Séminaire conjoint Congrès / CCRE – « 1953–1988–2013 : La décentralisation à la croisée des chemins »

26 novembre 2013

Discours de Jean-Claude Frécon, président de la Chambre des pouvoirs locaux du Congrès du Conseil de l’Europe

Mesdames et Messieurs,

Comme tous les grands textes du Conseil de l’Europe, la Charte européenne de l’autonomie locale est un texte daté et quand je dis « daté», je ne dis pas « dépassé », je ne dis pas « périmé» ,je vise un texte qui porte l’empreinte historique du moment de sa conception, c’est le cas également de la Convention européenne des droits de l’homme qui est née au lendemain de la guerre, et qui porte dans son préambule et ses dispositions, une volonté affirmée d’imposer, en droit comme en pratique, le respect des droits fondamentaux et des libertés fondamentales.

Si l’on transposait cette question qui nous est posée aujourd’hui à la Convention la plus « célèbre » du Conseil de l’Europe : la Convention européenne des droits de l’homme  « Avons-nous besoin d’adapter la Convention européenne des droits de l’homme » ? la réponse serait probablement plus simple.

Le respect de l’application de la Convention est contrôlé par un organe juridictionnel (la Cour) qui fait évoluer son interprétation par le biais de sa jurisprudence, l’on peut donc dire qu’en quelque sorte une « adaptation » naturelle s’opère, régulièrement, par le biais de son interprétation par des juges au moment où ils vont devoir confronter des faits à certains principes de la Convention. En outre, la Convention européenne des droits de l’homme s’est dotée régulièrement de protocoles additionnels qui permettent de venir préciser ou d’ajouter à son texte initial. Enfin, cette Convention garantit un nombre de droits fondamentaux tirés principalement de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme qu’il ne viendrait à personne – c’est ce qu’il me semble en tous cas - de vouloir remettre en cause.

Si je reviens maintenant à notre texte : la Charte européenne de l’autonomie locale, la question de son adaptation se pose en d’autres termes. La Charte a été élaborée dans les années 80 c’est-à-dire à un moment où les processus de dévolution n’étaient pas complètement réalisés en Europe. Certains pays étaient très avancés, d’autres très en retard. Dans cette perspective d’une grande diversité, un certain consensus tendait à émerger en Europe de l’ouest avec une première reconnaissance de la démocratie locale par les Etats membres du Conseil de l’Europe qui conduisit tout naturellement à l’élaboration de la Charte.

Nous sommes aujourd’hui fin 2013, et il aura tout de même fallu 28 ans avant de voir ce texte signé et ratifié par tous les Etats membres du Conseil de l’Europe. Mon pays, la France, a mis 12 ans à ratifier ce texte alors que les lois de décentralisation ont été adoptées au moment de la conception de la Charte. Il aura fallu du temps pour que le mouvement de décentralisation, l’application du principe de subsidiarité et les principes qui en découlent (et qui sont contenus dans la Charte) pénètrent la culture de mon pays dans son droit mais surtout dans sa pratique. Ce chemin parcouru par la France, d’autres pays l’ont fait en des temps plus ou moins longs, d’autres sont seulement en train de le commencer. La Charte leur servira de référence.

Pendant ces 28 années, l’Europe a connu des mutations et des tendances - positives et négatives - qui ont modelé l’interprétation et l’application de la Charte. La relation Etat /autorités locales qui constituait le fondement même du principe de subsidiarité et des principes ancrés dans la Charte s’est peu à peu développée. Les droits des collectivités locales se sont améliorés en droit et en pratique. Evidemment, beaucoup reste à faire, mais il y a tout de même une réalité tangible qui est celle de la reconnaissance de ces droits dans nos Etats membres et cela nous le devons bien à la Charte européenne de l’autonomie locale et aussi, je me dois de le souligner en ma capacité de Président de la Chambre des Pouvoirs locaux du Congrès, au travail du Congrès pour promouvoir ce texte et veiller à son application dans les 47 Etats membres.

Et puis, la crise économique est arrivée, frappant lourdement la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe pour ne pas dire la presque totalité des Etats. Elle a aussi révélé des fragilités, des failles, des lacunes majeures dans le fonctionnement des institutions et des mécanismes européens, des tentations vers une certaine recentralisation.

Alors il est légitime de se poser la question : doit-on interpréter de la même manière les principes posés par la Charte que nous l’avions fait au moment de sa conception ? Doit-on l’interpréter de la même manière en temps de crise ou doit-on accepter davantage de flexibilité en raison de temps plus difficiles ? Doit-on préciser certains principes afin de mieux les encadrer pour prévenir une mise en œuvre « a minima » du principe de subsidiarité ?

Bref, doit-on l’ADAPTER ?

Tout d’abord, j’ai la conviction très forte que les principes garantis dans la Charte sont des acquis précieux que l’on ne saurait remettre en cause quelle que soit la conjoncture et les difficultés que rencontrent nos gouvernements à y faire face. Ces principes, qui traduisent un certain degré d’autonomie locale, celui de la délégation de compétences, et de la juste proportionnalité de ses financements, du droit des collectivités locales à être consultées, pour n’en citer que quelques-uns… tous ces principes sont les droits fondamentaux des collectivités et sont valables, à mon sens, de manière inconditionnelle.

Il me semble aussi, à moi élu local, que ce texte de la Charte demeure un texte d’une grande modernité malgré ses presque 30 ans. A l’heure d‘aujourd’hui, il reste un texte unique de référence que même des états non membres du Conseil de l’Europe et des Etats provenant d’autres continents (je pense ici à au continent africain ou à l’Asie), utilisent comme source d’inspiration lorsqu’ils travaillent sur une réforme de leur territoire et de leur système de décentralisation.

Cela ne veut pas dire que ce texte n’a pas besoin d’être adapté. Mais que doit- on entendre par « adapter » ?

Est-ce réviser, ce texte ? le remettre le texte sur l’établi au risque…peut-être …. de perdre une partie des principes chèrement acquis ? Ne serions-nous pas en train d’ouvrir par là une boîte de Pandore ?

Ou bien est-ce le préciser ?

Il serait plus sage, me semble-t-il, d’utiliser la voie des dispositions additionnelles qui viennent préciser ce qui existe déjà, ou qui viennent ajouter quelque chose au Traité. Cela me paraît être l’alternative la plus raisonnable, à supposer qu’une démarche nécessaire d’adaptation du texte s’impose à nous.

En 2009, le Protocole additionnel sur le droit de participer aux affaires d’une collectivité locale est venu compléter la Charte de manière intéressante puisqu’il est venu ajouter un nouvel élément : un autre niveau, une autre relation que celle existante dans le texte même de la Charte, la relation de l’Etat à la collectivité, en y superposant la relation de la collectivité au citoyen.

Or, au Congrès, nous sommes convaincus qu’une participation citoyenne accrue au niveau local constitue un début de réponse efficace et nécessaire à la crise de la démocratie qui est un fait indéniable, une réalité. Le Protocole additionnel à la Charte nous offre une base à nous, élus locaux, dont nous devons faire usage, en particulier, à un moment où la crise économique a aggravé la crise de la démocratie, notamment celle de la démocratie représentative.

En ce sens, je pense que s’il fallait réellement adapter la Charte (c’est une question qui reste ouverte) nous pourrions envisager de le faire par le biais de dispositions additionnelles qui viennent fournir une orientation quant à l’interprétation à donner à tel ou tel principe, ou qui viennent tout simplement ajouter d’autres principes tirés de l’application de la Charte, et qui ne seront pas moins fondamentaux que ceux prescrits dans le texte initial.

Mes chers collègues, Mesdames et Messieurs, je pense que le thème de cette table ronde nous donne matière à réflexion. Le Congrès pourrait se pencher sur cette question de manière plus approfondie d’ailleurs, cela donnerait lieu, j’en suis sûr, à des débats intéressants sur l’avenir de ce texte dont j’ai la conviction qu’il constitue une contribution essentielle, pour ne pas dire majeure, au bon fonctionnement de nos démocraties.

Je vous remercie de votre attention.



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