Réunion de la Standards Board for England
Manchester, Royaume-Uni, 4 juin 2009
Exposé de Keith Whitmore, Président de la Commission institutionnelle du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe
M. le Président,
Mesdames, Messieurs les membres de la Commission,
Excellences,
Le scandale des notes de frais, qui éclabousse aujourd'hui le Royaume-Uni et a bénéficié, si j'ose dire, d'une très large couverture médiatique internationale, a mis en évidence la question de l'éthique en matière de gouvernance. Son importance est évidente, dans la mesure où la qualité de la gouvernance, et par conséquent son efficacité, est étroitement liée au comportement des élus, c’est-à-dire à sa composante éthique.
Il s’agit en effet d'un rapport de confiance entre les électeurs d'une circonscription et ses élus : les premiers font confiance aux seconds pour défendre leurs intérêts et respecter les mêmes règles que celles auxquelles les citoyens sont censés se conformer. La gouvernance éthique suppose également de garantir que l'ancienne maxime latine « Quod licet Jovi, non licet bovi » - ce qui est permis à Jupiter n'est pas permis au bœuf – ne s'applique pas à la démocratie.
Pour le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe, organe représentatif de plus de 200 000 collectivités territoriales réparties dans 47 pays européens, la question de l'éthique est avant tout liée à la gouvernance locale et régionale. Le Congrès œuvre en faveur de l'amélioration de la qualité de la gouvernance depuis un certain temps déjà, principalement au sein de sa Commission institutionnelle, dont je suis le Président et qui est à l'origine de plusieurs propositions retenues à l'échelon européen.
J'aimerais aujourd'hui que nous examinions en premier lieu les raisons pour lesquelles la question de la gouvernance éthique prend une importance croissante, surtout à l'échelon local et régional, puis, dans un deuxième temps, les propositions spécifiques faites à ce jour pour mettre en place un dispositif de contrôle applicable à tous les échelons de gouvernement.
Mesdames, Messieurs,
La nécessité pour les collectivités territoriales de disposer de meilleures normes éthiques se fait aujourd'hui davantage sentir, du fait de la place croissante de l'autonomie territoriale dans l'architecture politique des sociétés européennes. Ce processus n'est pas nouveau en soi ; il remonte en effet à la fin de la deuxième guerre mondiale, à l'époque où nos prédécesseurs se sont engagés sur la voie de l'intégration européenne.
L'importance de la démocratie locale et d'une autonomie locale efficace envisagée comme la pierre angulaire de tout régime démocratique est admise depuis longtemps par les gouvernements nationaux ; cette idée était déjà consacrée par le Statut du Conseil de l'Europe en 1949. Le puissant mouvement des maires dans les années 50 et 60, puis le mouvement régional au cours des années 70, ont toutefois mis en évidence l'importance et la nécessité d'une autonomie effective et suffisante pour permettre aux collectivités de gérer leurs propres affaires publiques à l'échelon local et régional. On estimait en effet qu'il ne pouvait y avoir, sans cette indépendance, de véritable autonomie ni, par conséquent, de démocratie populaire efficace.
La Conférence européenne des pouvoirs locaux a été créée pour soutenir cette dynamique et a tenu sa première session en 1957 ; elle a évolué au fil des décennies, tout d'abord en une Conférence des pouvoirs locaux et régionaux, intégrant ainsi une dimension régionale, puis en un Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe, qui contrôle désormais la situation de l'autonomie locale et régionale dans 47 pays européens.
La complexité croissante des tâches auxquelles sont confrontés les gouvernements les contraint de partager les compétences dont elles relèvent avec les échelons de gouvernance inférieurs. Les gouvernements admettent progressivement leur impossibilité à traiter l'ensemble des questions concernées et l'opportunité de confier une grande part des problèmes rencontrés aux autorités qui jouissent d'une proximité avec les citoyens et ont une meilleure connaissance, d’une part, des besoins et des attentes des collectivités et, d’autre part, des mesures qui fonctionnent sur le terrain, ce qui leur permet d’y remédier plus efficacement. Le principe de subsidiarité considère que la fourniture des services publics est plus efficace lorsqu’elle s’effectue à l'échelon le plus proche des citoyens. La décentralisation du pouvoir à laquelle on assiste aujourd'hui en Europe repose sur le transfert conséquent des compétences et des moyens financiers au profit de ce même échelon.
La Charte européenne de l'autonomie locale a été adoptée en 1985 pour conférer un cadre juridique à la gouvernance locale. Ce premier instrument juridique international en faveur de la démocratie locale, qui en est également la pierre angulaire, demeure une source d'inspiration dans le monde entier. Il énonce les grands principes de la gouvernance locale et les normes communes de la protection et de la promotion des droits et compétences des collectivités locales. L'entrée en vigueur en 1988 de la Charte et sa ratification par 44 pays européens à ce jour a fortement contribué à la délégation de pouvoirs sur le continent européen, en libérant le potentiel des collectivités et en leur donnant le moyen de relever les nombreux défis auxquels est confrontée notre société.
Permettez-moi à présent d'évoquer plus précisément les conséquences juridiques de la Charte et la philosophie qu'elle véhicule.
La Charte a pour la première fois énoncé que le droit à l'autonomie locale garanti aux collectivités devait être protégé par la loi et qu'il convenait de transférer la compétence des services publics à l'échelon auquel ils pouvaient être fournis le plus efficacement, c'est-à-dire à l'échelon le plus proche des citoyens. Elle prévoyait également que les structures administratives et les finances des collectivités locales devaient être adaptées à leurs compétences et que les élus locaux devaient exercer leur mandat sans ingérence d'une quelconque autorité nationale ou régionale.
Mais, au-delà de la reconnaissance de la nécessité d'une décentralisation, la Charte a représenté une évolution de la manière dont la démocratie était conçue, en traduisant la conviction que la démocratie locale formait un élément constitutif de la démocratie elle-même et non un simple hommage rendu au pouvoir croissant des collectivités locales.
Cette nouvelle façon de concevoir la démocratie à admis que la délégation de pouvoirs au profit des collectivités locales libérerait leur potentiel et stimulerait la participation de nombreux acteurs à des actions entreprises à tous les échelons de la gouvernance, permettant ainsi de relever les grands défis de notre temps. Les collectivités locales se sont dès lors placées en première ligne pour répondre aux inquiétudes de nos concitoyens.
Les gouvernements reconnaissent aujourd'hui que les solutions aux problèmes mêmes les plus ardus exigent l'indispensable participation des collectivités territoriales et de leurs autorités. Les défis mondiaux auxquels la société est aujourd'hui confrontée, qu'il s'agisse des changements climatiques, des migrations, des crises sociales et économiques ou de l'évolution démographique, doivent tous être relevés à l'échelon local et régional.
Il est par exemple indispensable, pour pouvoir lutter contre le changement climatique et le réchauffement de la planète, de donner aux collectivités locales et régionales les moyens de s'adapter à la situation et de trouver des solutions pour utiliser au mieux les ressources locales, que ce soit en matière de gestion des eaux, d'élimination des déchets, d'optimisation des réseaux de transports publics, d'utilisation durable des sources d'énergie ou d'applications industrielles. Cela suppose également de recourir à des approches innovantes, puisque l’apparition de nouveaux problèmes exige de nouvelles solutions ; les collectivités locales et régionales ont à ce propos fait preuve d'une remarquable ingéniosité en expérimentant les solutions les plus adaptées à leurs citoyens. Elles sont riches d’une expérience qui peut être partagée entre elles et avec les gouvernements nationaux, lesquels n'ont pas d'autre choix que de les associer à leur action, dans la mesure où, après tout, ce sont elles qui assument les conséquences des décisions prises par les gouvernements.
Permettez-moi d’illustrer mon propos par un autre exemple, celui de la crise financière mondiale. Quelles en sont ou en seront les principales victimes et à qui appartient-il d'y remédier immédiatement pour en atténuer les conséquences au sein de la collectivité ? Alors que les citoyens ont peu d'emprise sur les sommes prêtées et dépensées par les gouvernements, ils tiendront sans aucun doute leurs conseillers municipaux ou régionaux, leurs maires ou leurs gouverneurs responsables de la gestion des ressources locales. Il n'est guère surprenant que les collectivités locales et régionales, qui effectuent dans la seule Union européenne les deux tiers de l'ensemble des investissements publics, aient fait preuve d'une gestion des fonds publics bien meilleure que celle de leurs homologues nationaux. Elles n'interviennent pourtant guère, voire pas du tout, dans le système financier international, qui réalise aujourd'hui à quel point une plus grande implication des collectivités territoriales s’impose.
A l’heure actuelle, bien que la bonne santé de la démocratie locale et la qualité de la gouvernance locale varient encore d'un État européen à l'autre, et même s'il reste beaucoup à faire pour améliorer la situation - le rôle du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux consistant précisément à veiller à faire disparaître une à une les défaillances qui subsistent en contrôlant la mise en œuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale - la démocratie locale est une réalité admise, qui fait l'objet d'un solide consensus au sein de nos Etats membres. Le vaste mouvement de décentralisation engagé n'a certes pas atteint tous ses objectifs, mais rien ne pourra l'arrêter.
Le pouvoir confère toutefois une responsabilité et peut entraîner des abus, tandis que le fait d'être protégé de toute ingérence suppose également de prendre seul des décisions difficiles. C'est la raison pour laquelle la question de la qualité de la gouvernance et de la capacité à gouverner à l'échelon local revêt une place de plus en plus importante et est devenue l'un des thèmes majeurs de l'actualité politique. L'amélioration de la gouvernance et des services publics est étroitement liée au fait de sensibiliser les citoyens à la démocratie locale et de les inciter à participer davantage à la prise de décision démocratique, ce qui est essentiel à leur responsabilisation et, par conséquent, à leur engagement en faveur des affaires de la collectivité.
La participation des citoyens est capitale pour garantir une bonne gouvernance, dans la mesure où le contrôle public est une condition préalable du renforcement de la transparence et de l'obligation de rendre compte dans les processus de gouvernement. Elle fonctionne cependant à double sens. La volonté politique des élus de parvenir à une plus grande transparence et d'affermir l'obligation de rendre compte, ainsi que leur attachement aux principes et leur respect des normes, constituent les composantes essentielles de la bonne gouvernance. Pour obtenir la confiance de leur électorat, indispensable à l'efficacité de leur action, les élus doivent notamment faire preuve d'éthique. Tant que cette confiance régnera à la base de l'édifice démocratique, celui-ci demeurera tout entier debout : un ouragan pourra certes en arracher le toit, mais les murs ne s'effondreront pas si les fondations sont saines.
Le Congrès s'est saisi de la question de la gouvernance éthique il y a plus de 10 ans. En 1999, il avait déjà adopté une recommandation qui comportait le Code de conduite européen relatif à l'intégrité politique des élus locaux et régionaux. Ce Code énonce les principes généraux qui régissent les missions de service public et les obligations particulières imposées aux élus au moment de leur prise de fonction, durant leur mandat et à l'issue de celui-ci. Il traite également des moyens de contrôle et des rapports avec les agents des collectivités territoriales et les médias.
Plus récemment, le Congrès a réaffirmé les grands principes de la bonne gouvernance éthique au regard de sa nouvelle conception, de sa nouvelle philosophie pourrait-on dire, de la vie et de la gouvernance urbaine lancée par l'adoption en mai 2008 de la Charte urbaine européenne II : manifeste pour une nouvelle urbanité. La Charte propose un modèle solidaire et durable de collectivités urbaines, qui privilégie les habitants et leurs besoins, tire parti des atouts que leur confrère leur nature de centre culturel et scientifique, en se tournant vers la connaissance et l'innovation.
Cette orientation suppose une participation à la base de la société, de manière à mobiliser les citoyens et à fonder les évolutions à venir sur un dialogue fructueux entre les citoyens et leurs élus locaux, régionaux et nationaux. C'est également ainsi qu'une gouvernance respectueuse de l'éthique sera la mieux garantie, puisque, comme je l'indiquais tout à l'heure, le contrôle exercé par les citoyens est le meilleur antidote à la corruption. C'est pourquoi la nouvelle Charte urbaine invite tous les acteurs du développement urbain à faire participer les citoyens en mettant en œuvre les principes de la gouvernance éthique, du développement durable et d'une plus grande solidarité dans leurs politiques publiques.
Le Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR), instance intergouvernementale du Conseil de l'Europe en la matière, a pour sa part élaboré le Manuel de bonnes pratiques sur l’éthique publique au niveau local, publié pour la première fois en 2004. Une version abrégée du Manuel est parue en 2006 et le Comité en prépare actuellement une version révisée, qui sera achevée début 2010.
Mesdames et Messieurs
Etudions maintenant les propositions spécifiques contenues dans le Code de conduite et dans le Manuel.
L'élaboration de ce code de conduite dans les années 90 s’est faite dans le contexte de plusieurs initiatives importantes du Conseil de l'Europe, de l'Union européenne, de l'OCDE et des Nations unies sur la lutte contre la corruption et le crime organisé et la promotion de valeurs éthiques. C'est à cette époque que le Conseil de l'Europe a adopté son Programme d’action contre la corruption, a lancé l'élaboration des conventions pénale et civile sur la corruption – toutes deux sont aujourd'hui ouvertes à la signature – et convoqué des Conférences européennes des Services spécialisés dans la lutte contre la corruption, en particulier sur le trafic d'influence et le financement illégal des partis politiques.
C'est également à cette même époque que le Conseil de l'OCDE a adopté douze Principes propres à favoriser la gestion de l’éthique dans le service public, et le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe les Vingt Principes directeurs pour la lutte contre la corruption, encourageant notamment les élus à adopter des codes de conduite et des règles sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.
Le Congrès, pour sa part, a mis en place un groupe de travail sur l’intégrité politique des élus locaux et régionaux, dont j'ai eu le privilège d'être un membre et qui a élaboré le code de conduite du même nom en tant qu'outil de référence européen.
En adoptant ce code en 1999, le Congrès a réaffirmé que tous les élus locaux et régionaux désireux de respecter le mandat qui leur était confié par les électeurs avaient le devoir de s’identifier aux valeurs éthiques destinées à régir leur conduite dans l’exercice de leurs fonctions.
Nous étions convaincus à l'époque, et nous le sommes toujours aujourd'hui, que, outre le fait d'introduire des dispositions de droit pénal contre la corruption, il est essentiel de promouvoir au niveau européen des normes éthiques minimales communes à tous les élus locaux et régionaux, à la fois pour diminuer le risque de corruption et pour renforcer la confiance des citoyens dans les décideurs politiques locaux et régionaux. Tout manquement au respect de ces normes risque de nuire non seulement à la crédibilité des élus locaux et régionaux, mais aussi à la démocratie en général, et donc de saper les fondements mêmes de l'État de droit.
Le Code énonce comme principes généraux la primauté du droit et de l'intérêt général dans l'exercice d'un mandat électoral, et le fait d’accepter, pour les élus, d’exercer leurs fonctions avec diligence, ouverture d'esprit et volonté d’assumer la responsabilité de leurs décisions. En d’autres mots, la poursuite de tout intérêt personnel et la volonté de dissimuler les motifs de ses actes peuvent porter préjudice à l’exercice du mandat.
Le Code propose ensuite des règles en matière de campagnes électorales, introduit l’interdiction du clientélisme, celle d’exercer ses compétences à son propre avantage et, naturellement, l’interdiction de la corruption passive et active, ainsi que des principes visant à s’abstenir en cas de conflit d’intérêts et à limiter le cumul de deux ou plusieurs mandats politiques. La nécessité de la transparence et de l’objectivité dans l’exercice des compétences discrétionnaires et dans le respect de la discipline budgétaire et financière est également soulignée, tout comme l’interdiction du « pantouflage » dans l’exercice de ses fonctions, qui accorde un avantage professionnel à un élu à l’expiration de son mandat.
Le Code propose aussi un certain nombre de moyens de contrôle, notamment la déclaration, à la demande, des dépenses électorales, et la déclaration d’intérêts personnels ou autres fonctions, ainsi que la mise en place de mesures de contrôle interne et externe et des autorités compétentes pour les appliquer, et le plein respect ultérieur des procédures de contrôle.
Le Code exige de la transparence dans l’exercice des fonctions publiques, notamment en rendant publics les décisions et leur motivation, en répondant à toute demande de citoyens concernant l’exercice des fonctions, et encourage les mesures favorisant l'ouverture. Enfin, le Code fait des propositions concernant les relations avec le personnel des collectivités locales, en particulier en ce qui concerne leur nomination, leurs performances et le développement de leur carrière.
Le Congrès a encouragé les associations nationales d'élus locaux et régionaux des Etats membres du Conseil de l'Europe à élaborer des codes de conduite similaires en consultation avec leurs gouvernements nationaux, en utilisant le Code de conduite comme modèle, ou à adopter le Code de conduite tel que proposé par le Congrès. Nous avons également encouragé la création d'organes responsables de veiller à l'application de ces codes et règlements, lorsque des demandes leur sont soumises, afin de déterminer si la conduite d'élus individuels respecte les normes énoncées dans le Code.
Le Congrès a notamment recommandé que les médiateurs locaux et régionaux, quand ils existent, puissent être chargés de mener des investigations et de faire des recommandations aux organes créés par les associations nationales. La Commission institutionnelle du Congrès a été chargée de traiter des questions relatives à l'intégrité politique des élus locaux et régionaux.
Les bonnes pratiques en matière d’éthique publique au sein des collectivités locales, compilées à partir de contributions de tous les Etats membres du Conseil de l'Europe, ont été publiées dans le Manuel de bonnes pratiques sur l'éthique publique au niveau local, élaboré par le Comité européen de la démocratie locale et régionale (CDLR) et adopté par une conférence internationale de haut niveau qui a eu lieu à Noordwijkerhout (Pays-Bas), les 31 mars et 1er avril 2004.
Ces pratiques suggèrent des moyens par lesquels les collectivités locales et régionales et les gouvernements nationaux peuvent travailler ensemble afin d'améliorer l'éthique publique au niveau local et de renforcer la confiance des citoyens dans les représentants locaux en rendant le processus politique plus transparent. Compte tenu de la complexité du Manuel et afin de garantir une diffusion appropriée de ses principales conclusions, le CDLR a décidé de préparer un document plus court présentant seulement de brefs résumés des six chapitres du Manuel, afin que ses utilisateurs potentiels puissent avoir un premier aperçu de ses idées les plus importantes. En novembre 2005, le CDLR a adopté la version abrégée du Manuel, publiée en 2006.
On pourrait considérer que le Manuel est complémentaire du Code de conduite. Tandis que le Code de conduite énonce des principes généraux de gouvernance éthique à l'intention des élus locaux et régionaux, le Manuel met l'accent sur le cadre juridique global et sur des modèles de codes de conduite pour les droits et obligations des représentants des collectivités locales, que le gouvernement national devrait proposer en consultation avec les collectivités locales. Ces droits et obligations devraient être rendus publics et des procédures de contrôle devraient être mises en œuvre. Le cadre devrait également énoncer clairement toutes les sanctions légales sans pour autant être trop restrictif au point d'empiéter sur l'indépendance des collectivités locales.
En termes pratiques, le Manuel contient des initiatives modèles relatives :
- au statut des élus locaux ;
- au financement des partis, des associations politiques et des candidats individuels au niveau local ;
- au contrôle et à l'audit des collectivités locales ;
- au statut des fonctionnaires locaux ;
- à la transparence, à l'accès aux informations et aux procédures administratives ; et
- aux relations des collectivités locales avec le secteur privé.
Le Manuel ne crée aucune obligation juridique ; au contraire, il donne des exemples détaillés de la façon de construire un système d'éthique publique global et efficace au niveau local. Les Etats membres et leurs collectivités locales et régionales respectives sont encouragés à étudier les suggestions du Manuel en vue d'une réforme, à la fois séparément et conjointement avec d'autres chapitres du Manuel. Plusieurs Etats membres ont ainsi déjà trouvé le Manuel très utile, mais toutes les municipalités, régions et pays pourraient tirer profit de l'utilisation du Manuel comme ressource, adaptant ses recommandations à leur propre situation particulière.
Le Manuel a déjà été traduit dans la majorité des langues parlées dans les Etats membres du Conseil de l'Europe. Il a inspiré les réformes juridiques de plusieurs pays, et dans plusieurs autres, il a été intégré comme tel ou a conduit à l'élaboration de modules de formation à utiliser dans le cursus de formation du personnel des collectivités locales. Certains pays ont déjà élaboré ou sont en train d'élaborer des manuels nationaux d'éthique publique au niveau local, adaptant le Manuel du Conseil de l'Europe à leur situation spécifique et cherchant à aider les représentants locaux, qu’ils soient élus ou nommés, dans leurs activités quotidiennes.
Le présent document est essentiellement destiné aux décideurs politiques des collectivités locales ; il leur propose un ensemble de bonnes initiatives, pratiques et solutions à étudier figurant dans le Manuel. Tout comme le Manuel lui-même et afin de proposer une image exhaustive des différentes pratiques et d’indiquer aux collectivités locales les initiatives et conditions qu’elles pourraient prévoir, ce guide contient également des exemples d'initiatives pouvant être prises par d'autres autorités, et essentiellement par le gouvernement national.
Ce document peut aussi être très utile pour d'autres publics comme les autorités nationales, mais aussi les universités, les partis politiques et les structures en charge de la formation des fonctionnaires et élus locaux et régionaux.
Mesdames et Messieurs,
Tel est le travail qui a été mené jusqu'à présent par le Conseil de l'Europe et son Congrès afin de garantir des normes éthiques de haut niveau, et donc une meilleure qualité de la gouvernance au niveau local et régional. Ce travail sera très certainement poursuivi parce que, comme nous l'a rappelé le scandale sur les dépenses dans ce pays, nous sommes encore très loin des objectifs fixés. Cependant, ce scandale a également montré que, s'il n’existe pas de garanties infaillibles pour prévenir les abus de pouvoir, le système démocratique fondé sur le contrôle public fournit des garanties pour dénoncer ces abus et les sanctionner. Quod non licet bovi, non licet Jovi - ce qui n'est pas permis au bœuf n’est pas davantage permis à Jupiter.
Je vous remercie.