9 décembre 2013

DGProg/Inf(2013)6rev

Priorités 2014-2015 pour le Kazakhstan dans le cadre de la coopération avec le voisinage :
activités de coopération relatives aux conventions du Conseil de l’Europe en matière pénale

Document établi par le Secrétariat du Conseil de l’Europe

I. Introduction

Politique du Conseil de l’Europe à l’égard de son voisinage immédiat – priorités de la coopération de voisinage avec le Kazakhstan

En 2011, le Comité des Ministres a invité le Secrétaire Général à élaborer des plans d’action pour la mise en œuvre de la politique du Conseil de l’Europe à l’égard de son voisinage immédiat.

Ladite politique est ouverte aux pays d’Asie centrale.

En 2011, le Kazakhstan a exprimé son intérêt pour une coopération avec le Conseil de l’Europe et en particulier, pour la mise en place d’un cadre définissant des Priorités de la Coopération de Voisinage (ci-après « les PCV »).

Le dialogue approfondi qui s’est engagé depuis entre le Conseil de l’Europe et les autorités kazakhes a conduit à la rédaction d’un document de synthèse intitulé “Priorités 2012-2014 pour le Kazakhstan dans le cadre de la coopération du Conseil de l’Europe avec le voisinage” ; le document a été présenté aux autorités kazakhes en juillet 2012, après discussion au sein des instances compétentes du Conseil de l’Europe. Il couvre les domaines prioritaires suivants :

o Etat de droit – et en particulier, lutte contre la corruption et système de justice pénale;

o droits de l’homme – et en particulier, droits de l’enfant, justice pour mineurs et éducation aux droits de l’homme;

o démocratie – et en particulier, coopération culturelle, dialogue interethnique et interculturel.

Dans la lettre qu’il a envoyée au Secrétaire Général en décembre 2012, le Ministre kazakh des Affaires étrangères a fait observer que « la nature et la démarche innovantes des propositions du Conseil de l’Europe pour le Kazakhstan exigeraient peut-être une longue procédure interne » avant de les accepter. Alors que les organismes gouvernementaux examinent le projet du document « Priorités 2012-2014 pour le Kazakhstan dans le cadre de la coopération du Conseil de l’Europe avec le voisinage ”, le Ministre, suivant les suggestions du Secrétaire Général, a proposé d’engager la coopération concrète en mettant en œuvre l’un des chapitres des PCV, centré sur certaines conventions du Conseil de l’Europe.

Activités de coopération relatives aux conventions du Conseil de l’Europe en matière pénale

Depuis 1999, le Kazakhstan a indiqué à plusieurs reprises qu’il souhaitait adhérer aux Conventions du Conseil de l’Europe en matière pénale. Dans cette optique, le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe et le Ministre kazakh des Affaires étrangères avaient exprimé leur « volonté de développer la coopération afin de renforcer les capacités nécessaires à l’adhésion du Kazakhstan à ces conventions et de favoriser celle-ci » dans une Déclaration conjointe adoptée à Astana en octobre 2011.

Dans sa lettre de décembre 2012, le Ministre kazakh des Affaires étrangères a réaffirmé que « l’adhésion du Kazakhstan aux conventions du Conseil de l’Europe répond aux objectifs à long terme de modernisation sociale et politique du pays, en assurant sa sécurité et sa stabilité ». A la suite d’un échange de lettres ultérieur et d’une réunion entre le Secrétaire Général et le Ministre des Affaires étrangères au début de 2013, il a été convenu de soumettre au Comité des Ministres un document proposant des PCV, initialement axé sur le renforcement des capacités des autorités kazakhes dans le domaine de la justice pénale.

L’objet du document est de fournir une aide au Kazakhstan à titre de « premier pas » vers une éventuelle adhésion future à un certain nombre de conventions du Conseil de l’Europe en matière pénale, dont :

o la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale et son Protocole additionnel ;

o la Convention européenne d’extradition ;

o la Convention européenne sur la transmission des procédures répressives ;

o la Convention européenne sur la valeur internationale des jugements répressifs.

La décision relative à l’adhésion est prise par les Parties aux Conventions considérées et au cas par cas.

II. Vers l’adhésion aux conventions du Conseil de l’Europe visant à faciliter la coopération internationale en matière pénale : évaluation des besoins, examen de la législation, de la pratique et renforcement des capacités

Cadre général

La participation à la plupart des traités du Conseil de l’Europe n’est pas limitée aux seuls Etats membres du Conseil de l’Europe. De nombreux traités sont « ouverts », c’est-à-dire que des Etats non membres peuvent y adhérer, sous réserve qu’ils aient été officiellement invités à le faire par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Les modalités sont précisées dans les dispositions pertinentes de chaque traité. Le Kazakhstan a exprimé son intérêt pour une éventuelle adhésion à plusieurs conventions du Conseil de l’Europe visant à faciliter la coopération internationale en matière pénale, parmi lesquelles :

o La Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale (STE n°30) et son Protocole additionnel (STE n° 99). Au titre de cette convention, les Parties contractantes s’engagent à s’accorder mutuellement l’aide judiciaire la plus large possible dans le but de recueillir des éléments de preuve et d’assurer la comparution de témoins, experts et personnes poursuivies, etc. Le Protocole complète les dispositions de la Convention. Il supprime la possibilité qu’offre la Convention de refuser l'entraide judiciaire pour le seul motif que la demande se rapporte à une infraction que la Partie requise considère comme une infraction fiscale. Il étend la coopération internationale à la notification des actes visant à l’exécution d’une peine et à des mesures analogues (sursis au prononcé d’une peine, libération conditionnelle, renvoi du début d'exécution de la peine ou interruption de son exécution). Enfin, il ajoute des dispositions relatives à l’échange d’informations sur les casiers judiciaires.

o La Convention européenne d’extradition (STE n°24), en vertu de laquelle les Parties contractantes s’engagent à extrader les individus poursuivis pour une infraction ou recherchés aux fins d’exécution d’une peine. La Convention ne s’applique pas aux infractions militaires et politiques. Toute Partie contractante a la faculté de refuser l’extradition de ses ressortissants. Il est également possible de refuser l’extradition si l’individu réclamé encourt la peine capitale en application de la législation de l’Etat requérant.

o La Convention européenne sur la transmission des procédures répressives (STE n° 73), en vertu de laquelle toute Partie contractante peut demander à une autre Partie contractante d’exercer à sa place des poursuites contre un prévenu. L’Etat requis ne peut refuser l’acceptation de la demande de poursuite que dans des cas spécifiques et, en particulier, s’il estime que l’infraction en question revêt un caractère politique ou que la demande de poursuite est motivée par des considérations de race, de religion ou de nationalité.

o La Convention européenne sur la valeur internationale des jugements répressifs (STE n° 70) en vertu de laquelle tout Partie contractante a compétence pour procéder à l’exécution d’une sanction prononcée sur le territoire de l’un des autres Parties contractantes, à condition que l’Etat requérant ait présenté une demande d’exécution, que le fait pour lequel la sanction a été prononcée constitue une infraction en vertu de la loi de l’Etat requis et que le jugement rendu par l’Etat requérant soit définitif et exécutoire. L’un des objectifs notables de la Convention est de favoriser la réinsertion des délinquants.

Méthode

Les activités proposées au titre des PCV sont présentées de façon détaillée ci-après, selon une méthode comportant deux étapes consécutives:

1. Evaluation des besoins, c’est-à-dire notamment analyse approfondie du cadre législatif de la coopération internationale en matière pénale et du niveau de la pratique actuelle du Kazakhstan dans ce domaine; examen de la législation et de la pratique pertinentes du pays et élaboration de recommandations sur la manière de les aligner sur les normes européennes, en particulier les normes relatives à la coopération internationale en matière pénale.

2. Activités de renforcement des capacités et de sensibilisation portant sur les conventions et leurs mécanismes et s’adressant aux professionnels concernés par la coopération internationale en matière pénale (juges, procureurs, fonctionnaires et avocats) dans le but d’assurer la mise en œuvre des obligations qui incomberont au Kazakhstan, s’il adhère aux Conventions du Conseil de l’Europe.

Cette approche sera régie par les principes fondamentaux relatifs à la coopération internationale en matière pénale : connaissance des instruments juridiques applicables et utilisation appropriée des outils disponibles pour faciliter la coopération. Une attention particulière sera portée à la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme. Pour favoriser l’éventuelle adhésion du Kazakhstan aux conventions relatives à la coopération internationale en matière pénale, les PCV visent à renforcer la confiance mutuelle entre le Kazakhstan et les Parties européennes à ces conventions dans leurs cadres législatifs et systèmes judiciaires respectifs, s’agissant des règles communes dans le domaine des droits de l’homme et de l’état de droit.

Objectif

Objectif général : Aligner le cadre législatif, le fonctionnement de la justice et la pratique administrative des autorités judiciaires du Kazakhstan concernant la coopération internationale en matière pénale sur les normes et les bonnes pratiques européennes.

    o Etape n°1 : Evaluation des besoins et examen de la législation et de la pratique pertinente

Coût total : 250 000 EUR

Durée: 6 mois

Partenaires: Bureau du Procureur général, Cour suprême, Ministère des Affaires étrangères, Ministère de l’Intérieur, Ministère de la Justice, Comité de sécurité nationale, Agence de lutte contre les infractions économiques et de corruption (Police financière), « Institut de législation » du Ministère de la Justice, « Syndicat des avocats kazakhs ».

Etape n° 1 : objectif

è Mener à bien une évaluation des besoins concernant le cadre législatif et judiciaire en prévision de l’éventuelle adhésion du Kazakhstan aux conventions du Conseil de l’Europe en matière pénale et réaliser une expertise législative pour veiller à ce que les cadres réglementaires du pays et les pratiques concernant la coopération internationale en matière pénale soient mis en conformité avec les normes et les bonnes pratiques européennes.

Résultats escomptés
1.  Etude théorique et sur le terrain concernant la situation actuelle du Kazakhstan au regard de l’application d’accords internationaux bi- ou multilatéraux sur la coopération internationale en matière pénale ;
2.  Etablissement et présentation aux autorités nationales d’un rapport détaillé sur les besoins actuels du Kazakhstan sous l’angle de la législation primaire et secondaire, des pratiques et du renforcement des capacités pour l’application des normes européennes relatives à la coopération internationale en matière pénale.
3.  Mise en évidence de points de la législation et des pratiques internes qui pourraient poser problème dans la coopération internationale en matière pénale et proposition aux autorités kazakhes de recommandations sur la manière de surmonter les éventuelles difficultés et de renforcer la législation et la pratique proposées, aux fins de leur adoption et mise en œuvre dans les meilleurs délais.

Activités

o Visites d’experts en vue de la préparation du rapport d’évaluation, au Kazakhstan et, éventuellement, dans des pays européens avec lesquels il a déjà établi une coopération bilatérale en la matière ;

o Réunions d’experts sur les changements et modifications que requièrent la législation et la pratique pertinentes ;

o Table ronde pour présenter les conclusions du rapport, les constats des experts et les recommandations aux responsables de l’élaboration des politiques ;

o Réunion d’experts sur les changements et modifications à apporter à la législation pertinente ;

o Séances de rédaction des amendements législatifs et des changements nécessaires dans la pratique ;

o Visites d’étude pour permettre aux autorités centrales de se familiariser avec la mise en œuvre de la coopération internationale en matière pénale dans divers Etats membres du Conseil de l’Europe ;

o Table ronde pour présenter aux responsables politiques les résultats des projets d’amendements.

    o Etape n° 2 : Renforcement des capacités et sensibilisation

Coût total: 1 000 000 EUR (estimation du coût dans l’attente de l’évaluation des besoins du pays)

Durée : 12 mois

Partenaires: Bureau du Procureur général, Cour suprême, Ministère des Affaires étrangères, Ministère de l’Intérieur, Ministère de la Justice, Comité de sécurité nationale, Agence de lutte contre les crimes économiques et de corruption (Police financière), « Institut de législation » du Ministère de la Justice, « Syndicat des avocats kazakhs ».

Etape n°2 : Objectif

è Renforcer les capacités nationales d’application des accords internationaux bi- et multilatéraux relatifs à la coopération internationale en matière pénale.

Résultats escomptés
1.  Bonne connaissance par les acteurs nationaux des conventions et de leur application dans le système judiciaire national, ainsi que des bonnes pratiques européennes en matière de coopération judiciaire bilatérale et multilatérale ;
2.  Mise au point de programmes de formation, comprenant matériels, outils et manuels pour professionnels du droit et diffusion de ceux-ci dans les centres de formation pour juges, procureurs et avocats ;
3.  Constitution d’un groupe restreint de formateurs à l’échelon national possédant les connaissances de fond et les compétences méthodologiques requises pour former les acteurs concernés, de façon à assurer la durabilité des résultats.

Activités

o Préparation, traduction, publication et diffusion des conventions ;

o Préparation des programmes de formation, comprenant matériels, outils et manuels pertinents ;

o Sessions de formation de formateurs ;

o Formation approfondie pour le groupe restreint de professionnels relevant des autorités centrales chargées de la coopération internationale en matière pénale;

o Visites d’étude pour le groupe susmentionné pour leur permettre de se familiariser avec les bonnes pratiques d’autres Etats européens dans ce domaine, en particulier celles des principaux partenaires de coopération du Kazakhstan.

Evaluation des risques

La mise en œuvre de l’étape n°2 et la réussite du projet dépendent de plusieurs facteurs déterminants, à savoir :

1. la réussite de la mise en œuvre de l’étape n°1 et l’introduction dans la législation nationale des modifications pertinentes ;

2. le nombre exact des professionnels du droit à former, qui sera déterminé pendant l’étape n°1 ;

3. l’éventualité, même en cas de réussite de la mise en œuvre de l’étape n°1, que les Etats membres du Conseil de l’Europe ne se prononcent pas en faveur de l’adhésion du Kazakhstan à ces conventions.

Gestion des risques

La mise en œuvre du projet sera suivie de près par le Bureau de la Direction générale des programmes et fera l’objet d’un bilan à mi-parcours.

III. Cadre de coopération pour la programmation

Examen des progrès

L’examen périodique de la coopération avec le Kazakhstan sera assuré par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe via son Groupe de rapporteurs sur les relations extérieures (GR-EXT), qui sera régulièrement informé de l’état d’avancement de la mise en œuvre des PCV par le Secrétariat. A cette fin, le Bureau de la Direction générale des programmes publiera un rapport à mi-parcours et un rapport d’évaluation final.

L’impact des activités mises en œuvre au titre de ce cadre de coopération sera évalué pour chaque programme et chaque projet conformément à la procédure et aux critères d’évaluation des différents donateurs. Le Conseil de l’Europe et les autorités kazakhes établiront conjointement un mécanisme global pour soutenir, apprécier et évaluer la mise en œuvre de ces PCV. Le mécanisme prendra la forme d’un Comité directeur composé de représentants du Kazakhstan, du Conseil de l’Europe et des donateurs; tous les membres du comité seront sur un pied d’égalité. Sa tâche consistera à se mettre d’accord sur les activités proposées, à tenir des échanges de vue sur l’avancement de la mise en œuvre des PCV et, le cas échéant, à se prononcer sur tout changement qu’il pourrait être nécessaire d’apporter à des projets prévus ou en cours.

Coopération avec les partenaires internationaux

Pour ce qui concerne la détermination des priorités, les activités seront mises en œuvre en étroite coopération et coordination avec les partenaires nationaux et internationaux, notamment l’Union européenne et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), mais également avec d’autres éventuels partenaires et contributeurs financiers présents dans le pays.

La coopération du Conseil de l’Europe avec les régions voisines est financée par des ressources extrabudgétaires, en particulier par des Programmes conjoints avec l’Union européenne et des contributions volontaires de parties prenantes nationales et internationales. Les activités prévues par ce document PCV (à savoir, formations, groupes de travail d’experts et visites d’étude) seront financées par les fonds alloués à la mise en œuvre des PCV. Les autorités kazakhes sont invitées à envisager une éventuelle contribution volontaire pour financer certains aspects logistiques (c’est-à-dire, transports urbains et transfert vers les aéroports, salles de réunion).

Méthodes de mise en œuvre

Le Conseil de l’Europe utilisera différentes méthodes de mise en œuvre pour offrir son expérience et son expertise directement aux bénéficiaires ciblés, y compris les types d’intervention suivants :

o évaluation des besoins comme préalable au recensement des lacunes et insuffisances du cadre législatif et institutionnel et comme point de départ des recommandations à formuler par les experts ;

o évaluation de la législation et de la pratique par les experts et séances de rédaction pour aider les autorités à élaborer et à mettre en œuvre des lois et des politiques conformes avec les normes européennes, dans toute la mesure possible ;

o traduction : veiller à ce que les textes majeurs et les informations essentielles soient disponibles en russe et en kazakh. Les documents servent aussi d’outils de formation et de sensibilisation ;

o formations permettant aux participants d’acquérir de nouvelles connaissance et formations de formateurs destinés à dispenser à des groupes de formateurs du pays ayant les connaissances concrètes et les compétences méthodologiques nécessaires pour assurer des formations sur des sujets et dans domaines d’action précis ;

o groupes de travail d’experts (aux échelons national et régional) pour permettre l’échange de bonnes pratiques et l’évaluation par les pairs ;

o conférences, en particulier pour permettre la tenue d’un échange de vues plus large sur les recommandations des experts, la mise en œuvre rapide des recommandations et accord sur des positions communes ;

o mesures de sensibilisation du public ;

o visites d’étude: offrir une expérience concrète et directe pour compléter les connaissances théoriques et aider les participants à réfléchir aux changements qu’ils pourraient opérer dans leurs approches et positions, et favoriser le travail en réseau.

Une coopération étroite avec le Conseil de l’Europe est attendue de la part des partenaires nationaux lors de la mise en œuvre des projets. Leur engagement implique en particulier une participation active aux réunions et dans le cadre des activités ainsi que le partage des informations et des données.

Afin de faciliter le travail, un agent de liaison sera nommé par les autorités kazakhes et un agent de liaison sera nommé par le Conseil de l’Europe.



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