Présentation du Secrétaire Général du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux Andreas Kiefer

100 ans de l’Association des Villes et Communes autrichiennes– Contribuer aux gouvernements locaux en Europe

Mercredi 23 septembre 2015

Mesdames et Messieurs,

Je suis très heureux de participer à ce symposium pour célébrer le 100^ème anniversaire de l’Association des Villes et Communes autrichiennes.

Les associations nationales de pouvoirs locaux et régionaux ont un rôle essentiel à jouer pour représenter les collectivités territoriales au niveau central au sein des 47 Etats membres du Conseil de l’Europe

C’est en interagissant avec les autres niveaux de gouvernement qu’elles peuvent obtenir que leurs intérêts et ceux de leurs citoyens soient pris en compte dans l’élaboration des politiques, des décisions et des textes législatifs qui les concernent, tant au niveau national qu’au niveau européen.

Pour le Congrès également, les associations nationales et européennes de pouvoirs locaux et régionaux sont des partenaires essentiels.

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux

Permettez-moi tout d’abord de vous présenter le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe.

Dans sa forme actuelle, le Congrès a été établi en 1994 au sein du Conseil de l’Europe à Strasbourg pour promouvoir la démocratie locale et la décentralisation. Il a pour mission de défendre les valeurs du Conseil de l’Europe - démocratie, droits de l’homme et primauté du droit - au niveau local et régional.

Il est la seule Assemblée véritablement paneuropéenne de pouvoirs locaux et régionaux.

Le Congrès est composé de 648 élus (maires, gouverneurs, conseillers) et représente les intérêts de plus de 200 000 collectivités locales et régionales, dans les 47 Etats membres. 

Il fournit aux élus de terrain une plate-forme pour l'échange d'idées, d'expériences et de bonnes pratiques. Il leur permet d’être écoutés, entendus, d’unir leurs forces ou de trouver des soutiens à des initiatives individuelles, qui peuvent être portées devant les institutions européennes pour donner lieu à des décisions politiques voire des financements.

Par le biais de ses activités, le Congrès contribue à améliorer la qualité de la démocratie locale et régionale ainsi que la gouvernance locale et régionale et encourage la décentralisation ainsi que la coopération transfrontalière entre les villes et les régions.

Il vise également à promouvoir la participation des citoyens, et des jeunes en particulier, au processus démocratique. Il mène des réflexions, des débats et propose des lignes d’action sur des sujets de société ou d’actualité.

Il travaille en particulier sur la situation des droits de l’homme au niveau local et à ce titre, s’intéresse de près à la situation des réfugiés et des migrants, mais aussi à la lutte contre la radicalisation et le terrorisme, à la lutte contre la corruption, au dialogue interreligieux et interculturel ainsi qu’au développement de sociétés inclusives.

Le travail du Congrès s’appuie en particulier sur deux textes: la Charte européenne de l'autonomie locale et le Cadre de Référence pour la Démocratie Régionale.

La Charte européenne de l’autonomie locale

Je m’arrêterais ici plus particulièrement sur la Charte européenne de l’autonomie locale, qui célèbrera dans quelques jours le 30ème anniversaire de son ouverture à la signature, le 15 octobre 1985.

Qu’est-ce que la Charte ? La Charte est le premier instrument juridique à avoir affirmé le rôle des villes et régions comme premier niveau où s’exerce la démocratie. C’est un traité contraignant, devenu un traité international de référence, y compris sur d’autres continents.

La Charte pose les principes de l’autonomie locale, tels que par exemple la délégation de compétences, la juste proportionnalité de ses financements, le droit des collectivités locales à être consultées…

La Charte est entrée en vigueur en 1988 et elle est désormais ratifiée par les 47 Etats membres du Conseil de l'Europe. La ratification de la Charte par l’ensemble des pays européen  - sauf le Belarus, le Kosovo^[1] et le Saint-Siège - représente pour le Congrès un succès non négligeable puisqu’elle a créé un espace juridique unique pour l'autonomie locale en Europe.

Le monitoring de la Charte

Contrairement à la Convention européenne des Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, la Charte n'est pas assortie d'un système de contrôle juridictionnel. Son application dans les 47 Etats membres est donc évaluée selon une procédure de suivi (monitoring).

Cette procédure consiste en une visite de monitoring organisée environ tous les 5 ans dans chaque Etat membre. Ces visites donnent lieu à des rapports de monitoring sur la démocratie locale et régionale dans les pays concernés. Les rapports contiennent une analyse - article par article - de la Charte et concluent s'il y a respect ou non de telle ou telle disposition de la Charte.

Le Congrès reçoit parfois des plaintes d'élus locaux ou régionaux, ou d'associations nationales de pouvoirs locaux ou régionaux, alléguant une violation de la Charte. Si ces allégations sont étayées ou semblent mériter des clarifications, il peut alors proposer une mission d'enquête, ou avancer une visite de monitoring.

Chaque rapport est assorti d'une recommandation qui est un document politique adressé aux autorités nationales et qui contient des propositions faites aux gouvernements pour améliorer la situation de la démocratie locale et régionale dans leur pays.

Les recommandations du Congrès ne sont pas des décisions juridictionnelles, elles ne sont pas contraignantes juridiquement parlant, mais elles comportent une sorte de contrainte politique dans la mesure où les autorités nationales de la plupart des Etats membres, qui ont formellement adhéré aux valeurs et principes du Conseil de l’Europe, ont à cœur de les respecter et d'agir pour améliorer la situation de la démocratie locale et régionale sur leur territoire. C’est cette sorte d’obligation politique qui confère leur efficacité aux recommandations adoptées par le Congrès et adressées aux gouvernements par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe.

Afin d’aboutir à la mise en œuvre de ses recommandations dans des délais raisonnables, le Congrès a développé également une procédure de post-monitoring basée sur un dialogue politique poussé avec les autorités des pays concernés.

Cette procédure, renforcée en 2013, a déjà donné lieu à la signature d’une feuille de route avec l’Ukraine en mai dernier et avec le Portugal début de ce mois. D’autres dialogues post-monitoring sont actuellement en cours avec l’Arménie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie et la République de Moldova.

Les questions récurrentes dans l’application de la Charte

Depuis 2010, suite à la réforme du Congrès, les visites de monitoring se sont faites plus régulières, les procédures ont été clarifiées et les recommandations mieux structurées. Sur les 46 recommandations adoptées à ce jour, 35 l’ont été depuis 2010.

En 2013, le Congrès a établi une liste des questions récurrentes identifiées dans le cadre de ses missions de monitoring, et les a adressées au Comité des Ministres pour l’en informer.

Les problèmes principaux rencontrés de façon récurrente sont le manque de clarté de la définition et/ou de l’attribution des compétences, des ressources financières inadéquates pour les collectivités locales et régionales, le manque de consultations ainsi que l’inexistence ou inefficacité des voies de recours juridiques. On retrouve ainsi ces questions dans environ 80 % des recommandations adoptées par le Congrès.

L’article 9 de la Charte, relatif aux ressources financières des collectivités locales est insuffisamment respecté dans 39 des 46 pays ayant fait l’objet d’un monitoring. Le principal problème identifié est le manque de ressources financières des collectivités locales (dans 23 pays) et le fait de ces ressources ne sont pas proportionnelles aux compétences prévues par la Constitution ou la loi. L’autre grand problème concerne l’inexistence de revenus locaux (dans 22 pays). Il y a également une péréquation financière déficiente et une forte disparité de richesse entre les communes dans 11 pays.

L’article 8 relatif au contrôle administratif des actes des collectivités locales soulève des problèmes dans 11 pays.

Concernant l’article 3 sur le concept de l’autonomie locale, les rapporteurs notent que les collectivités locales n’ont pas de véritable participation aux affaires publiques dans 12 pays.

L’article 4 concernant l’autonomie locale est insuffisamment appliqué dans 14 pays. Les compétences confiées aux collectivités locales ne sont pas pleines et entières et parfois limitées par une autre autorité, centrale ou régionale. Il y a également une certaine confusion entre niveaux, ou parfois même un chevauchement des compétences. 

Mais le plus grand problème relevé dans cet article 4 est lié au droit de consultation. 19 pays n’ont pas prévu de consultation dans le cadre des processus de planification et de décision pour les questions qui  concernent directement les collectivités locales.  

Il est à noter d’ailleurs que la consultation reste une difficulté majeure dans la plupart des pays même dans ceux qui applique globalement la Charte.

Le droit de consultation des collectivités locales

Pourtant, le droit de consultation des collectivités locales est inscrit dans la Charte européenne de l’autonomie locale et constitue un principe fondamental de la démocratie locale.

Dans une Recommandation sur la consultation des autorités locales adoptée en 2005, le Congrès rappelle que « le droit d’être consulté des collectivités locales, transcrit dans les articles 4.6, 5, 9.6 et 10 de la Charte, est un acquis juridique démocratique fondamental au niveau européen dont l’objectif est de contribuer à la bonne gouvernance ».

La recommandation rappelle également « que les collectivités locales doivent être consultées au cours du processus de décision sur toutes les questions qui touchent directement leurs intérêts, notamment les questions économiques et financières, l’aménagement du territoire, l’environnement, les questions européennes, le développement local, l’éducation et la culture ».

Et elle souligne que « les associations nationales et régionales de collectivités locales jouent un rôle très important dans le processus de protection et de promotion de leurs intérêts communs et de dialogue institutionnel, que ce soit avec l’Etat ou avec les régions ».

Dans une Résolution sur « Le droit de consultation des collectivités locales par les autres niveaux de gouvernement » adoptée en 2012, le Congrès invite les Etats à affecter les ressources nécessaires et à instaurer des structures et des mécanismes procéduraux pour garantir une représentation efficace des collectivités locales et régionales dans les procédures de consultation des autres niveaux de gouvernement.

Pour rendre la consultation véritablement efficace et mieux garantir sa mise en œuvre effective dans la pratique, il faut que chaque Etat la transpose dans sa politique et son cadre réglementaire.

Dans son dialogue politique et de monitoring avec les Etats membres, le Congrès insiste sur la nécessité de renforcer les processus de consultation entre les différents niveaux de gouvernement.

A cette fin, il a adopté en 2014, une stratégie sur le droit de consultation des collectivités locales par les autres niveaux de gouvernement. Cette stratégie est basée sur plusieurs activités, notamment l’élaboration de lignes directrices qui serviront d’outil aux associations nationales pour leur dialogue avec les autorités régionales ou nationales sur l’amélioration des processus de consultation. Elle propose également l’utilisation des conclusions des monitorings et les activités de coopération pour élargir l’application des articles de la Charte à tous les Etats membres. Elle prévoit enfin l’évaluation des processus nationaux de consultation et la collecte fin 2015 de données auprès des Etats membres en vue de la préparation d’un rapport en 2016.  

Le rôle des associations nationales dans les Etats membres

Les associations nationales d’élus locaux et régionaux sont un maillon essentiel dans le fonctionnement de la démocratie locale et régionale car elles représentent les intérêts des collectivités locales et régionales des Etats membres. En ce sens, elles constituent (ou devraient constituer) un interlocuteur privilégié des autorités nationales.

Les deux dispositions de la Charte qui prévoient un dispositif de consultation des collectivités locales par les gouvernements (article 4-6 et 9-6) sous-entendent une consultation avec ces associations puisqu’il est naturellement impossible de consulter toutes les autorités locales et régionales d’un Etat.

L’article 10 de la Charte pose le droit des collectivités à s’associer. Il stipule que « les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun ».

Par ailleurs, il affirme « le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales» ainsi que le droit de coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Etre regroupées en associations nationales permet aux autorités locales et régionales de mieux se faire entendre, d’être plus fortes et plus efficaces, d’avoir des compétences reconnues, d’être acteurs de la prise de décision au plan national, bref, de mieux défendre leurs intérêts.

Un élément important du travail du Congrès a été d'encourager et de stimuler la création et le développement des associations nationales, en particulier dans les pays où celles-ci n’existaient pas encore.

En 2003, par exemple, le Congrès a été mandaté par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe et par la Commission européenne pour travailler avec les autorités géorgiennes afin de mettre en place une association nationale des collectivités locales en Géorgie. Cela a abouti à la création de l'Association nationale des pouvoirs locaux de Géorgie (NALAG) en 2004. Un projet similaire a été mené par le Congrès en Azerbaïdjan.

Certains pays ont mis en place plusieurs associations, pour représenter les différentes perspectives politiques ou les différents types de collectivités locales. Mais nous constatons que plus il y a d’associations nationales, plus leur représentativité est limitée et moins elles sont fortes. Lorsqu'une seule association représente toutes les autorités territoriales d’un même pays, elle a tendance à avoir plus d'influence par rapport aux autorités centrales.

Dans sa résolution de 2012, le Congrès appelle les associations nationales d’un même pays à coopérer le plus étroitement possible et à identifier des positions communes sur les questions qui les concernent, afin de renforcer leur capacité à influencer les autres niveaux de gouvernement.

Les associations nationales et le Congrès

Le Congrès ne se limite pas à défendre les intérêts des associations nationales, il travaille en étroite coopération avec elles. Elles sont des partenaires clés dans son travail pour promouvoir et approfondir la démocratie locale.

Les associations nationales forment un pont entre le Congrès, qui opère au niveau européen, et les autorités territoriales dans les pays respectifs. Le Congrès a besoin de l’engagement des associations afin de traduire ses propositions en activités concrètes sur le terrain, mais aussi de faire pression sur les gouvernements pour qu’ils mettent en œuvre ses recommandations.

Ce rôle d’intermédiaire est bénéfique pour toutes les parties. En effet, les résolutions et les recommandations du Congrès, dès lors qu’elles sont mise en œuvre dans les Etats concernés, deviennent un outil normatif précieux que les associations peuvent utiliser dans leur dialogue avec leur gouvernement national.

Les associations servent de relais aux travaux du Congrès en faisant connaître ses textes. Il appartient au Congrès de favoriser ce relais, en veillant à ce que les associations soient mieux informées des textes adoptés, en incitant les associations à diffuser les textes dans leurs pays et langues respectifs, en sensibilisant les principaux intéressés (collectivités locales et régionales, gouvernements, société civile, secteur privé) et en facilitant leur mise en pratique.

En interagissant sur le plan national avec les pouvoirs centraux et sur le plan européen avec les organisations et institutions partenaires, les associations ont à la fois une fonction d’intermédiaires, de lobbyistes et de « chiens de garde » (« watchdog »).

Elles jouent un rôle important lorsqu’il s’agit de dénoncer les abus ou des situations de violations éventuelles de la Charte et peuvent agir comme un «système d’alerte précoce». Lors des visites de monitoring de la Charte, les délégations de rapporteurs rencontrent systématiquement les représentants des associations nationales d’élus locaux/régionaux.

Dans ses activités statutaires et thématiques aussi, le Congrès s’appuie sur les associations nationales. Cette coopération prend diverses formes, depuis la consultation des associations sur les sujets d’intérêt commun ou sur l’adoption des priorités du Congrès, jusqu’à leur participation aux réunions du Congrès, en passant par l’organisation de rencontres ciblées avec des représentants d'associations et leur participation à des missions d'observation des élections locales du Congrès. A titre d’exemple, le calendrier pour l’adoption des priorités du Congrès 2017-2020 prévoit une consultation des associations nationales en avril-mai 2016.

Les associations, et leurs représentants, ont donc une présence et une participation active dans les instances du Congrès – sessions plénières, Chambres, Commissions – et à ses travaux - rédaction de rapport, participation à des missions ou représentation du Congrès dans d’autres instances, au niveau politique – présidents des associations – ou administratif – Secrétaires Généraux des associations. Elles assurent par ailleurs fréquemment le secrétariat des délégations nationales auprès du Congrès.

Nous insistons également pour que les associations soient impliquées dans le processus de décision sur la composition des délégations nationales au Congrès, par des consultations ou par la participation directe à la prise de décision. Leur intervention permet de relayer les règles régissant la composition des délégations, telles que celle stipulant que toutes les délégations doivent comprendre un minimum de 30% du sexe sous-représenté.

Dans le cadre des programmes de coopération mis en œuvre par le Congrès, les associations jouent également un rôle très actif. Le Congrès a mené des projets en Albanie et en Arménie avec le soutien et en étroite coopération avec les associations nationales de ces deux pays. En Arménie, le projet mené était intitulé « Soutien institutionnel à l’Association des collectivités locales d’Arménie » et en Albanie, il s’agissait de « Renforcer les structures de la gouvernance locale et la coopération des élus locaux en Albanie ».

Les associations nationales jouent également le rôle de multiplicateurs dans les activités thématiques du Congrès et du Conseil de l'Europe dans son ensemble. À titre d’exemple, le travail mené par le Congrès dans le cadre de la Campagne UN sur CINQ du Conseil de l'Europe sur la lutte contre les violences sexuelles à l’égard des enfants ou la Semaine Européenne de la Démocratie Locale, activités qui s’appuient largement sur les associations.

Les Etats membres consultent souvent les associations sur le contenu des agendas des comités directeurs du Conseil de l’Europe. A titre d’exemple, les associations autrichiennes (Länder-, Städte- und Gemeindebund ) sont régulièrement consultées sur les travaux du Comité européen sur la démocratie et la gouvernance.

Le rôle des associations européennes

Les associations européennes permettent aux membres des associations nationales des différents pays de travailler ensemble selon leurs domaines d’intérêt et leurs priorités respectifs.

Une association nationale peut parler d'une voix plus forte dans les processus nationaux de prise de décision lorsque ses positions et politiques sont soutenues - non seulement par ses membres - mais aussi par les associations européennes et par le Congrès.

Le Congrès coopère étroitement avec les associations européennes telles que le CCRE, l’ARFE, l’ARE, la CALRE, REGLEG, NALAS et avec l’organisation européenne qui représente les autorités régionales des Etats membres, le Comité des Régions de l’Union Européenne.

Avec certaines de ces associations, telles que l’ARE, l’ARFE, la CALRE et REGLEG, il a d’ailleurs signé des accords de coopération spécifiques. Avec le Comité des Régions, le Congrès entretient des relations de travail à différents niveaux, de façon régulière et coordonnée, basées elles-aussi sur un accord de coopération signé en 2005.

Mais la coopération entre le Congrès et les associations européennes peut être encore rationalisée, notamment par la spécialisation. Les Associations thématiques - comme l'Association des régions frontalières européennes ou la Conférence des Régions Périphériques Maritimes d'Europe - et celles qui ont une origine institutionnelle, comme la Conférence des Assemblées législatives régionales européennes, et le Congrès peuvent identifier davantage de synergies, pour travailler encore mieux ensemble, tout en évitant les doublons.

Les associations européennes facilitent aux associations nationales l’accès aux institutions européennes et à leurs processus décisionnels. La participation des autorités locales et régionales aux processus décisionnels des institutions européennes a d’ailleurs largement augmenté au cours des deux dernières décennies. Et ceci profite à tous les acteurs, tant il est devenu clair que la gouvernance multi-niveaux est la seule voie qui permette d’obtenir l'appropriation et l'acceptation des décisions tant nationales qu’européennes par toutes les parties prenantes.

L’approfondissement de la Charte

Le Congrès s’est donné pour objectif de continuer l’approfondissement de la Charte européenne de l’autonomie locale. En la ratifiant, les Etats se sont engagés à respecter un noyau dur de principes fondamentaux pour lesquels aucune réserve n’est possible. L’objectif final est le respect de toutes les dispositions de la Charte au-delà de ce noyau dur.

Selon l'article 12 de la Charte, chaque Etat peut exprimer des réserves aux paragraphes spécifiques, ce qui signifie qu'ils ne seront pas liés par eux. Ces réserves sont examinées régulièrement dans le cadre du dialogue politique avec les Etats membres, dans le cadre du monitoring, du post-monitoring et des recommandations faites après l’observation des élections locales.

Nous devons, dans le cadre du dialogue politique avec nos Etats, encourager nos gouvernements à ratifier l’ensemble des dispositions quand ils ne l’ont pas fait. Pour certains Etats, les réserves pourront être levées tout simplement parce qu’elles n’ont plus de raison d’être. Pour d’autres, le dialogue pourra se développer autour des évolutions en cours et des nécessaires adaptations de leur démocratie locale.

Là encore, le rôle des associations nationales est essentiel, notamment par le biais des actions de lobbying auprès de leur gouvernement dans la perspective de supprimer ces réserves et d’adhérer pleinement à la Charte.

Ce travail n’est pas aisé dans une période de crise financière profonde, où les Etats et les collectivités territoriales sont fortement endettés, où l’endettement affecte l’exercice des compétences des collectivités locales et où, sous prétexte de réaliser des économies, les Etats peuvent se laisser tenter par des velléités de recentralisation.

Notre responsabilité au Congrès, mais aussi celle des élus locaux et régionaux et celle des associations nationales est de continuer à affirmer que les principes garantis dans la Charte sont des acquis précieux que l’on ne saurait remettre en cause, quelles que soient la conjoncture et les difficultés que rencontrent nos gouvernements.

Mais cette situation peut aussi avoir un impact positif dans le sens où elle peut renforcer le rôle des associations et leur légitimité à mener des consultations et des négociations avec les autorités centrales au nom des élus de terrain.

Car la crise a mis en évidence la nécessité d'une plus grande implication du niveau local et régional dans l'élaboration des politiques économique, celle de renforcer la coordination et la solidarité entre les différents niveaux de gouvernement. Cette nécessité met les associations nationales dans une position de partenaires pour les gouvernements nationaux.

La démocratie commence à la base, là où commence la participation des citoyens, là où le citoyen peut faire entendre sa voix dans les processus de décision, là où les représentants élus participent activement aux différents niveaux de la gouvernance.

Pour le Congrès, et pour le Conseil de l’Europe, il n'y a pas de démocratie sans démocratie locale.

Je vous remercie