Elections locales et régionales en Ukraine

observées le 26 mars 2006

Rapporteur: David Lloyd-Williams, Royaume-Uni
Chambre des régions
Groupe politique : GILD
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EXPOSE DES MOTIFS

Résumé

Le 26 mars 2006, l’Ukraine a organisé des élections législatives, locales et régionales pour la troisième fois depuis son indépendance. Le Congrès a été la seule institution chargée spécifiquement d’observer les élections locales et régionales et a déployé ses équipes dans huit régions.

Le Congrès estime que les élections locales et régionales du dimanche 26 mars en Ukraine ont été globalement conformes aux normes internationales en matière électorale et félicite les autorités ukrainiennes pour les progrès réalisés depuis les dernières élections présidentielles ainsi que pour leurs efforts pour conduire ces élections dans le respect des principes et valeurs internationaux.

Le Congrès regrette néanmoins que la haute priorité accordée pendant la campagne électorale aux élections législatives ait empêché les partis politiques de consacrer l’attention voulue aux élections locales et régionales. La tenue simultanée des scrutins locaux, régionaux et législatifs a également engendré des problèmes opérationnels tels que des retards dans la constitution des commissions électorales de district et de circonscription ; des bureaux de vote surpeuplés en grande partie en raison de la longueur des bulletins de vote, la difficulté à distribuer les bulletins de vote aux électeurs et le fait que les informations relatives aux électeurs étaient enregistrées sur deux listes différentes. Par ailleurs, les procédures étaient longues et complexes, notamment le décompte des voix. Par ailleurs, les électeurs devaient déposer dans une seule urne les bulletins des différents scrutins organisés simultanément, de sorte que les membres de la commission électorale ont dû, avant le début du décompte des voix, trier les bulletins correspondant aux différents scrutins. Le code électoral n’admet pas que des urnes distinctes soient utilisées pour les différents bulletins de vote disponibles dans les isoloirs.

Les observateurs du Congrès ont mis en évidence d’autres défauts tels que la confusion engendrée par la diversité des lois électorales, l’absence de disposition dans la loi sur les élections locales et régionales prévoyant la présence d’observateurs nationaux non partisans lors de ces scrutins, le manque de formation adéquate de tous les membres des commissions électorales, les problèmes d’accès aux bureaux de vote et les inexactitudes persistantes dans les listes électorales.

En dépit des progrès réalisés pour renforcer la démocratie locale et régionale depuis la ratification par l’Ukraine de la Charte européenne de l’Autonomie locale, le Congrès déplore la modification de la Loi sur le statut des membres des conseils municipaux qui octroie aux conseillers municipaux une large immunité contre les poursuites pénales et administratives et constitue, de l’avis du Congrès, une menace évidente à la démocratie locale.

Sur la base de ses conclusions, le Congrès invite les autorités ukrainiennes à remédier aux divers problèmes afin d’assurer qu’à l’avenir, en Ukraine, les élections locales et régionales se déroulent en pleine conformité avec les normes électorales internationales.

1. Introduction

1. Le 26 mars 2006, l’électorat ukrainien était invité à élire les 450 membres de la Verkhovna Rada (Parlement) ainsi que ses représentants dans les niveaux inférieurs de gouvernement.

2. A l’invitation des autorités ukrainiennes¹[1], le Bureau du Congrès a décidé d’envoyer une délégation pour observer les élections locales et régionales du 26 mars en Ukraine²[2].

3. Au vu de l’importance des élections locales et régionales en Ukraine, le Congrès a organisé, en coopération avec la Fondation pour l'Autonomie Locale d'Ukraine et la Commission Electorale Centrale d’Ukraine, une Table ronde sur les élections locales et régionales en Ukraine les 27-28 février 2006 à Kiev. À cette occasion, des membres du Congrès ont rencontré des représentants du gouvernement ukrainien, du Parlement ukrainien, du Président, d’associations représentatives des autorités locales et régionales, des instituts de recherche ainsi que d’organisations nationales et internationales d'observation d’élections. Cette Table ronde a offert une occasion unique de mener un échange de vues sur les mesures prises à ce jour pour mettre en œuvre les recommandations émises par le Congrès dans un Rapport sur les élections locales et régionales en Ukraine (2002) et la Recommandation 102 (2001) du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe. Elle a par ailleurs permis de juger de l’atmosphère préélectorale en Ukraine et de préparer la mission du Congrès pour l’observation des élections locales et régionales dans le pays. Enfin, les conclusions de la Table ronde faciliteront la mise en œuvre du Plan d’action de la Task Force sur la régionalisation en Ukraine pour 2006, approuvé par le Bureau de la Chambre des régions du Congrès le 16 décembre 2005.

4. La table ronde a conclu que, suite aux élections présidentielles de 2004, la législation électorale ukrainienne s'était sérieusement améliorée à tous les niveaux. En dépit des nombreux problèmes à caractère technique, aucune violation systématique des principes démocratiques n'a été notée pendant la période pré-électorale. Des améliorations significatives ont été également notées en ce qui concerne l'enregistrement et les listes des électeurs. Cependant, l’organisation simultanée des élections parlementaires, régionales et locales a été très négativement évaluée par les participants qui ont considéré que c'était nuisible aux élections locales et régionales et endommagerait techniquement le processus électoral dans l'ensemble. Quelques interlocuteurs ont craint que le manque d'une attention appropriée aux questions locales et régionales pourrait provoquer bien plus de violations au niveau local, en particulier concernant l'utilisation des ressources administratives (utilisation illégale d’outils gouvernementaux pour influencer le processus électoral ou les décisions des électeurs). Une autre question qui a fortement préoccupé les participants concernait l'amendement à la loi sur le statut des députés des Conseils locaux accordant aux membres des conseils locaux une immunité étendue contre des investigations criminelles et administratives. Enfin, selon quelques participants, le système proportionnel nouvellement appliqué donnerait lieu à un équilibre fragile entre le maire et le conseil local.

5. Si plusieurs organisations internationales étaient présentes pour observer les élections législatives dans le cadre de la Mission internationale d’observation des élections (MIOE) ³ [3], le Congrès était la seule institution internationale chargée du mandat spécifique de suivre les élections locales et régionales. Etant donné la tenue simultanée des élections législatives, locales et régionales, il est inévitable que certains commentaires de ce rapport fassent également référence aux élections législatives.

6. La délégation du Congrès était conduite par M. Ian Micallef (Malte, PPE/DC, L) et composée d’Ömür Aybar (Turquie, PPE/DC, R), Susan Bolam (Royaume-Uni, PPE/DC, R), Alain Chénard (Membre honoraire, France, SOC), David Lloyd-Williams (Royaume-Uni, GILD, R - Rapporteur), Guiseppe Magni, (Italie, GILD, L), Pascal Mangin (France, PPE/DC, L), Giorgi Mosidze (Georgie, PPE/DC, R), Michael Neureiter (Autriche, NR, R), Sean O’Brien (Irlande, SOC, L), Zeljko Ozegovic (Serbie-Monténégro, NR, L), Fabio Pellegrini (Italie, SOC, L) Ludmila Sfirloaga (Roumanie, SOC, R), Anatoly Saltykov (Fédération de Russie, SOC, R), Marja van der Tas (Pays-Bas, PPE/DC, L), Wim Van Gelder (Pays-Bas, PPE/DC, R). La délégation était accompagnée d’Antonella Cagnolati, Pilar Morales et Irina Blonina du Secrétariat du Congrès.

7. Le jour du scrutin, les 19 membres de la délégation du Congrès ont été envoyés dans huit régions : Kiev, Chernihiv, Simferopol, Lyiv, Dnepropetrovsk, Kharkov, Odessa, Chernovtsy. Le calendrier des réunions tenues dans les régions est reproduit à l’Annexe IV.

8. Les jours précédant le scrutin, la délégation du Congrès a rencontré le Président de la Commission électorale centrale, des représentants du gouvernement, des membres de la Verkhovna Rada, des organisations d’observateurs nationaux, des organisations non gouvernementales, des responsables et représentants des partis politiques ainsi que des représentants de la communauté internationale en Ukraine. Les membres du Congrès ont également assisté aux réunions d’information organisées par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, l’OSCE/BIDDH ainsi qu’au debriefing de la Mission internationale d’observation des élections le lendemain des élections.

9. Le Congrès souhaite remercier les représentants du gouvernement, des partis d’opposition, des organisations non-gouvernementales, ainsi que des autres organisations mentionnées dans le Programme (Annexe I), pour l’accueil réservé aux membres de la délégation au cours de leur mission. Il tient également à exprimer ses remerciements à M. l’Ambassadeur Kopaj, Chef de la Mission d’observation des élections du BIDDH, à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et à M. Pavlichenko, Directeur du Bureau d’information du Conseil de l'Europe en Ukraine, pour l’aide apportée à la mission de suivi du Congrès.

10. Le communiqué de presse publié par le Conseil de l'Europe (Annexe II) a été présenté lors de la conférence de presse, le 27 mars, après que la Mission internationale d’observation des élections (MIOE) ait fait part de ses conclusions préliminaires (Annexe III). ⁴

2. Cadre juridique

11. Depuis les dernières élections législatives, locales et régionales organisées en 2002, la législation électorale a beaucoup évolué en Ukraine.

12. D’une part, la réforme constitutionnelle engagée par l’ancien Président Kouchma en 2002 a finalement été approuvée en décembre 2004. La principale conséquence de cette réforme a été l’élargissement des pouvoirs du Parlement aux dépens du Président, qui a perdu l’une de ses prérogatives majeures, celle de former le gouvernement.

13. D’autre part, les lois régissant les élections législatives, locales et régionales ont toutes deux été remaniées. S’agissant des élections législatives, la Loi sur l’élection des députés de l’Ukraine a été adoptée et est entrée en vigueur en octobre 2005. Concernant les élections locales et régionales, la Loi sur l’élection des députés du Conseil suprême de la République autonome de Crimée, des conseils locaux et des chefs de villages, d’agglomérations et de villes a été adoptée par la Rada le 6 avril 2004. Comme pour la loi sur les élections législatives, la nouvelle loi régissant l’élection des représentants aux organes de l’autonomie locale et régionale introduit à l’échelle du pays un système de représentation proportionnelle assorti d’un seuil de trois pour-cent.

14. Depuis l’adoption de la Loi sur l’élection des députés du Conseil suprême de la République autonome de Crimée, des conseils locaux et des chefs de villages, d’agglomérations et de villes, certains partis politiques ont mis en question la légalité de cette loi et ont vivement contesté le système proportionnel. Ils avancent, entre autres arguments, que la loi est en contradiction avec le principe constitutionnel du rôle des conseils locaux et régionaux. Selon ce principe, ces conseils sont les représentants des intérêts des communautés et non de la population, les conseillers devant de ce fait être élus dans les communautés. Le système proportionnel reposant sur les partis est également mis en cause, dans la mesure où il limite sérieusement les chances des candidats indépendants d’être élus. Enfin, de l’avis de certaines forces politiques, l’introduction d’un système proportionnel au niveau local, associé à l’élection des maires à la majorité simple, risque de compromettre gravement la stabilité politique de l’autonomie locale et régionale.

15. Sur un plan général, la Loi sur l’élection des députés de l’Ukraine et la Loi sur l’élection des députés du Conseil suprême de la République autonome de Crimée, des conseils locaux et des chefs de villages, d’agglomérations et de villes ont été grandement améliorées. La Loi sur l’élection des députés de l’Ukraine inclut désormais un grand nombre des recommandations émises par les organisations internationales, notamment celles émanant de la Commission de Venise du Conseil de l'Europe. En dépit de la subsistance de certains défauts, la composition de la commission électorale, l’organisation des campagnes électorales, le recours aux urnes mobiles et les bulletins de vote par correspondance ont manifestement connu des développements positifs.

16. Néanmoins, la Loi sur l’élection des députés du Conseil suprême de la République autonome de Crimée, des conseils locaux et des chefs de villages, d’agglomérations et de villes, contrairement à la loi régissant les élections législatives, ne prend pas en compte l’une des recommandations émises de longue date par les organisations internationales observatrices, en l’occurrence la participation d’observateurs nationaux non partisans au suivi des élections locales et régionales. Bien que certaines organisations locales observent les élections en usant d’accréditations de journalistes, il devrait être remédié à cette situation pour assurer la conformité avec l’autre loi.

17. Le Congrès considère qu’en dépit des améliorations apportées, le fait qu’en Ukraine les élections soient encore régies par plusieurs lois et que différents scrutins soient organisés le même jour est une source de confusion, d’activités redondantes et d’incohérences.

18. Au cours de la préparation de cette mission d’observation et durant le déroulement de sa mission, le Congrès s’est dit vivement préoccupé par l’amendement de la Loi sur le statut des membres des conseils municipaux. La révision de cette loi entrait dans le cadre du mémorandum de compromis signé par Viktor Yushchenko et Viktor Yanukovich pour permettre le vote d’approbation de Yuri Yekhanurov en qualité de Premier ministre, après la dissolution du gouvernement de Yulia Tymoshenko en septembre 2005. La nouvelle Loi sur le statut des membres des conseils municipaux, finalement signée par le Président Yushchenko le 5 octobre 2005, octroyait, par la disposition 7, article 30, une immunité de grande ampleur aux membres des conseils locaux contre les poursuites pénales et administratives. La nouvelle disposition ne permettait d’engager des poursuites pénales contre un conseiller municipal que sur décision du conseil concerné.

19. Il semblerait que cette immunité renforcée ait fait naître au sein des groupes criminels et semi-criminels un vif intérêt à devenir membres des conseils locaux. Certaines ONG rencontrées par la délégation du Congrès lors de réunions en Ukraine ont évoqué les preuves dont elles disposaient quant à des sommes d’argent versées pour acheter des places de choix sur les listes des partis. Au cours de ses réunions avec le responsable du Parti des Régions, M. Viktor Yanukovich a indiqué à la délégation du Congrès que sa proposition d’amender cette loi avait été motivée par les poursuites injustifiées engagées contre plusieurs de ses partisans après la Révolution orange.

20. Comme spécifié très clairement dans ses conclusions préliminaires sur les élections locales et régionales, le Congrès a évalué négativement l’amendement de la Loi sur le statut des membres des conseils municipaux. Le Congrès considère qu’une telle mesure est une menace claire à la démocratie locale en Ukraine et compromet sérieusement la confiance des citoyens dans les organismes d’autonomie locale et montre que l’attention consacrée à la démocratie locale est toujours loin d’être adéquate en Ukraine.

21. C’est pourquoi le Congrès ne peut que féliciter le Parlement ukrainien pour sa décision, prise début avril 2006, de retirer la disposition 7, article 30 de la Loi sur le statut des membres des conseils municipaux d’Ukraine.

3. Élections locales et régionales

22. Le Congrès estime que les élections locales et régionales organisées le dimanche 26 mars en Ukraine étaient globalement conformes aux normes internationales en matière électorale et félicite les autorités ukrainiennes pour les progrès réalisés depuis les dernières élections présidentielles ainsi que pour leurs efforts pour conduire ces élections dans le respect des principes et valeurs internationaux. Par ailleurs, le Congrès note que les élections se sont déroulées dans un climat calme et pacifique.

23. Le Congrès se réjouit également du fort taux de participation (67,13% aux élections législatives, près de 60% aux élections locales et régionales) ⁵[4] qui reflète à l’évidence le fort engagement des citoyens ukrainiens pour la démocratie.

24. La plupart des défaillances relevées par le Congrès ont trait à la tenue simultanée des élections législatives et des élections locales et régionales, engendrant des problèmes opérationnels et pratiques dans l’organisation des scrutins et les procédures de dépouillement. Les commentaires du Congrès, détaillés ci-dessous, font également état d’un certain nombre de manquements dans la campagne électorale au niveau local et régional.

Campagne électorale

25. Le Congrès considère, à l’instar d’autres observateurs internationaux, que la liberté d’expression et la liberté de réunion ont globalement été respectées au cours de la campagne électorale. A cet égard, il salue les efforts considérables accomplis par les autorités et la Commission électorale centrale pour garantir une campagne électorale informative et équitable. Il se réjouit également des mesures prises pour aviser l’électorat du nouveau cadre législatif et des procédures de vote, notamment au travers d’informations télévisées et de brochures largement diffusées. De plus, il salue le soutien apporté par le gouvernement aux ONG dans la conduite de campagnes de sensibilisation.

26. Néanmoins, le Congrès regrette qu’en dépit de l’intérêt des citoyens ukrainiens pour la politique locale et régionale, seuls quelques partis politiques aient fait campagne très activement au niveau local et/ou régional et accordé l’attention voulue aux affaires et politiques locales.

27. Le manque d’attention portée à la campagne électorale au niveau local et régional contraste fortement avec la campagne très active des forces politiques pour les élections législatives. Comme l’a noté la délégation du Congrès, les ressources financières des partis politiques, insuffisantes notamment au niveau local, ont été pour la plupart consacrées à la campagne législative.

28. Par ailleurs, le Congrès estime que l’amendement étendant l’immunité des membres des conseils locaux a perturbé le climat électoral avant les élections. Les observateurs du Congrès ont appris que pour faire face aux coûts élevés de la campagne, certains partis politiques ont décidé de vendre des places de choix sur les listes des conseils locaux. Dans certaines régions, des représentants d’ONG ont même mentionné les sommes versées pour figurer sur ces listes.

29. Le Congrès est d’avis que la décision d’étendre l’immunité des conseillers locaux, prise avant le scrutin, montre qu’il reste aux autorités ukrainiennes d’importants efforts à entreprendre pour garantir que l’autonomie locale, fondement du système démocratique, repose bien sur des règles démocratiques. Il regrette également l’intérêt prépondérant accordé à la campagne législative, qui, selon lui, a empêché les partis politiques de consacrer l’attention requise aux affaires régionales et locales.

Administration des élections

30. Le Congrès considère que la Commission électorale centrale a administré les élections de manière transparente et professionnelle. Il relève néanmoins quelques lacunes significatives concernant l’inexactitude du registre électoral et la formation des commissions électorales de circonscription après les délais légaux.

31. Le Congrès estime que le registre électoral a été considérablement amélioré comparativement aux scrutins passés. Mais en dépit des efforts réalisés pour la mise à jour des listes d’électeurs et la création à cet effet de groupes de travail, des inexactitudes majeures subsistent. Elles sont étroitement liées à la modification de l’ancienne procédure d’inscription des électeurs. En raison notamment de l’omission de noms de rues et à l’omission d’immeubles dans certaines régions et de la traduction imprécise de certaines informations du russe en ukrainien, ce problème a affecté plus particulièrement la partie orientale du pays et la Crimée, comme ont pu le noter les observateurs du Congrès.

32. Cependant, selon la plupart des personnes interrogées, les électeurs ont largement recouru à la possibilité qui leur était offerte de demander la modification des données les concernant dans la liste électorale. Etant donné que ces modifications ont notamment été possibles au cours de la quinzaine précédant les élections, il est difficile d’apprécier l’exactitude des listes sur cette base. Le Congrès n’a relevé aucune irrégularité concernant le vote à distance.

Commissions électorales

33. La constitution de commissions électorales de district et de circonscription est apparue compliquée et de nombreux changements sont intervenus dans ces commissions avant le scrutin. Ces problèmes découlent en particulier du nombre important de membres des commissions électorales et du manque de qualification des candidats, y compris ceux des partis politiques. Du fait des responsabilités des commissions électorales, leur création tardive a eu un effet négatif sur l’organisation des élections et a ralenti et réduit les possibilités des électeurs de vérifier l’exactitude des informations les concernant. Néanmoins, la plupart des commissions était en place au moins quinze jours avant le scrutin, permettant ainsi à ceux qui le souhaitaient de vérifier leur inscription avant les élections. L’effectif souvent trop important des commissions n’a fait qu’ajouter à la complexité.

34. Les observateurs du Congrès ont relevé que tous les membres siégeant dans les commissions électorales n’avaient pas bénéficié d’une formation appropriée, ils n’étaient pas toujours pleinement informés des procédures, en particulier à la fermeture des bureaux de vote ou lors du décompte des voix.

Observateurs

35. Le grand nombre d’observateurs présents en permanence dans les bureaux de vote a contribué à la tenue d’élections libres et équitables. Le Congrès regrette néanmoins que la loi n’ai pas prévu la participation d’observateurs nationaux non partisans aux élections locales et régionales.

Par ailleurs, le Congrès estime que le libre accès devrait être garanti à tous les stades des élections et n’être pas uniquement accordé aux observateurs officiels qui sont présents au début des procédures et doivent le rester pendant toute la durée du dépouillement.

Problèmes opérationnels liés à la tenue simultanée de plusieurs élections

36. Le Congrès a noté la très nette amélioration du déroulement du scrutin et l’absence d’irrégularités notables le jour du scrutin. Toutefois, la tenue simultanée de plusieurs élections a engendré d’innombrables problèmes opérationnels le jour du scrutin et a malheureusement entravé les progrès accomplis pour que les élections se déroulent de manière efficace.

37. Comme évoqué précédemment, l’électorat ukrainien a été invité à élire des députés, des maires et les membres de plusieurs organes de l’autonomie locale (des conseils de district, des conseils municipaux, des conseils locaux et des conseils régionaux). En fonction de leur lieu de résidence, les électeurs disposaient de quatre à six bulletins de vote.

38. En dépit de l’ouverture très matinale du scrutin, la plupart des bureaux de vote ont été surpeuplés. Malgré l’allongement de l’horaire d’ouverture des bureaux de vote au-delà des délais légaux (de 7 heures à 22 heures), la cohue a persisté tout au long de la journée dans un grand nombre de bureaux.

39. D’après la loi, le nombre maximum d’électeurs par bureau de vote est de 2 500. Toutefois, dans de nombreux bureaux, l’effectif réel des électeurs inscrits sur les listes dépassait ce nombre et des cas de listes comportant jusqu’à 3 300 électeurs ont été constatés.

40. L’engorgement des bureaux de vote mentionné ci-dessus était principalement dû à la longueur des bulletins, la complexité du processus de leur distribution aux électeurs (qui devaient signer pour chaque bulletin) et au fait que les renseignements sur les électeurs étaient enregistrés sur deux listes différentes.

41. De plus, les numéros attribués aux partis politiques ou aux candidats sur les bulletins de vote différaient d’un bulletin à l’autre, rallongeant davantage le temps nécessaire aux électeurs pour remplir les formulaires.

42. Ce surpeuplement des bureaux de vote a donné lieu, dans certains cas, à des votes en-dehors des isoloirs et à des votes en famille, ce qui a compromis l’anonymat du vote. Le nombre élevé de partis politiques et de candidats a encore ajouté à la complexité. Vu le nombre de candidats, la plupart des électeurs ont mis longtemps à faire leur choix. Ils étaient souvent amenés à lire les documents électoraux et à cocher leur candidat préféré dans la file d’attente.

43. Les personnes âgées se sont heurtées à des problèmes particuliers dans l’exercice de leur droit de vote. La plupart des bureaux de vote étaient inaccessibles aux personnes handicapées et présentaient des difficultés d’accès pour les personnes âgées. D’autres bureaux de vote n’offraient pas des conditions satisfaisantes du fait d’isoloirs en nombre insuffisants ou mal éclairés, de l’absence de chauffage, de l’exiguïté des locaux et de l’absence de sièges pour les personnes âgées.

44. La fermeture des bureaux de vote a été suivie de longues procédures de décompte. L’utilisation des mêmes urnes pour tous les bulletins de vote et de deux listes d’électeurs a grandement compliqué les démarches de comptage comparatif pour les membres des commissions électorales, surmenés alors même que le processus électoral prenait un tournant capital.

45. S’il convient de féliciter les membres des commissions électorales qui ont accepté d’assumer cette journée épuisante, il est à noter qu’ils n’étaient pas toujours correctement formés et pleinement au fait des procédures de décompte, y compris le comptage comparatif entre les listes des électeurs, les bulletins de vote utilisés et non utilisés et les talons des bulletins. Par ailleurs, les observateurs des partis politiques sont dans certains cas intervenus dans les procédures, au lieu de se limiter à contrôler leur déroulement, ce qui a encore ralenti le dépouillement.

46. Le Congrès regrette vivement ces problèmes opérationnels et pratiques et considère que l’organisation des élections locales et régionales le même jour que les élections législatives avait malheureusement entravé les progrès réalisés par les autorités ukrainiennes pour que les élections se déroulent de manière plus efficace.

47. Au cours des réunions organisées avant les scrutins, certains participants ont souligné que la tenue simultanée de plusieurs élections le même jour répondait à des considérations de rentabilité. Selon le Président de la Commission électorale centrale, les citoyens ukrainiens ont l’habitude de voter le même jour et un changement de cette habitude aurait eu un impact négatif sur la participation, notamment aux élections locales et régionales. Mais l’avis du Congrès, selon lequel la tenue simultanée des élections législatives et des élections locales et régionales est préjudiciable à ces dernières, était largement partagé.

48. S’agissant de la conduite du processus électoral dans son ensemble, le résultat des élections locales et régionales a été éclipsé par celui du scrutin législatif. Globalement, le parti des Régions a connu un succès moindre au plan régional et local qu’au niveau national, le bloc de Yulia Tymoshenko obtenant de très bons résultats au niveau local et régional et gagnant par exemple des sièges dans la partie occidentale du pays alors que « Notre Ukraine » en perdait.

4. Recommandations

49. Le Congrès salue les progrès réalisés au cours des élections du 26 mars et leur tenue globalement conforme aux principes et valeurs internationaux. L’organisation, pour la première fois en Ukraine, d’élections locales et régionales conformes aux normes démocratiques internationales reflète la volonté des autorités ukrainiennes d’aller de l’avant dans la construction de structures d’autonomie locale reposant sur de véritables fondements démocratiques.

50. En conséquence, le Congrès souhaite rappeler, une fois de plus, qu’il est prêt à soutenir et à aider les autorités ukrainiennes dans leurs efforts de consolidation de la démocratie locale et régionale dans l’ensemble du pays, conformément aux engagements de l’Ukraine au titre de la Charte européenne de l’autonomie locale.

51. En dépit de son avis positif sur le déroulement des élections locales et régionales du 26 mars, le Congrès invite les autorités ukrainiennes à prendre en compte les recommandations contenues dans le présent rapport, dont certaines sont détaillées ci-dessous, afin de garantir le respect plein et entier des normes électorales internationales lors des prochains scrutins. A cette fin, le Congrès invite les autorités ukrainiennes à :

- Envisager la possibilité d’entreprendre une codification de l’ensemble de la législation électorale;

- Veiller à la poursuite des travaux d’amélioration de la liste électorale déjà entrepris;

- Organiser des élections locales et régionales séparément des élections législatives : Le Congrès réitère sa proposition, émise après l’observation des élections de 2002, d’organiser les élections locales et régionales séparément des élections législatives. Il considère que cette décision est affaire de bonne gouvernance au plan local et régional et qu’elle est essentielle pour consacrer aux affaires locales et régionales l’attention requise, pour le bien-être de la population ukrainienne.

- Veiller à ce que des observateurs nationaux non partisans puissent observer les élections locales et régionales : Le Congrès recommande d’amender la Loi sur l’élection des députés du Conseil suprême de la République autonome de Crimée, des conseils locaux et des chefs de villages, d’agglomérations et de villes pour inclure une disposition autorisant des observateurs nationaux non partisans à suivre les élections locales et régionales. Il invite les autorités ukrainiennes à assurer le libre accès de tous les observateurs pendant tout le processus électoral.

- Veiller à ce que tous les membres des commissions électorales bénéficient d’une formation professionnelle adéquate en temps utile : Le Congrès souligne la nécessité d’offrir à tous les membres des commissions électorales une formation professionnelle adéquate en temps utile. A cet égard, il recommande l’élaboration et l’organisation de programmes de formation spécifiques, avec entre autres l’assistance de la Commission de Venise du Conseil de l'Europe. Il recommande également que cette formation soit effectuée en coopération avec le Congrès, pour tirer notamment profit de l’expérience du Réseau européen des institutions de formation pour les collectivités territoriales (ENTO).

- Veiller à l’adéquation des bureaux de vote et à leur adaptation aux besoins des électeurs. A cette fin, le Congrès recommande que :

· dans la mesure du possible, les bureaux de vote soient rendus accessibles aux personnes âgées et aux personnes handicapées ;

· la loi sur le nombre d’électeurs par bureau de vote soit révisée et qu’il soit envisagé de mettre en place des sous-bureaux de vote dans chaque bâtiment concerné.

ANNEXE I

MISSION D’OBSERVATION DES ELECTIONS
ELECTIONS LOCALES ET REGIONALES
UKRAINE, 23 - 27 mars2006

PROGRAMME

ANNEXE II

Le Congrès
des pouvoirs locaux et régionaux

Conseil de l’Europe
F – 67075 Strasbourg Cedex
Tel : +33 (0)3 88 41 21 10
Fax : +33 (0)3 88 41 27 51/ 37 47
http://www.coe.int/congress

Communiqué de presse – 170 (2006)

Ukraine : des élections locales et régionales libres éclipsées par les élections législatives

Kyiv, 27.03.2006 – Les élections qui se sont déroulées dimanche 26 mars en Ukraine sont sans conteste les élections les plus libres et les plus justes des niveaux inférieurs de gouvernement qui aient eu lieu dans le pays depuis son indépendance, selon les observateurs du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe. Les observateurs du Congrès ont mis en avant le fort taux de participation des électeurs, le climat calme et pacifique, la très nette amélioration du déroulement du scrutin et l’absence d’irrégularités notables le jour du scrutin. Ils ont indiqué que, dans les bureaux de vote qu’ils ont observés, aucune violation des procédures légales relatives aux listes électorales et au vote à distance n’a été constatée.

Les observateurs du Congrès ont mis l’accent sur le fait que la haute priorité accordée pendant la campagne électorale aux élections législatives a empêché les partis politiques de consacrer l’attention voulue aux élections locales et régionales.

Faisant référence aux nombreux problèmes opérationnels survenus dans les bureaux de vote, les observateurs du Congrès ont noté que l’organisation des élections locales et régionales le même jour que les élections législatives avait malheureusement entravé les progrès accomplis pour que les élections se déroulent de manière efficace. La grande majorité des bureaux de vote étaient surpeuplés, en grande partie en raison de la longueur des bulletins de vote, de l’incohérence dans les numéros attribués aux partis politiques ou aux candidats sur les bulletins, de la difficulté à distribuer les bulletins de vote aux électeurs et, parfois, de la nature inadaptée des bureaux de vote. En raison de cette situation, les électeurs ont souvent voté à l’extérieur des isoloirs ou ont voté en famille, ce qui a compromis l’anonymat du vote. Les personnes âgées se sont heurtées à des problèmes spécifiques à ce sujet. Les membres des commissions électorales n’étaient pas toujours pleinement informés des procédures, en particulier à la fermeture des bureaux de vote. L’utilisation des mêmes urnes pour tous les bulletins de vote a augmenté inutilement la durée du décompte des voix.

Les observateurs du Congrès ont réitéré la proposition selon laquelle il conviendrait d’organiser les élections locales et régionales séparément des élections législatives. Ils ont souligné la nécessité de fournir à tous les membres des commissions électorales une formation professionnelle adéquate en temps utile.

Enfin, le Congrès a souligné la nécessité d’abroger le récent amendement à la Loi relative au statut des membres des conseils municipaux, qui leur octroie une immunité de grande ampleur contre les poursuites pénales et administratives ; cela représente une menace évidente à la démocratie locale et compromet gravement la confiance des citoyens dans les organes de l’autonomie locale.

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe a envoyé 16 observateurs dans huit régions d’Ukraine le jour des élections (Kiev, Tchernigov, Crimée, Lviv, Dniepropetrovsk, Tcharkiv, Odessa et Tchernivsti).

Composition de la délégation du Congrès

Omur Aybar (Turquie, PPE/DC)
Susan Bolam (Royaume Uni, PPE/DC)
Alain Chénard (France, SOC)
David Lloyd-Williams (Royaume Uni, GILD)
Giuseppe Magni (Italie, GILD)
Pascal Mangin (France, PPE/DC)
Ian Micallef (Malte, PPE/DC)
Giorgi Mosidze (Géorgie, PPE/DC)
Michael Neureiter (Autriche)
Sean O’Brien (Irlande, SOC)
Zeljko Ozegovic (Serbie-Monténégro)
Fabio Pellegrini (Italie, SOC)
Anatoly Saltykov (Fédération de Russie, SOC)
Ludmila Sfirloaga (Roumanie, SOC)
Marja Van der Tas (Pays-Bas, PPE/DC)
Wim Van Gelder (Pays-Bas, PPE/DC)

Secrétariat du Congrès

Antonella Cagnolati, Directrice Exécutive adjonte du Congrès
Pilar Morales, Chef de la division de l’administration et de la coordination, coordination de l’observation des élections
Irina Blonina, Commission institutionnelle de la Chambre des régions du Congrès

L’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a observé les élections législatives du 26 mars ; elle faisait partie de la Mission internationale d’observation des élections (MIOE) composée des assemblées parlementaires du Conseil de l'Europe, de l’OSCE et de l’OTAN, du Parlement européen et de l’OSCE/BIDDH.

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ANNEXE III

NATO Parliamentary Assembly

Assemblée parlementaire de l’OTAN

MISSION INTERNATIONALE D’OBSERVATION DES ELECTIONS
Élections législatives, Ukraine – 26 mars 2006

DECLARATION PRELIMINAIRE

Kiev, 27 mars 2006 – La Mission internationale d’observation des élections (MIOE) pour les élections législatives du 26 mars était organisée conjointement par l’Assemblée parlementaire de l’OSCE (AP OSCE), l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE), le Parlement européen (PE), l’Assemblée parlementaire de l’OTAN (AP OTAN) et la Mission d’observation des élections du Bureau pour les institutions démocratiques et les droits de l’homme de l’OSCE (OSCE/BIDDH).

A l’invitation du Président ukrainien, l’OSCE/BIDDH a mis en place une Mission d’observation des élections (MOE) à Kiev le 23 janvier 2006, composée de 12 experts et 52 observateurs à long terme. L’APCE a envoyé en Ukraine, du 28 février au 2 mars, une Mission pré-électorale représentant les différents groupes politiques .

Le jour des élections, 914 observateurs ont été déployés dans le cadre de la MIOE sur un total de 45 États participants à l’OSCE, dont 100 parlementaires et membres du personnel de l’AP OSCE, 43 de l’APCE, 14 du PE et 25 de l’AP OTAN. La MIOE a observé le scrutin et le décompte des voix dans plus de 2500 bureaux de vote dans l’ensemble du pays.

Alcee Hastings, Président de l’AP OSCE, a été nommé par le Président en exercice de l’OSCE comme coordinateur spécial des observateurs de courte durée. Mme Renate Wohlwend a conduit la délégation de l’APCE, M. Marek Siwiec la délégation du PE, M. Pierre Lellouche, Président de l’AP OTAN celle de l’AP OTAN et l’Ambassadeur Lubomir Kopaj a dirigé la Mission d’observation des élections de l’OSCE/BIDDH.

Le processus électoral a été jugé conforme à la législation nationale, aux engagements de l’OSCE et du Conseil de l'Europe et aux autres normes internationales en matière d’élections démocratiques. Cette déclaration préliminaire a été faite avant la fin du décompte et de la mise en tableau des résultats, l’annonce des résultats préliminaires et définitifs et le jugement d’éventuels recours et appels. L’OSCE/BIDDH publiera un rapport définitif complet, livrant des recommandations sur des améliorations potentielles, environ deux mois après l’achèvement du processus. L’APCE présentera son rapport et ses recommandations lors de sa réunion d’avril.

Les modalités de mise en œuvre des recommandations pourraient être discutées avec les autorités ukrainiennes dans le cadre d’un éventuel processus de suivi. Les institutions représentées au sein de la MIOE restent prêtes à soutenir ces efforts de suivi.

La MIOE tient à remercier le gouvernement d’Ukraine pour son invitation à observer les élections, la Commission électorale centrale pour la délivrance des documents d’accréditation et le ministère des Affaires étrangères et les autres autorités nationales et locales pour leur assistance et leur coopération. L’OSCE/BIDDH souhaite également exprimer sa reconnaissance au Coordinateur de projet de l’OSCE à Kiev pour son soutien tout au long de la mission.

CONCLUSIONS PRELIMINAIRES

Les élections législatives du 26 mars 2006 étaient les quatrièmes depuis l’indépendance de l’Ukraine en 1991. Les observations des élections législatives précédentes de 1998 et 2002 avaient conclu à la non conformité des élections avec les normes internationales. Au cours du scrutin présidentiel de 2004, les deux tours avaient été gravement entachés d’irrégularités. La répétition du second tour du 26 décembre 2004 a marqué une avancée dans la conduite des élections en Ukraine. Les élections législatives du 26 mars sont venues consolider ces progrès réalisés, soulignant la priorité accordée par les autorités au respect des engagements internationaux.

Les élections législatives du 26 mars ont été globalement conduites en conformité avec les engagements de l’OSCE, du Conseil de l'Europe et les autres normes internationales pour des élections démocratiques. Dans l’ensemble, les droits civils et politiques fondamentaux, tels que les libertés d’expression et de réunion, ont été respectés. L’inscription de tous ceux se portant candidats et un environnement médiatique dynamique ont permis une véritable compétition et des conditions égales pour tous. Les électeurs ont ainsi été en mesure de faire des choix éclairés entre les différents candidats et d’exprimer leur volonté de manière libre et équitable.

Parmi les aspects positifs de ce processus, on peut noter :

· La participation des partis et coalitions, représentant l’ensemble du paysage politique ukrainien, a été facilité par le processus d’inscription de tous ceux se portant candidats ;
· Les médias ont assuré une couverture complète de la campagne et permis aux partis et coalitions d’exposer leur position à l’électorat ;
· La campagne électorale s’est globalement déroulée dans un climat dynamique et sans entrave. Le bien-fondé des quelques allégations d’ingérence dans la campagne n’a pas pu être établi par la MOE ;
· La Commission électorale centrale (CEC) a administré ces élections de manière transparente, consensuelle et professionnelle, dans le respect de la plupart des délais légaux ;
· La mise en œuvre des recommandations de longue date de l’OSCE/BIDDH a conduit à l’instauration de mesures législatives permettant l’accréditation officielle d’observateurs nationaux non partisans par la CEC ;
· Les autorités ont fait montre de volonté politique pour entreprendre dans l’ensemble du pays une révision des listes électorales et remédier ainsi aux déficiences identifiées lors des scrutins précédents, en dépit de délais réduits ;
· La police a rempli sa mission de manière neutre et professionnelle, tant durant la campagne que le jour des élections.

Parmi les défauts qui méritent une attention accrue :

· La formation de bon nombre de commissions électorales des bureaux de vote a été retardée, seuls quelques partis ayant été en mesure de nommer dans les délais impartis les membres des commissions électorales requis par la loi ;
· La Cour constitutionnelle n’a pu être opérationnelle tout au long de la période électorale en raison de l’incapacité du Parlement sortant à effectuer les nominations requises par la loi ;
· Les obligations légales actuelles concernant le financement de la campagne sont mal définies et nécessitent une amélioration des mécanismes de rapport pour renforcer la transparence et l’exigence de rendre compte.
· En raison d’un nombre d’inscrits supérieur au maximum prévu par la loi, près de 1400 bureaux de vote ont connu de longues files d’attentes et ont pu, dans certains cas, priver des électeurs de l’exercice de leur droit de vote ;
· L’ampleur, le calendrier et la durée de la révision des listes électorales, confiée aux autorités locales, ont été sous-estimés ; néanmoins, seules certaines des allégations d’inexactitude des listes électorales, spécifiques à certaines régions et portées à la connaissance de la MOE, ont pu être confirmées.

Le jour des élections

La grande majorité des votants a été en mesure d’exercer son droit de vote, aucun incident sérieux n’ayant été signalé. Le scrutin s’est déroulé dans l’ordre et les procédures de vote ont été appliquées conformément à la loi. Le surpeuplement et les longues files d’attentes ont été relevés dans 9% des bureaux de vote visités, les électeurs devant patienter souvent plusieurs heures pour voter. Ces difficultés sont apparues principalement en raison de la tenue simultanée des élections législatives et locales, de la longueur des bulletins de vote, ainsi que des dispositions légales détaillées à l’extrême qui ont empêché toute action corrective immédiate dans les bureaux de vote. En raison de la cohue, des votes hors des isoloirs ont été rapportés dans 12% des bureaux de vote visités, risquant de compromettre le secret du scrutin.

Dans ces conditions parfois stressantes, on ne peut que louer l’action des commissions des bureaux de vote qui, dans leur grande majorité, ont administré le scrutin de manière crédible et consciencieuse.

Le décompte des voix a été jugé globalement correct, même si un nombre significatif de rapports d’observateurs a fait état d’incohérences et de méconnaissance des procédures. Certaines irrégularités ont été relevées dans quelques bureaux de vote, y compris des cas d’immixtion d’observateurs de parti dans le décompte et des difficultés à rédiger correctement les procès-verbaux de dépouillement.

La présence d’un nombre important d’observateurs des partis et d’observateurs non partisans dans les bureaux de vote le jour des élections a grandement renforcé la transparence du processus. Néanmoins, les observateurs de la MIOE se sont vu interdire l’accès plein et entier à l’opération de collecte des résultats qui a eu lieu au niveau des CED 111 (Luhansk), 143 (Poltava) et 162 (Sumy). A la date de la publication de cette déclaration, les observateurs ont exprimé des inquiétudes sérieuses quant au dépouillement à la CED 98 (Kirovograd).

ANNEXE IV

Réunions tenues dans les zones de déploiement
par les observateurs du Congrès

¹ Courrier adressé par M. Roman Bezsmertny (Vice-premier ministre d’Ukraine) à M. Giovanni Di Stasi (Président du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe) le 25 octobre 2005

http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc06/FDOC10878.htm