30ème Session du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe– 22 to 24 mars 2016
Débat sur le rapport “la démocratie locale et régionale en France”
Intervention de Madame Estelle GRELIER, Secrétaire d’Etat française chargée des collectivités territoriales
Toutes les informations (vidéo, interviews, discours, documents…)
Seul le prononcé fait foi
Monsieur le Président du Congrès, Jean-Claude FRECON ;
Monsieur le Président de séance, Anders KNAPE;
Madame l’Ambassadrice, Jocelyne CABALLERO ;
Madame la Rapporteure, Gudrun MOSLER-TÖRNSTRÖM ; Monsieur le Rapporteur, Jos WIENEN ;
Mesdames et Messieurs les membres du Congrès;
Je ne peux commencer mon propos sans savoir une pensée pour nos amis belges, pour les blessés, les morts et leurs familles.
C’est avec un grand intérêt que j’ai suivi vos débats sur le projet de recommandation que vous souhaitez adresser à la France, établi sur la base du rapport qui vous a été présenté, dont j'ai pris connaissance avec attention.
Depuis 2012, le gouvernement français a entrepris une réforme territoriale sans précédent depuis les lois de décentralisation du début des années 80. Je suis heureuse d’appartenir au gouvernement qui a engagé cette réforme, maintes fois annoncée, toujours reportée.
Alors que nous sommes au moment important de la mise en œuvre de la nouvelle organisation territoriale de notre République, il est intéressant de voir comment les grands chantiers qui ont été lancés depuis bientôt quatre ans sont perçus, reçus, du point de vue européen. Un point de vue européen auquel je suis, aussi à titre personnel, très sensible, ayant siégé au Parlement européen de juin 2009 à juin 2012, un mandat que j'ai aimé, une expérience formidable.
Mesdames et Messieurs, le rapport qui vous a été présenté, dont un certain nombre d’informations gagneraient à être actualisées, et la recommandation qui en découle que vous souhaitez adresser à la France m’invitent à rappeler ici l’esprit qui a animé la réforme territoriale voulue par le gouvernement français, et soutenue par le Parlement.
Permettez-moi d'emblée de souligner que cette réforme a été initiée de manière à consolider notre démocratie locale ainsi que la qualité et l'efficacité des services publics rendus à nos concitoyens. Ici, ce n’est pas seulement la Secrétaire d’Etat chargée des collectivités territoriales qui s’adresse à vous, mais également l’élue qui exerce des mandats locaux depuis 15 ans et la parlementaire qui a participé activement aux débats qui ont précédé le vote par le Parlement français de chacune des lois de la réforme territoriale.
* * *
Mesdames et Messieurs, permettez-moi de revenir ici sur quelques éléments de contexte. Au cours des trente dernières années, la population de notre pays s’est accrue de 10 millions d’habitants ; et aujourd’hui, les trois quarts de la population française se concentrent sur 20 % de notre territoire national.
Nos modes de vie ont changé eux aussi : nous sommes aujourd’hui dans une période où la mobilité et les distances ne sont plus celles qui avaient présidé aux découpages territoriaux. Les frontières entre villes et campagnes s’estompent, l’éloignement physique s'atténue grâce aux nouvelles technologies de communication.
Mais la France d’aujourd’hui, c’est aussi des nouvelles inégalités territoriales, et des fractures parfois anciennes, qui se sont aggravées entre d’un côté, les aires métropolitaines, dynamiques, insérées dans la mondialisation et, à l’opposé, des territoires fragilisés, en déclin ou qui ont la sensation de l'être.
C’est pourquoi, le rayonnement des métropoles – que conforte la réforme – doit bénéficier aux territoires qui les environnent, qu’ils soient ruraux ou périurbains.
Dans cette optique, il faut mieux articuler les collectivités entre elles,de façon à ce que la solidarité entre territoires tende vers la complémentarité territoriale.
Mais ces exigences économiques ne sauraient être les seules à guider notre action publique ; ces exigences économiques s’accompagnent d’une exigence démocratique, qui est au cœur de la réforme territoriale que le gouvernement français a entreprise.
Or, vous le savez aussi bien que moi, nos concitoyens ont deux exigences contradictoires : plus d’action publique, mais moins de dépense publique. En d’autres termes, cela signifie : toujours autant de services publics – et même plus de services publics ! -, mais moins d'impôts.
Depuis les lois de la décentralisation de 1981-1982, les structures se sont empilées, lesorganismes additionnés, les compétences enchevêtrées : il fallait donc simplifier notre organisation territoriale. C’est un impératif démocratique, qui dépasse la recherche d’une action publique plus efficace. La réforme territoriale tend à rendre plus intelligible aux citoyens l’organisation de leur pays, afin de les réconcilier avec la décision publique.
Moderniser l’action publique territoriale, cela suppose de viser trois objectifs :
- la clarté,
- la compétitivité,
- la proximité.
Notre réforme territoriale s’articule autour de trois lois :
• la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 qui, notamment, crée 10 métropoles, ce qui porte leur nombre à 13, et met en place les conférences territoriales de l’action publique (CTAP) ;
• la loi relative à la délimitation des régions du 16 janvier 2015 qui met en place les 13 grandes régions, auxquelles s'ajoutent les 5 départements et régions d'Outre-Mer ;
• la loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015 qui supprime la clause de compétence générale des départements et des régions, renforce les intercommunalités et les régions et clarifie les compétences de chaque échelon.
La loi NOTRe, qui est donc la donc 3e et dernière pierre de l'édifice de notre réforme, fixe une nouvelle répartition des compétences entre les différents échelons de collectivités.
C’est pourquoi la clause de compétence générale qui permettait aux régions, aux départements et aux communes d'intervenir en dehors de leurs missions principales, de manière parfois concurrente, souvent redondante, a été supprimée pour les départements et les régions. Nous lui avons substitué un panel de compétences précises que la loi confie à chaque niveau de collectivité.
Votre rapport déplore la suppression de la clause générale de compétence, en estimant qu’elle restreint le champ des prérogatives des collectivités locales. Je ne comprends pas ce point de vue.
Pour notre part, nous considérons, à l'inverse, que cette suppression a incité le législateur à mieux définir les responsabilités de chaque niveau de collectivité, régions et départements en particulier, ce qui a pour effet de renforcer les capacités d’exercice de la démocratie locale : quand plus personne ne sait qui fait quoi, comment peut s’exprimer le citoyen-électeur aux élections régionales et départementales ?
Par ailleurs, cette suppression n’a aucunement pour effet de limiter le champ des prérogatives des collectivités locales prises dans leur ensemble : ainsi, si un département intervenait pour partie sur le social et pour partie sur le développement économique par exemple, et qu’une région faisait la même chose, demain se dessinent le département spécialisé sur le social, et la région concentrée sur le développement économique.
Pour les compétences pour lesquelles un chef de file est reconnu, les différents échelons de collectivité seront alors stimulés de manière à mieux se coordonner, notamment au travers de la Conférence Territoriale de l’Action Publique, issue de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. Créées dans chaque région, ces conférences rassemblent l’ensemble des exécutifs locaux sous la présidence du président de région et, le cas échéant, en présence du représentant de l’Etat. Elles sont chargées de coordonner les politiques publiques et la répartition des compétences entre chaque échelon. Grâce à ces conférences, les représentants de tous les territoires pourront définir dans la concertation l’organisation des compétences, de façon souple et décentralisée. En effet, les territoires sont divers, et cette diversité suppose une action publique adaptée à la réalité de chaque territoire.
Ces conférences sont le moyen de favoriser la coopération plutôt que la concurrence, et de développer une culture du contrat, du pragmatisme, et de l’efficacité au service des citoyens.
Vous le voyez, les trois textes qui fondent notre réforme territoriale s'articulent de manière parfaitement cohérente.
Désormais, notre répartition des compétences entre échelons de collectivités est claire et lisible :
- Aux régions, le développement économique et l’aménagement du territoire.
- Aux départements, la solidarité sociale et territoriale.
- Au bloc local (communes et intercommunalités), la proximité et la gestion des services publics locaux.
Contrairement à ce que j’ai pu lire, cette réforme territoriale a fait l’objet de larges concertations, dès le début du quinquennat, en 2012, avec l’ensemble des associations d’élus – et elles sont nombreuses, spécialisées et très organisées dans notre pays. Je tiens d’ailleurs à saluer la grande capacité d’écoute de Marylise Lebranchu, alors Ministre chargée de la Décentralisation, avec Anne Marie Escoffier, Ministre déléguée, puis André Vallini, Secrétaire d'Etat, à ses côtés. La Ministre a œuvré pour que tous puissent s’exprimer, avec le sens du dialogue que chacun lui reconnaît. Ensuite, la discussion parlementaire a duré plus d’une année avec une navette parlementaire entre les deux chambres du Parlement qui a permis l’adoption de très nombreux amendements et une évolution sensible du texte sur des points importants. Je pense notamment au rôle des départements ou à la taille minimale des intercommunalités. Le Gouvernement a entendu ses partenaires locaux et les élus deterrain.
Enfin, au terme de ce qu'il est convenu d'appeler un « marathon » législatif, un accord a pu être trouvé, en juillet dernier en commission mixte paritaire (à laquelle j'ai participé), entre les deux chambres : l’Assemblée et le Sénat. J’y vois naturellement le signe d’un rapprochement des points de vue, d’un compromis sinon d’un consensus sur l’esprit de la loi. Sans la concertation, sans le dialogue permanent, cet accord n’aurait pas été possible. Je veux y insister.
Je tiens à le dire ici, j’y vois également et surtout la marque d’une démocratie parlementaire vivante et saine, qui joue pleinement son rôle. En France, la loi est l’expression de la volonté générale, a fortiorilorsque les deux chambres du Parlement arrivent à s’entendre. Le Gouvernement propose, le Parlement dispose. C’est ainsi que nous voyons les choses ; c’est notre système législatif ; c’est notre constitution. Une fois que la loi a été examinée, amendée, modifiée – et croyez-moi, cela peut prendre des jours et des nuits, pendant de longs mois, j’en sais quelque chose en tant qu’ancienne députée – et bien, la loi est promulguée et elle s’applique. C’est la loi de la République. Je reviendrai de manière détaillée sur la consultation des collectivités à l’occasion des questions qui me seront posées.
Ainsi, après le temps du débat parlementaire, vient désormais celui de la mise en œuvre opérationnelle de la réforme dans les territoires. Et nous y sommes.
Dans cette mise en œuvre, le rôle de chaque collectivité est clairement identifiable.
Ainsi, les régions vont bénéficier des leviers stratégiques pour préparer l’avenir : formation professionnelle et orientation, soutien aux entreprises et internationalisation, infrastructures et transports, tout ce qui relève de l’attractivité économique sera du ressort régional.
Avec des compétences renforcées, nos régions se hissent au niveau des compétences des grandes régions européennes pour renforcer la compétitivité de leurs territoires, de tous leurs territoires : en effet, appartenir à des régions plus fortes est aussi une chance pour les zones les plus fragiles.
Dans cet objectif, les régions devront adopter deux schémas prescriptifs : le SRDEII (schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation) et le SRADDET (schéma régional d’aménagement et de développement durable et d’égalité des territoires), qui donneront un cadre aux interventions des autres collectivités. A cette fin, les régions bénéficieront des leviers que leur donnent les fonds européens, dont elles deviennent plus largement autorité de gestion.
Les régions voient également leur pouvoir réglementaire étendu et pourront ainsi proposer des adaptations aux textes législatifs ou réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration et qui les concernent. Elles pourront ainsi, dans le respect de la loi nationale bien sûr, adapter leur action aux spécificités de leur territoire.
C’est une véritable révolution silencieuse qui est en train de s’accomplir, dans le respect de l’article 72 de laConstitution, qui garantit leur autonomie aux collectivités et veille à ce qu’aucune d’elles n’exerce de tutelle sur une autre.
Notre réforme territoriale a également pour objectif de renforcer les intercommunalités. Nous le savons tous, les communes sont l’échelon démocratique auquel chaque Français reste attaché car le maire est bien souvent le seul visage de la République dans une petite commune comme dans une grande ville.
Pour autant, situation unique en Europe, plus de la moitié de nos communes ont moins de 500 habitants, 75% moins de 1 000 habitants et 86% ont moins de 2 000 habitants ; et dans les plus petites communes, les élus municipaux témoignent souvent de leurs difficultés à répondre aux attentes, grandes, des administrés de leur collectivité.
Sur ce point, je souscris à l’analyse dressée par votre rapport qui dénonce, à juste titre, le chevauchement de compétences dû en grande partie à la structure complexe des niveaux d’autorités territoriales infranationales, ce qui explique que de nombreuses petites communes – en particulier dans les zones rurales – n’ont pas la possibilité d’accomplir certaines missions.
C’est pourquoi la loi du 16 mars 2015 facilite les regroupements communaux autour des communes nouvelles qui, là où elles existent, ont déjà permis de rationaliser le fonctionnement communal. Ce dispositif préexistait à la loi, qui y a ajouté des incitations fiscales. Alors que les précédentes lois avaient été suivies de peu d’effet, la loi du 16 mars 2015 a permis la fusion de 1090 communes en 317 communes nouvelles, faisant ainsi passer la France pour la première fois, sous le seuil des 36 000 communes (une évolution récente qui, d’ailleurs, n’a pas été prise en compte lors des propos tenus par M. le Rapporteur). A titre de comparaison, seules 25 communes nouvelles, rassemblant 70 anciennes communes, avait été créées entre 2011 et 2015.
Si je partage votre constat sur la nécessité de répondre à l’extrême émiettement du tissu communal français (c’est ce que nous faisons avec les communes nouvelles), je n’en tire pas tout à fait les mêmes conclusions : pour la Secrétaire d’Etat aux collectivités territoriales que je suis, les communes ne sont pas « contraintes de déléguer au niveau intercommunal », elles y sont encouragées, notamment par la loi, afin de pouvoir pleinement assurer leur avenir. L’intercommunalité est l’avenir des communes. C’est en créant des dynamiques de mutualisation, de solidarités, de projets que les communes pourront continuer à oeuvrer, dans le respect de leur identité propre.
D’ailleurs, cet essor des communes nouvelles n’est pas contradictoire avec le développement et l’agrandissement des intercommunalités : plus les intercommunalités seront grandes, plus la commune conservera son rôle de collectivité de proximité ; et si la commune est plus grande elle aussi, elle pèsera davantage dans l’intercommunalité. C’est ainsi que l’envisagent les élus municipaux qui s’engagent dans cette démarche volontaire.
Au-delà du mouvement des communes nouvelles, s'organisent des communautés de communes aux périmètres élargis et aux compétences étendues. Et c'est dans nos campagnes que le renforcement de l’intercommunalité sera le plus utile pour disposer d’une taille critique suffisante, tant en matière de ressources humaines que de moyens budgétaires.
Les périmètres des intercommunalités épouseront donc ce qu’on appelle les bassins de vie et pour y parvenir, le seuil minimum de 15 000 habitants a été retenu, adapté à la réalité des territoires et notamment à la densité démographique. En outre, les communautés issues de fusions intervenues depuis le 1er janvier 2012 et comptant au moins 12 000 habitants, ne sont pas concernées, la succession rapide des fusions pouvant s'avérer déstabilisante.
Des compétences obligatoires nouvelles seront transférées aux intercommunalités : au 1er janvier 2017 la collecte et le traitement des déchets, la promotion touristique, les aires d'accueil des gens du voyage, et à partir de 2020, l'eau et l'assainissement en deviendront des compétences obligatoires, optionnelles à partir de 2018.
Ce nouveau processus intercommunal va permettre aussi de diminuer le nombre des syndicats intercommunaux.
De façon comparable, le nombre d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre poursuit sa tendance à la baisse. Au 1er janvier 2017, la France comptera entre 1200 et 1300 EPCI, contre 2133 au 1er janvier 2016. Cette mise en place d’EPCI de taille significative garantit à nos concitoyens un service public de qualité, grâce à la mutualisation des moyens qu’elle facilite.
Les départements continueront, pour leur part, à assurer leurs missions de solidarité sociale et territoriale.
D’ailleurs, le débat se poursuit avec les départements, qui ont demandé à l’Etat une recentralisation de la prise en charge financière du Revenu de Solidarité Active, prestation qui, il est vrai, relève avant tout de la solidarité nationale. Nous y travaillons avec Jean-Michel Baylet, Ministre de l’Aménagement du territoire, de la Ruralité et des Collectivités territoriales.
Mesdames et Messieurs, permettez-moi de rappeler ici que tout en renforçant les leviers de l’action publique, le gouvernement français est déterminé à redresser les comptes de notre pays. La réforme territoriale doit permettre, à terme, de réaliser des économies.
La réforme territoriale constitue à ce titre un des aspects du programme national de réforme de la France. Les Français y voient l’objectif premier de la réforme (tous les sondages le confirment) et le Président de la République l’a dit : « la réforme territoriale dégagera des économies », le Premier Ministre ajoutant : « cette réforme illustre notre détermination à réduire la dépense publique ».
La réforme territoriale est donc pleinement cohérente avec la trajectoire de redressement des comptes publics de la France. La réduction inédite des concours de l’Etat aux collectivités (12,5 Md€ de baisse nette entre 2014 et 2017, déjà largement réalisée) incite les collectivités à davantage maîtriser leurs dépenses. La dépense locale était ainsi en baisse nette de 0,6% en 2015.
C’est un contexte difficile et sollicitant pour les élus. Avec la clarification des compétences et le renforcement des mutualisations, la réforme territoriale facilitera la réalisation de ces économies sans sacrifier, j’insiste sur ce point, les services rendus à la population, en travaillant à leur adaptation à la bonne échelle tout en réduisant les inégalités territoriales. Le gouvernement français a par ailleurs très sensiblement renforcé ces dernières années les solidarités financières entre les collectivités (les péréquations), dans un dialogue permanent avec les représentants des collectivités territoriales.
Aujourd’hui, dans un contexte de montée en puissance des régions et des intercommunalités, le gouvernement tient à poursuivre et à renouveler les modalités du dialogue qu’il entretient avec les collectivités territoriales.
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Mesdames et Messieurs, j’en viens à présent à ma conclusion, avant de répondre à vos questions.
Comme vous pouvez le constater, c’est bien dans un esprit de concertation que se construisent les grands chantiers initiés par le gouvernement français.
Les citoyens et les élus locaux doivent maintenant s’approprier complètement les outils que la réforme territoriale a mis à leur disposition afin de peser davantage dans les prises de décisions publiques. Nous sommes en phase d’adaptation et un certain nombre de mesures tendent à faciliter cette appropriation, en prise avec les retours du terrain, auxquels nous sommes très attentifs.
Pour finir, je souhaiterais rappeler qu’avec la réforme territoriale qu’il a décidé, le gouvernement a conforté le modèle français d’action publique. En France, l’action publique est une ; elle est incarnée dans les territoires par les services que rendent à nos concitoyens les agents de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers.
En rationalisant son organisation territoriale, en confortant son modèle d’action publique, la France s’est donné les moyens d’être à la hauteur de ses responsabilités et de ses engagements en Europe et dans le monde.
Je vous remercie.