire de renforcer les patrouilles sur les frontières avec la Croatie, la Hongrie et la Bosnie-Herzégovine et de mettre en place une coopération transfrontalière avec ces pays.

6.5 Coopération transfrontalière

La Slovénie a signé dès 199837, la « Convention-cadre sur la coopération transfrontalière » du Conseil de l’Europe, mais ne l’a pas encore ratifiée. Cela semble dû à des divergences dans la précédente Assemblée parlementaire; des représentants du Parlement, aussi bien que du Gouvernement, se sont déclarés prêts à la ratifier avant la fin de 2001, cette ratification figurant au programme du gouvernement actuel.

L’Office slovène de l’autonomie locale (voir 2.4) fournit aide et information aux communes qui souhaitent mettre en place une coopération transfrontalière et des programmes de jumelage avec des communes étrangères.

Les relations entre la Slovénie et la Croatie sont encore difficiles au niveau des États et un certain malaise subsiste en matière de coopération transfrontalière au niveau local. De plus, le tracé de la frontière ne semble pas toujours définitif et certains problèmes continuent de se poser concernant la planification hydrique et la fourniture d’énergie. Néanmoins, la population des deux côtés de la frontière maintient des contacts sans demander l’appui ou l’intervention de l’un ou l’autre des deux États. Un important problème avec la Croatie tient d’autre part au fait que la frontière maritime dans l’Adriatique empêche la Slovénie d’avoir accès à la haute mer.

La création de régions dans le proche avenir apparaît comme un encouragement à l’intensification de la coopération transfrontalière et un instrument de celle-ci, car l’Italie, l’Autriche et la Hongrie ont elles aussi des régions qui peuvent s’avérer des partenaires utiles dans le développement économique et structurel des régions frontalières de part et d’autre38. Une nouvelle région de Koper (comprenant Koper, Izola et Piran) trouverait un partenaire du côté croate avec la nouvelle Zupania Istriaca, et la coopération transfrontalière est déjà en cours de préparation concernant les programmes Interreg, Lode et Phare de l’Union européenne.

6.6 Le rôle futur des pouvoirs locaux au Conseil national

Le Conseil national, deuxième chambre du Parlement slovène, est actuellement régi par les articles 96 à 101 de la Constitution nationale. Cet organe de 40 membres comprend 22 conseillers « représentant les intérêts locaux » (art. 96), tandis que les autres représentent les employeurs, les employés, les exploitants agricoles, les petites entreprises et « les professions libérales », aussi bien que « les organisations à but non lucratif ». Son statut est réglementé par l’Assemblée nationale, qui prend ses décisions en la matière à une majorité des deux tiers; les conseillers sont élus pour un mandat de cinq ans.

L’avenir de cette « seconde chambre » fait l’objet d’un large débat, bien que son rôle soit plus consultatif. Certains membres de l’Assemblée nationale voient dans le Conseil un obstacle à leur « libre » prise de décisions. Le Conseil lui-même insiste en faveur d’une introduction rapide des régions et promeut un développement plus égal du pays.

L’une des questions qui se pose avec l’introduction des régions sera le rôle de ce second échelon d’autonomie locale au Conseil national. Le large intérêt qu’a la société civile à se voir représenter au Conseil national par la composition effective de celui-ci semble aller contre toute idée d’en faire le représentant des régions exclusivement. Le système actuel des élections au Conseil national, dans la mesure où les 22 régions en constituent les circonscriptions, rend cet organe indépendant des deux échelons d’autonomie locale et l’investit de sa propre légitimité, car la tenue d’élections est une garantie de démocratie, bien que les autres groupes d’intérêt représentés au Conseil national ne soient pas appelés à jouir du même degré de « légitimité ». Mais cette combinaison semble compatible avec le rôle et les pouvoirs spécifiques du Conseil national, tels que définis à l’article 97 de la Constitution.

6.7 Situation particulière de la capitale, la ville de Ljubljana

La capitale de la République de Slovénie a vu elle aussi de nouvelles communes se séparer d’elle. Ljubljana compte actuellement 270 000 habitants. Une commune urbaine s’est formée par la fusion de cinq communes plus petites, tandis qu’une nouvelle commune a été créée à la périphérie de la ville.

La ville de Ljubljana n’a actuellement aucun règlement particulier, mais une loi sur l’administration de la capitale (loi sur la capitale) sera probablement adoptée au Parlement en même temps que la loi sur les régions. L’adoption d’une législation spéciale pour la capitale est un fréquent objet de débat dans plusieurs pays d’Europe centrale et orientale. Le Conseil de l’Europe et le CPLRE ont toujours souligné que les besoins et fonctions propres à une capitale peuvent exiger des règlements particuliers, mais que ces exceptions à la législation normale concernant les communes et leur autonomie locale doivent être strictement limitées au minimum et que le droit de la population locale à l’autonomie doit être respecté au-delà de ces restrictions. La capitale est une commune comme toutes les autres, avec certaines tâches et limitations spéciales résultant du fait qu’elle est le siège du gouvernement central et des représentations diplomatiques, les coûts correspondants devant être financés par l’État et non imputés sur le budget local.

En outre, la capitale doit obtenir un traitement spécial concernant la loi qui sera adoptée sur les régions et, peut-être, avoir les mêmes droits que les autres communes et posséder de plus ceux des régions. La capitale pourrait même être considérée comme une région. Il est certainement nécessaire de définir clairement le rôle de Ljubljana. En d’autres termes, l’État doit transférer certaines de ses compétences directement à la commune de Ljubljana (et peut-être à quelques autres grandes communes); ces compétences seront prises en charge par les nouvelles régions pour le compte des communes qui en sont membres, quand celles-ci ne sont pas en mesure de les assumer au niveau communal.

6.8 Rôle croissant de la participation de la société civile et des ONG

La société civile participe de plus en plus à la vie publique en Slovénie. Après la longue période de centralisme d’État, il est nécessaire d’encourager de nouveau la participation et l’initiative privée au niveau de l’État, des régions ou des communautés locales, car les particuliers sont habitués à n’exercer aucune influence sur les décisions politiques et sur la gestion de la vie quotidienne. Ces dernières années, un nombre croissant d’ONG internationales et nationales ont élargi le champ de leurs activités.

L’un des exemples le plus spectaculaire en a été présenté à la délégation du CPLRE quand elle a rencontré des représentants de l’ONG « Novo Mesto » (« Ville neuve »). Cette association a été créée durant la guerre de Bosnie dans le but de venir en aide aux réfugiés bosniaques en Slovénie. Elle a pour objectif de promouvoir les activités bénévoles et agit dans six communes qui groupent au total 60 000 habitants; à elle seule, la ville de Novo Mesto en compte environ 40 000. L’association met l’accent sur le travail social, surtout en faveur de groupes en situation difficile, comme les enfants souffrant de traumatismes consécutifs à la guerre. Cette société compte 100 membres, 50 volontaires permanents et 150 volontaires recrutés dans les écoles.

L’association coordonne à titre officieux les activités des 26 sociétés immatriculées dans la ville de Novo Mesto. Les communes apportent à l’ONG un soutien financier et moral. La ville de Novo Mesto a été divisée en six communes du fait de la réforme des pouvoirs locaux et l’ONG est devenue moins efficace suite à cette fragmentation de ses partenaires locaux.

De manière générale, l’engagement des ONG et de la société civile, en train de s’affirmer, est un signe de la participation croissante des citoyens actifs dans le cadre des structures des régions ou des communes. Les représentants des ONG ont exprimé leur conviction qu’un processus d’apprentissage est en cours, qui viendra à bout de la « dépendance » héritée du centralisme tout puissant et des structures d’État.

1 Publié en mars 1998 par le Conseil de l’Europe, ISBN 92-871-3594-0 (en anglais) et ISBN 92-871-3593-2 (en français, sous le titre : Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale : Slovénie » )

2 Voir le rapport de 1998, page 5.

3 “Structure et fonctionnement de la démocratie locale –Slovénie, Situation en 1997”, ISBN 92-871-3593-2

4 Voir notamment le chapitre 4 de ce rapport:: « Organes de chacune des catégories de collectivités locales ou régionales ».

5 ibid,. p. 7

6 Article 13 a : “ La commune compte au moins 5 000 habitants. Lors de son établissement, une commune peut compter moins de 5 000 habitants si sa création implique la fusion de deux ou plus autres communes. Une commune peut également compter moins de 5 000 habitants sur dérogation accordée pour diverses raisons (situation géographique, proximité de la frontière, nationalité des résidents, raisons d’ordre historique ou économique) ».

7 Sur ces soixante cas, le Tribunal a compté 75 pour cent de demandes d’entités souhaitant devenir des communes séparées et indépendantes et 25 pour cent d’entités souhaitant se joindre à une commune voisine.

8 “Régionalisation en Slovénie” document d’information présenté par H.-U, Stöckling (Suisse) au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, 5e session de la Chambre des régions (Strasbourg, 26-28 mai 1998), CPR 5)5/II Partie du 5 mai 1998.

9 Voir III partie du Rapport, pages 10-12

10 Voir III partie du Rapport, pages 12 et 13

11 Voir IV partie du Rapport, page 14

12 Voir les “Dispositions générales” de l’article I du projet de « Loi sur les régions » qui commence : La région est une collectivité locale autonome qui traite des questions locales de plus grande importance… »

13 Directeur de l’administration, dans la tradition de certains Länder allemands où le chef de l’exécutif a le titre de « Gemeindedirektor » ou « Stadtdirecktor ».

14 L’expérience allemande de création d’une “entité commune pour les services municipaux” (“Kommunale Gemeinschäftstelle » = KGSt) des associations de communes pourrait servir d’exemple.

15 Cf. parties 3.1 et 6.1 du présent Rapport

16 6 Voir le rapport « Régionalisation en Slovénie” de 1998 (CPR (5)5/Partie II), Partie IV, page 14

17 Ibid, Chapitre 7, page 19

18 Déclaration à l’unanimité du 13 mars 2001.

19 La plus petite comptant 350 habitants, dont la moitié vit dans le centre du village

20 Voir l’accord de coalition relatif à l’autonomie locale et aux organismes gouvernementaux (accord entre la Démocratie libérale de Slovénie, la Liste unifiée des Socio-Démocrates de Slovénie, le Parti du Peuple slovène SLS+SKD et le Parti démocratique des pensionnés de Slovénie)  : Les principaux objectifs de cet accord sont : 1… 10. les futures régions slovènes, grâce auxquelles seront garantis un développement équitable et l’égalité des chances pour tous les citoyens… .

21 Voir le Rapport “Régionalisation en Slovénie” (Partie IV, page 14) cité plus haut, ainsi que les remarques du point 3.3 (ci-dessus)

22 Voir le Rapport des membres de la Commission des affaires intérieures.

23 Argumentation des élus de la ville de Koper.

24 Argumentation du Professeur Kristan, ancien Président du Conseil national, ancien Professeur de droit à l’université de Ljubljana.

25 Professeur Kristan.

26 Voir l’article 69 de l’accord, qui a trait à la loi sur les régions.

27 Voir l’article 69 de l’accord de coalition.

28 M. Breda Pecan, maire d’Izola, le 13 mars 2001 à Koper, lors d’un débat sur la coopération municipale dans la région de Koper et sur la création d’un conseil régional une fois les régions instaurées.

29 Voir dans l’article 69 la liste de l’accord concernant les hôpitaux, écoles, brigades professionnelles de pompiers, le protection des patrimoines naturel et culturel, les institutions culturelles d’envergure régionale, la gestion des parcs et domaines régionaux, la mise en valeur de l’espace régional et les actifs du Fonds forestier et agricole slovène ainsi qu’une large sphère d’actions des unités administratives actuelles (délivrance de permis d’urbanisme et de construire, questions touchant au tourisme et à l’économie).

30 Secrétaire d’Etat VIRANT, 12 mars 2001

31 Argument des représentants de la Commission des affaires internes au Parlement.

32 D’après M. Batteli, membre de la minorité italienne de Slovénie.

33 Pour les détails, voir la loi sur les élections locales.

34 Loi sur le financement des communes, Journal officiel No 80/94.

35 « deutschsprachige Volksgruppe ».

36 Opinion exprimée par M. Batteli, prenant la parole en tant que représentant de la minorité italienne.

37 La Convention-cadre (STE 106) et le Protocole No 1 (STE 159) le 28 janvier 1998 et le Protocole No 2 (STE 169) le 20 octobre 1998.

38 Le Président du Parlement slovène, M. Pahor, a insisté sur ce point (12 mars 2001).



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