Délégués des Ministres
Documents d'information

CM/Inf(2010)28 révisé 24 juin 20101
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Surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l’homme : mise en œuvre du plan d’action d’Interlaken - éléments pour une feuille de route

Document révisé à la lumière des discussions lors de la 1086e réunion "droits de l'homme" du Comité des Ministres (1-3 juin 2010)

Document préparé par le Service de l’Exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme (DG-HL) aux fins de l’examen par le GT-SUIVI.Interlaken lors de sa réunion du 29 juin 2010
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Lors de la réunion CMDH du 1-3 juin 2010, les Délégués ont demandé au Secrétariat de présenter pour le GT-SUIVI une feuille de route pour un processus repensé de surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour afin de permettre au GT-SUIVI d’évaluer et avaliser les propositions dégagées ainsi que de décider des suites à donner.

REMARQUES INTRODUCTIVES

1. En mai 2010, lors de sa 120e session, le Comité des Ministres a chargé les Délégués « d’intensifier leurs efforts pour accroître l’efficacité et la transparence de la surveillance de l’exécution et de conclure ces travaux d’ici décembre 2010 »  afin de mettre en œuvre la partie F du Plan d’action d’Interlaken2.

2. Conformément à cette décision, lors de la 1086e réunion « droits de l'homme » du Comité des Ministres (1-3 juin 2010), consacrée à la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, un premier échange de vues a eu lieu, sur la base de propositions écrites émanant des délégations de la France (DD(2010)263) et de la Norvège (DD(2010)293) et d’un document du Secrétariat (« feuille de route », CM/Inf(2010)28. Les délégations du Danemark, de l’Allemagne et du Royaume-Uni ont par la suite confirmé par écrit leurs positions exprimées lors de la réunion. A l’issue de la discussion, les Délégués ont chargé le Secrétariat « de préparer un document révisé à la lumière des débats et des propositions formulées, aux fins de l’examen par le GT-SUIVI.Interlaken ».

3. Lors des discussions, les Délégués ont souligné l’importance d’adapter la surveillance aux réalités actuelles, tenant compte du principe de subsidiarité, de l’impact de l’entrée en vigueur du Protocole n°14 à la CEDH et du nombre sans cesse croissant d’affaires complexes (notamment arrêts pilotes et autres arrêts révélant des problèmes structurels/systémiques importants capables d’engendrer de nombreuses affaires clones ou répétitives).

4. Un large consensus a émergé sur la nécessité de repenser le processus de surveillance en mettant davantage l’accent sur le principe fondamental que l’exécution est de la responsabilité première des Etats. Afin de gérer de manière optimale et efficiente les 9000 affaires pendantes devant le Comité des Ministres, les Délégués ont unanimement souligné la nécessité d’une hiérarchisation et prioritarisation de leur surveillance.

5. Les propositions ci-dessous reprennent les idées principales dégagées lors des débats et visent à les placer dans une perspective opérationnelle.

A) UNE SURVEILLANCE PLUS EFFICACE

6. Une meilleure hiérarchisation des affaires a été ressentie comme nécessaire (voir notamment la contribution de la France, (DD(2010)263) afin de concentrer l’effort de surveillance du Comité des Ministres sur les affaires importantes. Leur examen devrait en outre être prioritarisé, notamment afin de réserver les débats lors de réunions CMDH principalement aux situations où le processus d’exécution nécessite le soutien collectif du Comité des Ministres. Les Délégués ont largement adhéré au principe d’une surveillance continue3 – dégagée du rythme des réunions - et opérant selon les deux axes (twin-track approach selon l’expression du Royaume-Uni) suivants : une surveillance simplifiée et une surveillance soutenue.
Dans ce contexte, les Délégués ont souligné l’importance d’établir des critères clairs pour l’application des deux modes de surveillance préconisés.

7. La surveillance simplifiée impliquerait une intervention formelle du Comité des Ministres seulement en fin de parcours de la phase d’exécution pour avaliser les mesures adoptées par l’Etat, sur les conseils du Service de l’exécution qui aura suivi, en étroite coopération avec celui-ci, l’intégralité du processus d’exécution (par exemple, suivi de la mise en œuvre diligente du plan d’action, évaluation positive des résultats présentés dans le bilan d’action). Cette procédure allégée devrait également permettre la clôture rapide des affaires par résolution finale4. Cela suppose, à l’évidence, que les informations relatives à l’état d’avancement des plans d’action et celles contenues dans les bilans d’action, soient rapidement transmises et aisément accessibles à toutes les délégations à tout moment (cf. § 15 infra).

8. La surveillance soutenue s’appliquerait aux affaires nécessitant, en raison de leur nature ou du type de questions en cause, l’attention prioritaire du Comité des Ministres. Les affaires qui pourraient d’emblée être soumises à cette modalité de surveillance seraient :

    - les affaires interétatiques,
    - les arrêts pilotes et les autres arrêts soulevant des problèmes structurels importants et/ou complexes susceptibles d’engendrer de nombreuses affaires répétitives,
    - les arrêts impliquant des mesures individuelles urgentes.

9. Il a été souligné que la modalité de surveillance soutenue ne devrait pas forcément signifier que l’affaire concernée soit prise systématiquement avec débat. En effet, l’objectif de la surveillance soutenue est d’aboutir à une solution efficace, diligente et à long terme des problèmes à l’origine des violations constatées par la Cour. Ainsi, une surveillance soutenue du Comité des Ministres peut s’exercer par d’autres moyens que le débat, par exemple : soutien de la part du Service de l’exécution dans l’élaboration et la mise en œuvre des plans d’action, consultations bilatérales intensifiées et/ou programmes de coopération technique accrue avec les autorités nationales, rapports réguliers au Comité des Ministres sur l’avancement de l’exécution.

10. S’agissant plus particulièrement des propositions d’affaires pour débat, les discussions ont mis en évidence la nécessité de réviser les critères définis en 20045 et d’assurer une documentation adéquate diffusée en temps utile par le Secrétariat ciblant clairement les questions sur lesquelles il est demandé au Comité des Ministres de se prononcer (cf. infra § 16).

11. Comme souligné par les Délégués lors des discussions, ces deux modalités pratiques de surveillance doivent être parallèles et non-cloisonnées. Une approche flexible en ce domaine, permettant le passage d’une modalité de surveillance vers l’autre, a été considérée comme essentielle. Par exemple, une affaire faisant l’objet d’une surveillance soutenue pourrait à tout moment passer en mode de surveillance simplifiée aussitôt que l’avancement de l’exécution semble, sur la base des plans/bilans d’action, assuré. De même, la surveillance soutenue pourrait être proposée pour toute affaire sous surveillance simplifiée, si les circonstances devaient l’exiger, par exemple, en cas de lenteurs significatives dans la présentation/mise en œuvre des plans d’action, de divergences d’appréciation entre l’Etat et le Service de l’exécution quant aux mesures proposées, à la demande de l’Etat défendeur, d’une autre délégation ou du Secrétariat. S’agissant plus particulièrement des situations de lenteurs dans la présentation et/ou la mise en œuvre d’un plan d’action, la surveillance soutenue pourrait dans un premier temps, se traduire par une signalisation spéciale de la situation. Un débat serait proposé, si nonobstant cette signalisation, la situation perdurait.

12. Les propositions de passage d’un mode de surveillance vers l’autre devraient être dûment motivées pour permettre au Comité des Ministres de prendre une décision éclairée.

13. La mise en place des modalités de surveillance précitées requiert l’adhésion pleine des Etats au concept moteur de plans/bilans d’action6 ainsi qu’à l’obligation de fournir au Comité des Ministres une information complète et à jour au sujet de l'évolution du processus d'exécution des arrêts qui les lient7. Lors des discussions, plusieurs modalités opérationnelles et détaillées (voir notamment les propositions de la Norvège, DD(2010)293) ont été suggérées en ce domaine, avec comme idée sous-jacente de s’affranchir du rythme des réunions pour davantage se calquer sur les calendriers prévisionnels contenus dans les plans d’action. En d’autres termes, l’idée serait de rompre avec l’automaticité des intervalles de contrôle actuellement prévue. Il conviendrait de réfléchir quant à l’opportunité de revoir la règle de surveillance n°7 pour refléter les considérations ci-dessus. Il est à noter que la délégation du Royaume-Uni a proposé une modification des règles de surveillance pour refléter l’exigence de présenter des plans d’action dans un délai de six mois. Si l’Etat ne se conforme pas à cette exigence, le Comité serait informé pour en débattre.

14. La question d’un traitement simplifié du contrôle du paiement de la satisfaction équitable a été soulevée. Il a été rappelé à cet égard que le système actuel est déjà flexible et peu formaliste. Le Comité des Ministres accepte en effet toute information du Gouvernement indiquant la date, le bénéficiaire et la somme du paiement. Plusieurs délégations ont toutefois évoqué la possibilité d’opérer un contrôle uniquement en cas de contestation par le requérant. Un tel allégement nécessite cependant une réflexion plus fouillée au vu d’un certain nombre de mesures complémentaires que cela exigera. Il faudra notamment informer tous les requérants de leur nouvelle responsabilité et leur donner les moyens de l’exercer. Il faudra aussi assurer par différents moyens la protection des intérêts de certains requérants (personnes détenues, mineurs, personnes sous tutelle, etc.….). Le traitement simplifié ainsi vu pourrait bien requérir des ressources supplémentaires. A titre expérimental, le système allégé proposé pourrait être appliqué pour la surveillance des règlements amiables.

B) UNE SURVEILLANCE PLUS TRANSPARENTE ET PLUS VISIBLE

      1) Transparence interne

15. Afin que le nouveau système préconisé fonctionne, il faut en premier lieu améliorer la transparence « interne », c'est-à-dire entre les Etats, le Comité des Ministres et le Secrétariat concernant les informations pertinentes pour la surveillance de l’exécution. Les informations doivent être présentées de façon lisible, compréhensible et dans un souci de synthèse. L’accès à celles-ci doit être rendu plus aisé. De plus, il convient de réviser le système de rubriques actuelles pour que celles-ci gagnent en lisibilité afin que les Etats aient une vision plus claire à la fois de l’état d’avancement de leur stock d’affaires et des affaires concernant les autres pays. Ainsi, selon les propositions de la France, le système actuel devrait remplacer par des catégories de classement exhaustives et consultables par les Etats à tout moment sur le modèle de l’actuelle rubrique 38. Des investissements informatiques additionnels seront nécessaires.

16. Il est tout aussi indispensable de permettre au Comité des Ministres un débat collectif et éclairé au moyen des documents exhaustifs par affaire indiquant les questions portées devant les Délégués en attente de réponse. Ces documents doivent circuler en temps utile. La transparence concernant le débat demande aussi que le choix des affaires soit dûment motivé. La délégation allemande a suggéré à cet égard quelques pistes pratiques (cf. supra §10).

      2) Transparence externe et visibilité

17. L’accès large et en temps utile du public aux informations constitue l’une des réponses aux exigences de visibilité mis en exergue dans le Plan d’action d’Interlaken. Cela demandera un investissement important afin de développer des outils informatiques adéquats pour assurer une visibilité optimale qui tienne compte aussi d’éventuelles exigences de confidentialité.

18. Le Plan d’action d’Interlaken insiste également sur la visibilité accrue de l’action de surveillance du Comité des Ministres s’agissant des affaires importantes. Cet objectif exige des efforts supplémentaires tant au niveau du Comité des Ministres, notamment pour la visibilité de ses décisions importantes et résolutions intérimaires, qu’au niveau national conformément aux principes soulignés dans la Recommandation (2008)2 sur des moyens efficaces à mettre en œuvre au niveau interne pour l’exécution rapide des arrêts de la Cour.

19. La transparence et la visibilité de l’action du Comité des Ministres sont essentielles pour améliorer les synergies dans l’esprit d’Interlaken. Selon la délégation du Royaume-Uni, des moyens pourraient être explorés afin d’assurer un engagement politique soutenant l’action du Comité des Ministres, notamment une implication accrue du Secrétaire Général et un rôle renforcé de l’Assemblée parlementaire. Il est aussi essentiel de renforcer les synergies avec d’autres instances du Conseil de l’Europe (Commissaire aux droits de l’homme, Commission de Venise, CEPEJ, CPT) (cf. contribution de la Délégation de la Norvège, DD(2010)293)9.

20. A l’évidence, l’amélioration des transparences interne et externe nécessitera un certain nombre de développements, y compris informatiques, qui exigeront des ressources supplémentaires.

      3) Interaction avec la Cour

21. L’importance d’une interaction accrue entre la Cour et le Comité des Ministres a également été évoquée, notamment dans le cadre de la procédure d’arrêt-pilote (cf. inter alia DD(2010)194 lettre du Greffier de la Cour à la Présidente du GT-SUIVI.Interlaken). Ceci impliquerait aussi une coopération renforcée entre le Greffe de la Cour et le Service de l’exécution.

C) AUTRES CONSIDERATIONS

22. Quelques délégations ont ajouté d’autres pistes de réflexion dont notamment l’opportunité de revoir le rythme ou la durée des réunions CMDH, la mise en place de groupe des rapporteurs spécialisés au sein du Comité des Ministres. D’autres questions ont été posées quant au rôle du Comité des Ministres face aux communications de la Cour en vertu de l’article 39 du Règlement de la Cour et aux déclarations unilatérales.

23. La question de la création d’un groupe de travail hybride (représentants du Comité des Ministres, du CDDH et de ses groupes subordonnés, et du Service de l’exécution) pour approfondir certaines questions a aussi été abordée. L’on rappellera que le CDDH dans son rapport de réunion (15-18 juin 2010) a marqué sa disponibilité pour participer à un tel groupe.

D) CONCLUSIONS

24. A l'issue de sa discussion lors de la présente réunion, le groupe pourrait charger le Secrétariat de préparer un document détaillé sur les modalités de mise en place de deux nouveaux modes de surveillance (à savoir, simplifiée et soutenue) de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour, tels que décrits dans les §§ 6 – 18 ci-dessus, pour examen lors de la prochaine réunion Droits de l’homme des Délégués (14-15 septembre 2010). Le GT-SUIVI pourrait également charger le Secrétariat d’approfondir la question de savoir si les changements proposés ci-dessus nécessiteraient une modification des règles de surveillance.

25. Le GT-SUIVI est également invité à examiner plus avant les propositions s’agissant du développement des synergies contenues dans le §19, ainsi que les autres considérations mentionnées aux §§ 21 et 22, en vue de décider des suites à donner à ces questions.

26. Le GT-SUIVI est enfin invité à déclassifier le présent document de façon à permettre aux différentes instances engagées dans le processus d’Interlaken, dont notamment le CDDH et ses groupes subordonnés, d’en prendre connaissance.

Note 1 Ce document a été classé en diffusion restreinte le jour de la diffusion ; il sera déclassifié conformément à la Résolution Res(2001)6 sur l'accès aux documents du Conseil de l'Europe.

2 « F. Surveillance de l’exécution des arrêts
11. La Conférence d’Interlaken souligne qu’il est urgent que le Comité des Ministres :

    a) développe les moyens permettant de rendre sa surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour plus efficace et transparente. Elle l’invite, à cet égard, à renforcer, cette surveillance en donnant une priorité et une visibilité accrues non seulement aux affaires nécessitant des mesures individuelles urgentes, mais aussi aux affaires révélant d’importants problèmes structurels en accordant une attention particulière à la nécessité de garantir des recours internes effectifs.
    b) Réexamine ses méthodes de travail et ses règles afin de les rendre mieux adaptées aux réalités actuelles et plus efficaces face à la diversité des questions à traiter ».

Note 3 Cette surveillance s’exerce à compter du moment où la Cour transmet au Comité des Ministres un arrêt / une décision et jusqu’au moment où il décide d’en clore l’examen. Toutes les affaires sont techniquement réputées inscrites à l’ordre du jour de chacune des réunions CMDH jusqu’à leur clôture. Il serait opportun de consolider ce principe dans les règles de surveillance du Comité des Ministres. Dans cette attente, concrètement, le Comité des Ministres pourrait adopter une décision globale à cette fin. La nécessite d’autres dispositions transitoires reste à déterminer.
Note 4 Les résolutions finales dans les affaires simples pourraient être standardisées et ne pas comporter d’annexe afin d’accélérer leur adoption. L’on pourrait d’ailleurs envisager dans certains cas que le Comité des Ministres adopte une résolution groupant par exemple des affaires comportant des mesures d’exécution similaires. Cette méthode pourrait aussi être utilisée pour clore d’anciennes affaires dans lesquelles les mesures d’exécution ont été prises de longue date.
Note 5 CM/Inf(2004)8final, Annexe 1, paragraphe 1.1.

6 L’idée de plans d’action avait déjà été évoquée dans les nouvelles méthodes de travail en 2004. Par la suite, en juin 2009, le Comité des Ministres, ayant souligné l’importance d’une identification la plus rapide possible des mesures requises pour exécuter un arrêt de la Cour européenne, a invité les Etats à fournir, dans un délai de 6 mois à compter de la date à laquelle un arrêt est devenu définitif, un plan d’action et/ou un bilan d’action tels que définis dans le document CM/Inf/DH(2009)29rev. En mars 2010, lors de la 1078e réunion « DH », les Délégués ont réitéré cette demande, en soulignant que « des informations sur le seul paiement de la satisfaction équitable ne sauraient constituer un bilan d'action satisfaisant et que l'absence totale et non justifiée de soumission de la part d'un État défendeur dans le délai de 6 mois à compter de la date à laquelle un arrêt est devenu définitif est de nature à ralentir le processus de supervision de l'exécution des arrêts de la Cour européenne ».

Note 7 Voir p. ex. l’arrêt de la Cour (Grande Chambre) dans l’affaire Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) (n°2)
du 30 juin 2009, § 87.
Note 8 Voir aussi dans ce sens, la proposition de la France : « L’Etat pourrait ainsi avoir la charge de proposer une catégorie (A ou B) pour chaque affaire lorsqu’il déposerait le plan ou bilan d’action relatif à celle-ci, à charge, bien sûr pour le Service de l’exécution de contester et modifier un tel classement en cas de désaccord. A défaut de proposition par l’Etat, la catégorie de l’affaire serait fixée par le Service de l’exécution » (DD(2010)263, § 9).

9 A cet égard, il n’est pas inutile de rappeler la Déclaration du Comité des Ministres lors de la 116e session ministérielle (mai 2006) dans laquelle il « a chargé les Délégués des Ministres d’instaurer des réunions tripartites annuelles entre des représentants du Comité des Ministres, de l’Assemblée parlementaire et du Commissaire aux droits de l’homme afin de promouvoir une interaction plus forte en matière d’exécution des arrêts ».


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