Strasbourg, le 3 octobre 2002
Rapport sur la mission d'information sur la Moldova du 12 au 14 septembre 2002
Bureau du Congrès (Strasbourg, 19 septembre 2002)
Rapporteur : Yavuz MILDON (Turquie)
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EXPOSE DES MOTIFS
I - LA MISSION
1. Suite aux demandes de l’OSCE concernant la situation difficile en Gagaouzie et aux documents soumis par des organisations de pouvoirs locaux moldaves, il a été décidé que le rapporteur sur la Moldova, M. Yavuz Mildon (Turquie, Chambre des Régions), devait se rendre dans ce pays dans le cadre d’une mission d’information.
2. La mission s’est tenue à Chisinau et Comrat du 12 au 14 septembre 2002. La mission à Comrat était organisée conjointement avec l’OSCE. Andrzej Klimcyk y participait.
3. Le programme des rencontres figure en annexe. Il convient de remercier la représentation permanente de la Moldova auprès du Conseil de l’Europe ainsi que les autorités gouvernementales et parlementaires de Chisinau qui ont facilité l’organisation de la mission. Des remerciements doivent également être adressés aux ambassades de certains Etats membres à Chisinau (France, Allemagne, Turquie, Royaume-Uni).
4. Le rapporteur était accompagné par Ulrich Bohner, directeur exécutif adjoint du Congrès, le Professeur John Loughlin de l’Université de Cardiff et Dan Medrea, consultant.
5. Le présent rapport tire les conclusions préliminaires de la mission et pourrait être rendu public après avoir été présenté au Bureau.
6. Le Professeur Loughlin présentera en temps opportun une analyse plus détaillée d’un grand nombre de problèmes et d’ambiguïtés juridiques rencontrés durant la mission.
7. Les rapporteurs de l’Assemblée parlementaire se sont rendus en Moldova les 11 et 12 septembre, uniquement à Chisinau. Des contacts avec la mission de l’Assemblée ont été établis le 12 septembre (dans la soirée). Conformément à son mandat, le Congrès a axé sa mission sur des questions d’intérêt local ou régional.
8. Il n’a pas été possible d’obtenir une réponse ferme à la lettre adressée au Premier ministre pour un dialogue lors de la mini-session de novembre. En effet, même si le Premier ministre Tarlev et le Vice-Premier ministre Iovv figuraient sur le programme initial de la visite, il s’est avéré qu’ils n’étaient pas disponibles pour rencontrer les rapporteurs du Congrès.
9. Certains autres textes peuvent être obtenus sur demande :
- note de la Ligue nationale des associations des maires du 16 juillet 2002 ;
- note distribuée au Congrès le 14 septembre par M. Serafim Urechean, maire général de Chisinau ;
- décision de la Cour constitutionnelle sur la loi 764-XV du 05.03.2002 n° 12 ;
- projet d’accord de l’OSCE entre la République de Moldova et la Transnistrie ;
- composition de l’Assemblée populaire de Gagaouzie – 31 juillet 2002.
II - PRINCIPAUX RESULTATS
A première vue, il semblerait que des progrès aient été réalisés concernant l’évolution de la démocratie locale et régionale en Moldova, au moins sur trois points : la prochaine élection du Bashkan de Gagaouzie, le projet d’accord entre la Moldova et la Transnistrie et la création d’un groupe de travail pour étudier la mise en oeuvre de la Recommandation 110 du Congrès. A y regarder de plus près toutefois, ces éléments positifs sont assombris par plusieurs tendances inquiétantes, soulevant de graves doutes quant aux intentions du Président, du gouvernement et du Parlement de consolider et développer la démocratie locale et régionale dans le pays.
A. La prochaine élection du Bashkan (Gouverneur) de Gagaouzie le 6 octobre prochain – pour laquelle le Congrès a reçu une invitation de l’Assemblée populaire de Gagaouzie (GPA) – pourrait, en tant qu’élection démocratique, mettre fin à de longs mois d’imbroglio et d’actions douteuses ou illégales dans cette région autonome.
Toutefois, cette perspective est assombrie par au moins trois éléments :
1. depuis le référendum de février visant à destituer M. Croitor (le Bashkan alors en exercice), jugé illégal par le Congrès mais considéré légal par les tribunaux de Moldova, plusieurs actions douteuses ou illégales se sont produites dans le cadre de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif du système politique autonome de Gagaouzie. Les événements qui ont suivi le référendum sont extrêmement confus, chaque partie donne une version différente des événements et chacun prétend que ses actions étaient légales et celles de ses adversaires illégales. Dans une certaine mesure, comme le Procureur de Gagaouzie l’a précisé à la délégation, cette situation est due aux ambiguïtés de la loi. Les faits semblent s’être produits comme suit. Compte tenu des énormes difficultés à travailler ensemble que l’Assemblée et l’exécutif rencontraient, le Conseil exécutif nommé par M. Croitor a d’abord démissionné pour tenter de résoudre la situation. Cette démission a été approuvée par 16 députés (sur un total de 34). Le groupe de M. Croitor a déclaré que 18 voix étaient nécessaires, chiffre contesté par les opposants de M. Croitor. L’exécutif affirme ensuite avoir retiré sa démission. A ce stade, M. Croitor a démissionné et prétend avoir cédé les pouvoirs de chef de l’exécutif au premier vice-président. A ce moment-là, l’Assemblée a nommé son président au poste de président intérimaire de l’exécutif. Cette décision a par la suite été annulée et le chef des services de sécurité de Gagaouzie, M. Mola a été nommé. Il a également été affirmé que plusieurs membres de l’exécutif de M. Croitor auraient pris un congé maladie, ce qui nécessitait leur remplacement. En tout cas, un nouvel exécutif a été nommé par l’Assemblée, composé de certains membres de l’ancien exécutif mais aussi de plusieurs nouvelles têtes. Ainsi, à l’heure actuelle, il semble y avoir deux exécutifs en place qui se chevauchent (le vice-président de M. Croitor reste en fonction même si on lui a retiré certains outils de travail comme le téléphone). Une enquête approfondie doit être menée concernant ces événements et un avis juridique devrait être établi par le Congrès pour déterminer dans quelle mesure ils sont illégaux. Tout ceci a entraîné la paralysie du système politique gagaouze.
En résumé, les éléments clés sont les suivants :
- l’élection d’un nouveau président de l’Assemblée populaire de Gagaouzie pourrait être acceptable mais est contestée par le précédent président ;
- après la démission du précédent Bashkan, l’Assemblée populaire de Gagaouzie a élu son nouveau président au poste de président intérimaire du Conseil exécutif, combinant ainsi les pouvoirs exécutif et législatif ;
- cette manoeuvre ayant échoué suite à l’action menée par le Procureur de Gagaouzie, l’Assemblée populaire de Gagaouzie a élu à ce poste l’ancien chef de la sécurité de la région. Il semblerait toutefois que ce poste ne soit pas prévu dans la législation et que cette fonction doive normalement être exercée par le Bashkan adjoint. Bien qu’il soit présent à Comrat et souhaite exercer cette fonction, l’Assemblée populaire de Gagaouzie a estimé que le Conseil exécutif avait préalablement démissionné et qu’il ne serait donc pas en droit d’exercer ces fonctions, bien qu’il ait été expressément nommé à ce poste par le Bashkan sortant. Cette élection n’est donc pas reconnue par l’OSCE ;
- l’Assemblée populaire de Gagaouzie a élu de nouveaux membres du Conseil exécutif, tâche réservée au Bashkan.
2. La candidature du Bashkan sortant n’a pas été enregistrée par la Commission électorale centrale de Gagaouzie, en raison d’arguments juridiques contestables concernant la nécessité pour le candidat de présenter 5000 signatures et/ou d’être présenté par un parti politique ou sur initiative citoyenne. La loi électorale est apparemment ambiguë, comme l’admet le Procureur de Gagaouzie lui-même. Il semble toutefois qu’aucun recours ne sera formé contre cette décision, car l’opposition prétend avoir peu confiance dans les tribunaux.
3. Bien que six candidats aient été enregistrés, il apparaît clairement que le Président moldave soutient publiquement l’un d’entre eux. Des craintes se sont fait entendre selon lesquelles ce soutien ne se manifesterait pas seulement dans les discours mais aussi par une aide matérielle excessive du gouvernement central et local. Des craintes ont également été exprimées en ce qui concerne de possibles fraudes électorales (truquage des bulletins de vote et impression de bulletins de vote par un candidat). Si ces craintes devaient se concrétiser, l’éventuelle élection de ce candidat pourrait entraver sérieusement le développement démocratique et donc économique de la région.
B. Le projet d’accord entre la Moldova et la Transnistrie proposé par l’OSCE, la Russie et l’Ukraine, pourrait finalement offrir une perspective considérable pour résoudre le conflit interminable entre ces deux parties par le dialogue et des moyens pacifiques, rétablissant ainsi l’autorité du gouvernement dans tout le pays et instaurant un haut niveau d’autonomie régionale, peut-être même une structure fédérale (dans un Etat unitaire ?).
1. Toutefois, certains observateurs internationaux bien informés semblent douter de l’acceptation de cet accord par les parties au conflit, aussi souhaitable qu’elle puisse être pour la communauté internationale.
2. En Gagaouzie, des craintes ont été exprimées de toutes parts (y compris par le président de l’Assemblée populaire de Gagaouzie proche du gouvernement de Chisinau) sur le fait que l’accord pourrait aboutir à une situation qui serait totalement inacceptable pour la Gagaouzie, si la Transnistrie devenait une entité fédérale et la Gagaouzie une simple région autonome au sein de l’autre entité fédérale (reste de la Moldova). Toute solution qui accorderait un statut mineur à la Gagaouzie par rapport à la Transnistrie ne pourrait être acceptée à Comrat. Cela créerait le sentiment que ceux qui ont eu recours à la violence seraient favorisés par rapport à ceux qui ont accepté une solution pacifique fondée sur le dialogue. Le Conseil de l’Europe qui a manifesté sa préférence pour la solution de l’autonomie gagaouze doit surveiller de près ces développements. Des sources gouvernementales à Chisinau ont nié toute intention d’utiliser ce processus pour diminuer l’autonomie gagaouze.
3. Que cet accord soit finalement adopté ou non, les discussions en cours auront pour effet de mettre en attente une mesure considérée comme très importante par la population gagaouze : l’intégration de son statut d’autonomie dans la Constitution de la Moldova, levant ainsi certaines ambiguïtés existantes. A l’heure actuelle, cette réforme constitutionnelle est encore en cours d’examen par la Cour constitutionnelle et a fait l’objet d’un avis bien argumenté de la part de la Commission de Venise en étroite coopération avec le Congrès.
C. Après l’adoption de la Recommandation 110 par le Congrès, le gouvernement moldave a mis sur pied un groupe de travail pour discuter des améliorations à apporter à la législation relative à l’administration publique locale, y compris aux lois qui ont été en partie rejetées par la Cour constitutionnelle. En outre, il a demandé à la Direction compétente du Conseil de l’Europe de fournir une assistance juridique dans le cadre de ces travaux.
Si ces éléments semblent positifs, des doutes ont également été émis :
1. Le groupe de travail a été constitué à la fin du mois d’août, au moment même où le gouvernement a pris connaissance de la mission d’information du Congrès.
2. La décision de créer le groupe de travail n’a pas été rendue publique (journal officiel) et ne porte aucun numéro de série.
3. Le groupe de travail comprend quelques hauts responsables gouvernementaux et seulement trois représentants des pouvoirs locaux. Notamment, il n’inclut aucun représentant de la principale association de collectivités locales, la Ligue nationale des associations des maires de Moldova, malgré une demande de son président de prendre part au groupe. Le rapporteur du Congrès a donc précisé que la composition ne peut pas être considérée comme garantissant la consultation formelle de l’administration locale, qui est exigée par la Charte européenne de l’autonomie locale pour ces réformes. Contrairement à l’avis exprimé par certains parlementaires (M. Misin), le rapporteur maintient que cette consultation doit se faire par le biais de contacts officiels entre le gouvernement et le cas échéant le Parlement et toutes les associations de collectivités locales et régionales intéressées.
4. Il reste peu de temps pour mener à bien la réforme, car elle doit être adoptée bien avant les élections locales de l’année prochaine (23 mai 2003 ?), les citoyens ayant le droit d’être informés sur les structures et les compétences des autorités locales qu’ils élisent. Le groupe de travail a été invité à présenter des propositions pour le 1er octobre 2002, ce qui laisse peu de temps pour de sérieuses discussions ou consultations.
5. Il semblerait que (le 24 mai 2002 ?) le Parlement ait adopté une nouvelle législation, rétablissant les districts contestés – en tant que structures non démocratiquement élues (et dissolvant les judets ou provinces démocratiquement élus). Même si l’on admet que tout pays souverain est libre d’abolir des structures régionales démocratiques et d’établir au niveau local des structures déconcentrées de l’Etat, ces changements apportés au niveau des structures d’administration locale nuisent aux développements démocratiques. Cette mesure constitue également, aux yeux du rapporteur, un grave obstacle à la démocratie locale et rappelle les anciennes structures fondées sur la verticale du pouvoir. L’opposition craint que les futurs changements au niveau de la composition de la Cour constitutionnelle ne débouchent sur une situation où la Cour accepterait à l’avenir la législation qu’elle a rejetée par le passé. Le rapporteur du Congrès n’a pas été informé de cette nouvelle législation par le gouvernement ou les représentants parlementaires.
Sans base légale adéquate (après la décision de la Cour constitutionnelle), le gouvernement reconnaît avoir récemment mis en place et nommé trois sous-préfets ou plus dotés de compétences territoriales dans chaque judet, préfigurant ainsi les districts qui vont être créés. Les représentants de l’administration locale indiquent par ailleurs que ces sous-préfets établissent déjà leur administration locale, sans base légale. En général, d’après l’opposition, un genre de “chasse aux sorcières” sévirait actuellement dans les structures gouvernementales.
7. Le gouvernement n’a pas instauré de conseil représentatif de l’administration locale, demande formulée depuis longtemps par les associations de pouvoirs locaux. Le Congrès accueille favorablement cette demande de dialogue institutionnel, indépendamment des différences d’opinions politiques.
III - AUTRES RESULTATS
1. Election des maires au scrutin direct
Dans l’esprit des associations de pouvoirs locaux, la Constitution moldave garantit le droit de la population d’élire les maires au scrutin direct (elles considèrent que c’est là le sens de l’article 112, par. 3). En outre, cette disposition clé de la Constitution ne peut être modifiée conformément à l’article 142, par. 2 de la Constitution.
Nous avons dû indiquer aux représentants de l’administration locale que cette interprétation ne pouvait pas être déduite de la Charte européenne de l’autonomie locale, mais il va de soi que le gouvernement et le Parlement moldaves devront respecter leur propre Constitution.
M. Mildon a fait remarquer que, à titre personnel, il était favorable à des élections au scrutin direct.
M. Misin a accusé la délégation du Congrès d’avoir recommandé à la Moldova de mettre en place des élections au scrutin direct pour les maires.
Aucune demande dans ce sens n’est faite dans la Recommandation du Congrès.
2. Consultations avec le Parlement
Les membres de la délégation parlementaire, y compris M. Misin et M. Neguta, président de la délégation de la Moldova à l’Assemblée parlementaire, nous ont précisé qu’il ne suffirait pas de tenir des consultations sur des projets de loi ou sur la modification de lois existantes avec le gouvernement, mais qu’en Moldova ces consultations relevaient de la responsabilité du Parlement. Le Parlement doit donc être un partenaire clé dans ces consultations.
3. Hiérarchie des normes
Il semble que la hiérarchie des normes dans le pays provoque la confusion dans les esprits. Tandis qu’en Gagaouzie de nombreuses personnes prétendent que toute législation gagaouze prime sur toute législation moldave et même sur la Constitution, certaines personnes à Chisinau, dont le Procureur général, estiment que toute législation moldave prime sur tout texte concernant la Gagaouzie, y compris le statut d’autonomie de la Gagaouzie qui a toutefois été adopté par le Parlement moldave à la majorité qualifiée. Ce sont précisément ces problèmes qui doivent être résolus par l’adoption de modifications constitutionnelles et d’un nouveau statut pour la Gagaouzie, sur la base de l’avis formulé par la Commission de Venise. Il pourrait être utile d’avoir des discussions plus approfondies sur ces questions avec les autorités moldaves.
4. OSCE – excuses
Lors de la rencontre avec le président intérimaire de l’Assemblée populaire de Gagaouzie, l’OSCE a été invitée à présenter des excuses pour l’évaluation erronée de la situation juridique en Gagaouzie. Cependant, le représentant de l’OSCE n’était nullement prêt à présenter des excuses.
5. L’ affaire Burgudji
M. Misin s’est amèrement plaint du fait que M. Burgudji soit mentionné nommément dans la Recommandation du Congrès. Il a indiqué que M. Burgudji était un “bandit”. M. Mildon a rétorqué qu’eu égard à la présomption d’innocence, M. Burgudji ne devait pas être considéré coupable tant qu’aucune condamnation n’avait été prononcée par un tribunal. M. Misin a ultérieurement avoué qu’il serait disposé à coopérer même avec M. Burgudji, s’il devait gagner l’élection au poste de Bashkan en Gagaouzie.
6. Composition de la délégation du Congrès
A plusieurs reprises, la délégation du Congrès a été accusée du fait que M. Croitor soit membre de cette délégation. Nous avons expliqué que la délégation était nommée par les autorités gouvernementales moldaves après consultation avec l’autonomie locale et qu’il existait un délai de 6 mois à respecter après la cessation de fonctions. La Moldova serait donc libre maintenant de remplacer M. Croitor dans la délégation du Congrès ou du moins de l’exclure de la délégation. Nous avons toutefois souligné que les autorités moldaves souhaiteraient peut-être attendre les résultats de l’élection du Bashkan avant de désigner un nouveau membre. Nous avons également dû préciser que les autorités moldaves ont le choix de nommer le Bashkan lui-même ou un membre de l’Assemblée populaire de Gagaouzie.
7. Raïony en Gagaouzie
On peut noter à l’annexe 4 de la loi du 27 décembre que l’intention du gouvernement n’était pas à ce stade d’instaurer des districts ou des raïony en Gagaouzie. Toutefois, le candidat communiste au poste de Bashkan, M. Tabunshik, a déclaré qu’en cas de victoire, il créerait des raïony en Gagaouzie aussi.
8. La consultation de l’administration locale
M. Misin a fait savoir qu’il dénoncerait formellement “l’affirmation erronée” figurant dans la Recommandation 110 du Congrès concernant le manque de consultations avec l’Assemblée parlementaire et avec le Secrétaire Général, lors de sa prochaine visite à Chisinau. M. Mildon a précisé que cette question pourrait également être soulevée lors de la mini-session et que les rapporteurs du Congrès se tenaient prêts à y répondre.
9. Climat politique
Le rapporteur du Congrès a relevé un climat difficile entre les différentes forces politiques en Moldova. Ce climat pourrait être préjudiciable pour la perspective de solutions aux importants problèmes de transition auxquels le pays doit faire face dans de nombreux domaines. Il est absolument nécessaire de renforcer la stabilité et le dialogue, ce qui requiert une ouverture d’esprit et des efforts de la part des différentes forces en présence.
IV - PROPOSITIONS D’ACTION
1. Le Congrès doit observer le plus largement possible la prochaine élection du Bashkan de Gagaouzie. Son déroulement (et ses résultats) seront fondamentaux pour les futurs développements dans la région et en Moldova.
2. Le Congrès doit demander à être étroitement associé au processus d’assistance juridique concernant la législation moldave (processus conduit par la Direction de la coopération pour la démocratie locale et régionale).
Le Congrès doit préparer la mini-session (débat avec les représentants du gouvernement moldave) avec des questions relatives au présent rapport et à l’analyse juridique qui sera élaborée par le Professeur Loughlin.
4. Le président du Congrès doit présenter les éléments clés des résultats à l’Assemblée parlementaire le 26 septembre prochain.
5. Après la mini-session et si possible avant la fin de l’année, le Congrès doit organiser la réunion annoncée dans la Recommandation 110 afin de promouvoir le dialogue politique entre le gouvernement et les autorités locales en Moldova.
6. Les rapporteurs du Congrès doivent continuer leur mission d’information en Moldova aussi souvent que possible.
PROGRAMME de la visite en République de Moldova des rapporteurs du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (12-14 septembre 2002)