Recommandation CM/Rec(2007)14
du Comité des Ministres aux Etats membres
sur le statut juridique des organisations non gouvernementales en Europe

(adoptée par le Comité des Ministres le 10 octobre 2007,
lors de la 1006e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres et que ce but peut être poursuivi grâce à l'adoption de règles communes ;

Conscient de la contribution essentielle qu’apportent les organisations non gouvernementales (ONG) au développement et à la réalisation de la démocratie et des droits de l’homme, en particulier à travers la sensibilisation du public et la participation à la vie publique, en veillant à la transparence et à la nécessité de rendre compte pour les autorités publiques et de la contribution tout aussi importante des ONG à la vie culturelle et au bien-être social des sociétés démocratiques ;

Tenant compte de la contribution inestimable que les ONG apportent également à la réalisation des buts et principes de la Charte des Nations Unies et du Statut du Conseil de l'Europe ;

Eu égard à la Déclaration et au Plan d’action adoptés lors du Troisième Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement du Conseil de l’Europe (Varsovie, 16-17 mai 2005) ;

Notant que les contributions apportées par les ONG revêtent de multiples formes : elles peuvent constituer des vecteurs de communication entre les différents secteurs de la société et les autorités publiques, prôner des changements de lois et de politiques publiques, venir en aide aux personnes dans le besoin, élaborer des normes techniques et professionnelles, veiller au respect des obligations découlant du droit national et international et offrir, en outre, un moyen de s'épanouir personnellement et de cultiver, promouvoir et défendre des intérêts communs ;

Gardant à l’esprit que l'existence d'un grand nombre d'ONG est la manifestation du droit de leurs adhérents à la liberté d'association conformément à l’article 11 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales et de l'adhésion de leur pays hôte aux principes du pluralisme démocratique ;

Eu égard à l’article 5 de la Charte sociale européenne (révisée) (STE n° 163), aux articles 3, 7 et 8 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (STE n° 157) et à l’article 3 de la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (STE n° 144) ;

Reconnaissant que le fonctionnement des ONG entraîne des responsabilités ainsi que des droits ;

Considérant que le meilleur moyen d’assurer un comportement éthique et responsable de la part des ONG est de promouvoir l’autoréglementation ;

Eu égard à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme et aux avis des organes des traités des droits de l'homme des Nations Unies ;

Tenant compte de la Déclaration sur le droit et la responsabilité des individus, groupes et organes de la société de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales universellement reconnus, Résolution A/RES/53/144 adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies ;

S’inspirant des Principes fondamentaux sur le statut des organisations non gouvernementales en Europe ;

Eu égard à la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales (STE n° 124) (ci-après Convention n° 124) et au souhait d’augmenter le nombre de ses Parties contractantes ;

Recommande aux gouvernements des Etats membres :

– de s'inspirer des normes minimales énoncées dans la présente recommandation dans leurs législations, politiques et pratiques ;

– de tenir compte de ces normes dans le suivi des engagements qu’ils ont contractés ;

    – de veiller à ce que la présente recommandation et l’Exposé des motifs qui l’accompagne soient traduits et diffusés aussi largement que possible aux ONG et au public en général, ainsi qu’aux parlementaires, aux autorités publiques concernées et aux institutions de formation, et qu’ils soient utilisés pour la formation des personnes responsables.

I. Principes de base

1. Aux fins de la présente recommandation, les ONG sont des entités ou organisations autonomes volontaires créées pour réaliser les objectifs essentiellement non lucratifs de leurs fondateurs ou adhérents. Elles n’incluent pas les partis politiques.

2. Les ONG comprennent les entités ou organisations créées soit par des personnes (physiques ou morales) à titre individuel, soit par des groupes de telles personnes. Elles peuvent avoir ou non des adhérents.

3. Les ONG peuvent être des entités ou organisations soit informelles soit dotées de la personnalité juridique.

4. Les ONG peuvent être nationales ou internationales du point de vue de leur composition et de leur champ d'activité.

5. Les ONG devraient jouir du droit à la liberté d'expression et de tous les autres droits et libertés qui sont garantis tant universellement qu’au plan régional et qui leur sont applicables.

6. Les ONG ne devraient pas recevoir de directives des autorités publiques.

7. Les ONG dotées de la personnalité juridique devraient jouir des mêmes capacités que celles dont jouissent généralement les autres personnes morales et devraient être assujetties aux obligations et sanctions de droit administratif, civil et pénal qui sont généralement applicables à ces personnes morales.

8. Le régime juridique et fiscal applicable aux ONG devrait favoriser leur création et leur pérennisation.

9. Les ONG ne devraient pas distribuer à leurs adhérents ou fondateurs les bénéfices qui pourraient provenir de leurs activités, mais elles peuvent affecter ceux-ci à la réalisation de leurs objectifs.

10. Les actes ou omissions des autorités publiques ayant des incidences pour une ONG devraient pouvoir faire l’objet d'un recours administratif et être contestés par celle-ci devant un tribunal indépendant et impartial de pleine juridiction.

II. Objectifs

11. Les ONG devraient être libres de réaliser leurs objectifs sous réserve que les objectifs en question et les moyens utilisés soient conformes aux exigences d’une société démocratique.

12. Les ONG devraient être libres de mener des activités de recherche et d’éducation et de prendre position sur des questions relevant du débat public, que la position défendue soit conforme ou non à la politique du gouvernement ou qu’elle exige une modification de la législation.

13. Les ONG devraient être libres de soutenir un candidat ou un parti particulier lors d’une élection ou d’un référendum sous réserve qu'elles exposent leurs motivations en toute transparence. Tout soutien de ce type devrait être également soumis à la législation sur le financement des élections et des partis politiques.

14. Les ONG devraient être libres d’entreprendre toutes activités économiques, d’affaires ou commerciales licites afin de financer leurs activités à but non lucratif sans avoir à demander d'autorisation spéciale ; elles sont toutefois tenues de satisfaire à toutes les conditions d’autorisation ou autres conditions réglementaires généralement applicables aux activités concernées.

15. Les ONG devraient être libres de réaliser leurs objectifs en adhérant à des associations, des fédérations et des confédérations d'ONG, qu’elles soient nationales ou internationales.

III. Création et adhésion

A. Création

16. Toute personne, morale ou physique, ressortissant national ou étranger, ou tout groupe de personnes devrait être libre de créer une ONG et, dans le cas des ONG n’ayant pas d’adhérents, de le faire par voie de don ou de legs.

17. Deux personnes ou plus devraient pouvoir créer une ONG ayant des adhérents mais, pour obtenir la personnalité juridique, le nombre requis peut être supérieur, sans toutefois être dissuasif.

B. Statuts

18. Les ONG dotées de la personnalité juridique devraient normalement posséder des statuts comprenant l'acte constitutif ou l'acte d'incorporation et, le cas échéant, tout autre document fixant les conditions dans lesquelles elles opèrent.

19. Les statuts d’une ONG dotée de la personnalité juridique devraient indiquer en règle générale :

a. son nom ;
b. ses objectifs ;
c. ses pouvoirs et compétences ;
d. la plus haute instance dirigeante ;
e. la fréquence des réunions de cette instance ;
f. la procédure suivant laquelle ces réunions doivent être convoquées ;
g. les modalités d'approbation par cette instance des rapports financiers et autres ;
h. la procédure de modification des statuts et de dissolution de l’organisation ou de sa fusion avec une autre ONG.

20. La plus haute instance dirigeante d'une ONG ayant des adhérents devrait être constituée par l'ensemble de ses adhérents et son accord devrait être requis pour toute modification des statuts. Pour les autres ONG, la plus haute instance dirigeante devrait être celle mentionnée dans les statuts.

C. Adhésion

21. Nul ne devrait être contraint par la loi, ni par d’autres moyens, d'adhérer à une ONG, sauf dans le cas d'une entité ou organisation établie par la loi pour réglementer une profession dans les Etats qui les assimilent à des ONG.

22. La capacité de toute personne, physique ou morale, ressortissant national ou étranger, d'adhérer à une ONG ayant des adhérents ne devrait pas être limitée de façon injustifiée par la loi. Elle devrait être déterminée en premier lieu par les statuts de l'ONG concernée, dans le respect de l’interdiction de toute discrimination injustifiée.

23. Les adhérents d'une ONG devraient être protégés contre toute exclusion contraire à ses statuts.

24. Les adhérents d'une ONG ne devraient se voir imposer aucune sanction en raison de leur appartenance à celle-ci. Cela ne devrait pas empêcher qu’une telle appartenance puisse être considérée comme incompatible avec une fonction ou un emploi particulier.

25. Les ONG ayant des adhérents devraient être libres d’autoriser la participation de non adhérents à leurs activités.

IV. Personnalité juridique

A. Considérations générales

26. La personnalité juridique d'une ONG devrait être clairement distincte de celle de ses adhérents ou fondateurs.

27. Une ONG créée par la fusion de deux ou plusieurs ONG devrait succéder à leurs droits et responsabilités.

B. Acquisition de la personnalité juridique

28. Lorsque la personnalité juridique n’est pas la conséquence automatique de la création d’une ONG, les règles régissant son acquisition devraient être établies de façon objective et ne devraient pas relever d’un pouvoir discrétionnaire de l'autorité compétente.

29. Les règles régissant l'acquisition de la personnalité juridique devraient être largement publiées et la procédure à observer devrait être facile à comprendre et à suivre.

30. Certaines personnes peuvent se voir interdire la création d’une ONG dotée de la personnalité juridique si elles ont fait l’objet d’une condamnation pour un délit ayant démontré leur inaptitude à en créer une. Cette interdiction devrait être proportionnée quant à sa portée et sa durée.

31. En ce qui concerne les ONG ayant des adhérents, les demandes d’acquisition de la personnalité juridique ne devraient nécessiter que le dépôt de leurs statuts et adresse, ainsi que la déclaration du nom de leurs fondateurs, directeurs, cadres et des représentants légaux. Les ONG sans adhérents peuvent en outre être tenues de prouver qu'elles disposent des moyens financiers nécessaires à la réalisation de leurs objectifs.

32. Les ONG ayant des adhérents ne devraient faire la demande de la personnalité juridique qu'après l’adoption, lors d'une réunion à laquelle tous les adhérents ont été conviés, d'une résolution approuvant cette démarche.

33. Des frais peuvent être exigés pour toute demande de personnalité juridique mais leur montant ne devrait pas être dissuasif.

34. La personnalité juridique ne devrait être refusée que si les documents requis, dûment spécifiés, n'ont pas tous été présentés, si l'ONG demanderesse a utilisé une dénomination qui prête manifestement à confusion ou qui ne se distingue pas suffisamment de celle d'une personne physique ou morale dans l’Etat concerné ou si l'un des objectifs énoncés dans les statuts est manifestement incompatible avec les exigences d’une société démocratique.

35. Toute appréciation concernant l'admissibilité des objectifs des ONG demandant la personnalité juridique devrait être faite en pleine connaissance de cause et dans le respect du pluralisme politique. Elle devrait être exempte de préjugés.

36. L'organe chargé d'accorder la personnalité juridique devrait agir de manière indépendante et impartiale dans sa prise de décision. Un tel organe devrait être doté du personnel suffisant et dûment qualifié pour exercer ses fonctions.

37. Un délai raisonnable devrait être prévu pour prendre la décision d'accorder ou de refuser la personnalité juridique.

38. Toutes les décisions devraient être communiquées au demandeur et tout refus devrait être motivé par écrit et susceptible de recours devant un tribunal indépendant et impartial.

39. Les décisions concernant les conditions d’octroi d’aides financières ou autres à une ONG devraient être prises indépendamment de celles concernant l'acquisition de la personnalité juridique et de préférence par un organe différent.

40. Un registre de l’octroi de la personnalité juridique à des ONG, dans les cas où celle-ci n’est pas une conséquence automatique de la création d’une ONG, devrait être facilement accessible au public.

41. Les ONG ne devraient pas être tenues de renouveler périodiquement leur personnalité juridique.

C. Antennes et modification des statuts

42. Les ONG ne devraient être soumises à une demande d’autorisation pour créer des antennes, tant dans le pays qu’à l’étranger (sous réserve des dispositions du paragraphe 45 ci-dessous).

43. Les ONG ne devraient pas être obligées de solliciter l'accord d'une autorité publique pour une modification ultérieure de leurs statuts sauf lorsque celle-ci porte sur leurs dénomination ou objectifs. Cet accord devrait être régi par la même procédure que celle concernant l'acquisition de la personnalité juridique, mais la modification ne devrait pas entraîner pour l’ONG concernée l’obligation de se reconstituer en tant que nouvelle entité. La notification à l’autorité concernée d’autres amendements apportés à leurs statuts peut être exigée avant que ces amendements puissent prendre effet.

D. Fin de la personnalité juridique

44. La personnalité juridique d'une ONG ne devrait prendre fin que par un acte volontaire de ses adhérents – ou, pour les ONG n’ayant pas d’adhérents, de son instance dirigeante – ou en cas de faillite, d'inactivité prolongée ou de faute grave.

E. ONG étrangères

45. Sans préjudice de l'applicabilité des articles de la Convention n° 124 pour les Etats ayant ratifié cette convention, les ONG étrangères peuvent être tenues de solliciter l'autorisation d'exercer leurs activités dans le pays hôte, conformément aux dispositions des paragraphes 28 à 31 et 33 à 39 ci-dessus. Elles ne devraient pas être tenues d’établir, pour ce faire, d’entité nouvelle et distincte. L’autorisation d’exercer ne peut être retirée qu’en cas de faillite, d’inactivité prolongée ou de faute grave.

V. Gestion

46. Les personnes chargées des fonctions de gestion d’ONG ayant des adhérents devraient être élues ou désignées par la plus haute instance dirigeante ou par un organe auquel cette tâche aura été déléguée. Les personnes responsables de la gestion d’une ONG n’ayant pas d’adhérents devraient être nommées conformément à ses statuts.

47. Les ONG devraient veiller à ce que leurs structures de gestion et de décision soient conformes à leurs statuts, mais devraient avoir par ailleurs toute latitude pour définir les modalités de réalisation de leurs objectifs. En particulier, les ONG ne devraient pas avoir besoin d’autorisation des autorités publiques pour modifier leurs structures ou règlements internes.

48. La désignation, l'élection ou le remplacement de cadres ainsi que, sous réserve des dispositions des paragraphes 22 et 23 ci-dessus, l'admission ou l'exclusion d’adhérents devraient relever de la compétence de l'ONG concernée. Certaines personnes peuvent toutefois se voir interdire d’être cadres d’une ONG si elles ont fait l’objet d’une condamnation pour un délit ayant démontré leur inaptitude à assumer ces responsabilités. Cette interdiction devrait être proportionnée quant à sa portée et à sa durée.

49. Les ONG ne devraient être soumises à aucune restriction particulière concernant les ressortissants étrangers présents au sein de la structure de gestion ou du personnel.

VI. Collecte de fonds, biens et aide publique

A. Collecte de fonds

50. Les ONG devraient être libres de solliciter et de recevoir des contributions – dons en espèce ou en nature – non seulement des autorités publiques de leur propre Etat, mais aussi de donateurs institutionnels ou individuels, d'un autre Etat ou d'organismes multilatéraux, sous réserve uniquement de la législation généralement applicable en matière de douane, de change et de blanchiment d’argent, et de celle sur le financement des élections et des partis politiques.

B. Biens

51. Les ONG dotées de la personnalité juridique devraient avoir accès aux facilités bancaires.

52. Les ONG dotées de la personnalité juridique devraient être en mesure d’intenter une action en justice pour demander réparation de tout dommage causé à leurs biens.

53. Lorsqu’elles reçoivent des aides publiques sous quelque forme que ce soit, les ONG dotées de la personnalité juridique peuvent être tenues d’agir suivant un avis indépendant lors de la vente ou de l’acquisition de terrains, de locaux ou d’autres biens de valeur.

54. Les ONG dotées de la personnalité juridique ne devraient pas utiliser à une fin non exempte les biens acquis sous le régime d’exemption des taxes.

55. Les ONG dotées de la personnalité juridique peuvent utiliser leurs biens pour rémunérer leur personnel ainsi que pour rembourser les dépenses d’un montant raisonnable engagées par les salariés et les bénévoles agissant en leur nom.

56. Les ONG dotées de la personnalité juridique peuvent désigner un successeur qui recevra leurs biens en cas de dissolution, mais seulement après que leur passif aura été soldé et que tous droits éventuels des donateurs à un remboursement auront été satisfaits. Cependant, si aucun successeur n’a été désigné ou si l’ONG concernée a récemment bénéficié de fonds publics ou d’autres formes d’aide, il peut être exigé que les biens soient transférés à une autre ONG ou personne morale poursuivant des objectifs très similaires ou affectés par l'Etat à la réalisation de tels objectifs. En outre, l’Etat peut devenir le successeur lorsque les objectifs ou les moyens utilisés par l'ONG pour réaliser ces objectifs ont été qualifiés d’inacceptables.

C. Aide publique

57. Dans la réalisation de leurs objectifs, les ONG devraient bénéficier d’aides sous la forme de fonds publics ou d’autres types d’aides telles que l’exonération de l'impôt sur le revenu et d'autres taxes ou droits applicables aux cotisations, fonds et biens reçus de donateurs ou d'organismes gouvernementaux ou internationaux, les revenus des investissements, les loyers, les droits d’auteur, les activités économiques et les transactions immobilières, ainsi que des incitations aux dons au moyen de déductions ou de crédits applicables à l'impôt sur le revenu.

58. Toute forme d’aide publique aux ONG devrait être régie par des critères clairs et objectifs.

59. Pour accorder ou non une aide publique sous quelque forme que ce soit à une ONG, il peut être tenu compte de la nature et des bénéficiaires de son activité.

60. L’octroi de l’aide publique peut aussi être subordonnée au fait qu’une ONG appartienne à une catégorie ou à un régime particuliers définis par la loi ou possédant une forme juridique particulière.

61. Une modification majeure des statuts ou des activités d’une ONG peut entraîner la modification ou la cessation de l’aide publique.

VII. Obligation de rendre compte

A. Transparence

62. Les ONG qui ont reçu une aide publique sous quelque forme que ce soit peuvent être tenues, chaque année, de soumettre à un organe de contrôle désigné un rapport sur leurs comptes et une vue d’ensemble de leurs activités.

63. Les ONG qui ont reçu une aide publique sous quelque forme que ce soit peuvent être tenues de faire connaître la proportion de leurs fonds utilisés pour la recherche de financements et leur fonctionnement.

64. La production de rapports devrait être subordonnée à l’obligation de respecter les droits des donateurs, des bénéficiaires et du personnel, ainsi qu’au droit de protéger la légitime confidentialité des activités commerciales.

65. Les ONG qui ont reçu une aide publique sous quelque forme que ce soit peuvent être tenues de faire vérifier leurs comptes par une institution ou une personne indépendante de leur structure de gestion.

66. Les ONG étrangères ne devraient être assujetties aux obligations des paragraphes 62 à 65 ci-dessus qu’en ce qui concerne leurs activités dans le pays hôte.

B. Contrôle

67. Les activités des ONG devraient être réputées légales en l’absence de preuve contraire.

68. Les ONG peuvent être tenues de faire vérifier leurs comptes, registres et activités par un organe de contrôle lorsqu’elles ont manqué à l’obligation de rendre compte ou lorsqu’il existe des motifs raisonnables de soupçonner que des violations graves de la loi ont été commises ou sont sur le point de l’être.

69. Les ONG ne devraient pas être sujettes à la perquisition et à la saisie sans motifs objectifs de prendre de telles mesures et sans autorisation judiciaire appropriée.

70. Aucune intervention extérieure dans le fonctionnement des ONG ne devrait se produire, à moins qu’une violation grave des obligations juridiques applicables aux ONG n’ait été établie ou raisonnablement considérée comme imminente.

71. Les ONG devraient généralement avoir la possibilité de demander la suspension de toute action administrative prise à leur égard. Le refus d’une demande de suspension devrait pouvoir être contesté promptement devant les tribunaux.

72. Dans la plupart des cas, la sanction appropriée contre les ONG pour la violation des obligations juridiques qui leur sont applicables (y compris celles liées à l’acquisition de la personnalité juridique) devrait essentiellement être l’obligation de rectifier le cours de leurs affaires et/ou l’imposition d’une sanction administrative, civile ou pénale et/ou à l’encontre de toutes personnes directement responsables. Les sanctions devraient être fondées sur la législation en vigueur et respecter le principe de proportionnalité.

73. Les ONG étrangères ne devraient être assujetties aux dispositions des paragraphes 68 à 72 ci-dessus qu’en ce qui concerne leurs activités dans le pays hôte.

74. La dissolution d’une ONG ou, dans le cas d’une ONG étrangère, le retrait de son autorisation d’exercer ne devrait être ordonné que par un tribunal en cas de preuves manifestes que les motifs énumérés dans les paragraphes 44 et 45 ci-dessus ont été rencontrés. Une telle ordonnance devrait être susceptible d’un prompt recours.

C. Responsabilité

75. Les cadres, les directeurs et le personnel d’une ONG dotée de la personnalité juridique ne devraient pas être personnellement responsables des dettes, engagements et obligations de l’ONG. Cependant, ils peuvent être tenus pour responsables envers l’ONG, les tiers ou toutes les parties en cas de faute dans leur comportement professionnel ou de manquements à leurs devoirs.

VIII. Participation à la prise de décisions

76. Les mécanismes gouvernementaux et quasi gouvernementaux à tous les niveaux devraient garantir la participation effective des ONG sans aucune discrimination au dialogue et à la consultation sur les objectifs et décisions de politique publique. Une telle participation devrait permettre d’exprimer librement la diversité d’opinions sur le fonctionnement de la société. Cette participation et cette coopération devraient être facilitées par une divulgation ou un accès appropriés à l’information officielle.

77. Les ONG devraient être consultées au cours de la rédaction des lois et règlements ayant des incidences sur leurs statuts, leur financement ou leur domaine d’intervention.


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