Recommandation 81 (2000)1 sur la situation de la democratie locale en Estonie

Le Congrès, saisi de la proposition de la Chambre des pouvoirs locaux,

1. Ayant pris note du rapport établi par M. Masters à la suite des visites qu’il a effectuées en Estonie du 7 au 10 février et les 9 et 10 mars 2000, en compagnie d'un consultant et d'un membre du secrétariat ;

2. Remercie l’ensemble des autorités estoniennes de l'accueil très amical réservé à sa délégation et de leur attitude très coopérative ;

3. Rend hommage à l'Estonie pour les progrès importants réalisés depuis 1991 dans tous les domaines de la vie publique et surtout sur le plan de la législation et de la pratique des pouvoirs locaux qui offrent un cadre approprié à la démocratie locale ;

4. Note, cependant, que sur certains points, il serait souhaitable d’introduire des changements pour améliorer la participation démocratique et rapprocher la pratique de l'administration locale des normes de la Charte européenne de l'autonomie locale ;

5. Constate aussi que tout le système des collectivités locales est actuellement en cours d'examen et connaît de profonds changements et est convaincu que c'est là une excellente occasion pour l'Estonie de remédier aux lacunes qui sont apparues depuis 10 ans et d'élever les normes et la qualité du système ;

Note en particulier que:

6. Le système de gouvernement local en Estonie est à un seul niveau (274 communes) et que le pays est divisé en quinze régions dirigées par des gouverneurs nommés par le Gouvernement de la République ;

7. L'organe représentatif de la collectivité locale est élu pour un mandat de trois ans seulement ;

8. Le statut juridique de la ville de Tallinn, qui compte 420 000 habitants (sur une population totale de 1 445 000 habitants) et assure plus de 50 % du PIB national, figure à l'ordre du jour ;

9. La taille et le nombre des collectivités locales et des comtés font actuellement l’objet d’un vaste débat et la tendance générale est à la réduction du nombre des communes essentiellement par des fusions volontaires ;

10. Il existe un mouvement de transfert de fonctions des gouvernements de comté vers les associations de pouvoirs locaux des comtés et des propositions visent à l'établissement d'un gouvernement de comté autonome, directement ou indirectement élu ;

11. Les collectivités locales n’ont pas, pour le moment, la capacité de lever et de gérer des impôts et il n'existe pas pour ce faire de rôle des contribuables ;

12. La moitié environ des recettes locales globales proviennent de l'impôt sur le revenu dont 56 % est reversé aux collectivités locales; le montant de la dotation de l’Etat (25 % environ de la totalité des recettes locales) est calculé selon une formule automatique qui reproduit les disparités entre les ressources financières des municipalités ;

13. Les communes rurales n'ont pas d'avoirs propres et l’examen de la situation financière des petites collectivités locales est la grande question du moment ;

14. L'Estonie a de bonnes relations frontalières, en particulier avec la Finlande et d'autres Etats baltes et la circulation ainsi que la coopération à la frontière entre l'Estonie et la Fédération de Russie sont constantes. L'Estonie et la Russie sont parvenues à un accord sur leur frontière commune et la signature et la ratification de cet accord sont encore en suspens ;

15. Les étrangers disposent du droit de vote aux élections locales et, conformément à la loi, les candidats à ces élections doivent parler couramment l’estonien; dans certaines régions du pays, le conseil municipal peut travailler dans la langue de la majorité ;

Considère que:

16. La réforme de l'organisation territoriale de la République ne doit pas concerner uniquement les pouvoirs locaux, mais doit englober aussi les comtés du gouvernement central ;

17. Les unités de gouvernement local plus larges sont mieux à même d'assurer des services publics de meilleure qualité ;

18. Le transfert de compétences et de tâches des gouvernements de comté aux associations de communes devrait être encouragé;

19. Le système actuel de finances locales pénalise certaines régions et communes rurales en général et le système des dotations de l’Etat ne compense pas suffisamment les déséquilibres actuels;

20. L'absence d'un rôle des contribuables, général et reconnu, ainsi que l'obligation de déclarer son lieu de résidence, gêne considérablement l'évaluation de l'impôt sur le revenu revenant aux communes ;

21. La participation des collectivités locales à l’élaboration de la politique régionale peut être améliorée ;

22. La coopération territoriale des collectivités locales d’un même comté a beaucoup d'importance ;

Recommande que les autorités parlementaires, gouvernementales et autres de l'Estonie, tiennent compte dans la restructuration des pouvoirs locaux des recommandations, suggestions et considérations suivantes:

En ce qui concerne la division administrative

23. S’agissant de la restructuration de la division administrative, les collectivités locales et les associations de collectivités locales concernées doivent être consultées avant toute décision définitive, conformément à l'article 4, paragraphe 6 de la Charte européenne de l'autonomie locale. La population concernée doit pouvoir aussi participer au processus de modification des limites territoriales, si possible par voie de référendum ;

24. Il est nécessaire d'encourager la fusion volontaire de petites communes par des incitations financières, en tenant compte de leur opinion et de celle de leurs habitants ;

25. En créant des unités de gouvernement local plus larges, disposant de moyens administratifs et financiers plus importants, il faudra concilier la recherche de l'efficacité et l'application du principe de subsidiarité tel qu'il ressort de l'article 4, paragraphe 3 de la Charte. Les propositions de nouvelles divisions administratives devront respecter le rôle potentiel des pôles d'attraction, et faciliter au maximum l'accès aux services publics ;

26. Dans le cadre de la modification de la loi relative à l'organisation des collectivités locales, le parlement et le gouvernement devraient envisager d'accorder à la ville de Tallinn un statut spécial, reflétant l'importance de la capitale pour le pays. Ce faisant, on pourrait également revoir la répartition actuelle des tâches et des fonctions entre Tallinn et le gouvernement du comté où elle se situe ;

En ce qui concerne la redistribution des fonctions

27. La tendance actuelle au transfert de compétences du gouvernement de comté aux associations de collectivités locales, doit être encouragée, car ces associations représentent directement les intérêts des communes. Le parlement et le gouvernement estoniens devraient envisager de rétablir l'autonomie du comté en renforçant les assemblées de comté ;

28. Des communes plus grandes seraient mieux à même de fournir des services publics de meilleure qualité. D'autres formes de gestion des services publics, par exemple la création d'établissements appartenant à plusieurs communes ou le développement de la sous-traitance, pourraient donner à l'usager le choix de son prestataire de services ;

En ce qui concerne les questions financières

29. Les autorités estoniennes devraient modifier leur législation et leurs pratiques pour qu'à l'avenir, les collectivités locales disposent en propre d'une plus grande part des ressources financières et notamment, qu'elles aient davantage de possibilités de lever des impôts. Selon la Charte européenne de l'autonomie locale, «une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi» (Article 9, paragraphe 3) ;

30. Les collectivités locales devraient pouvoir lever un impôt sur le revenu des personnes physiques et en fixer le taux. Il faudrait pour cela qu'elles s'en donnent la possibilité matérielle, essentiellement en réduisant le coût administratif du recouvrement (par exemple, en contractant avec les organismes compétents de l'Etat) et en créant un rôle des contribuables. Pour accroître les revenus des collectivités locales, on pourrait introduire de nouveaux impôts locaux, ou transformer les impôts actuels (par exemple, dériver de l'impôt foncier un impôt sur la propriété) ;

31. Se référant à l'article 9, paragraphe 5 de la Charte, les autorités estoniennes devraient envisager l'introduction d'un système de péréquation plus fine, pouvant tenir compte des conditions particulières de chaque collectivité locale. Le calcul automatique actuel du montant de la «dotation de l'Etat» (qui est, en fait, une enveloppe forfaitaire) ne semble pas répondre de façon satisfaisante aux besoins des collectivités locales, notamment, des communes rurales en situation précaire ;

En ce qui concerne les relations entre les collectivités locales et le gouvernement central et les associations de collectivités locales

32. Les associations nationales de collectivités locales devraient renforcer leur capacité d'action commune et coordonnée, en particulier pour présenter un front commun dans les négociations avec le gouvernement central. Elles devraient envisager de se regrouper en une seule union ;

33. S’agissant de la politique régionale et du développement, le problème de la participation démocratique des collectivités locales et de la prise en compte des intérêts locaux dans le processus de décision ne semble pas résolu. Or, ce problème se posera, après l'adhésion à l'Union européenne, à l'occasion de la réception et de la redistribution des aides de l'UE. On trouve en Europe divers systèmes permettant la représentation des intérêts locaux dans la formation de la politique régionale, depuis des organismes corporatifs régionaux jusqu'aux collectivités régionales autonomes directement élues. Ces considérations ne doivent pas être oubliées dans les débats en cours ;

En ce qui concerne la coopération transfrontalière et la situation de la minorité russe2

34. Il ne fait aucun doute que l'Estonie devrait signer et ratifier le plus rapidement possible la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales. Il conviendrait de prendre en considération l’établissement du fondement juridique nécessaire en matière de coopération transfrontalière avec la Russie (accords sur la frontière, la coopération transfrontalière entre les pouvoirs locaux et régionaux et les règles concernant les visites mutuelles des populations des régions frontalières);

35. Il faudrait reconsidérer, avant les prochaines élections, la disposition de la loi relative à l'élection au conseil municipal qui impose à tout candidat à une élection locale de parler couramment l'estonien, y compris la possibilité de distribuer des informations au public dans d’autres langues pendant une élection ;

36. Le parlement et le gouvernement devraient rechercher les moyens de protéger les langues des minorités locales, notamment en autorisant l'usage de la langue maternelle durant les séances des conseils municipaux lorsque c'est possible (par exemple, lorsque les russophones sont majoritaires) ;

Autres questions

37. Nous recommandons de reconsidérer la durée actuelle – trois ans – du mandat des représentants. cette durée, compte tenu de la nature politique du conseil municipal, ne semble pas suffisante pour mener à bien un programme politique, ce qui risque de provoquer des initiatives hâtives qui, à long terme, peuvent entraîner une inefficacité.

1 Discussion et approbation par la Chambre des Pouvoirs Locaux le 24 mai 2000 et adoption par la Commision permanente du Congrès le 25 mai 2000 (voir doc. CPL (7) 7, projet de Recommandation présenté par M. O. Masters, Rapporteur).

2 Selon les chiffres officiels, la répartition ethnique de la population de l'Estonie est la suivante: Estoniens 65,1 % ; Russes 28,2 % ; Ukrainiens 2,6 % ; Biélorusses 1,5 % ; Finnois 0,9 % ; Autres 1,7 %



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