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Recommandation 35 (1997)1 sur l’application de la Charte  européenne de l’autonomie locale en Italie

Le Congrès,

saisi de la proposition de la Chambre des Pouvoirs Locaux;

1. Considérant la Charte européenne de l’autonomie locale;

2. Considérant que ce traité international a été ratifié par l’Italie le 11 mai 1990 et qu’il y est entré en vigueur le 1er septembre de la même année ; de ce fait la Charte prévaut sur l’ordre juridique interne italien dont elle fait partie, et doit être prise en compte dans le cadre de toute réforme législative;

3. Considérant la Résolution 31 sur les principes à suivre pour l’action du Congrès lors de la préparation de rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les pays membres et dans les pays candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe, que le CPLRE a adopté lors de sa troisième session en juillet 1996;

4. Considérant la Résolution 34 sur le suivi de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale que le CPLRE a également adopté lors de sa troisième session en juillet 1996;

5. Ayant examiné le rapport sur la mise en oeuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale en Italie présenté par le groupe de travail constitué à cet effet par le CPLRE, dont M. Claude Casagrande (France) a été le Rapporteur;

6. Remerciant tous ceux qui ont rendu possible l’élaboration dudit rapport, notamment le Ministère italien de l’Intérieur, le Parlement italien,

l’Association Nationale des Communes Italiennes, l’Union des Provinces de l’Italie et la Section Italienne du Conseil des Communes et Régions d’Europe;

7. Prenant acte de la législation italienne et des réformes en cours;

8. Prenant note avec satisfaction que les réformes récemment décidées ou actuellement en cours vont dans le sens d’une meilleure prise en compte des exigences de la Charte européenne de l’autonomie locale, sans toutefois résoudre tous les problèmes d’incompatibilité de la législation italienne par rapport à la Charte;

9. Prenant note avec satisfaction de l’application du principe de subsidiarité dans la nouvelle législation italienne, tel qu’il est défini dans les articles 2 et 4.3 a) de la Loi numéro 59 du 15 mars 1997;

10. CONSTATE les faits suivants:

Statut et rôle des Secrétaires communaux et provinciaux

10.1 En application des articles 52 et 53 de la Loi numéro 142 du 8 juin 1990, modifiés en partie par la Loi numéro 549 du 28 décembre 1995, les Secrétaires communaux et provinciaux italiens, exceptés ceux attachés aux communes de la Région autonome du Trentin-Tyrol du Sud, étaient des fonctionnaires du Ministère de l’Intérieur, et de ce fait ils échappaient à la dépendance hiérarchique institutionnelle des organes élus des communes et provinces;

10.2 Les Secrétaires communaux et provinciaux avaient, parmi d’autres missions, celle de se prononcer sur la légalité de tout projet de décision soumis au conseil et à l’exécutif de leur collectivité territoriale;

10.3 La nouvelle Loi 127 du 15 mai 1997 introduit une série de réformes dans ce domaine, dont notamment:

— la création d’une Agence indépendante chargée de délivrer les diplômes d’habilitation aux Secrétaires communaux et provinciaux;

— la désignation des Secrétaires communaux et provinciaux par le Maire et le Président de la province, respectivement, qui les choisissent parmi ceux inscrits à l’ordre national;

— le droit du Maire et du Président de la Province de démettre les Secrétaires de leur fonction pour violation de leurs devoirs;

— l’élimination du caractère obligatoire des avis émis par les Secrétaires sur les projets de décision soumis aux conseils communaux ou provinciaux et à leur organe exécutif;

— la possibilité, pour les communes de plus de 15 000 habitants, de nommer un directeur général à la tête de l’administration communale.

Contrôle sur les actes des collectivités locales

10.4 A la lumière de la législation en vigueur avant le 18 mai 1997, tous les actes du domaine de leur compétence adoptés par les conseils municipaux et provinciaux étaient soumis à un contrôle de légalité préventif effectué par un Comité Régional de Contrôle (CORECO);

10.5 Dans la composition du Comité, les juristes ne constituent pas la majorité des membres;

10.6 Ce contrôle ne portait, en principe, que sur la vérification de la conformité de l’acte adopté par l’organe municipal ou provincial aux normes en vigueur, ainsi qu’aux normes statutaires de l’organe concerné, mais, dans la pratique, les décisions de ce Comité portaient souvent sur des questions d’opportunité; d’après la nouvelle Loi ce contrôle doit porter exclusivement sur la légalité (exclusivement compétence, forme et procédure); par ailleurs, dans le cas du budget municipal et provincial, les compétences de contrôle du CORECO restent très étendues;

10.7 Bien que les communes et les provinces puissent contester ces décisions devant une cour de justice, cette voie de recours s’avère très lente, coûteuse et inopérante, en ce qui concerne le contrôle du budget, à cause des délais qui s’appliquent à ce contrôle;

10.8 La dernière réforme législative vise à réduire le nombre d’actes soumis à ce contrôle de légalité préventif, mais le maintient notamment pour le budget.

Contrôle sur les organes élus

10.9 Le Président de la République, sur proposition du Ministère de l’Intérieur et ayant entendu le Parlement, peut dissoudre un conseil municipal ou provincial. Dans certains cas, le Préfet est habilité à prendre des mesures provisoires. Certains des motifs de dissolution réglementés pourraient être jugés comme étant assez génériques et vaguement définis, mais le nombre de dissolutions fondées sur ces causes génériques reste en définitive très faible (8 dans la période de 1990 à 1994);

10.10 Le Président de la République, sur proposition du Ministère de l’Intérieur, peut également prononcer la destitution d’un élu local. En cas de gravité et urgence, une décision provisoire peut être prise par le Préfet. Comme dans le cas précité, la loi prévoit aussi des motifs qui pourraient être jugés comme étant génériques et vagues. Cette mesure est à l’origine de 288 suspensions depuis 1990;

10.11 La loi "anti-mafia" (numéro 221 du 22 juillet 1991), qui prévoit des mesures exceptionnelles de lutte contre le crime organisé, se trouve

à l’origine de la dissolution, pour infiltration mafieuse, de 90 conseils municipaux entre 1991 et 1996;

10.12 D’après les lois numéros 55 du 19 mars 1990, et 16 du 18 janvier 1992, une condamnation pénale d’un élu local, même pour des délits peu importants et pour une condamnation non définitive, détermine la suppression de son droit passif d’élection et sa destitution en tant qu’élu;

10.13 L’article 39, alinéas 1b) et 3, de la Loi 142 du 8 juin 1990, établit un lien de cause à effet entre la destitution du maire (ou du Président de la Province) et la dissolution du conseil municipal (ou provincial), ce qui a pour conséquence la désignation d’un commissaire chargé de la gestion de la collectivité jusqu’aux prochaines élections.

Autonomie de gestion du personnel des collectivités locales

10.14 Le Décret-loi numéro 504 du 30 décembre 1992 limite à 50 % du budget les ressources maximales que les collectivités locales peuvent consacrer aux dépenses de personnel et impose aux communes qui ne respectent pas cette limite l’obligation de demander l’autorisation de l’Etat pour engager du personnel supplémentaire;

10.15 La Loi numéro 549 de 1995 interdit l’augmentation des dépenses en personnel au-delà du niveau atteint le 31 août 1993, bien que la loi de réforme ait éliminé cette mesure pour les communes ne se trouvant pas en situation de "déficit structurel";

10.16 La négociation des conditions de travail et de rémunération du personnel des collectivités locales est toujours effectuée de façon centralisée par une agence de l’Etat qui reçoit des directives de la Présidence du Conseil des Ministres, bien que ces directives soient prises en accord avec les associations nationales des Communes et des Provinces.

Autonomie financière des collectivités locales

10.17 En ce qui concerne les revenus des communes italiennes, le pourcentage moyen représenté par leurs ressources propres n’a cessé d’augmenter entre 1991 (38 % du total) et 1994 (57 % du total);

10.18 En partie, ceci est dû au désengagement progressif de l’Etat du financement des collectivités locales;

10.19 Les impôts locaux en Italie ne sont pas "évolutifs et diversifiés" comme souhaité par la Charte européenne de l’autonomie locale;

10.20 Les collectivités locales ne sont habilitées à fixer les taux que pour des impôts locaux mineurs;

10.21 On observe une diminution de la correspondance entre ressources financières et responsabilités des collectivités locales, d’autant plus que

le nombre de ces responsabilités risque d’augmenter au fur et à mesure que l’on appliquera la Loi numéro 59 du 15 mars 1997;

10.22 Les ressources propres des provinces ne représentaient que 7,7 % de leur revenu en 1994; de surcroît, la part trop élevée des subventions spécifiques pose des limites sérieuses au principe de la libre disposition des ressources au niveau provincial. Toutefois, un nouvel impôt provincial sur la taxe de circulation a été introduit par la Loi numéro 662 du 23 décembre 1996;

10.23 D’autre part, le budget des collectivités locales est soumis à un contrôle a priori par les Comités Régionaux de Contrôle (vid. supra) qui porte également sur l’opportunité;

11. En ce qui concerne la compatibilité de la législation et de la pratique administrative italiennes par rapport à la Charte européenne de l’autonomie locale, ESTIME que:

11.1 Il existe toujours le risque que les Secrétaires communaux et provinciaux constituent un pouvoir technique ou de gestion situé au même niveau que le pouvoir politique incarné par les élus; l’Agence professionnelle chargée de la gestion de l’ordre des Secrétaires communaux et provinciaux devrait être entièrement soumise au contrôle des élus locaux; d’ailleurs, le rapport entre les Secrétaires communaux et les nouveaux directeurs généraux n’est pas clairement défini, ce qui pourrait donner lieu à des conflits dans l’avenir;

11.2 Dans la mesure où la législation actuelle impose un contrôle d’opportunité et "a priori" du budget des collectivités locales, elle est en contradiction avec la Charte européenne de l’autonomie locale, dont l’article 8 interdit les contrôles d’opportunité des actes des collectivités locales, et l’article 9 établit le droit de celles-ci de disposer librement de leurs ressources dans le cadre de leurs compétences;

11.3 Les causes de dissolution des conseils et de destitution des élus pour des raisons génériques ou d’ordre public sont trop vaguement définies dans la loi et peuvent compromettre le droit des élus au libre exercice de leur mandat (article 7.1 de la Charte);

11.4 Les causes d’inéligibilité ou de destitution pour des condamnations pénales non définitives ou pour des contraventions mineures sont également contraires à l’article 7.1 de la Charte;

11.5 La désignation d’un commissaire pour assurer la gestion d’une collectivité locale suite à la destitution du maire ou du Président de la province ne paraît pas nécessaire dans la mesure où le conseil pourrait rester en place et arrêter des mesures provisoires jusqu’aux prochaines élections;

11.6 Les mesures exceptionnelles de contrôle administratif des organes locaux prévues dans la législation "anti-mafia" dépassent le domaine de l’autonomie locale et relèvent plutôt de celui des droits de l’homme et de l’Etat de droit, raison pour laquelle le Congrès ne souhaite pas se prononcer, d’autant plus que ces mesures, dans la situation actuelle, sont considérées comme nécessaires par les associations de pouvoirs locaux d’Italie;

11.7 Par contre, les limitations de dépenses en personnel ne seraient pas contraires à la Charte dans la mesure où elles sont imposées par une loi, temporaires, raisonnables et non discriminatoires par rapport aux autorités de l’Etat;

11.8 L’autonomie financière des collectivités locales italiennes, bien qu’elle se soit améliorée après 1990, n’est toujours pas conforme aux paragraphes suivants de la Charte, dans la mesure où:

a) les ressources des collectivités locales ne sont pas proportionnelles aux nouvelles responsabilités que la loi leur a confiées récemment (article 9.2),

b) le droit des collectivités locales de fixer le taux des impôts locaux n’est toujours pas suffisamment garanti (article 9.3),

c) les ressources des collectivités locales ne sont pas suffisamment diversifiées et évolutives (article 9.4);

11.9 Le faible taux des ressources financières propres des provinces et la part importante de subventions spécifiques réelles compromettent sérieusement leur autonomie et ne sont pas compatibles avec l’article 9 de la Charte;

12. Souhaitant contribuer au renforcement de la démocratie locale en Italie et apporter son conseil pour que la législation et la pratique administrative italiennes se rapprochent davantage des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale, RECOMMANDE aux autorités gouvernementales italiennes:

12.1 En ce qui concerne la Loi numéro 142 du 8 juin 1990 et la Loi numéro 127 du 15 mai 1997:

12.1.1 de s’assurer que l’Agence professionnelle des Secrétaires communaux et provinciaux ne se voit pas attribuer d’autre rôle vis-à-vis de l’Etat que la gestion de l’ordre des Secrétaires,

12.1.2 de s’assurer que les Secrétaires communaux et provinciaux n’occupent pas, dorénavant, d’autres statuts dans leur rapport avec l’Etat que d’autres fonctionnaires communaux ou provinciaux,

12.1.3 dans l’attente de l’ouverture d’un débat interne sur les Comités Régionaux de Contrôle visés à l’article 130 de la Constitution italienne,

12.1.3.1 de supprimer le contrôle a priori, prévu à l’article 17, paragraphe 33 de la Loi numéro 127 du 15 mai 1997, que ces Comités effectuent sur le budget des collectivités locales,

12.1.3.2 de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris la révision de leur composition, pour garantir que dans la pratique ces Comités ne se prononcent que sur la légalité des décisions des organes élus locaux qui leur sont soumises,

12.1.3.3 de prendre toutes les mesures nécessaires afin de rendre plus souples et moins coûteuses les voies de recours ouvertes aux pouvoirs locaux devant les cours de justice pour contester les décisions des Comités Régionaux de Contrôle,

12.1.4 de remplacer les motifs génériques d’ordre public visés dans les articles 39.1 a) et 40.1 qui permettent soit la destitution d’un élu, soit la dissolution d’un organe élu local, par une liste de motifs clairement définis,

12.1.5 d’associer les élus à la gestion provisoire des collectivités locales en cas de démission, déchéance, destitution ou décès du maire, plutôt que de désigner un commissaire pour ce faire;

12.2 En ce qui concerne les lois numéros 55 du 19 mars 1990, et 16 du 18 janvier 1992, de ne prévoir les sanctions d’inéligibilité et de suspension que pour des délits suffisamment graves commis par un élu, et ce en raison d’un arrêt définitif prononcé par une cour de justice, qui n’est plus suceptible de recours (à l’exception des mesures provisoires que les cours pourraient décider);

12.3 En ce qui concerne la Loi numéro 549 de 1995, de supprimer, dans la mesure du possible, la limite imposée aux dépenses en matière de personnel;

12.4 De prendre toute mesure visant à assurer:

12.4.1 que les ressources financières des collectivités locales soient proportionnelles aux nouvelles tâches que la loi va leur confier,

12.4.2 une plus grande garantie du droit des collectivités locales de fixer le taux des impôts locaux,

12.4.3 une plus grande diversification et évolution des ressources des collectivités locales;

12.5 De mettre en conformité avec l’article 9 de la Charte l’autonomie financière des provinces, notamment en réduisant la part des subventions spécifiques.

1 Discussion et approbation par la Chambre des Pouvoirs Locaux le 4 juin 1997, et adoption par la Commission Permanente du Congrès le 5 juin 1997 (voir doc. CPL (4) 4 Recommandation, présentée par M. C. Casagrande, Rapporteur).

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