Documents d’information

SG/Inf(2014)23

3 juin 2014

Débat thématique sur « Le rôle et le fonctionnement des organisations non gouvernementales (ONG) au Conseil de l’Europe »

Le présent document, établi en préparation du débat thématique sur le rôle et le fonctionnement des ONG au Conseil de l’Europe, offre un état des lieux des relations du Conseil de l’Europe avec les ONG nationales et internationales, et présente des propositions pour l’avenir. Les exemples cités fournissent des illustrations, nullement exhaustives, de l’importance et de la diversité des contributions de la société civile aux travaux du Conseil de l’Europe.

La coopération entre le Conseil de l’Europe et les ONG : pratique actuelle

Les ONG nationales et internationales ainsi que les acteurs de la société civile sont étroitement associés à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques, des programmes et des normes du Conseil de l’Europe.

Les ONG et les organes du Conseil de l’Europe

Le président de la Conférence des OING est invité, depuis plusieurs années déjà, à prendre la parole lors des sessions ministérielles du Comité des Ministres ; il tient régulièrement des échanges de vues avec les Délégués des Ministres (GR-DEM, 21 juin 2012 ; Délégués des Ministres, 26 mai 2010). Des représentants d’ONG ont participé aux débats thématiques du Comité des Ministres sur la sécurité des journalistes (12 décembre 2013) et sur la violence à l’égard des femmes (19 mars 2014). Les représentants de communautés religieuses, de convictions non religieuses et d’ONG jouent un rôle actif dans les réunions annuelles du Comité des Ministres consacrées à la dimension religieuse du dialogue interculturel. Des représentants d’ONG nationales et internationales sont également invités aux conférences à haut niveau telles que la conférence « Grandir avec les droits de l’enfant », organisée à Dubrovnik les 27-28 mars 2014. Certaines délégations nationales participent aux réunions informelles organisées par les ONG de défense des droits de l’homme avant les réunions Droits de l’homme du Comité des Ministres. Occasionnellement, le Comité des Ministres communique des recommandations de l’Assemblée parlementaire à la Conférence des OING pour information et commentaires éventuels1.

Les relations avec la société civile sont un aspect important du travail du Secrétaire Général. Celui-ci rencontre régulièrement des représentants de la société civile ; des entrevues avec des ONG figurent systématiquement au programme de ses visites dans les pays. Il communique avec les nombreuses ONG nationales et internationales qui lui adressent des informations et des demandes. Les bureaux extérieurs du Conseil de l’Europe entretiennent des contacts réguliers avec les ONG sur place. Le Forum mondial de la démocratie, qui a lieu tous les ans, est devenu une plate-forme d’échange avec la société civile de l’Europe et du monde entier. Les ONG jouent également un rôle important dans la mise en œuvre des plans d’action du Conseil de l’Europe. Les écoles d’études politiques forment aujourd’hui un véritable réseau qui couvre toute l’Europe de l’Est et du Sud-Est, le Caucase, ainsi que la Tunisie et le Maroc. En outre, le Secrétaire Général envisage d’organiser, sur une base annuelle, des rencontres avec les dirigeants des principales ONG de défense des droits de l’homme en Europe.

Les ONG apportent des contributions aux rapports de l’Assemblée parlementaire (APCE) et entretiennent des contacts directs avec les membres de l’APCE lors des visites dans les pays et lors des sessions à Strasbourg. En prenant part à des manifestations parallèles et à des auditions, les ONG nationales et internationales aident à préparer les rapports de l’APCE ou à faire mieux connaître certains aspects. Quelques exemples récents peuvent illustrer cette coopération : la table ronde organisée par la Conférence des OING sur le thème « Soutenir les souhaits, demandes et priorités des femmes dans le monde arabe » (23 janvier 2013), l’événement parallèle organisé par le groupe ADLE sur « La protection de la société civile par les parlementaires : comment éviter des restrictions injustifiées sur les activités des ONG en Europe ? » (26 juin 2013), l’audition sur « L’exploitation sexuelle des filles » organisée par le Réseau parlementaire pour le droit des femmes de vivre sans violence et le Réseau des parlementaires de référence contre la violence sexuelle à l’égard des enfants (29 janvier 2014) ou encore le témoignage d’Edward Snowden lors de l’audition sur « les opérations massives de surveillance » organisée par la commission des questions juridiques et des droits de l’homme (8 avril 2014).

Les membres du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux rencontrent des représentants d’ONG lors des sessions du Congrès à Strasbourg et lors des visites dans les pays. Les ONG contribuent également à la préparation des rapports et des manifestations du Congrès. D’autre part, le Congrès a conclu des accords de coopération avec des organisations qui participent à la mise en œuvre de ses activités, telles que la Conférence des assemblées législatives régionales européennes et l’Assemblée des Régions d’Europe.

Les ONG participent à différents titres aux procédures devant la Cour européenne des droits de l’homme, en tant que requérant, tiers intervenant ou source fiable d’information2. Les ONG ont en outre la possibilité de soumettre des communications au Comité des Ministres dans le cadre de la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour3. Les ONG ont également joué un rôle actif dans le processus de réforme de la Cour en participant aux travaux du Comité directeur des droits de l’homme et par le biais de contributions individuelles et collectives, coordonnées par la Conférence des OING.

Le Commissaire aux droits de l’homme entretient des contacts étroits avec les défenseurs des droits de l’homme et les représentants de la société civile, qu’il rencontre lors de ses visites dans les pays, et associe les ONG de défense des droits de l’homme à ses activités thématiques. En outre, il organise régulièrement des tables rondes avec des défenseurs des droits de l’homme, comme la table ronde sur « Les droits de l’homme et le secteur de la sécurité » qui s’est tenue à Kiev les 30 et 31 mai 2013.

La Commission de Venise a établi une coopération avec la Conférence des OING et en particulier, depuis 2007, avec le Conseil d’experts sur le droit en matière d’ONG, qui relève de l’autorité de la Conférence. La Commission reçoit des contributions de la société civile dans le contexte de la préparation de ses avis, et ses rapporteurs rencontrent des représentants d’ONG lors de leurs visites dans les pays. Les ONG participent également aux consultations organisées par la Commission de Venise et le BIDDH/OSCE dans le cadre de la préparation/révision des lignes directrices communes sur la liberté de religion, la liberté de réunion pacifique et la liberté d’association.

Les ONG et des activités normatives, de suivi et de coopération

Les activités normatives bénéficient des contributions de la société civile par le biais de la Conférence des OING, qui a statut de participant à tous les comités directeurs (CM/Res(2011)24). La plupart de ces comités comptent également des ONG nationales ou internationales parmi leurs observateurs. Des représentants d’ONG siègent dans des groupes d’experts, participent à des auditions et apportent des contributions à des textes adoptés. Les ONG sont particulièrement actives dans le domaine des droits de l’homme ; elles ont ainsi contribué à améliorer la protection des victimes dans la Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains, participé à la rédaction de la Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, et contribué à la Recommandation sur des mesures visant à combattre la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle ou l’identité de genre (CM/Rec(2010)5) ou encore aux protocoles 14, 14 bis, 15 et 16 portant amendement au système de contrôle de la Convention européenne des droits de l’homme. Les ONG de personnes handicapées ou représentant les personnes handicapées ont joué un rôle actif dans l’élaboration des recommandations du Comité des Ministres visant à « garantir la pleine inclusion des enfants et des jeunes handicapés dans la société » (CM/Rec(2013)2) et à « assurer la participation pleine, égale et effective des personnes handicapées à la culture, au sport, au tourisme et aux activités de loisirs » (CM/Rec(2013)3). Récemment, de larges consultations de la société civile ont été organisées, par exemple lors de la préparation de la Recommandation sur la protection des lanceurs d’alerte (CM/Rec(2014)7). Dans les domaines de la liberté d’expression et de la gouvernance d’internet, la société civile apporte des contributions aux conférences ministérielles (notamment par le biais d’événements jeunesse et autres manifestations spécifiques de la société civile) et le Conseil de l’Europe prend part à des forums multipartites tels que le Dialogue européen sur la gouvernance d’internet, qui compte un large éventail d’organisations de la société civile parmi ses participants.

La procédure de suivi de l’Assemblée parlementaire et plusieurs mécanismes de monitoring s’appuient également sur les informations provenant d’ONG. Le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants travaille depuis 25 ans avec des ONG. Il annonce ses visites dans les pays un an à l’avance afin que les ONG aient le temps de préparer des documents d’information et d’organiser des réunions. Le Groupe d’Etats contre la corruption a lui aussi pour pratique constante de consulter les ONG lors de ses visites sur le terrain. Le protocole additionnel de 1995 à la Charte sociale européenne (STE n° 158) a institutionnalisé la participation des OING dotées du statut participatif auprès du Conseil de l’Europe en instaurant un système de réclamations collectives qui permet aux OING de saisir le Comité européen des droits sociaux en cas de violation de la Charte. Plus de 200 réclamations ont été soumises au comité en application de cette procédure. Les ONG communiquent des informations à la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI), au Comité d’experts de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (COMEX) et au Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales lorsque ceux-ci préparent les visites dans les pays ; elles participent à des réunions au cours des visites et formulent des commentaires lorsque les suites données aux recommandations émises par ces organes sont soumises à examen. Après la publication des rapports, l’ECRI et le COMEX invitent les ONG à des tables rondes pour encourager le dialogue entre les autorités et la société civile sur la mise en œuvre des recommandations de l’ECRI ou sur le rapport d’évaluation de la Charte. En outre, l’ECRI s’est doté d’un groupe de travail sur les relations avec la société civile et les organes spécialisés afin de renforcer le lien entre le monitoring pays-par-pays, les recommandations de politique générale et les relations avec la société civile.

Les ONG sont des partenaires clés dans la mise en œuvre des activités de coopération du Conseil de l’Europe, tant au niveau national qu’au niveau régional ou paneuropéen, comme le montre les exemples qui suivent, choisis parmi de nombreux autres. Des ONG de défense des droits de l’homme dispensent des formations sur l’application de la Convention européenne des droits de l’homme et de la Charte sociale européenne révisée au niveau national. Des ONG mettent en œuvre des projets d’entretien du patrimoine par la collectivité dans le cadre de stratégies urbaines pour les villes historiques, d’autres s’occupent de la réhabilitation du patrimoine partagé par différentes communautés, d’autres encore de la formation à l’observation d’élections. La société civile est un acteur clé de la mise en œuvre des programmes de mesures de confiance ; dans certains programmes de réforme du secteur pénitentiaire, des ONG participent aux mesures de réinsertion des détenus et aux campagnes de sensibilisation. Au niveau européen, les ONG jouent un rôle moteur dans la conduite des activités du « Mouvement contre le discours de haine » telles que la Journée d’action contre l’homophobie et la transphobie (17 mai). Les ONG ont largement contribué à promouvoir la Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (STCE n° 210) au niveau européen et au niveau mondial, notamment grâce à des coopérations dans le cadre de projets ciblés. Les ONG ont apporté un soutien très actif à la mise en œuvre du Plan d’action pour les personnes handicapées 2006-2015. Les ONG éditent des publications et organisent des manifestations qui contribuent à diffuser les normes et les valeurs du Conseil de l’Europe dans toute l’Europe.

Relations institutionnelles avec les ONG

Le statut participatif des OING (CM/Res(2003)8) remplace depuis 2003 le statut consultatif créé dès 1952. Il est accordé aux OING répondant à des critères de représentativité dans un domaine d’action du Conseil de l’Europe, de présence dans un nombre significatif de pays européens, de capacité à contribuer de façon active aux délibérations et actions du Conseil de l’Europe et d’aptitude à diffuser les travaux du Conseil de l’Europe auprès des citoyens. Actuellement, les OING dotées du statut participatif sont au nombre de 380 et œuvrent dans tous les domaines d’action du Conseil de l’Europe. On trouve parmi elles des organisations de grande notoriété comme Amnesty International, le Réseau européen anti-pauvreté ou l’Internationale de l’Education, mais aussi des organisations de tailles et de formes diverses : associations, organisations de défense d’intérêts, groupements professionnels, mouvements sociaux, réseaux et fondations. Les OING dotées du statut participatif peuvent prendre part aux débats et aux travaux du Conseil de l’Europe, à titre individuel ou collectif, par le biais de la Conférence des OING.

Le statut de partenariat entre le Conseil de l’Europe et les ONG nationales (CM/Res(2003)9) peut être attribué à des ONG avec lesquelles le Conseil de l’Europe a conclu des accords pour la mise en œuvre de programmes, de projets ou d’événements dans le cadre de son programme d’activités. Actuellement, 15 ONG provenant de sept pays détiennent ce statut (DD(2011)892).

De nombreuses ONG exercent une fonction d’observateur auprès des comités directeurs et d’autres organes de pilotage du Conseil de l’Europe.

Un dispositif spécial a été conçu pour le Conseil consultatif pour la jeunesse (CCJ), qui se compose de 30 ONG de jeunesse (nationales et internationales) sélectionnées selon un système de rotation bisannuel sur la base de leurs profils d’activités et de leur rayonnement sur le terrain. Les membres du CCJ sont également membres à part entière du Conseil mixte pour la jeunesse, où ils travaillent sur un pied d’égalité avec les Etats membres. Dans sa Résolution (2008) 23, le Comité des Ministres a qualifié ce système de « cogestion » d’« unique et utile ».

Les OING dotées du statut participatif constituent la Conférence des OING, qui représente le pilier de la société civile au sein du « quadrilogue » entre le Comité des Ministres, l’Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. La Conférence des OING se réunit à Strasbourg en janvier et en juin, parallèlement aux sessions de l’Assemblée parlementaire. Elle adopte des résolutions et des recommandations, mène des activités propres et participe aux activités du Conseil de l’Europe.

Le travail thématique de la Conférence est mené au sein des commissions « Droits de l’homme », « Démocratie, cohésion sociale et enjeux mondiaux » et « Education et culture », ainsi que dans les groupes de travail informels qui rendent compte aux commissions. La Conférence a créé deux instruments destinés à instaurer un environnement favorable aux ONG. Le Conseil d’experts sur le droit en matière d’ONG4 examine les lois nationales relatives aux ONG et leur mise en œuvre, et prodigue des conseils sur la façon de les mettre en conformité avec les normes du Conseil de l’Europe et les bonnes pratiques européennes. Le Code de bonne pratique pour la participation civile au processus décisionnel5 est utilisé comme document de référence dans plusieurs Etats membres. La Conférence participe également à des programmes visant à renforcer la société civile et à intensifier le dialogue civil, tels que le Plan d’action pour l’Azerbaïdjan6 et l’ensemble de mesures immédiates pour l’Ukraine7.

Propositions pour l’avenir

A la lumière de ce qui précède, le Comité des Ministres pourrait se pencher sur les questions suivantes :

Le niveau d’interaction du Conseil de l’Europe avec les ONG est-il actuellement satisfaisant ? Si ce n’est pas le cas, comment pourrait-on l’améliorer ?

Y a-t-il lieu d’intensifier le dialogue entre le Comité des Ministres et les ONG ?

Si c’est le cas, faudrait-il

    - organiser des forums d’ONG avant les sessions ministérielles, les conférences de ministres spécialisés et les conférences à haut niveau ?
    - encourager les ONG à organiser des événements parallèles à ces réunions ?
    - inviter des représentants d’ONG compétentes aux débats thématiques des Délégués des Ministres ?
    - inviter des représentants de la société civile aux réunions des Groupes de rapporteurs des Délégués des Ministres lorsqu’ils examinent les futures actions à mener ?
    - organiser des réunions avec les délégations et les ONG de défense des droits de l’homme avant les réunions Droits de l’homme des Délégués des Ministres sur l’exécution des arrêts de la Cour ?
    - informer par écrit les ONG qui ont soumis des communications au CM dans le cadre de la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour des décisions prises par le CM dans les affaires en question ?
    - organiser des rencontres dans les pays, entre le Président du Comité des Ministres et la société civile, consacrées à l’un des thèmes prioritaires de son programme de travail ?

Comment faciliter l’accès des ONG au Conseil de l’Europe et à la société civile dans les Etats membres ? Faudrait-il

    - communiquer des informations sur les visites de suivi longtemps à l’avance ?
    - concevoir un manuel et/ou un site web « guichet unique » expliquant aux ONG quelles sont les possibilités d’interaction avec le Conseil de l’Europe ?
    - mettre une salle équipée d’ordinateurs à la disposition des ONG lors des semaines de session ?
    - participer à de grandes manifestations de la société civile en dehors de Strasbourg ?

Y a-t-il lieu d’améliorer davantage la pertinence des OING dotées du statut participatif ?
Si c’est le cas, faudrait-il

    - élaborer des lignes directrices sur la mise en œuvre de la résolution Res(2003)8 en ce qui concerne les conditions à remplir par les OING pour pouvoir obtenir le statut participatif ?

1 Voir la décision prise à la 1170e réunion des Délégués en ce qui concerne la Recommandation 2013 (2013) intitulée « Les parlements unis pour combattre la violence sexuelle à l'égard des enfants : bilan à mi-parcours de la Campagne UN sur CINQ ».

2 Voir CDCJ (2010)12 pour de plus amples informations.

3 Règle 9.2 des Règles du Comité des Ministres pour la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables.

4 http://www.coe.int/t/ngo/expert_council_fr.asp

5 http://www.coe.int/t/ngo/code_good_prac_fr.asp

6 ODGProg/inf(2014)2rev

7 ODGProg/Inf(2014)7



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