Rapport sur la situation de la démocratie régionale en Hongrie - CPR (9) 2 Partie II

Rapporteurs: Jan OLBRYCHT (Pologne)

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EXPOSE DES MOTIFS

1. Note introductive

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe a entrepris d’analyser la démocratie locale et régionale dans les pays membres, la Chambre des régions se chargeant plus particulièrement d’examiner la situation de la démocratie régionale dans lesdits pays. La commission compétente de la Chambre des régions, à savoir la Commission institutionnelle, a chargé M. Olbrycht, son président, d’établir un rapport sur la démocratie régionale en Hongrie.

L’objectif d’une telle analyse est de rassembler des faits et données sur la démocratie régionale telle qu’elle se présente aujourd’hui dans le pays, d’en évaluer le fonctionnement et de formuler en conclusion des propositions pour des progrès ultérieurs dans ce domaine.

Dans la première partie, le rapport expose le fonctionnement du système et de ses différentes composantes; dans la deuxième partie, il procède à une évaluation du système avant de présenter dans les conclusions des projets de recommandations pour des actions futures.

2. Contexte général

Le rapport a été établi sur la base de données communiquées au rapporteur par les autorités gouvernementales et non gouvernementales hongroises, d’informations rassemblées par le Secrétariat, d’entretiens avec les instances compétentes du pays et d’une étude de synthèse de M. Balducci, professeur de l’université de Florence1. La troisième partie a été élaborée avec l’assistance du Professeur Hans Otto Jorgensen, Danemark. Le point de départ fut un séminaire sur la régionalisation organisé conjointement par le Congrès et les autorités hongroises les 8 et 9 mai 2001. Divers représentants du gouvernement, membres du parlement et représentants d’associations de pouvoirs locaux ont été interviewés (voir en annexe la liste de contacts des deux missions, les 9 et 10 mai 2001 et les 7 et 8 mars 2002). Un certain nombre de textes juridiques traduits en anglais ont été communiqués au rapporteur.

Les lois et règlements portant sur l’autonomie locale et le développement régional sont les suivants:

Constitution

Chapitre IX

L’article 44/A, paragraphe 1, alinéas e et h, en vertu duquel le conseil local élu détermine lui-même son mode d’organisation, ce, dans les limites fixées par la loi, et détient le pouvoir de promulguer des décrets; les conseils locaux élus ont le droit de former des associations.

Chapitre VII

L’article 40, paragraphe 3, en vertu duquel le gouvernement a la haute main sur tous les secteurs de l’administration publique.

Textes législatifs:

loi LXV de 1990 sur les pouvoirs locaux modifiée par la loi LXIII de 1994 concernant le niveau intermédiaire d’administration locale, à savoir les comtés auxquels sont assignées des tâches en matière de services publics; le niveau intermédiaire (le comté) n’a pas d’autorité hiérarchique sur le niveau municipal;

loi LXIV de 1990 sur l’élection des représentants des entités de l’autonomie locale et des maires (modifiée par la loi LXII de 1994);

loi C de 1997 sur la procédure électorale;

loi LXXVII de 1993 sur les droits des minorités nationales et ethniques;

loi XXI de 1996 modifiée par la loi XCII de 1999 sur le développement régional et l’aménagement du territoire instituant les «conseils de développement régional» chargés du développement territorial;

loi XXV de 1996 sur le réajustement de la dette municipale;

loi CXXXV de 1997 sur les associations et la coopération des entités de l’autonomie locale;

loi XLI de 1999 sur les mesures (règles) de procédure modifiant les frontières régionales;

loi XCII de 1999 instituant sept unités statistiques administratives.

3. Informations générales sur le pays

L’Etat hongrois couvre 93 030 km² et compte 10 043 000 habitants. Budapest, la capitale, compte 1 812 000 habitants (c’est-à-dire quasiment 1/5 de la population totale du pays). La Hongrie centrale (Budapest et le comté de Pest) est la plus petite région et la plus importante au niveau de la densité de la population qui est de 2.844.000 habitants.

Selon les estimations disponibles sur le site web officiel du gouvernement, les minorités ethniques représentent en Hongrie environ 10 % de la population totale (de 400 à 600 000 tsiganes, de 200 à 220 000 Allemands ethniques, 110 000 Slovaques, 80 000 Croates, 25 000 Roumains, de 10 à 15 000 Polonais, d’importants effectifs de Slovènes, de Grecs, d’Arméniens et de Bulgares).

La Hongrie est caractérisée par une structure dominée par des petites municipalités :

Nombre de municipalités Habitants

103 en-dessous de 100

473 100 – 300

462 300 – 500

683 500 – 1000

1721 1000 et plus

La Hongrie est une république. La Constitution adoptée en 1949 a été fondamentalement remaniée en 1989, de sorte que c’est pratiquement une nouvelle Constitution qui a été adoptée. La Hongrie fut le premier des anciens pays communistes à adhérer au Conseil de l’Europe en 1990; elle ratifia la Charte européenne de l’autonomie locale en 1994 en l’assortissant d’une déclaration qui a été retirée le 8 mars 2002 faisant suite à la législation concernant les élections directes des Assemblées des comtés.

La Hongrie a ratifié:

la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales en l’assortissant de déclarations sur l’article 2 § 2 et l’article 3 § 5, le 21 mars 1994;

la Charte des langues régionales et minoritaires en l’assortissant d’une déclaration concernant les articles 8 à 14, le 26 avril 1995;

la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, le 25 septembre 1995.

PARTIE I: DESCRIPTION DU SYSTÈME

4. Subdivisions territoriales

Le territoire de la République de Hongrie se compose d’entités administratives comprenant la capitale, les comtés, les villes et les villages. La capitale est divisée en arrondissements. Des arrondissements peuvent également être constitués dans d’autres villes. Les habitants des villages, des villes, de la capitale et de ses arrondissements ainsi que ceux des comtés sont habilités à se doter d’une administration locale. Par administration locale, il faut entendre la gestion autonome et démocratique des affaires locales par les collectivités concernées et l’exercice de l’autorité publique locale dans l’intérêt de la population.

A la demande de l’organe représentatif concerné, le parlement peut conférer à une ville comptant plus de 50 000 habitants, le statut de comté. Une ville chef-lieu de comté a automatiquement le statut de comté. Une ville ayant le statut de comté fonctionne comme une entité administrative communale, mais elle peut, dans les limites de ses compétences, remplir les tâches et exercer les compétences du ressort de l’administration du comté sur son territoire. (Dans une ville ayant le statut de comté, l’Assemblée générale peut créer des arrondissements et mettre en place des bureaux d’arrondissement).

5. Structures des pouvoirs locaux

Bien que le rapport porte sur le fonctionnement de la démocratie régionale, il est nécessaire pour mieux comprendre le système dans son ensemble de donner également quelques informations de base sur l’autonomie locale en Hongrie.

Les administrations locales agissent en toute indépendance dans la gestion des affaires publiques d’intérêt local entrant dans le cadre de leurs fonctions et compétences. Les entités administratives communales – les communes – sont les administrations locales du village, de la ville, de la capitale et de ses arrondissements. En ce qui concerne les comtés, les fonctions et compétences de leurs administrations territoriales diffèrent à maints égards de celles des communes, lesquelles ne sont du reste pas subordonnées aux comtés.

Nombre d’entités de l’autonomie locale en 2000,

Au niveau territorial:

– Capitale (Budapest) 1

– Comtés 19

– Villes ayant le statut de comté 22

Au niveau local:

– Villes 236

– Arrondissements de Budapest 23

– Villages 2898

L’administration locale de la capitale est une administration à deux niveaux: la capitale et ses arrondissements ont des responsabilités et compétences distinctes définies par de la loi.

6. Système décisionnel des pouvoirs locaux

Les instances de délibération des pouvoirs locaux sont les organes représentatifs (ou conseils locaux). Ils se réunissent en cas de besoin, mais au moins six fois par an, et les séances sont en principe publiques. Le conseil est compétent pour les affaires municipales et adopte les décisions municipales, règle et gère les questions du ressort de l’autorité locale. Le conseil peut prendre les arrêtés de son ressort, qui ne doivent cependant pas être incompatibles avec les dispositions prises à un niveau supérieur. Le conseil local peut créer des groupements d’intérêts avec d’autres autorités locales et, dans sa sphère de compétence, coopérer avec des autorités locales d’autres pays, former des associations et s’affilier à des organisations internationales de pouvoirs locaux. Il peut créer des établissements, entreprises et autres organismes municipaux, ayant pour objet de fournir les services publics de son ressort. Il peut également mettre en place des associations économiques. L’administration locale est une entité juridique. Le conseil d’une ville ayant le statut de comté et le conseil de la capitale sont appelés Assemblées générales. Le maire est le président de l’organe représentatif local. Outre ses fonctions et responsabilités dans l’administration locale, le maire peut, à titre exceptionnel, en invoquant la loi ou se fondant sur une autorisation légale, accomplir des tâches du ressort de l’administration et des pouvoirs publics. Le maire est le chef politique et l’organe exécutif de l’autorité locale. Le conseil nomme un «notaire» qui dirige le bureau du maire et veille à l’exécution des tâches liées au fonctionnement de l’administration locale. Il se prononce sur les questions relevant de sa compétence. Le bureau de l’Assemblée générale de la capitale est dirigé par le «notaire en chef». Sous l’angle des droits qu’il exerce, le «notaire» a, vis-à-vis des fonctionnaires du bureau municipal, qualité d’employeur.

Le parlement réglemente le statut juridique, les tâches et fonctions obligatoires, les organes obligatoires, les ressources financières, les normes fondamentales de la gestion des avoirs, le statut juridique du représentant de l’administration locale, les procédures électorales et les droits et obligations des administrations locales. Le parlement détermine la division territoriale du pays après avoir sollicité les avis des administrations locales concernées concernant la fusion, la séparation, la modification de frontières, le nom et le chef-lieu des comtés, l’octroi à une ville du statut de comté et la désignation des arrondissements de la capitale. Le Président de la république peut, à l’initiative d’une administration locale, se prononcer sur l’octroi du statut de ville ainsi que sur le nom d’une ville ou d’une commune et sur la fusion, la séparation, la modification de limites de villes et villages. Le ministère de l’Intérieur prépare les décisions portant sur des mesures territoriales du ressort du parlement et du Président; il peut également engager, à la demande du gouvernement, des procédures pour dissoudre les organes représentatifs locaux qui ont agi au mépris de la Constitution. Le ministère de l’Intérieur coordonne les tâches administratives du développement de l’autonomie municipale. Le Premier ministre nomme les chefs des bureaux de l’administration publique de la capitale et des comtés et supervise leurs activités par l’entremise du ministère de l’Intérieur. Le ministère de l’Agriculture et du développement rural est chargé de coordonner la planification du développement territorial. Il est représenté dans les instances pertinentes de développement régional et au niveau des régions de développement et des comtés (Conseils de développement régional, Conseils des comtés de développement territorial)

7. Associations nationales

La complexité du système et la diversité des centres d’intérêt des différentes composantes se manifestent dans le grand nombre d’associations nationales d’autorités locales et de comtés. Celles-ci ont en effet le droit de former des associations. Les associations nationales dans ce domaine sont les suivantes:

– Association nationale des autorités locales de Hongrie;

– Association des pouvoirs locaux hongrois;

– Association des villages hongrois;

– Association des administrations locales de petites municipalités;

– Association nationale des administrations locales de petites villes;

– Association des villes ayant le statut de comté;

– Association nationale des administrations locales de comtés.

En dépit de quelques tentatives dans le passé, allant dans ce sens, il n’a pas été créé jusqu’ici d’instance de coordination. Il existe toutefois une structure confédérale légère, le Groupement hongrois des associations d’administrations locales.

8. L’échelon régional

Structures régionales

Les 19 comtés et les 22 villes ayant le statut de comté forment le niveau supérieur de l’administration locale. Outre ces structures millénaires, sept régions statistiques et d’aménagement du territoire ont été créées récemment :

Transdanubie occidentale (comtés de Gyor-Moson Sopron, Vas, Zala),

Transdanubie centrale (comtés de Veszprem, Fejer, Komarom-Esztergom),

Transdanubie méridionale (comtés de Baranya, Domogy, Tolna),

Hongrie centrale (ville capitale de Budapest et comté de Pest),

Hongrie septentrionale (comtés de Heves, Nograd, Borsod-Abauj-Zemplen),

Grande-Plaine septentrionale (comtés de Jasz-Nagykun, Hajdu-Bihar, Szabolcs-Szatmar-Bereg),

Grande-Plaine méridionale (comtés de Bacs-Kiskun, Bekes, Csongrad).

Les conseils de comté pour le développement régional sont les piliers du système régional. La loi n° XXI de 1996 sur le développement régional et l’aménagement du territoire permettait à ces organes de créer, sur la base du volontariat, des conseils de développement régional opérant sur un territoire plus étendu. Cette loi a été modifiée en 1999 pour rendre obligatoire la création des sept conseils de développement régional. Les conseils de comté pour le développement régional et les conseils de développement régional peuvent instaurer des conseils de développement territorial pour assurer certaines missions de développement régional dont la portée s’étend au-delà des frontières du comté ou de la région (territoire du lac Balaton par exemple).

En 1998, le Parlement a approuvé, dans la Résolution n° 35, le tracé des limites administratives des sept régions statistiques et d’aménagement du territoire. La frontière administrative d’une telle région correspond à celles des comtés qui la composent.

En 1996, le Parlement a adopté la loi n° XXI sur le développement régional et l’aménagement du territoire dans le souci de favoriser un développement équilibré du pays et de faire progresser ses régions sur le plan social, économique et culturel. Cette loi constitue également un cadre pour la mise en œuvre d’une vaste politique de développement régional et la coordination des missions nationales et régionales en matière de développement régional et d’aménagement du territoire, compte tenu de la politique régionale de l’Union européenne et des conditions d’adhésion (principes, moyens et institutions) fixées par celle-ci.

La loi n° XXI vise à définir les objectifs et les règles fondamentaux du développement régional et de l’aménagement du territoire et à mettre en place un système institutionnel dans ce domaine.

Elle instaure deux types d’institutions régionales :

a. La région statistique et d’aménagement du territoire

englobe plusieurs comtés (sauf dans le cas de la capitale). Ses frontières correspondent aux limites administratives des comtés concernés. Elle constitue une unité territoriale faisant l’objet d’un traitement statistique et de mesures d’aménagement uniformes.

b. La région de développement

englobe plusieurs comtés (sauf dans le cas de la capitale) ou une partie déterminée de leur territoire. Elle constitue une unité territoriale où les questions sociales, économiques et environnementales sont traitées de manière uniforme. Elle est formée par libre association. Les comtés associés se dotent d’un organe commun : le conseil de développement régional.

Les régions statistiques et d’aménagement du territoire et les régions de développement ne se recouvrent pas nécessairement. Les institutions jouant un rôle important dans l’actuel système « régional » de la Hongrie ont été créées par la loi n° XXI de 1996 sur le développement régional et l’aménagement du territoire. Il s’agit des assemblées générales des comtés, des conseils de comté pour le développement régional (territorial) et des conseils de développement régional.

Différents acteurs interviennent dans le développement régional et l’aménagement du territoire : organes de l’Etat, collectivités locales, personnes physiques et leurs organisations, organisations professionnelles, organisations de défense de divers intérêts et autres institutions agissant en coopération.

Les organes représentatifs de plusieurs communes peuvent également créer, d’un commun accord, une association pour le développement « régional » (territorial) fonctionnant comme une entité juridique indépendante en vue du développement coordonné de ces communes, de la mise en œuvre de programmes de développement « régional » conjoints et du cofinancement de ces programmes.

L’association de communes élabore une stratégie et un programme de développement régional qu’elle peut adopter après avis du conseil de comté pour le développement régional.

L’assemblée générale du comté

Dans certaines régions, le conseil de comté pour le développement régional peut, de sa propre initiative ou sur proposition d’un ministre, créer un comité chargé de la gestion des crises sociales et économiques réunissant ses membres et d’autres parties directement concernées.

Les membres du conseil de comté pour le développement régional sont :

Le président de l’assemblée générale du comté assure la présidence du conseil de comté pour le développement régional.

Les représentants des instances administratives régionales concernées par le développement régional et l’aménagement du territoire et des chambres économiques régionales ainsi que le chef du bureau de l’administration publique du comté sont invités aux réunions du conseil de comté pour le développement régional à titre permanent.

Le conseil de développement régional est chargé de l’élaboration de la stratégie de développement régional ainsi que d’autres tâches liées au développement régional au niveau de la région statistique/de planification.

Les conseils de comté pour le développement régional et les conseils de développement régional peuvent créer des conseils de développement territorial pour assurer certaines missions de développement régional dont la portée s’étend au-delà des frontières du comté ou de la région (territoire du lac Balaton par exemple).

Le conseil de développement régional et le conseil de développement territorial sont des entités juridiques.

Les conseils de comté pour le développement régional concernés ou la collectivité locale métropolitaine doivent s’entendre sur l’étendue des missions confiées au conseil de développement régional, les modalités de financement de ses frais de fonctionnement, la localisation de son siège et le détail de ses activités. En outre, ils établissent conjointement le budget des programmes de développement.

Les membres du conseil de développement régional sont :

Les représentants des associations de communes pour le développement régional peuvent s’exprimer devant le conseil de développement régional, mais un seul représentant par association a le droit de vote lors des négociations sur les programmes de développement concernant leur région. Certains membres du gouvernement peuvent participer aux travaux du conseil avec un droit de parole, mais sans droit de vote.

Les autorités territoriales de l’Etat peuvent participer à l’exécution et au contrôle des tâches liées au développement régional et à l’aménagement du territoire qui incombent au gouvernement central ainsi qu’à la coordination du développement régional et de l’aménagement du territoire en apportant une assistance technique, en fournissant des informations et en effectuant des inspections officielles.

Supervision de l’administration locale et régionale

La constitution et la loi sur l’autonomie locale contiennent des dispositions fondamentales régissant le contrôle des entités de l’autonomie locale.

Le bureau de l’administration publique

Le gouvernement contrôle de façon continue la légalité des actes des entités de l’autonomie locale par l’intermédiaire de vingt bureaux de l’administration publique, situés dans la capitale et dans les comtés, avec l’assistance du ministre de l’intérieur.

Les bureaux de l’administration publique sont des organes budgétaires s’acquittant de fonctions administratives relevant de l’Etat dans quatre grands domaines :

Le chef du bureau de l’administration publique joue le rôle d’un organe d’appel dans les litiges administratifs si le maire, le président de l’assemblée du comté, le chef du bureau d’arrondissement d’une ville ayant le statut de comté, le notaire ou le notaire en chef a été saisi en première instance, à moins que l’affaire ne ressortisse à l’autorité d’un d’autre organe administratif spécifique de l’Etat.

Si une instance locale ou régionale prend une décision illégale, le chef du bureau de l’administration publique lui demande de faire le nécessaire pour se mettre en conformité avec la loi dans un délai donné. Si l’instance continue de violer la loi, le chef du bureau de l’administration publique peut :

Les décisions des municipalités ne peuvent être annulées que par décision judiciaire.

Par disposition expresse, le principe d’autonomie ne s’applique pas aux compétences déléguées, qui sont exercées non par les organes locaux élus, mais par un fonctionnaire, le notaire, dans les décisions duquel le conseil municipal n’est pas habilité à intervenir. Il est possible de faire appel des décisions prises par le notaire dans les domaines de compétence de l’Etat auprès du chef du bureau de l’administration publique (instance de supervision de l’Etat), qui peut annuler, modifier ou réexaminer ces décisions.

Le bureau d’audit de l’Etat

Le bureau d’audit de l’Etat contrôle non pas la légalité des actes, mais la gestion financière des entités de l’autonomie locale.

La loi nº XXXVIII de 1992 sur les finances publiques précise que le bureau contrôle l’emploi et la gestion comptable des dotations budgétaires prévues par la loi, des aides allouées à des fins spécifiques et des autres fonds provenant des budgets publics.

La supervision financière des institutions des collectivités locales et le contrôle interne de leur gestion économique sont assurés par un vérificateur aux comptes dont les qualifications sont définies par la loi. La commission des finances a un rôle important à jouer dans le contrôle économique. Dans les comtés, les villes ayant le statut de comté, la capitale et ses arrondissements, la municipalité peut faire appel aux services d’un audit dont elle est tenue de publier le rapport annuel.

La Cour constitutionnelle

La Cour constitutionnelle protège les droits des entités autonomes, veille à la légalité des activités des collectivités locales et exerce un contrôle constitutionnel sur leurs décisions à la demande du bureau de l’administration publique. La Cour constitutionnelle a le pouvoir d’annuler les décisions qui ne sont pas conformes à la Constitution.

S’il apparaît, à la suite d’un contrôle de légalité, qu’une décision est contraire à la loi, la justice doit être saisie. (Le bureau de l’administration publique n’est pas habilité à annuler ni à modifier les décisions des entités autonomes). Un organe représentatif local qui enfreint la loi peut être dissous par le Parlement.

Finances locales/territoriales

Les collectivités locales assurent des services publics. Elles disposent de biens propres et gèrent leurs recettes budgétaires et leurs dépenses de manière indépendante.

Le budget des collectivités locales fait partie du système national de finances publiques. Il est distinct du budget de l’Etat, mais lui est lié par les subventions publiques et d’autres relations budgétaires.

Pour s’acquitter de leurs missions, les collectivités locales disposent de différentes ressources financières : recettes propres, part des recettes fiscales centrales qui leur est reversée, recettes dérivées d’autres organisations économiques, dotations normatives/d’orientation provenant du budget central, subventions de l’Etat.

Les recettes propres des collectivités locales proviennent principalement des sources suivantes :

En vertu de la loi nº C de 1990 relative à la fiscalité locale et conformément aux dispositions de cette loi, l’organe représentatif de la commune peut, par décret, créer des impôts locaux sur son territoire de compétence.

Le conseil municipal de Budapest peut décider d’instaurer des impôts locaux après avoir dûment consulté les organes représentatifs des 23 arrondissements.

Les municipalités sont habilitées à créer par décret :

Les municipalités peuvent réglementer par décret les procédures fiscales locales qui ne sont pas définies dans la loi sur les règles fiscales. Les taxes locales sont collectées par le service local des impôts.

En vertu de la loi sur les pouvoirs locaux et de la loi sur la fiscalité locale, les comtés ne sont pas autorisés à percevoir des impôts locaux.

PARTIE II: ÉVALUATION

En Hongrie, l’autonomie locale est caractérisée par les éléments suivants:

1. L’autonomie locale est organisée selon une structure à deux niveaux: un niveau local fort et un niveau régional (comté) faible, sans relations hiérarchiques entre les deux. Le statut de l’administration locale confère à celle-ci une très grande autonomie, et une grande variété de compétences autonomes. L’administration locale peut fournir tous les services publics que la loi ne confie pas expressément à d’autres institutions. Elle a des tâches obligatoires et des tâches volontaires. Les tâches obligatoires concernent toutes les affaires publiques locales, telles que l’approvisionnement en eau, l’éducation élémentaire, les services sociaux et de santé. Des tâches peuvent aussi lui être dévolues par le pouvoir central. Les municipalités peuvent définir les services dont elles souhaitent se charger ; ceux qu’elles ne veulent pas assurer doivent être pris en charge par les comtés.

La question peut être posée: si les pouvoirs locaux ont trop de pouvoirs. Ils peuvent conserver des tâches et activités bien dotées financièrement et laisser aux comtés les tâches dont le financement est insuffisant.

2. Apparemment, les tâches exclusives des comtés ne sont pas toutes définies par la loi mais certaines d’entre elles figurent dans la Loi sur l’autonomie locale de 1990 (paragraphe 70). En général, les comtés desservent un territoire plus vaste que celui des communes. On peut dire que les droits et obligations des communes et des comtés ont été définis de manière asymétrique. Les comtés doivent transférer des compétences aux communes si celles-ci le demandent conformément à la législation. D’autre part, les comtés doivent assumer une tâche si la municipalité ne veut pas le faire. Cette règle a entraîné de graves difficultés financières pour les comtés qui sont obligés de s’occuper d’équipements ou de s’acquitter de tâches inefficaces ou onéreux.

Depuis 1994, certaines tâches obligatoires - mais non exclusives – ont été définies pour les comtés: l’aménagement du territoire et la gestion de l’environnement, les systèmes d’information ainsi que la promotion du tourisme. Les structures de l’autonomie locales au niveau du comté sont faibles: leurs compétences sont limitées aux fonctions secondaires. Les vingt-deux villes ayant un statut de comté sont complètement indépendantes du territoire environnant, qui échappe à leur sphère d’influence politique. Bien que l’Assemblée générale du comté soit élue au suffrage direct depuis 1994 (le président étant élu parmi ses membres), les compétences, équipements et structures administratives de l’autonomie locale ne sont pas très importants.

Les comtés sont considérés comme des éléments importants de l’histoire de la Hongrie et de son identité. La diminution de leur importance, après la transition en 1990, a affaibli leur rôle. Toutefois, leur existence devrait être considérée comme un facteur important dans le débat sur la création de structures fortes de l’autonomie régionale.

3. En dehors des deux types de collectivités territoriales, les communes et les comtés, il existe un troisième niveau d’action gouvernementale en pleine évolution, celui des régions de développement et d’aménagement du territoire. Des Conseils de développement des comtés existent dans chaque région : ils sont chargés d’allouer d’importants moyens financiers aux projets de développement.

Au stade des préparatifs de l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, le niveau du comté a été considéré comme trop restreint et a été classé comme unité NUTS III. Pour la planification, la programmation, le financement et la supervision des politiques de développement régional, financées par l’Union européenne, on juge nécessaire d’avoir des entités plus grandes adaptées aux mécanismes des Fonds structurels de l’Union. C’est pourquoi sept grandes régions de développement ont été créées qui coïncident avec les régions statistiques et d’aménagement du territoire.

Les régions éligibles au niveau de l’Union européenne ne devant pas obligatoirement correspondre aux structures de l’autonomie régionale, ces régions de développement et d’aménagement du territoire sont administrées par des structures du pouvoir central. Toutefois, l’expérience a montré que le soutien de l’Union européenne par le biais des Fonds structurels a été plus efficace dans les régions bénéficiant de structures administratives ou de l’autonomie locale.

Les sept régions NUTS II hongroises constituent le fondement des structures de coopération entre le pouvoir central et les représentants de l’autonomie locale ou du comté. Depuis 1999, les Conseils de développement régional des sept régions sont obligatoires, et, depuis, leurs droits et compétences ont été renforcés. Les Conseils de développement des régions et des comtés sont des organes collégiaux composés de représentants des ministères et des organismes du pouvoir central, des collectivités locales et des organisations économiques. Le pouvoir central y serait très influent.

Forte représentation du pouvoir central

L’administration centrale de l’Etat est présente à tous les niveaux. Il existe non seulement dix-neuf bureaux d’administration publique au niveau du comté mais aussi un grand nombre d’unités administratives décentralisées des différents ministères nationaux représentés au niveau local et au niveau du comté ainsi qu’au niveau des régions d’aménagement du territoire. De ce fait, le processus de prise de décisions est lourd et l’administration coûteuse.

Débat actuel sur la création de régions

Le débat actuel sur la création de régions et de structures de l’autonomie régionale est axé sur les deux approches suivantes:

1. Le renforcement des sept régions de développement et d’aménagement du territoire, fondées sur les comtés, comme unités administratives publiques. Etant donné que ces régions seront des éléments fondamentaux des politiques hongroises en matière de développement régional et de gestion des Fonds structurels communautaires, la question se posera de savoir comment les régions d’aménagement du territoire devront être développées et devront être dotées à long terme de compétences autonomes et de ressources adéquates. Les décisions prises récemment révèlent une tendance au renforcement de ces unités.

Les régions de développement sont opérationnelles en matière d’aménagement régional. Elles sont devenues nécessaires depuis qu’il a fallu créer des structures pour la gestion des Fonds de développement régionaux de l’Union européenne. Faute d’autres structures opérationnelles à un niveau adéquat, l’Etat a entrepris d’organiser ces régions d’aménagement du territoire. Ces structures constituent aujourd’hui une plate-forme de coopération et de coordination efficace entre les collectivités territoriales (communes et comtés), l’Etat et d’autres organismes non gouvernementaux compétents s’occupant de développement régional et d’aménagement du territoire. Les critères de l’Union européenne concernant les régions d’aménagement du territoire opérationnelles n’imposant pas de mettre en place des structures démocratiques pour leur gestion, c’est l’Etat qui a organisé ces structures qui occupent automatiquement une place de choix dans le processus de prise de décisions.

Le Conseil de développement régional semble être un organe opérationnel efficace pour l’aménagement du territoire et le développement régional. Mais il n’est pas représentatif du peuple. Il ne dispose d’aucun mécanisme de contrôle créé par un organe responsable élu. La création de régions de développement a renforcé le rôle de l’Etat dans le domaine de l’aménagement régional. Pour développer ce niveau, il faudrait mettre en place des structures démocratiques pour les sept régions d’aménagement du territoire afin de définir clairement

leurs compétences, de leur allouer les moyens financiers et les ressources nécessaires, et de réduire l’influence des organes du pouvoir central par la délégation de compétences à des collectivités autonomes.

2. La deuxième option consiste à renforcer les comtés existants, riches d’une identité et d’une histoire régionale vieille de plus de 1 000 ans, et de leur transférer toutes les compétences en matière d’aménagement régional. Toutefois, cette structure nécessiterait l’organisation d’une coopération forte et efficace entre les comtés. Dans ce cas, il serait nécessaire d’étendre les domaines de compétence des comtés afin de définir clairement leurs relations avec les collectivités locales et l’Etat et de leur garantir les ressources budgétaires nécessaires pour que les autorités du comté puissent exercer leurs fonctions et leurs responsabilités sans dépendre des subsides de l’Etat. Pour un pays de cette taille, le nombre des comtés (19) est plutôt élevé ; c’est pourquoi un regroupement des comtés pourrait être envisagé. Avec les incitations nécessaires offertes par l’Etat, il pourrait être possible de réunir plusieurs comtés pour former un comté plus grand qui permettrait à ce niveau d’avoir une structure finale où le nombre des comtés serait proche de celui des régions d’aménagement du territoire existantes.

On s’est également posé la question de savoir s’il était nécessaire de mettre en place dans ce pays un troisième niveau administratif (supplémentaire), basé sur les régions d’aménagement du territoire NUTS II ou si le pays pouvait organiser son programme de développement conformément aux normes des Fonds structurels de l’Union européenne, sur la base des unités de comtés NUTS III.

3. Une troisième solution a été avancée : la création d’un nouveau niveau régional fondé sur le regroupement des comtés en des unités plus grandes réunies aux villes ayant un statut de comté. Les vingt-deux villes qui bénéficient de ce statut doivent être intégrées dans le processus de création de nouvelles structures régionales dans le pays. Apparemment, elles se sentent actuellement assez indépendantes car elles ne sont soumises qu’au contrôle du parlement. Le nombre de ces villes semble en outre avoir progressé dans le passé, compte tenu des avantages de ce statut. La coopération de ces villes dans un projet de réforme est nécessaire. Elles pourraient être intégrées au nombre réduit de comtés regroupés ayant des structures d’autonomie dotées de ressources financières adéquates et de compétences en matière de développement régional. Certaines de ces villes pourraient devenir le siège des futures institutions de l’administration du comté.

La question primordiale pour l’avenir sera de savoir si le niveau régional deviendra un troisième niveau administratif supérieur aux communes, villes et comtés existants ou s’il faudra mettre en place un niveau «régional» remplaçant les comtés existants. La Hongrie, pays relativement petit, ne peut guère avoir des structures administratives efficaces à quatre niveaux.

Une décision sur le nombre des niveaux administratifs devra être prise à l’avenir. Les fonctions des comtés doivent-elles être transférées aux régions de développement et d’aménagement du territoire ou les comtés seront-ils organisés de manière à prendre en charge des tâches en matière de développement régional? Dans ce cas, un regroupement éventuel et la combinaison d’un nombre limité de comtés partageant les mêmes objectifs en matière de développement seraient nécessaires.

Du point de vue de la promotion de l’autonomie, on pourrait développer les deux structures. Toutefois, les comtés disposent déjà de structures d’autonomie et de compétences limitées alors que les régions de développement et d’aménagement du territoire devraient être profondément réformées pour permettre la mise en place de ces structures.

L’idée de la régionalisation politique du pays a été inscrite dans le programme à long terme du gouvernement. Néanmoins, le gouvernement actuel ne devrait pas faire de grands pas en avant dans ce domaine avant les prochaines élections d’avril 2002.

Rappelons en outre que tout projet de réforme gouvernementale nécessitera un large soutien et un large consensus politique des partis politiques représentés au Parlement national car les décisions concernant certains projets de réforme exigeront au moins une majorité des deux tiers au parlement.

Le Congrès peut donc formuler ses recommandations en vue de donner des orientations au prochain gouvernement qui, comme l’espère le rapporteur, envisagera alors une réforme administrative fondamentale afin de créer des régions autonomes opérationnelles au sein d’une structure nationale administrative organisée rationnellement et efficacement. Dans cette action, la Hongrie devra emboîter le pas aux autres pays européens qui ont réussi leurs réformes régionales et administratives.

PARTIE III: CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Pour le moment, la démocratie régionale ne semble pas être aussi développée en Hongrie que dans d’autres pays européens de même taille et de population équivalente.

Cette situation semble être due surtout aux facteurs suivants:

a.  les tâches et compétences régionales (le terme «régionales» doit être entendu ici au sens large) sont réparties entre un nombre considérable d’autorités : en premier lieu les comtés, puis les villes ayant un statut de comté, en troisième lieu les sept régions d’aménagement du territoire, et en quatrième lieu, certaines autorités nationales décentralisées. Seules les deux premières sont administrées par des élus ayant un mandat régional ou local que leur ont confié les électeurs dans leurs circonscriptions respectives, alors que les autres représentent des intérêts nationaux ou agissent en tant qu’institutions de coordination entre le pouvoir central et les régions.

b.  Les comtés actuels, qui sont sans conteste, administrés par des élus, ont une position assez faible, d’une part parce qu’aucune de leurs tâches n’est définie comme exclusive et que celles-ci peuvent être assumées par les collectivités locales (les villes ayant un statut de comté, et même certaines communes) et d’autre part parce que leur champ de compétences ne s’étend pas aux vingt-deux villes qui ont le statut de comté. Enfin, un certain nombre de tâches à caractère régional sont gérées par des autorités/organismes nationaux (décentralisés).

On peut raisonnablement supposer que cette situation risque d’entraîner une perte d’efficacité administrative, une bureaucratie superflue et, dans un certain nombre de cas, une mauvaise définition des compétences et une superposition des tâches.

D’un point de vue démocratique (régional), on peut aussi affirmer que la situation n’est pas conforme à certains des principes de la Charte européenne de l’Autonomie locale et du projet de Charte de l’autonomie régionale, en particulier le principe de subsidiarité.

De l’avis du rapporteur, le Congrès devrait donc attirer l’attention des autorités hongroises sur les idées et propositions suivantes:

a.  la nécessité d’une revitalisation démocratique de l’administration régionale en Hongrie devrait être étudiée sérieusement, à la lumière des évaluations et des conclusions du présent rapport. A cet égard, un principe fondamental veut qu’une partie importante des tâches régionales publiques soit administrées par des assemblées élues qui sont directement et politiquement responsables vis-à-vis des électeurs sur leurs territoires respectifs, que leurs tâches soient clairement définies et qu’elles puissent disposer de ressources suffisantes (de préférence propres) pour s’acquitter de leurs tâches.

b.  Cette revitalisation pourrait être menée à bien par le biais de deux options structurelles, à savoir:

- soit maintenir les comtés actuels, ou au moins de la majeure partie d’entre eux, pour former la base d’une future démocratie régionale dans le pays, mais si possible en faisant en sorte que certaines tâches limitées (notamment la mise en œuvre des programmes d’infrastructures financés par l’Union européenne) puissent être prises en charge par des associations de comtés ou analogues régies par le droit public et administrées par des représentants élus par les conseils des comtés participants en leur sein.

- soit procéder à une réforme structurelle plus globale qui réduirait considérablement le nombre de comtés, pour correspondre par exemple aux sept régions d’aménagement du territoire actuelles.

c.  Indépendamment du choix fait entre les structures indiquées au point B, il faudrait aussi envisager – afin de renforcer entre autres la capacité financière administrative des collectivités régionales – de définir dans la législation des tâches régionales obligatoires et exclusives et de placer les villes ayant le statut de comté (ou au moins certaines d’entre elles) sous la juridiction des collectivités régionales.

d.  Il faudrait aussi étudier lesquelles parmi les tâches et compétences qui relèvent aujourd’hui des autorités nationales décentralisées, pourraient à l’avenir être confiées aux autorités régionales, voire municipales.

PROGRAMMES

1ST VISIT

2ND VISIT

1  Voir doc. CPR/INST (8) 7.