18ème Session plénière du Congrès
Strasbourg, 18 mars 2010
Discours de Esther MAURER, Rapporteur, Suisse (SOC)
La situation de la démocratie locale en Islande
Mesdames, et Messieurs
Chers collègues,
L’Islande fait partie des quelques derniers pays qui n’avaient pas encore fait l’objet d’une visite de monitoring depuis sa ratification de la Charte Européenne de l’autonomie locale le 25 mars 1991.
En tant que rapporteure pour ce pays, je m’y suis donc rendue accompagnée d’un consultant, Monsieur Francesco Merloni, qui est par ailleurs président du Groupe d’Experts indépendants, et d’un membre du Secrétariat de la Commission Institutionnelle du Congrès.
La visite s’est déroulée du 15 au 17 juin 2009. Elle portait sur la situation de la démocratie locale en Islande mais nous avons également consacré notre visite à l’évaluation des conséquences de la crise financière dans ce pays qui, comme vous le savez, a été particulièrement touché par la crise.
La délégation a rencontré un certain nombre de représentants des autorités islandaises au niveau local et central. Je ne m’étends pas sur le programme des rencontres que vous trouvez en annexe du rapport.
Je vais donc vous exposer brièvement les remarques générales qui ont retenu principalement mon attention au cours de cette mission.
Il faut savoir que l’autonomie des collectivités locales est garantie par la Constitution qui énonce le principe de l’existence de communes, et confie à la loi la détermination des compétences, sans définir directement de critères ou de principes pour la répartition des compétences entre l’Etat et les communes.
La situation territoriale des communes islandaises est très diversifiée, tant du point de vue de leur population que de celui de leur superficie. Les données démographiques sont significatives : 9 communes seulement (sur un total de 78) comptent plus de 5 000 habitants et 45 autres ont une population inférieure à 1 000 habitants.
La fusion des municipalités est considérée comme l’instrument majeur d’extension des communes.
La fusion est par principe volontaire, elle n’est obligatoire que pour les communes ayant une population inférieure à 50 habitants. L’application de cette politique des fusions a réduit le nombre des communes dans le pays qui est passé de 204 en 1990 à 78 aujourd’hui.
La délégation a conclut que la procédure de fusion, telle qu’elle est mise en oeuvre en Islande, répondait largement aux critères de l’autonomie locale et elle est donc conforme au principe de l’article 5 de la Charte.
S’agissant de la crise économique :
►La grave crise économique qui a bouleversé l’Islande dans son ensemble a aussi eu des conséquences pour les collectivités locales. La large autonomie financière dont elles jouissent représente donc à la fois un avantage et un inconvénient :
D’un côté, les communes peuvent intervenir avec une rapidité et une efficacité plus grandes dans l’économie locale et la prestation des services sociaux, ce qui constitue la première forme de réponse aux effets les plus graves de la récession économique.
De l’autre, la diminution dramatique des revenus des habitants et des entreprises entraîne une chute des recettes fiscales, ce qui affecte la capacité des communes à faire face à leurs obligations en matière de services.
►Lors de tous ses entretiens, la délégation a pu constater la gravité de la crise pour la plupart des collectivités locales, mais aussi la grande confiance des responsables nationaux et locaux quant à la capacité à sortir rapidement de cette crise.
►Tous les protagonistes du système administratif islandais – le Parlement, le ministre, l’Association nationale et les diverses communes – ont montré qu’ils étaient pleinement conscients des risques qu’une crise économique présente pour l’autonomie locale : risques de perte de confiance des citoyens dans les institutions locales, risques de centralisation des décisions ou, pire, risques que la gestion financière et budgétaire des communes soit mise sous la tutelle de l’Etat.
►Les mêmes acteurs ont exprimé la volonté de faire face à la crise en multipliant les occasions de coopération intergouvernementale. Le message de fond est celui de la continuité des politiques menées avant la crise, à commencer par la réduction du nombre des collectivités locales ; l’Islande entend donc poursuivre la politique des fusions.
►Je souhaiterais souligner les interventions visant une réduction drastique des dépenses publiques, y compris au niveau local, où les appareils administratifs sont de taille modeste et semblent déjà réduits à l’essentiel. Nous avons eu connaissance de plusieurs exemples de commissions créées afin d’identifier, avec la contribution active du personnel, les coûts qui pourraient être réduits, voire supprimés.
►Globalement, la crise économique semble avoir suscité en Islande des sentiments de solidarité sociale et de coopération entre les organes du système administratif. Ce constat mérite d’être signalé comme une expérience pilote ou comme une bonne pratique que pourraient suivre d’autres pays s’ils devaient faire face à une crise de cette ampleur, avec les mêmes conséquences sociales : comment surmonter des situations de grande difficulté, principalement financière, sans réduire l’autonomie de collectivités locales ni leur capacité à trouver elles-mêmes des solutions différenciées et proportionnées aux exigences de leur population.
Rapidement, parmi les autres constats que j’ai pu faire au cours de ma mission, il y a la question dus tatut de Reykjavik:
►La commune de Reykjavik, bien qu’étant une ville capitale, possède le même régime juridique que les autres communes islandaises, sans aucune différenciation, que ce soit sur le plan des compétences attribuées ou sur celui des ressources. Le système de financement ne tient pas compte des coûts supplémentaires que la ville peut avoir à assumer du fait de la présence sur son territoire de fonctions nationales internes (Parlement et gouvernement central) et externes (ambassades et sièges diplomatiques).Or, bien que la Charte ne traite pas directement de la situation des capitales et impose uniquement le principe de l’existence de collectivités locales dans chaque partie du territoire d’un pays, il me semble qu’elle devrait béénfivier de davantage de compétences en rapport avec ses besoins.
►Pour conclure sur cette visite de suivi en Islande, la délégation a conclu de manière générale à la bonne qualité de l’autonomie locale dans ce pays.
La très grave crise économique qui a frappé le pays et qui, d’après les prévisions, devrait encore durer plusieurs années n’a pas fait naître de volonté de centralisation du pouvoir. Au contraire, l’objectif de réforme structurelle des municipalités est non seulement maintenu, mais il est même renforcé (passage de 78 à moins de 40 communes dans les cinq prochaines années) et les formes de coopération intergouvernementale sont confirmées et consolidées.
La recommandation qui est soumise à votre adoption attire l’attention des autorités islandaises sur quelques points qui sont les suivants :
1) Préciser leur législation de base sur le fondement du ppe de subsidiarité en prévoyant une claire répartition des compétences entre l’autorité centrale et les collectivités locales
2) A accorder un statut spécial à la ville de Reykjavik
3) A adopter une législation conférant une valeur juridique à la CEAL
4) A préciser les cas où le ministre responsable des coll locales peut exercer un contrôle de gestion des communes ainsi que les procédures y afférentes
5) A préciser les cas où les collectivités locales peuvent être associées à la prise de décision
6) A augmenter le seuil minimal en deça duquel la fusion des coll locales est obligatoire
7) A créer un fond des soutien pour les collectivités particulièrement affectées par la crise (afin qu’elles puissent assurer le maintien de cert SP sociaux)
8) Enfin, à prévoir une législation appropriée pour que les collectivités locales disposent d’un droit de recours contre une décision prise au niveau national qui pourrait porter atteinte à un ppe de l’autonomie locale tel que garanti par la CELA.
Voilà, Mesdames et Messieurs pour la présentation succinte de la situation dela démocratie locale en Islande et du projet de recommandation qui est soumis à votre adoption aujourd’hui.
Merci de votre attention