Strasbourg, le 14 novembre 2002

Rapport sur les élections régionales en Gagaouzie, Moldava

Document adopté par le Bureau du Congrès le 13 novembre 2002

Introduction

1. Conformément à la Recommandation 110 du CPLRE, le Gouvernement moldave a mis sur pied un groupe de travail en vue d'améliorer la situation relative à l'administration publique locale, et notamment les lois qui ont été en partie rejetées par la Cour constitutionnelle. Lors de la dernière mission d'information qu'il a effectuée en Moldova en août 2002, le rapporteur du Congrès, M. Mildon, a émis certains doutes au sujet de la constitution et du fonctionnement de ce groupe de travail¹.

2. Un projet d'accord entre la Moldova et la Transnistrie a été proposé par l'OSCE, l'Ukraine et la Russie. Bien qu'il vise à mettre fin au conflit politique interminable qui agite la Moldova, cet accord n'a pas encore été accepté. On observe de surcroît des signes inquiétants de la part des autorités gagaouzes, qui aspirent à un rééquilibrage entre le statut d'autonomie de leur région et, dans la perspective du projet d'accord, le statut fédéral qui pourrait être conféré à la Transnistrie.

3. En Gagaouzie, la situation politique était très inquiétante depuis la tenue, en février 2002, d'un référendum visant à destituer le Gouverneur, M. Croitor. Contrairement au CPLRE, qui considérait ce référendum comme illégal, la Cour constitutionnelle de Moldova avait conclu à sa légalité. Le CPLRE a récemment fait part de vives préoccupations eu égard à la séparation des pouvoirs législatif et exécutif dans le système politique gagaouze.

4. L'élection régionale organisée le 6 octobre 2002 pour désigner un nouveau gouverneur de Gagaouzie était censée mettre un terme à ces démêlés politiques et à stabiliser le processus démocratique dans la région.

5. Le CPLRE a reçu une invitation officielle de la part du Président de l'Assemblée populaire de Gagaouzie ainsi que du Ministre des Affaires étrangères de Moldova. En conséquence, une délégation a été constituée afin d'observer l'élection du 6 octobre 2002. Cette délégation se composait de MM. Yavuz MILDON (Turquie), vice-président du CPLRE, Dan P. MEDREA (Roumanie), expert, Riccardo PRIORE et Mme Marta TURI (Secrétariat du CPLRE). Etant donné que l'élection du 6 octobre a été invalidée, une nouvelle délégation d'observateurs a été formée. Elle se composait de Mme Noreen RYAN (Irlande), présidente de la Commission de la culture et de l'éducation de la Chambre des régions du CPLRE, M. Dan P. MEDREA (Roumanie), expert, et Mme Marta TURI (Secrétariat du CPLRE).

1. Informations générales sur les élections régionales en Gagaouzie

6. Le Code électoral central de la Moldova, modifié en 1999, régit les élections organisées en Moldova. Toutefois, la Gagaouzie étant une région autonome, elle applique sa propre Loi régionale sur l'élection au poste de gouverneur, adoptée en 1998². C'est donc sur cette base juridique qu'ont été organisées les élections des 6 et 20 octobre 2002. La dernière élection régionale au poste de gouverneur (bashkan) de Gagaouzie pour un mandat de quatre ans a eu lieu en août 1998. M. Croitor a occupé ce poste pendant toute la durée de ce mandat.

7. Aux termes de la loi, les élections régionales sont considérées comme valides si 50 % des électeurs + 1 ont participé au scrutin. Pour être élu au premier tour, un candidat doit obtenir une majorité qualifiée, soit un minimum de 50 % des voix + 1. A défaut, un second tour doit être organisé dans un délai de deux semaines. Seuls les deux candidats les mieux placés au premier tour peuvent se présenter au second tour et une majorité relative suffit pour être élu. En cas d'égalité entre les deux candidats, les voix obtenues au premier tour sont également prises en considération.

8. Il y avait initialement sept candidats au poste de gouverneur. La Commission électorale régionale (CER) a refusé d'enregistrer la candidature de M. Croitor pour deux raisons. D'une part, selon la législation sur les élections régionales, sa candidature aurait dû être présentée par l'antenne régionale du parti et non par le parti central. D'autre part, M. Croitor n'avait pas obtenu les 5 000 signatures requises par la loi pour pouvoir être enregistré officiellement comme candidat à l'élection régionale³. Par ailleurs, un autre candidat, M. Burgudji, a retiré sa candidature avant le 6 octobre en raison des poursuites judiciaires dont il faisait l'objet. Il restait par conséquent cinq candidats en lice lors du premier tour de scrutin prévu pour le 6 octobre 2002.

9. 1. M. Tabunshyk : premier gouverneur (bashkan) de Gagaouzie. Principal candidat communiste, il bénéficiait d'un fort soutien des autorités centrales. Il est membre du Parlement.

2. M. Stamat : chef du Département des relations internationales du Comité exécutif de la Gagaouzie.

3. M. Formuzal : maire de Ceadir-Lunga.

4. M. Tausiange : maire de Comrat.

5. M. Topal : premier président de Gagaouzie de 1989 à 1994 (non reconnue comme un Etat indépendant)

10. La Commission électorale régionale, qui siège à Comrat, est l'organe compétent pour les élections régionales organisées en Gagaouzie. Elle comprend neuf membres : trois membres de l'Assemblée populaire de Gagaouzie, trois membres du Comité exécutif et trois juges. La Commission électorale centrale, établie à Chisinau, n'a en la matière qu'un rôle de consultation et de coordination.

2. Election régionale au poste de gouverneur de Gagaouzie organisée le 6 octobre 2002

11. Le nombre de bureaux de vote était sensiblement le même que lors des précédentes élections (il est passé de 62 à 61). Néanmoins, ces bureaux avaient changé d'adresse et les nouvelles adresses n'avaient pas été communiquées en temps voulu par les médias. Les bureaux sont restés ouverts de 7h00 à 21h00. La campagne a été interrompue du 5 octobre à minuit jusqu'au 6 octobre à minuit.

12. Le nombre d'électeurs inscrits sur la liste électorale était de 89 326. L'OSCE a mis en doute ce chiffre qu'elle estimait trop élevé par rapport à la population effective de la Gagaouzie : en effet, un grand nombre de ces électeurs sont des travailleurs migrants qui ont quitté la Gagaouzie. Cela pourrait notamment expliquer la faiblesse du taux de participation. Par ailleurs, la liste électorale n'a été publiée que le 4 octobre, soit deux jours à peine avant le scrutin. Selon la loi, cela aurait dû être fait trois semaines avant l'élection.

13. Des observateurs internationaux ont été envoyés par l'OSCE/BIDDH, l'Ambassade de France, l'Ambassade des Etats-Unis, l'Ambassade de Turquie et le Conseil de l'Europe. L'OSCE/BIDDH a décidé de ne pas publier de rapport d'observation, mais un rapport d'évaluation. Il y avait en outre un nombre important d'observateurs nationaux, principalement des membres d'ONG et des représentants des candidats.

14. La Délégation du CPLRE a tenu une conférence de presse et publié un communiqué sur l'observation de l'élection (voir annexe 1). Parmi les recommandations formulées, on relève principalement les deux points suivants : tout d'abord, les autorités centrales ont apporté un soutien marqué à l'un des candidats pendant la campagne électorale. Il s'agissait du candidat avec lequel les autorités centrales pouvaient « travailler » afin d'éviter que les divisions antérieures ne se reproduisent. A cet égard, la Délégation a souligné qu'il était de la plus haute importance que lesdites autorités fassent preuve d'impartialité pendant toute la durée du processus électoral.

15. Deuxièmement, il y a eu violation du caractère secret du vote. Ce fait a été constaté dans tous les bureaux de vote observés. Le problème était le suivant : après avoir préparé son bulletin dans l'isoloir, l'électeur devait le présenter à un membre du comité du bureau de vote pour qu'il y appose un tampon. Or, le bulletin n'étant pas placé dans une enveloppe fermée (ou dissimulé par tout autre moyen), l'agent électoral pouvait voir à qui l'électeur avait donné son suffrage. Le bulletin était ensuite introduit dans l'urne. A l'avenir, il faudrait éviter toute intervention entre le vote et le dépôt du bulletin dans l'urne.

16. Les autres observations techniques effectuées et les renseignements recueillis ont permis d'établir les faits suivants :

- La population n'a pas été dûment informée de la procédure électorale et les documents officiels relatifs aux opérations de vote n'ont pas été préparés par les autorités compétentes dans le délai prévu par la loi. Il n'y avait pas d'information officielle sur la procédure électorale dans les bureaux de vote, celle-ci étant remplacée par des affiches non officielles souvent erronées.

- Des policiers et des personnes non autorisées étaient présents à l'intérieur des bureaux de vote.

- Dans certains bureaux, des personnes (notamment âgées) étaient autorisées à voter alors qu'elles ne disposaient pas de documents d'identification.

- Le vote familial était pratiqué dans certains bureaux.

17. En résumé, si l'on excepte les deux grands points de préoccupation susmentionnés, on peut dire que, d'une manière générale, l'élection s'est déroulée de manière organisée, dans une atmosphère calme et paisible, et n'a été marquée par aucun incident notable le jour du scrutin.

18. Concernant le climat électoral et la nature de la campagne, la Délégation, d'après les renseignements recueillis sur place auprès de la population locale, a constaté que celle-ci considérait l'élection à venir avec un certain scepticisme. Elle semblait très déçue par le conflit politique et le manque de dialogue entre les autorités. C'est peut-être ce qui explique la faible mobilisation des citoyens le jour du scrutin. Compte tenu des résultats, l'élection a été jugée non valide en raison du faible taux de participation (41%)⁴. (Voix obtenues : M. Tabunshyk 31%, M. Formuzal 21%, M. Stamat 17%, M. Topal 4%, M. Tausiange 2%.) Par conséquent, un nouveau tour de scrutin a été organisé le 20 octobre 2002, soit deux semaines après la première élection.

3. Nouvelle élection régionale au poste de gouverneur de Gagaouzie organisée le 20 octobre 2002

19. En ce qui concerne les candidats en lice, des changements sont intervenus par rapport au premier tour du 6 octobre. M. Topal s'est désisté en faveur de M. Formuzal. Le nom de M. Stamat (le deuxième candidat communiste, qui avait obtenu 17 % des voix au premier tour) a été retiré à la dernière minute de la liste des candidats à la suite d'une décision rendue par la Cour d'appel de Moldova le 18 octobre.

20. La procédure à l'encontre de M. Stamat avait été engagée à la suite d'une allégation de M. Tabunshyk. Selon la loi sur les élections régionales, un candidat au poste de gouverneur de Gagaouzie doit avoir recueilli 5 000 signatures pour être enregistré officiellement. M. Tabunshyk avait affirmé, le 17 septembre 2002, que certaines signatures obtenues par M. Stamat avaient été contrefaites. Il a réitéré cette allégation le 3 octobre 2002.

21. Il est à noter qu'au cours de la réunion tenue le 6 octobre 2002 avec la Délégation du CPLRE, le président de la CER, M. Petrov, n'a fait aucune allusion à cette plainte.

22. La CER n'a pas donné suite à la réclamation à ce stade, mais n'a agi que deux semaines plus tard, une fois connus les résultats du premier tour. Le 15 octobre, sans examen sérieux, M. Petrov a décidé de retirer le nom de M. Stamat de la liste et de l'exclure de la nouvelle élection régionale prévue pour le 20 octobre. Cette décision était fondée, selon la formule employée par le Président, sur un « examen visuel » des signatures. M. Stamat avait recueilli au total 6 200 signatures, soit beaucoup plus que le nombre requis (1 261 signatures sur les 7 500 présentées avaient déjà été jugées non valides par la CER).

23. M. Stamat a fait appel de cette décision auprès du Tribunal municipal de Comrat qui, après six heures de délibération, a fait droit à son recours le 17 octobre. Le Tribunal a estimé que la décision de la CER n'était pas fondée en droit. Ses conclusions reposaient sur quatre faits :

L'allégation de M. Tabunshyk n'avait pas été inscrite officiellement dans le registre du courrier entrant de la CER et ne pouvait dès lors être considérée comme un document valide.

La décision du président de la CER, M. Petrov, d'exclure M. Stamat de la liste des candidats à l'élection régionale, n'était pas une décision officielle, mais un avis personnel. En effet, aucune réunion officielle avec les membres de la Commission n'avait été convoquée, comme le veut la loi pour une affaire de cette importance.

Concernant la déclaration écrite dans laquelle 30 citoyens affirmaient que certaines signatures avaient été contrefaites, le Tribunal municipal de Comrat a estimé qu'une déclaration écrite non suivie d'une confirmation orale devant le tribunal n'était pas recevable. De plus, cette déclaration ne pouvait être considérée comme un document valide, car elle ne comportait ni date, ni signatures, ni adresses, de sorte que les intéressés ne pouvaient pas être entendus par le tribunal.

Les éléments, présentés par la CER, tendant à démontrer qu'une personne – prétendument associée à M. Stamat – avait dérobé une liste de citoyens contenant des renseignements à caractère personnel à la Police régionale de Gagaouzie n'ont pas été retenus par le tribunal. Ce dernier a estimé qu'aucune preuve n'existait d'un lien entre cet événement et la fraude alléguée.

24. Au vu du déroulement de la procédure judiciaire, il est permis de s'interroger sur le bon fonctionnement de l'Etat de droit en Moldova. Le jugement en première instance a été rendu oralement le 17 octobre et distribué par écrit à Comrat le 18 octobre à 16h00. Il est très surprenant que le recours de la CER ait déjà été rédigé à ce moment-là et que la Cour d'appel de Chisinau ait commencé à délibérer sur ce recours le jour-même à 17h00 pour rendre sa décision à peine 15 minutes plus tard. Il n'appartient pas au Secrétariat d'émettre un avis sur cette décision, mais il tient toutefois à faire observer, en dehors du déroulement de la procédure, que là où la motivation du jugement du Tribunal municipal tenait sur six pages, la Cour d'appel de Chisinau s'est contentée de motiver ses conclusions en quatre phrases malgré l'importance de l'affaire.

25. Par ailleurs, la Délégation a été informée par le Président et le Vice-Président de la CER à Comrat que l'impression des bulletins de vote avait commencé, conformément à la loi, après le prononcé du jugement en appel. Il est permis de se demander comment il a été possible d'imprimer 90 000 bulletins entre vendredi et samedi, sachant que le jugement a été rendu le vendredi 18 octobre à 17h45. Dans les huit bureaux de vote visités⁵, leurs présidents ont confirmé avoir reçu les bulletins nécessaires le samedi 19 octobre avant minuit. Il paraît évident que les bulletins ont été imprimés avant le prononcé du jugement en appel. Il est à noter que seuls les noms des trois candidats restant en lice, à savoir MM. Tabunshyk, Formuzal et Tausiange, étaient imprimés sur les bulletins ; le nom de M. Stamat n'y figurait pas. Cette décision avait manifestement été prise à l'avance. (Selon une hypothèse émise par l'OSCE, il s'agissait d'éviter les votes nuls lors de la nouvelle élection. Si le nom de M. Stamat avait figuré sur les bulletins alors qu'il était exclu de la liste des candidats, cela aurait accru le nombre de bulletins non valides ; toutefois, cela n'aurait pas eu d'incidence sur le taux de participation, et donc sur la validité de l'élection.)

26. L'intention était peut-être, en excluant M. Stamat, d'assurer l'élection de M. Tabunshyk à la majorité qualifiée. En effet, en l'absence de M. Stamat, tous les votes communistes se reporteraient sur M. Tabunshyk au lieu de se partager entre les deux candidats. (M. Stamat avait obtenu 17 % des voix le 6 octobre et M. Tabunshyk 31 %). D'après les résultats de l'élection du 20 octobre, le but a été atteint, puisque M. Tabunshyk a été élu à la majorité qualifiée avec 50,99 % des voix.

27. La Délégation s'est informée auprès des observateurs locaux et de l'OSCE sur la couverture de la campagne électorale par les médias. En substance, M. Tabunshyk a bénéficié d'un très fort soutien des autorités centrales dans les médias et une chaîne de télévision privée qui soutenait M. Stamat a fermé « pour deux semaines de congé » juste avant la nouvelle élection. D'après les informations recueillies, les candidats n'ont pas été traités de manière équitable dans les médias et M. Tabunshyk a été largement favorisé par la chaîne de télévision publique.

28. Certaines irrégularités techniques relevées par la précédente Délégation du Congrès lors de l'élection du 6 octobre n'ont pas été corrigées. C'est le cas en particulier des problèmes suivants : manque d'information officielle sur la procédure électorale, présence de policiers à l'intérieur des bureaux de vote, personnes autorisées à voter alors qu'elles ne disposaient pas de documents d'identification, vote familial. La Délégation a publié un communiqué de presse (voir annexe), mais n'a pas tenu de conférence de presse.

29. Les résultats de l'élection en Gagaouzie ont été contestés par l'un des candidats, M. Formuzal, et un groupe d'électeurs, qui ont saisi le Tribunal municipal de Comrat. Ils ont accusé la CER d'avoir commis des irrégularités dans l'organisation de l'élection, invoquant les observations formulées par le Congrès et l'OSCE. Dans une décision rendue le 2 novembre, le Tribunal a jugé cette requête non fondée. Il a en conséquence validé l'élection du 20 octobre. L'affaire est actuellement en appel.

4. Recommandation

30. Parmi les conclusions générales qui peuvent être dégagées des missions d'observation de ces élections, la Délégation souhaite attirer l'attention sur le point suivant : le principe de l'égalité des chances pour les candidats n'a été respecté ni lors de l'élection du 6 octobre, ni lors de celle du 20 octobre 2002. Un candidat, qui se trouve être le vainqueur de l'élection, a reçu un soutien considérable, sous diverses formes, de la part des autorités centrales et des médias publics pendant la campagne électorale. Les autorités centrales ne sont donc pas demeurées impartiales pendant le processus électoral.

30. Le deuxième point que la Délégation juge extrêmement préoccupant est l'exclusion de M. Stamat de l'élection du 20 octobre par décision judiciaire. Encore une fois, la Délégation n'est pas en mesure d'émettre un avis sur le jugement rendu en appel, mais elle tient à souligner que la façon dont la procédure judiciaire a été conduite dans cette affaire et le fait que les bulletins de vote aient été imprimés sans le nom de M. Stamat avant le prononcé du jugement en appel jettent de sérieux doutes sur le fonctionnement de l'Etat de droit, et plus particulièrement sur la validité de cette élection.

ANNEXE 1

Le 6 octobre 2002

Communiqué de presse

Le 6 octobre 2002, une Délégation du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l'Europe (CPLRE) a observé l'élection relative au poste de gouverneur (bashkan) de la région autonome de la Gagaouzie, République de Moldova.

Cette mission d'observation a été organisée suite aux invitations officielles adressées aux autorités du CPLRE par les autorités moldaves et gagaouzes.

La Délégation était composée de M. Yavuz Mildon (Turquie), vice-président du CPLRE, M. Dan P. Medrea (Roumanie), expert, M. Riccardo Priore et Mme Marta Turi (Secrétariat Général du Conseil de l'Europe).

Le jour de l'élection, la Délégation a pu observer le scrutin dans 28 bureaux de vote sur 61. En conséquence, la Délégation a formulé les remarques préliminaires suivantes :

1. L'élection a été organisée sur une base légale et, de ce point de vue, elle peut être considérée comme tout à fait légitime.

2. Concernant la période préélectorale, la Délégation a noté que certains candidats ont été soutenus non seulement par les partis politiques concernés mais aussi par les autorités centrales du pays. A cet égard, la Délégation tient à souligner l'importance d'un rôle impartial desdites autorités pendant tout le processus électoral.

Selon les renseignements recueillis, la population n'a pas été dûment informée sur la procédure électorale et tous les documents officiels relatifs aux opérations de vote n'ont pas été préparés par les autorités compétentes dans les délais établis par la loi.

3. Le jour des élections, le scrutin s'est déroulé, en général, dans une atmosphère calme et détendue. Toutefois, d'importantes irrégularités techniques ont été observées dans un certain nombre de bureaux de vote:

- non-respect du caractère secret des voix exprimées par les électeurs sur les bulletins de vote ;

- manque d'information officielle sur la procédure électorale dans les bureaux de vote et remplacement de celle-ci par des affiches non officielles souvent erronées;

- présence de forces de police et de personnes non autorisées à l'intérieur des bureaux de vote ;

- personnes (notamment âgées) ne disposant pas de documents d'identification autorisées à voter ;

- vote familial ;

4. Concernant le résultat du scrutin, la Délégation a relevé le faible taux de participation de la population. Compte tenu des dispositions législatives en vigueur, il pourrait être nécessaire de tenir une nouvelle élection. La Délégation estime que les tensions politiques récentes touchant les autorités régionales de la Gagaouzie ont pu contribuer à une certaine désaffection des citoyens à l'égard du processus démocratique dans leur région.

Un rapport complet relatif à la mission d'observation sera préparé au cours des prochains jours et discuté par les autorités compétentes du CPLRE.

ANNEXE 2

Communiqué de presse

L'élection régionale en Gagaouzie s'est déroulée dans le calme, mais les changements de dernière minute opérés dans la liste des candidats sont préoccupants

Le 20 octobre 2002, une Délégation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE) du Conseil de l'Europe a observé l'élection régionale relative au poste de gouverneur de la région autonome de Gagaouzie, en République de Moldova, qui était organisée pour la seconde fois.

Le jour de l'élection, la Délégation a observé l'ouverture du scrutin, le vote proprement dit et le dépouillement des voix dans onze bureaux de vote. Les opérations se sont déroulées dans un climat relativement calme et le taux de participation a été suffisant pour atteindre le seuil requis.

Toutefois, des irrégularités ont été observées, notamment :

Selon plusieurs allégations, les candidats n'auraient pas bénéficié de possibilités équitables de s'exprimer et les autorités de l'Etat ne seraient pas restées neutres pendant la campagne électorale ;

Les changements effectués à la dernière minute dans la liste des candidat et le caractère démocratique des procédures ayant conduit à priver un candidat du droit de se présenter à l'élection inspirent une vive préoccupation. La délégation attache une très grande importance à ce problème et soumettra ses conclusions aux autorités compétentes.

Il est clairement établi que les bulletins de vote n'ont pas été imprimés rigoureusement dans le délai prévu par la loi.

Le nombre d'observateurs locaux par bureau de vote a diminué.

Certaines irrégularités techniques relevées par la précédente Délégation du Congrès lors de l'élection du 6 octobre n'ont pas été corrigées. C'est le cas en particulier des problèmes suivants : manque d'information officielle sur la procédure électorale, présence de policiers à l'intérieur des bureaux de vote, personnes autorisées à voter alors qu'elles ne disposent pas de documents d'identification, vote familial.

Un rapport détaillé sur cette mission sera établi par les observateurs du CPLRE.

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La délégation se composait de Mme Noreen RYAN (Irlande, membre du Congrès), chef de la délégation, M. Dan P. MEDREA (expert) et Mme Marta TURI (Secrétariat du CPLRE).

² Il existe d'autre part une Loi régionale sur les élections à l'Assemblée populaire de Gagaouzie.

³ M. Croitor n'a pas fait appel de cette décision. Il a passé une sorte d'arrangement avec les autorités centrales : en effet, il a récemment été nommé ambassadeur de Moldova en Suisse. Après avoir été annulée, cette nomination a de nouveau été confirmée par le Président moldave, M. Volodin.

⁴ Aux termes de la loi, un taux de participation minimal de 50 % -1 est requis pour que l'élection puisse être validée.

⁵ Bureaux de vote n^os 2, 3, 14, 27, 28, 36, 43, 61.