fExpRec(00)10






    CONSEIL DE L’EUROPE
    COMITE DES MINISTRES

    EXPOSE DES MOTIFS

    de la Recommandation Rec(2000)10

    sur les Codes de conduite pour les agents publics

    (adoptée par le Comité des Ministres
    le 11 mai 2001,
    lors de la 106e session)

    1. Introduction

    La menace évidente que la corruption fait peser sur les principes fondamentaux qu’il défend, à savoir l’Etat de droit, la stabilité des institutions démocratiques, les droits de l’homme et le progrès social et économique, a amené le Conseil de l’Europe à s’intéresser de près à la lutte internationale contre la corruption. En outre, la lutte contre la corruption est un domaine où la coopération internationale s’impose car le phénomène affecte la plupart, voire la totalité, des Etats membres et implique souvent des éléments transnationaux. L’approche multidisciplinaire du Conseil de l’Europe, qui fait sa spécificité, lui permet d’aborder la corruption du point de vue du droit pénal, du droit civil et du droit administratif.

    A la Conférence des ministres européens de la Justice, tenue à Malte en 1994, le Conseil de l’Europe a lancé son initiative contre la corruption. Les ministres ont estimé que la corruption constituait une grave menace pour la démocratie, l’Etat de droit et les droits de l’homme, et que le Conseil de l’Europe, en tant que principale organisation européenne défendant ces valeurs fondamentales, devait répondre à cette menace.

    La résolution adoptée lors de la conférence a souscrit à la nécessité d’une approche multidisciplinaire. Elle a recommandé la mise en place d’un groupe multidisciplinaire sur la corruption, chargé d’étudier les mesures pouvant être incorporées dans un programme d’action au niveau international, et la possibilité de mettre au point des modèles de lois ou de codes de conduite, notamment des conventions internationales dans ce domaine. L’importance de l’élaboration d’un mécanisme de suivi pour mettre en œuvre les engagements prévus dans ces instruments a également été soulignée.

    Eu égard à ces recommandations, le Comité des Ministres est convenu, en septembre 1994, d’établir le Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC), sous la responsabilité conjointe du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) et du Comité européen de la coopération juridique (CDCJ). Le Comité des Ministres l’a invité à examiner les mesures qui conviendraient à un programme international d’action contre la corruption, à formuler des propositions sur les priorités et les structures de travail, ce compte tenu des travaux des autres organisations internationales. Il l’a en outre invité à examiner la possibilité d’élaborer des modèles de lois ou de codes de conduite dans certains domaines, y compris une convention internationale ainsi qu’un mécanisme de suivi de la mise en œuvre des engagements contenus dans ces instruments. Le GMC est devenu opérationnel en mars 1995.

    Le Programme d’action contre la corruption (PAC), élaboré par le GMC dans le courant de l’année 1995 et adopté par le Comité des Ministres à la fin de l’année 1996, est un texte ambitieux, visant à couvrir tous les aspects de la lutte internationale contre ce phénomène. Il définit les domaines dans lesquels une action est nécessaire et prévoit un ensemble de mesures devant être appliquées pour que se concrétise une approche globale, multidisciplinaire et intégrée face à la corruption. Le Comité des Ministres a demandé au GMC de mettre en œuvre ce programme avant la fin 2000.

    A leur 21e Conférence (Prague, 1997), les ministres européens de la Justice ont adopté la Résolution no 1 sur les liens entre la corruption et le crime organisé. Ils ont souligné que la corruption représente une grave menace pour l’Etat de droit, la démocratie et les droits de l’homme, l’équité et la justice sociale, qu’elle fait obstacle au développement économique, et menace la stabilité des institutions démocratiques et les fondements moraux de la société. Ils ont en outre indiqué qu’une stratégie efficace de lutte contre la corruption et le crime organisé exige une ferme détermination des Etats à joindre leurs efforts, à partager leurs expériences et à prendre des mesures communes. Les ministres européens de la Justice ont expressément recommandé que soit accélérée la mise en œuvre du Programme d’action contre la corruption et que soient poursuivis les travaux concernant l’élaboration d’un modèle de code de conduite pour les agents publics.

    Les 10 et 11 octobre 1997 s’est tenu, à Strasbourg, le 2e Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe. Les chefs d’Etat et de gouvernement, soucieux d’apporter des réponses communes aux enjeux soulevés par la corruption dans l’ensemble de l’Europe et d’encourager la coopération entre les Etats membres du Conseil de l’Europe dans la lutte contre la corruption, ont invité notamment le Comité des Ministres à assurer sans tarder la mise au point définitive des instruments juridiques internationaux, en application du Programme d’action contre la corruption du Conseil de l’Europe.

    Le Comité des Ministres, à sa 101e Session, tenue le 6 novembre 1997, a adopté la Résolution (97) 24 portant les vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption. Le principe 10 indique expressément que les Etats doivent “assurer que les règles relatives aux droits et devoirs des agents publics tiennent compte des exigences de la lutte contre la corruption et prévoient des mesures disciplinaires appropriées et efficaces; favoriser l’élaboration d’instruments appropriés, tels que des codes de conduite, qui précisent davantage le comportement attendu des agents publics”.

    En conséquence, après l’adoption de la Convention pénale sur la corruption (Série des traités européens no 173), des Résolutions (98) 7 et (99) 5 autorisant et établissant, respectivement, le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO), et de la Convention civile sur la corruption (Série des traités européens no 174), le Conseil de l’Europe a adopté une recommandation invitant les gouvernements des Etats membres à promouvoir, dans le respect de leur législation nationale et des principes régissant l’administration publique, l’adoption de codes nationaux de conduite pour les agents publics en s’inspirant du Code modèle de conduite pour les agents publics, annexé à la recommandation.

    2. Travaux préparatoires

    En janvier 1996, le Comité des Ministres, lors de la 554e réunion des Délégués des Ministres, a demandé au GMC d’élaborer un projet de code de conduite [européen] pour les agents publics.

    Toutefois, au cours de ses travaux, le GMC s’est accordé sur la suppression du terme “européen” dans le titre du Code modèle afin de tenir compte de la contribution des Etats non membres à la mise en œuvre du Programme d’action contre la corruption et du fait que certains Etats non européens pourraient souhaiter s’inspirer de ce texte.

    Le Groupe de travail du GMC sur le droit administratif et constitutionnel (GMCA) s’est réuni six fois de 1997 à 1999 pour examiner et mettre au point un projet de recommandation du Comité des Ministres comportant en annexe un code modèle de conduite. Le GMC a examiné ce texte à sa 18e réunion (Strasbourg, 8-10 septembre 1999) et l’a approuvé en deuxième lecture à sa 19e réunion (Strasbourg, 8-10 décembre 1999), le soumettant pour avis au Comité européen de la coopération juridique (CDCJ). Le GMC a examiné l’avis du CDCJ et approuvé le projet de recommandation à sa 20e réunion plénière (Strasbourg, 11-13 avril 2000). Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a adopté sa recommandation à sa 106e Session (Strasbourg, 11 mai 2000) et a autorisé la publication du rapport explicatif.

    3. Présentation générale des codes de conduite concernant la fonction publique

    Contexte

    Pour être efficace, une stratégie de lutte contre la corruption doit avoir une portée globale et être soutenue par toutes les parties, en particulier par ceux qui exercent les plus hautes responsabilités. Elle doit être fondée sur la prévention et l’éducation, et être effectivement appliquée. Chacun de ces volets est indispensable, également important et complémentaire. Les codes de conduite jouent un rôle à ces trois niveaux de la stratégie. Leur principale contribution se situe sur le plan de l’éducation et de la prévention, mais ils peuvent intervenir aussi dans la mise en œuvre. Ils peuvent contribuer efficacement à faire évoluer les règles déontologiques aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé.

    Considérations générales

    Au cours des débats consacrés à la corruption ces dernières années, l’adoption et la mise en œuvre de codes de conduite ont été jugées d’une importance primordiale. Cependant, la réglementation volontaire du comportement par les codes de conduite ne peut remplacer ni les règles juridiques ni un contrôle extérieur (par des autorités ou des auditeurs). La corruption peut en effet intervenir malgré l’adoption d’un code de conduite. C’est pourquoi le public soupçonne parfois les entreprises d’élaborer et de diffuser des codes de conduite essentiellement à des fins de publicité commerciale. Une mise en œuvre efficace des codes est donc de la plus haute importance.

    De nombreux qualificatifs et de multiples objectifs ont été attribués et assignés aux codes de conduite. Ils peuvent, par exemple, être dénommés “codes d’éthique” ou “codes de bonnes pratiques”, ou revêtir la forme de réglementations administratives. En général, les codes de conduite énoncent les principes directeurs devant guider le comportement des salariés alors que les codes de bonnes pratiques s’adressent souvent aux clients et non aux membres de l’institution pour laquelle le code est élaboré. Les codes de bonnes pratiques énoncent les normes que les clients sont en droit d’attendre, et non les normes que les membres de la profession sont invités à respecter.

    Dans le présent document, le terme générique de “code de conduite” est utilisé, encore qu’il faille souligner que certaines distinctions sont parfois nécessaires, en fonction de l’objectif du code. Par exemple, un code de bonnes pratiques peut être rédigé pour donner des instructions détaillées aux salariés sur leur façon d’agir dans certaines situations liées à leur travail. Un tel code peut être totalement différent d’un simple code de conduite.

    Les codes peuvent être adoptés pour diverses raisons et pour diverses catégories de personnes exerçant des fonctions publiques, comme les agents publics, les juges, les procureurs, les entrepreneurs, les auditeurs, les membres d’autres professions ainsi que les représentants élus et les membres du gouvernement, aux niveaux national et local.

    Les codes de conduite portant sur les questions de corruption peuvent être très détaillés. Par exemple, dans un Etat membre, on trouve des codes qui s’appliquent à des questions telles que l’acceptation de fleurs ou de boîtes de chocolats et la valeur exacte des cadeaux qui peuvent être acceptés.

    Le fondement juridique de l’adoption des codes peut varier. Certains sont adoptés sur la base d’une législation, alors que d’autres le sont sur la base d’une initiative. Certains codes de conduite ont le statut d’instrument semi-public, bien qu’élaborés par des entités privées. On peut en trouver un exemple dans le secteur bancaire où un code de diligence raisonnable a été élaboré. D’autres codes de ce type existent pour les comptables et pour les avocats. La plupart sont rédigés pour protéger les intérêts de l’entreprise ou de la profession, mais certains peuvent avoir pour objectif d’introduire des pratiques honnêtes dans des secteurs entiers d’une branche d’activité. Il arrive que l’ensemble des associations patronales ou des grandes entreprises d’un secteur particulier s’engagent à ne pas recourir à des pratiques de corruption.

    Tant en ce qui concerne les agents publics que la communauté des entreprises, le code peut être considéré comme faisant partie du contrat de travail et, dans ce cas, être signé par le salarié. Une violation du code peut être considérée comme une rupture de contrat. En revanche, les codes applicables aux professions indépendantes et ceux applicables aux représentants élus ou aux membres du gouvernement peuvent revêtir un caractère différent: leur violation ne serait pas considérée comme une rupture de contrat, mais pourrait néanmoins entraîner des sanctions disciplinaires.

    Certains codes peuvent être applicables seulement à la période de service actif et faire partie intégrante du contrat de travail proprement dit, tandis que d’autres peuvent contenir des dispositions qui s’appliquent lorsque le salarié ou le représentant élu a quitté son travail ou son poste. Dans ce cas, ils peuvent, par exemple, contenir des dispositions empêchant un agent d’accepter un poste dans une entreprise avec laquelle il a entretenu des relations dans sa situation antérieure (“pantouflage”). On peut trouver de telles dispositions aussi bien dans les codes pour les agents publics que dans ceux applicables aux hommes politiques.

    Les sanctions pour violation des dispositions des codes de conduite varient également, allant de sanctions administratives, telles que des réprimandes, à la révocation et à d’autres mesures disciplinaires. Certains codes ne prévoient peut-être pas de sanction, mais font simplement référence aux dispositions du code pénal applicables au délit de corruption. L’efficacité du code dépend dans une grande mesure des sanctions prévues. Il y a bien entendu beaucoup plus de possibilités d’appliquer des sanctions disciplinaires que des sanctions pénales. Pour certaines catégories de personnes, par exemple les membres du parlement ou du gouvernement, des types particuliers de sanction s’appliquent. Les codes peuvent être utilisés comme un document de référence dans les décisions administratives, civiles et pénales, en particulier pour évaluer ce qui sera équitable ou approprié dans une situation donnée.

    Pour qu’un code de conduite soit largement accepté et respecté par ceux qui y sont liés, il est souhaitable de consulter les personnes concernées durant son élaboration.

    Un modèle de code de conduite pour les agents publics pourrait être d’une grande utilité dans la lutte contre la corruption, en particulier dans les démocraties émergentes d’Europe centrale et orientale. Les codes de conduite pour d’autres catégories de personnes, comme les membres du gouvernement ou les représentants élus, peuvent largement contribuer à établir des normes minimales d’éthique.

    Agents publics

    Compte tenu de la diversité des tâches désormais accomplies par l’administration publique, dont les agents sont issus de milieux différents et de groupes sociaux non homogènes, la nécessité de codifier les règles de conduite est aujourd’hui plus grande que par le passé, lorsqu’un personnel plus homogène réalisait des activités similaires et partageait les mêmes valeurs.

    Le statut particulier de la fonction publique doit être pris en compte lorsqu’on examine les codes de conduite, notamment lorsque ces codes doivent être utilisés, entre autres, comme moyen de lutter contre la corruption. Le service public exige l’intégrité des agents publics. Ceux-ci sont non seulement au service du gouvernement, au sens strict, mais ils doivent aussi s’acquitter de leurs tâches dans l’intérêt de la société dans son ensemble. Les impératifs auxquels sont soumis les agents publics sont donc, dans une certaine mesure, différents de ceux auxquels peut être soumis un salarié du secteur privé.

    Une attention particulière doit être accordée aux échelons supérieurs de la fonction publique et aux membres du gouvernement qui peuvent être en même temps des représentants élus. Ces catégories pourraient exiger des règles particulières.

    Il convient de noter, cependant, qu’un code de conduite ne peut remplacer une loi sur le statut des agents publics.

    Représentants élus

    En général, les représentants élus sont responsables devant leur électorat et/ou le parti auquel ils appartiennent. Dans le même temps, l’intérêt public exige responsabilité, transparence et intégrité. La tradition joue un grand rôle dans l’évolution de la situation dans les Etats membres. Dans le contexte de la lutte contre la corruption, une attention particulière doit être accordée aux questions relatives aux immunités, aux relations avec le parti d’appartenance, aux sanctions et aux conflits d’intérêts. Un changement de la situation actuelle requiert un examen très attentif.

    Autres personnes

    Les codes de conduite diffèrent selon la catégorie de personnes visées. Les objectifs des codes pour les juges ou les procureurs diffèrent nécessairement de ceux élaborés pour les auditeurs et les entreprises privées. Etant donné que les objectifs et la situation juridique diffèrent, les sanctions pouvant s’appliquer dans chaque cas seront, elles aussi, différentes.

    Objectifs

    Les codes de conduite devraient énoncer clairement et de façon concise les principes de conduite qu’une organisation attend de ses membres et les valeurs qu’elle défend.

    L’objectif d’un code de conduite pour les agents publics est triple:

    – énoncer les principes déontologiques qui prévalent dans la fonction publique;

    – préciser les normes de conduite attendues de la part des agents publics;

    – informer le public de la conduite et de l’attitude qu’il peut attendre des agents publics dans les relations qu’il entretient avec eux.

    Il s’agit à la fois d’un document public et d’un message adressé à chaque agent public pris individuellement. On ne peut pas affirmer qu’un agent public connaît les normes de conduite que l’on attend de lui si celles-ci ne lui ont jamais été précisées. Compter sur un processus non écrit d’intégration des règles dans l’environnement de travail est dangereux et insuffisant. Si un agent public doit répondre de sa conduite, il est indispensable qu’il ait été informé de ce qui est attendu de lui et qu’il sache en quoi sa conduite n’a pas répondu aux attentes. Un énoncé écrit clair, concis et accessible des normes devant guider sa vie professionnelle est un instrument indispensable.

    Caractéristiques

    Un modèle de code devrait pouvoir être adopté, avec ou sans modifications, pour l’ensemble des agents publics. Il devrait énoncer des principes directeurs et, dans le même temps, fournir des avis suffisamment précis pour pouvoir être utilisés dans une situation donnée. En tant que modèle d’application générale, il ne fournira sans doute pas d’orientation suffisamment détaillée pour certaines catégories d’agents ou de salariés dont les fonctions ou les professions exigent des règles spécifiques.

    Contenu

    Les codes de conduite ne doivent pas s’appliquer uniquement à la corruption. Ils doivent aller au-delà et encourager aussi les plus hautes valeurs éthiques. Ils devraient énoncer des principes généraux concernant la légalité, l’assiduité, l’efficience et l’économie, la transparence, la confidentialité et le traitement des informations confidentielles, la responsabilité personnelle et l’indépendance de jugement, la bonne foi et l’intégrité, et la formation professionnelle.

    Parmi les prescriptions énoncées par les codes, on distingue généralement celles destinées à assurer l’intégrité personnelle de l’agent de celles qui, s’appliquant aux autorités de gestion, sont destinées à préserver l’intégrité de la fonction publique ou de l’entreprise, notamment par la conception et la mise en place de systèmes d’organisation appropriés, l’information des subordonnés et l’obligation de veiller à ce que ces derniers soient conscients de leurs devoirs, la mise en œuvre de mécanismes de surveillance et de procédures de sélection adaptées, l’application du code de conduite et le maintien de la discipline.

    Application

    A qui devrait s’appliquer un code? Un code conçu pour la fonction publique en général devrait-il s’appliquer aux ministres de l’Etat, aux juges ou aux représentants élus? Devrait-il s’appliquer aussi aux employés de courte durée (parfois détachés du secteur privé) ou aux agents et consultants indépendants? Le code peut-il et devrait-il continuer de s’appliquer à ceux qui ont quitté l’institution? Voilà autant de questions qui doivent être posées lorsqu’un code est envisagé pour une institution.

    Un code général peut être insuffisant pour certaines activités ou certaines professions. Des dispositions ou des priorités supplémentaires, voire des codes spéciaux distincts, peuvent se révéler nécessaires. Le Code de la hiérarchie (Leadership Code) adopté dans certains pays est un exemple de code particulier s’appliquant à un nombre limité de personnes dans la fonction publique.

    Elaboration et promulgation

    La consultation de ceux auxquels le code de conduite s’appliquera est indispensable au cours du processus d’élaboration dans la mesure où ce code doit être accepté par ceux qui devront adapter leurs modes de travail à ses orientations. Le code doit être pragmatique et pratique pour être plus facilement respecté et permettre à ceux qui l’appliquent d’exercer leurs responsabilités. Il doit couvrir les problèmes déontologiques auxquels les agents doivent faire face chaque jour.

    Non seulement chaque membre du personnel doit recevoir son propre exemplaire, mais chacun doit recevoir des instructions pratiques sur les dispositions du code et la manière de les respecter. Chacun doit comprendre l’importance du respect des dispositions et les conséquences de leur violation.

    Mise en œuvre

    C’est à la direction qu’incombe la responsabilité de s’assurer que les pratiques de l’institution sont compatibles avec le code et qu’il n’existe pas de contradiction entre les normes exigées du personnel et les buts ou objectifs qu’il est censé atteindre.

    Il doit être également de la responsabilité de chaque cadre et supérieur hiérarchique de faire en sorte que ceux dont il est responsable gardent toujours à l’esprit les normes figurant dans le code et s’y conforment dans leurs pratiques.

    Application des dispositions

    Le non-respect délibéré des normes applicables doit faire l’objet d’une action disciplinaire appropriée. Lorsqu’elle choisit la sanction disciplinaire appropriée, la direction doit se demander si la violation tient à l’ignorance de l’agent, à un écart de conduite délibéré qu’elle désapprouve ou encore à une infraction commise en croyant à tort que l’institution en bénéficierait.

    Interactions avec le droit

    La loi sert de fondement au code et justifie son adoption. Pour sa part, le code précise les règles de conduite applicables dans le milieu de travail de ceux auxquels il s’adresse. Les codes de conduite devraient au moins reprendre les règles du droit pénal concernant les atteintes à la probité et la corruption. En outre, il devrait toujours y avoir une relation entre les codes de conduite, les lois et la réglementation relative à l’action disciplinaire.

    4. La recommandation du Comité des Ministres sur des codes de conduite pour agents publics

    La recommandation du Comité des Ministres précise que l’adoption recommandée de codes de conduite pour agents publics doit s’inscrire dans le droit interne et les principes nationaux régissant l’administration publique. En recommandant que ces codes soient fondés sur le modèle de code de conduite joint en annexe, la recommandation insiste aussi sur le fait que ce modèle doit être adapté aux particularités de la fonction publique considérée.

    La recommandation invite le GRECO à suivre sa mise en œuvre.

    5. Code modèle de conduite pour les agents publics

    Structure

    Le code modèle est structuré de façon à énoncer plusieurs principes généraux avant de définir des orientations plus précises. Il débute par des dispositions relatives à l’interprétation et à l’application, définit son objet et énonce les principes généraux. Il traite ensuite des questions spécifiques suivantes: rapport sur les violations du code, conflit d’intérêts, déclaration d’intérêts, intérêts extérieurs incompatibles, activité politique ou publique, protection de la vie privée de l’agent public, cadeaux, réaction face aux offres d’avantages indus, vulnérabilité à l’influence d’autrui, abus de position officielle, informations détenues par les autorités publiques, ressources publiques et officielles, vérification de l’intégrité, responsabilité des supérieurs hiérarchiques, cessation de fonctions publiques, relations avec les anciens agents publics, respect du code et sanctions.

    Style

    Le code fournit des orientations. Il s’adresse aux agents de la fonction publique et au public en général. Il sera fréquemment cité et lu. Il n’est donc pas rédigé dans le style d’un texte législatif ou réglementaire. Il offre plutôt des avis pratiques et des explications aux lecteurs qui ne sont pas nécessairement très instruits ni formés aux questions juridiques. Il s’efforce néanmoins d’être raisonnablement précis dans la mesure où toute violation de ses dispositions peut entraîner une procédure disciplinaire.

    Dispositions

    Lorsqu’il adopte les dispositions du code, un Etat peut devoir les adapter pour répondre aux besoins particuliers de sa fonction publique.

    Interprétation et application

    Article 1

    Cet article précise que le code s’applique à tous les agents publics et définit le terme “agent public” comme désignant toute personne employée par une autorité publique.

    Le terme “agent public” est largement défini. Cependant, les dispositions de cet article et du code dans son ensemble ne couvrent pas l’exercice de fonctions ou l’accomplissement de services privés, que ces derniers soient ou non rendus par des agents publics. Ainsi, les entrepreneurs privés rémunérés sur des fonds publics ne seraient pas couverts, mais le code a vocation à couvrir l’exercice de fonctions publiques sur une base privée telles que, par exemple, l’activité exercée dans certains pays par les notaires, les responsables des registres publics, etc. L’Etat lui-même devra décider de la portée de l’expression “autorité publique”.

    Conformément au paragraphe 4, les dispositions du code modèle ne s’appliquent pas aux représentants publics élus, aux membres du gouvernement ni aux “personnes exerçant des fonctions judiciaires” en raisons de la nature des fonctions qu’ils ou elles exercent.

    Le GMC a estimé qu’il était nécessaire d’opérer une distinction claire entre, d’une part, les agents publics, qui exercent des fonctions au sein d’une administration publique ou d’une entité du secteur public, et, d’autre part, les ministres et les représentants élus, figures politiques responsables soit devant le parlement, soit devant le corps électoral. Ainsi, par exemple, le principe de la neutralité politique reconnu au paragraphe 2 de l’article 4 ne saurait s’appliquer à ces derniers.

    Les personnes exerçant des fonctions judiciaires sont, elles aussi, exclues du champ d’application de ce code. Dans certains pays, les procureurs, en raison de la nature des fonctions qu’ils exercent, sont également considérés comme des “personnes exerçant des fonctions judiciaires”. En effet, le principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire est incompatible avec certains des principes énoncés par le code, tels que, par exemple, le principe de responsabilité auprès du supérieur hiérarchique immédiat reconnu à l’article 10.

    Nonobstant l’exclusion de ces catégories de personnes de l’application du code, il serait souhaitable que les Etats adoptent des règles déontologiques adaptées aux fonctions que ces dernières exercent. A cette fin, l’Etat peut décider de s’inspirer des dispositions du code.

    En outre, l’Etat peut décider d’appliquer ou d’adapter les dispositions du code, totalement ou en partie, à d’autres catégories de personnes non visées par l’article 1.

    Article 2

    Le code s’applique à un agent public à partir du moment où il est informé de ses dispositions et a certifié en avoir pris connaissance.

    L’application de cette disposition devra être modulée dans le cas des fonctions publiques qui reposent sur un système de carrière, dans lesquelles les conditions de travail sont régies par un statut de la fonction publique, le code émanant de l’autorité compétente (responsable des fonctionnaires publics), par exemple le ministre de la Fonction publique ou le ministre de l’Intérieur, et faisant ainsi partie intégrante des réglementations applicables aux agents publics.

    Objet du code

    Article 3

    Cet article précise les finalités du code qui sont: préciser les règles en matière d’intégrité et de conduite, aider les agents publics à respecter ces normes et informer le public de la conduite qu’il est en droit d’attendre de la part des agents publics.

    Etant donné que les administrations publiques jouent un rôle essentiel dans les sociétés démocratiques, que les agents publics en sont un élément clé, et que la corruption mine la confiance des citoyens dans leur administration, le code vise à éliminer toute ambiguïté quant à l’attitude générale de l’administration à l’égard de la corruption et précise ce qui est attendu des agents publics.

    Le code sert à combler l’écart existant entre des règles juridiques souvent abstraites définissant des principes de conduite, d’une part, et la nécessité de disposer de lignes directrices dans les nombreuses situations difficiles auxquelles se heurte l’agent public dans sa vie quotidienne, d’autre part. Il cherche à éliminer les zones d’incertitude en offrant soit des instructions directement applicables sur la façon d’agir dans telle ou telle situation, soit des indications sur la manière de recevoir ces instructions et auprès de qui les solliciter. De même, il peut fournir des orientations spécifiques pour faire face à des situations où l’agent public estime qu’il est confronté à un conflit d’intérêts.

    En outre, le code contribue à la transparence dans le fonctionnement de l’administration publique en informant clairement les citoyens de ce qu’ils sont en droit d’attendre des agents qui en font partie.

    Principes généraux

    Articles 4-11

    Ces articles définissent les obligations générales de l’agent public, lequel est tenu d’agir dans le respect de la loi et de l’autorité hiérarchique, loyalement et selon des règles déontologiques. Il doit être honnête, impartial, consciencieux, équitable et juste, agir de manière politiquement neutre, uniquement dans l’intérêt public et rester courtois avec toutes les personnes avec lesquelles il est en contact.

    L’agent public doit éviter que ses intérêts privés entrent en conflit, ou paraissent entrer en conflit, avec ses fonctions publiques et il ne doit en aucun cas tirer un avantage indu de sa position officielle. L’expression “intérêts privés” est expliquée à l’article 13. C’est aux Etats qu’il appartient de définir l’expression “avantage indu”. Toutefois, cette expression devrait être comprise au sens large, comme incluant non seulement les avantages promis ou donnés à l’agent public, mais aussi le fait de se soustraire à des contraintes ou charges pouvant peser sur lui. Les avantages indus revêtent généralement un caractère économique, mais peuvent aussi être de caractère non matériel.

    Il importe aux fins de l’article 8 que l’agent public ou une tierce personne, par exemple un membre de la famille, ne soit pas placé dans une position plus avantageuse ou ne tire pas parti d’un quelconque avantage. A titre d’exemple d’avantage indu, on peut citer le versement d’argent, l’octroi de congés ou de prêts, la remise de produits alimentaires et de boissons, le traitement accéléré d’une affaire ou de meilleures perspectives de carrière.

    L’agent public doit se conduire de manière à renforcer la confiance du public dans la fonction publique et il est responsable de sa conduite. C’est ainsi que l’article 6 lui interdit d’agir de façon arbitraire, au détriment de quelque personne, groupe de personnes ou entité que ce soit. Au cours des débats, le GMC s’est demandé si cet article devrait interdire également le fait de favoriser une personne, groupe ou entité sans qu’il en résulte un avantage quelconque pour l’agent public lui-même, ni un préjudice pour un tiers. Toutefois, eu égard aux principes d’impartialité et de légalité énoncés respectivement aux articles 5 et 7, le GMC n’a pas estimé nécessaire d’inclure expressément une telle interdiction.

    L’agent public doit traiter les informations en tenant compte à la fois du droit d’accès aux informations officielles et de la nécessité de préserver la confidentialité. L’expression “confidentialité nécessaire” devrait être comprise de façon souple et pouvoir être adaptée à la situation de chaque Etat membre, à la lumière de règles juridiques concernant l’utilisation d’informations confidentielles. La transparence est un élément clé de la lutte contre la corruption. Le principe contenu à l’article 11 ne vise pas à restreindre inutilement l’accès du public aux documents officiels.

    Faire rapport

    Article 12

    Cet article exige de l’agent public, lorsqu’il estime qu’on lui demande d’agir en contradiction avec le code, qu’il signale ces faits conformément à la loi.

    Si, après avoir fait rapport conformément à la loi, il n’est pas satisfait de la réponse, il peut en informer par écrit le chef compétent de la fonction publique, à savoir la personne responsable en dernier ressort de la fonction publique. Suivant le pays, il peut s’agir, par exemple, du ministre de la Fonction publique ou du ministre de l’Intérieur. Lorsque les procédures prévues n’ont pu régler le conflit, l’article précise que l’agent public doit exécuter les instructions légales qu’il a reçues.

    En outre, selon le paragraphe 2, l’agent public est tenu de signaler aux autorités compétentes, conformément à la loi, toute violation du code par d’autres agents publics dont il a connaissance. Le GMC est conscient des difficultés pratiques que pourrait entraîner dans certains cas l’application de cette disposition dans les administrations publiques, du fait des tensions qu’elle pourrait engendrer entre les agents publics. Il a estimé toutefois que la passivité ou la tolérance des agents publics envers de telles violations serait encore plus dommageable pour l’administration publique et pour la société dans son ensemble.

    Les activités illégales ou criminelles doivent être signalées aux autorités compétentes. Une fois les faits signalés, l’enquête ne relève pas de l’agent public, mais des autorités compétentes.

    L’administration publique, pour sa part, doit veiller à ce que l’agent public qui signale un cas prévu de bonne foi sur la base de soupçons raisonnables ne subisse aucun préjudice.

    Conflit d’intérêts

    Article 13

    Cet article explique ce qu’est un intérêt privé et comment il peut y avoir conflit entre les fonctions officielles d’un agent public et son intérêt personnel. L’agent public doit être attentif à tout conflit d’intérêts réel ou potentiel, prendre des mesures pour l’éviter, en informer son supérieur hiérarchique dès que possible et se conformer à toute instruction adéquate destinée à résoudre la situation. Lorsqu’on le lui demande, l’agent public doit déclarer s’il se trouve ou non dans une situation de conflit d’intérêts.

    Déclaration d’intérêts

    Article 14

    L’article explique que certains agents publics doivent parfois déclarer, conformément à la loi, leurs intérêts personnels ou privés. Cette obligation est de nature préventive. Elle s’impose normalement aux agents qui occupent des postes élevés, mais le critère fondamental est la nature des fonctions exercées et les responsabilités incombant à l’agent public. Cela peut amener les Etats à imposer une telle obligation à certains agents occupant des postes d’un niveau hiérarchique modeste.

    La périodicité dans la déclaration d’intérêts constitue un élément fondamental pour l’efficacité de cette mesure. Dans cet esprit, le code prévoit que cette déclaration doit être faite non seulement au moment de la nomination, mais aussi par la suite, à intervalles réguliers fixés par la législation nationale. Tout changement de situation affectant ses intérêts impliquera l’obligation pour l’agent public de procéder à une nouvelle déclaration.

    Dans la mesure où cette obligation constitue une atteinte à la vie privée, elle doit être toujours justifiée. Il incombe à l’administration d’assurer la confidentialité d’une telle déclaration, laquelle est garantie par l’article 17.

    Intérêts extérieurs incompatibles

    Article 15

    Cet article précise que les agents publics ne doivent se livrer à aucune activité incompatible avec le bon exercice de leurs fonctions publiques. En cas de doute sur la compatibilité d’une activité avec l’exercice des fonctions publiques, les agents publics doivent demander l’avis de leur supérieur hiérarchique.

    Sous réserve de la législation applicable, l’agent public est tenu de solliciter l’approbation de son employeur avant d’exercer certaines activités ou d’accepter certains postes ou fonctions en dehors de la fonction publique. Cette obligation est énoncée “sous réserve de la législation applicable” dans la mesure où certains pays ont adopté des réglementations spécifiques concernant l’exercice d’un emploi extérieur ou d’un deuxième emploi. Il convient de noter que ce principe n’interdit pas à un agent public d’avoir un deuxième emploi en dehors de la fonction publique.

    L’article exige aussi de l’agent public qu’il se conforme à toute obligation légale de déclarer son affiliation à des organisations susceptibles de porter atteinte à sa fonction ou à l’exercice adéquat des fonctions qui lui incombent.

    Activité politique ou publique

    Article 16

    Cet article fait obligation à l’agent public de veiller, premièrement, à ce que sa participation à des activités politiques ne compromette pas son impartialité ou sa loyauté, deuxièmement, à ne pas être utilisé à des fins politiques partisanes. L’agent public doit se conformer à toute restriction, imposée conformément à la loi à certaines catégories d’agents publics, en ce qui concerne l’exercice d’une activité politique en raison de leur position ou de la nature de leurs fonctions.

    Protection de la vie privée de l’agent public

    Article 17

    Comme les autres citoyens, les agents publics ont droit au respect de leur vie privée et ont le devoir de respecter la vie privée des autres agents publics. Cet article le précise et exige expressément que les déclarations prévues par le code doivent demeurer confidentielles, sauf disposition contraire de la loi.

    Bien que fondamental, le droit au respect de la vie privée n’est pas un droit absolu. Des dérogations ou restrictions dans la jouissance de ce droit peuvent s’avérer nécessaires afin d’atteindre certains buts légitimes tels que la prévention de la criminalité ou la protection des droits d’autrui. Dès lors, le principe général de confidentialité des déclarations reconnu par cette disposition peut être levé, par exemple dans le cadre d’enquêtes pénales ou disciplinaires concernant les agents publics.

    Cadeaux

    Article 18

    Cet article précise que l’agent public ne doit ni solliciter ni accepter de cadeaux ou tout autre avantage pour lui-même ou quiconque qui puisse influer ou paraître influer sur l’exécution de ses fonctions. L’agent public ne doit pas non plus accepter de cadeaux constituant une récompense réelle ou apparente pour des actions ou omissions dans l’exercice de ses fonctions. Il est essentiel de préserver la confiance des citoyens dans l’impartialité de l’administration publique. Cette confiance est ébranlée lorsque le citoyen se rend compte ou a l’impression que l’agent public perçoit des compensations provenant de particuliers en échange de ses services, alors que sa rémunération doit, en principe, rester à la charge des budgets publics.

    Le code permet des exceptions à l’interdiction générale des cadeaux, laquelle ne s’applique ni à l’hospitalité conventionnelle ni aux cadeaux mineurs. Ces expressions s’entendent, par exemple, des invitations modestes à boire ou à manger, des calendriers, des stylos de faible valeur, du matériel publicitaire et des petites fournitures de bureau. Il appartient à chaque pays de déterminer les critères permettant de délimiter ce qui est acceptable et ce qui tombe sous le régime général de l’interdiction. Souvent le critère choisi est celui de la valeur du cadeau ou de l’invitation, étant entendu que ceux dont la valeur est inférieure au seuil fixé peuvent être tolérés. Toutefois, le seul critère de la faible valeur ne suffit pas dans tous les cas. Il faut rester attentif au fait que même un avantage généralement autorisé peut donner lieu à un conflit d’intérêts dans des circonstances particulières. Ainsi, les cadeaux ou invitations à répétition, même d’une faible valeur, sont susceptibles de compromettre l’impartialité avec laquelle l’agent public exerce ses fonctions.

    Au cours des débats, le GMC a examiné la possibilité de prévoir une obligation générale de déclarer tous les cadeaux reçus, même ceux de faible valeur. Une fois la déclaration faite, le supérieur hiérarchique ou toute autorité compétente trancherait sur ce que l’agent public est autorisé à accepter. Le GMC a estimé préférable de ne pas prévoir, dans un code modèle, un tel système général, étant entendu que chaque pays est libre de prévoir, en la matière, des dispositions plus restrictives.

    Lorsque les convenances sociales l’empêchent de refuser un avantage, l’agent public doit promptement rendre compte de ce fait et des circonstances de son acceptation à son supérieur hiérarchique et se conformer à toute décision de restitution.

    En cas de doute, l’agent public doit solliciter l’avis de son supérieur.

    La prudence élémentaire exigerait que la demande et l’avis soient consignés par écrit.

    Réaction face aux offres d’avantages indus

    Article 19

    Les agents publics doivent être en mesure de connaître la réaction appropriée lorsqu’on leur offre indûment un cadeau ou un avantage. Cet article précise l’attitude que l’agent doit adopter dans ces circonstances.

    Vulnérabilité à l’influence d’autrui

    Article 20

    Les agents publics peuvent être la cible de tentatives visant à les compromettre. L’objectif de cet article est de les avertir du danger en leur conseillant de ne pas se placer dans une situation les obligeant à accorder en retour une faveur. En outre, leur conduite, tant publique que privée, ne doit pas les rendre vulnérables à une influence injustifiée.

    Abus de la position officielle

    Article 21

    Premièrement, l’agent public ne doit pas offrir d’avantages liés à sa situation d’agent public, à moins d’y avoir été autorisé légalement. Deuxièmement, il ne doit pas essayer d’influencer autrui à des fins privées en se servant de sa position officielle ou en proposant des avantages personnels. Il importe peu que ces avantages soient offerts directement ou indirectement.

    Informations détenues par les autorités publiques

    Article 22

    Dans sa mission au service de l’intérêt général, la fonction publique produit, acquiert et détient beaucoup d’informations, dont l’utilité ou l’importance n’est pas toujours évidente. La façon dont l’information est gérée par les autorités publiques est une cause fréquente de difficulté. Cet article fournit des orientations sur quatre aspects distincts.

    Premièrement, l’agent public ne doit communiquer des informations que dans le respect des règles et exigences applicables.

    Deuxièmement, il doit garantir la sécurité et la confidentialité des informations dont il est responsable ou dont il a connaissance.

    Troisièmement, l’agent public ne doit pas chercher à avoir accès aux informations officielles qu’il serait inapproprié pour lui de connaître, ni faire un usage inadéquat des informations qu’il pourrait obtenir dans l’exercice de ses fonctions.

    Quatrièmement, l’agent public ne doit pas procéder à la rétention d’informations officielles qui pourraient ou devraient être rendues publiques, ni diffuser des informations trompeuses ou inexactes.

    Ressources publiques et officielles

    Article 23

    Cet article exige de l’agent public qu’il gère et emploie le personnel, d’une part, et les biens, installations, services et ressources financières de la fonction publique, d’autre part, de façon utile, efficace et la plus avantageuse économiquement. Ces ressources ne doivent pas être employées à des fins privées sans autorisation. Ainsi, par exemple, l’agent public ne doit pas se servir, sans autorisation appropriée, d’une voiture officielle pour des déplacements privés, de la ligne téléphonique du service pour des communications personnelles, ni employer sa secrétaire pour des travaux sans rapport avec ses fonctions officielles.

    Le GMC s’est penché dans ce contexte sur l’utilisation par les agents publics des programmes de fidélisation mis en place par des compagnies aériennes, des chaînes hôtelières et d’autres prestataires de services. Ainsi, par exemple, lorsque l’agent public dispose d’une certaine discrétion dans le choix de la compagnie aérienne pour ses déplacements officiels, cet article lui impose de veiller à ce que l’exercice de cette faculté ne soit pas guidé par des considérations personnelles contraires à l’intérêt économique de l’administration publique tel que défini ci-dessus.

    Vérification de l’intégrité

    Article 24

    L’expérience illustre l’importance qu’il y a à procéder à la vérification de l’intégrité des agents publics et à prendre des mesures appropriées à la suite de telles vérifications pour éviter des problèmes d’intégrité à long terme dans la fonction publique. Cet article exige donc de l’agent public ayant des responsabilités en matière de recrutement, de promotion ou de nomination des personnels qu’il veille à ce que les vérifications appropriées soient effectuées conformément à la loi.

    Là encore, l’agent est invité à rechercher des conseils appropriés si, à la suite de ces vérifications, il n’est pas certain quant à la manière de procéder.

    Responsabilité des supérieurs hiérarchiques

    Article 25

    Le concept selon lequel toute personne chargée de diriger ou de contrôler doit être responsable de la conduite de ceux qu’elle contrôle a une incidence importante sur l’intégrité du secteur public.

    Cet article attribue une double responsabilité à l’agent public chargé de fonctions de contrôle ou de direction. Il doit s’acquitter de ces tâches conformément aux instructions et objectifs de l’autorité publique dont il dépend et devra répondre des actes et omissions de son personnel s’il n’a pris les mesures que la diligence normale exigeait pour empêcher de tels actes ou omissions.

    L’article fournit ensuite des orientations spécifiques. L’agent public chargé de fonctions de contrôle et de direction doit prendre les mesures nécessaires pour empêcher la corruption en appliquant les lois et règlements, en assurant une formation adéquate, en restant attentif aux difficultés financières ou autres et en donnant lui-même l’exemple.

    Cessation de fonctions publiques

    Article 26

    S’il est dans l’intérêt public qu’une personne ayant l’expérience de l’administration publique puisse accepter un emploi en dehors de la fonction publique, il est tout aussi important que l’acceptation d’un tel poste n’entraîne pas de suspicion d’actes répréhensibles. Les orientations fournies par cet article visent à éviter que l’on puisse soupçonner que:

    – les avis, décisions ou actions de l’agent public sont influencés par l’espoir ou l’anticipation d’un emploi futur avec un employeur particulier;

    – l’employeur obtient un avantage indu par rapport à ses concurrents en employant un agent public qui a eu accès à des informations que lesdits concurrents considèrent comme des secrets commerciaux ou comme portant sur des évolutions de la politique gouvernementale dans leur secteur d’activité.

    En conséquence, l’agent public ne doit pas tirer abusivement profit de sa position officielle pour obtenir une possibilité d’emploi en dehors de la fonction publique. Il doit veiller à ne pas laisser la perspective d’un autre emploi créer pour lui un conflit d’intérêts. Pendant une période appropriée, l’ancien agent public ne doit pas non plus agir ou conseiller dans une affaire dont il a eu à connaître en tant qu’agent public. Il ne doit pas non plus utiliser ou divulguer d’informations confidentielles obtenues par lui en sa qualité d’agent public. Enfin, l’agent public doit se conformer à toutes les règles relatives à l’acceptation d’un emploi après cessation des fonctions publiques.

    Relations avec les anciens agents publics

    Article 27

    Cet article interdit aux agents publics d’accorder aux anciens agents publics un traitement préférentiel ou un accès privilégié à l’administration publique, ce qui serait contraire aux principes affirmés par le code, par exemple aux articles 5, paragraphe 2, 7 et 9.

    Cette disposition ne concerne pas les cas où la législation nationale octroie aux anciens agents publics certains avantages, par exemple l’utilisation d’installations publiques comme les colonies de vacances, les tarifs préférentiels, voire la gratuité, accordés à l’administration publique, etc.

    Respect du code et sanctions

    Article 28

    Cet article précise tout d’abord l’autorité sous laquelle le code est publié, qui varie d’un pays à l’autre. Il rappelle ensuite à l’agent public qu’il est tenu de se conduire conformément au code, et qu’il doit, par conséquent, prendre connaissance de ses dispositions et de toute modification de celles-ci. Il est invité à solliciter un avis lorsqu’il n’est pas sûr quant à la manière de procéder.

    L’article souligne également que, sous réserve de l’article 2, paragraphe 2, le code fait partie des conditions d’emploi de l’agent public et que la violation de ses dispositions peut donner lieu à des sanctions disciplinaires.

    Il rappelle à l’agent public qui négocie les conditions d’emploi qu’il faut y inclure une disposition précisant que le code doit être respecté et fait partie intégrante de ces conditions.

    Il appartient à l’agent public chargé de contrôler ou de diriger d’autres agents publics de veiller à ce que ces derniers respectent le présent code et de proposer des mesures disciplinaires pour sanctionner toute violation de ses dispositions.

    L’administration publique est tenue de revoir à intervalles réguliers les dispositions du code afin de s’assurer qu’elles sont toujours pertinentes.



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