Recommandation Rec(2006)17
du Comité des Ministres aux Etats membres
sur les hôpitaux en transition : nouvel équilibre entre soins en établissement et soins de proximité

(adoptée par le Comité des Ministres le 8 novembre 2006,
lors de la 979e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 15.b du Statut du Conseil de l’Europe,

Considérant que le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres et que ce but peut être poursuivi, entre autres, par l’adoption d’actions communes dans le domaine de la santé publique ;

Ayant à l’esprit les dispositions de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (STE no 5) et de la Charte sociale européenne révisée (STE no 163) ;

Rappelant l’article 3 de la Convention sur les Droits de l’Homme et la biomédecine (STE no 164) sur un accès équitable à des soins de santé de qualité appropriée, son article 4 sur l’intervention dans le domaine de la santé, y compris la recherche, qui doit être effectuée dans le respect des normes et obligations professionnelles, ainsi que des règles de conduite applicables en l’espèce, et son article 10 qui stipule que toute personne a le droit d’accès aux informations relatives à sa santé ;

Rappelant ses recommandations aux Etats membres : Recommandation nº R (97) 17 sur le développement et la mise en œuvre des systèmes d’amélioration de la qualité (SAQ) dans les soins de santé, Recommandation nº R (99) 21 sur les critères de gestion des listes d’attente et des délais d’attente des soins de santé, Recommandation nº R (2000) 5 sur le développement de structures permettant la participation des citoyens et des patients au processus décisionnel concernant les soins de santé, ainsi que la Recommandation Rec(2001)13 sur le développement d’une méthodologie dans l’élaboration de lignes directrices pour de meilleures pratiques médicales ;

Considérant que les hôpitaux font partie intégrante du système de santé dans sa globalité et qu’un hôpital est la somme de ses fonctions ;

Considérant la volonté croissante des Etats membres d’améliorer leurs systèmes de santé en modernisant les services hospitaliers et en assurant une meilleure intégration de tout le système ;

Conscient de la nécessité de répondre aux défis et aux pressions pour un changement, les hôpitaux étant confrontés à un repositionnement stratégique de leur rôle à l’intérieur du système global de soins, en particulier des soins destinés aux personnes souffrant de maladies chroniques ;

Considérant que cet objectif peut être atteint en introduisant des innovations systémiques qui favorisent l’intégration et la cohérence entre les fonctions hospitalières et les autres parties du système de santé et d’aide sociale ; que ceci inclut d’autres options de soins hospitaliers telles que la chirurgie de jour, les équipes multidisciplinaires œuvrant dans la collectivité, les approches axées sur la gestion de cas pour les patients souffrant de pathologies particulièrement lourdes, l’aide à la prise en charge autonome des patients, la coopération clinique, les services de téléphone et les services en ligne, etc. ;

Ayant à l’esprit qu’étudier les options possibles ne signifie pas nécessairement remplacer l’ancien système hospitalier ;

Considérant que toute modernisation et reconfiguration de l’offre des soins de santé doit continuer à poursuivre l’objectif de l’égalité d’accès des patients et citoyens aux soins et aux traitements, et doit garantir la continuité et la qualité des soins ;

Reconnaissant que les systèmes de santé et la place qu’y occupent les hôpitaux diffèrent selon les pays en raison des environnements complexes de facteurs éthiques, économiques, sociaux, juridiques, culturels, éducatifs et autres dans lesquels s’inscrivent les systèmes de santé ;

Notant que les soins hospitaliers sont en cours d’évolution dans la plupart des pays pour répondre aux efforts de renforcement de l’efficience et de la continuité des soins dans le cadre des services de santé et des services sociaux ;

Considérant que les nouveaux développements dans le domaine des technologies de l’information et de la communication peuvent améliorer l’accès aux soins, rapprocher ceux-ci des citoyens, renforcer leur qualité et augmenter leur performance,

Recommande aux gouvernements des Etats membres :

i. d’élaborer, en tant que partie intégrante de l’agenda politique en matière de santé et de protection sociale, une politique cadre nationale cohérente et globale qui examine diverses options alternatives aux soins hospitaliers traditionnels et respecte les valeurs d’équité, d’accessibilité et de soins centrés sur le patient ;

ii. de veiller à ce que la continuité des soins de santé et de son financement figure au cœur de toutes les politiques de santé, en particulier en tant que fondement du développement de réseaux de services de santé ;

iii. de mettre en place un nouvel équilibre entre les soins primaires, les soins de proximité et les soins en établissement qui mette le patient au cœur des préoccupations et qui offre des services plus proches de la collectivité ;

iv. de veiller à ce que les ressources appropriées soient disponibles et qu’elles servent à soutenir les transformations et à introduire un système de mesures incitatives pour la réalisation de ces transformations ;

v. de s’assurer que les nouvelles approches adoptées sont adaptées et appropriées aux conditions locales, dans le respect du contexte multiculturel, éthique, social et économique ;

vi. de considérer la valeur ajoutée de nouveaux systèmes d’information, de communication et de gestion pour encourager les soins centrés sur le patient et la continuité des soins ;

vii. de prévoir les ressources humaines suffisantes – et d’investir en conséquence – y compris au niveau des effectifs, de l’éducation et de la formation nécessaires, de façon à être prêt à réagir aux effets du nouvel équilibre sur les professionnels de santé ;

viii. de garantir le suivi des services mis en place dans le cadre du nouvel équilibre et l’évaluation de leur efficacité, de leur performance et de leur qualité ;

ix. d’encourager l’utilisation des expériences nationales et internationales comme point de départ et sources d’enseignement et la stimulation de la coopération internationale dans le domaine couvert par cette recommandation.

Lors de l’examen des recommandations susmentionnées, les Etats membres devraient tenir compte des principes figurant en annexe.

Annexe à la Recommandation Rec(2006)17
du Comité des Ministres aux Etats membres
sur les hôpitaux en transition : nouvel équilibre entre soins en établissement et soins de proximité

A. Considérations générales

1. Toutes les politiques de réforme de la santé devraient se fonder sur la prestation de soins continus, orientés vers le patient, afin de répondre aux demandes de populations qui sont en train de vivre des transformations sociodémographiques et épidémiologiques.

2. Les hôpitaux ne devraient pas être considérés comme un ensemble de bâtiments mais comme la somme de leurs fonctions. Or, ces fonctions peuvent être remplies dans des environnements différents.

3. Les Etats membres qui cherchent à transformer les systèmes de santé devraient tenir compte du contexte dans lequel s’inscrivent ces systèmes. Les pays européens sont aujourd’hui tous confrontés à des changements et à des défis semblables, mais à des rythmes différents. De plus, chaque pays est confronté à des défis propres, souvent associés au problème des ressources.

4. Les Etats membres devraient améliorer l’intégration entre l’aide sociale et les soins de santé.

B. Options alternatives aux soins traditionnels dispensés par les hôpitaux 

1. Les Etats membres devraient examiner les formes de soins de santé nécessaires aux populations qu’ils gouvernent et définir quel est le lieu le plus approprié pour ces soins et quel est le meilleur prestataire.

2. Les Etats membres devraient examiner la manière dont ils peuvent initier et soutenir les transformations nécessaires à l’efficacité de la prestation des soins de santé.

3. Les parties prenantes dans les Etats membres devraient participer à la définition d’une stratégie claire en matière de santé qui établisse un meilleur équilibre entre les modèles traditionnels de soins épisodiques et des options alternatives permettant des soins préventifs, systématiques et intégrés pour des populations qui souffrent de plus en plus de pathologies chroniques.

4. Les Etats membres sont encouragés à introduire des mesures incitatives pour faciliter les réformes de leurs systèmes de santé.

5. Lors de l’élaboration de politiques et de plans d’application, les Etats membres devraient envisager les options suivantes :

– action visant à encourager les patients à gérer eux-mêmes leurs pathologies chroniques, par exemple grâce à des programmes experts-patients ;
– possibilité pour les patients de s’informer et d’être conseillés grâce à des services d’assistance téléphonique et en ligne ;
– centres de traitement, tests et diagnostics en autonomie ;
– soins intermédiaires – centres de réadaptation, établissements de séjour pré et posthospitaliers ;
– renforcement du rôle des soins primaires ;
– meilleure coopération avec les assistants sociaux ;
– soins à domicile ;
– soins palliatifs et centres de soins palliatifs ;
– bénéfices de la télémédecine et de l’apprentissage à distance.

6. Les Etats membres devraient élaborer des stratégies de politique de santé qui tiennent compte de ces innovations et les adoptent de manière appropriée.

C. Reconfiguration des hôpitaux

1. Les Etats membres devraient tenir compte de la nécessité d’améliorer le système de santé par une reconfiguration des hôpitaux qui inscrive ces derniers dans le cadre du système de santé global.

2. Les Etats membres devraient reconfigurer les services hospitaliers de manière à offrir des soins aux patients dans un environnement qui soit le plus adapté possible et qui ait la forme la plus appropriée, en considérant lors de la prise des décisions l’opportunité de l’hospitalisation.

3. Les Etats membres devraient développer et améliorer des systèmes qui assurent la sécurité et la qualité des services pour garantir leur continuité et leur qualité quel que soit le lieu de la prestation.

4. Les Etats membres devraient définir les conditions de l’offre privée et publique de services.

D. Innovations systémiques

1. Les Etats membres devraient envisager de mettre en œuvre des innovations systémiques efficaces, telles que présentées dans le présent document comme des exemples de bonne pratique. Les thèmes essentiels à considérer sont les suivants :

– créer des réseaux cliniques dans lesquels toutes les organisations qui dispensent une partie des soins à un moment donné du cycle de soins d’un patient ou qui sont engagées dans la prestation de services à des populations spécifiques, se retrouvent lors d’un forum afin d’améliorer l’intégration des services, par exemple, services cancérologiques, psychiatriques, pédiatriques ou gériatriques. Ces réseaux ont parfois des dispositifs de gestion commune et/ou des fonds communs ;

– mettre en place des cycles de soins intégrés et coordonnés qui commencent au diagnostic et se poursuivent durant tout le traitement et les soins, et ce tant que la condition du patient l’exige ;

– promouvoir une étroite coopération transorganisationnelle et encourager une transformation des comportements à l’interface des organisations requiert des changements importants au niveau de la gestion et du flux d’information ainsi que de la communication entre les différents acteurs. Même si les innovations actuelles dans le domaine des technologies de l’information peuvent entraîner une meilleure communication, le contexte de chaque pays doit être pris en compte avant d’introduire des modifications majeures dans le système ;

– favoriser la prise en charge et la gestion des patients par eux-mêmes est considéré comme un point important. Les efforts et les fonds nécessaires devraient être investis pour assurer l’accès des patients aux informations factuelles, leur donner des conseils et un soutien pour qu’ils adoptent une vie saine, mettre à leur disposition des outils et des techniques et leur permettre de gérer leur médication ;

– la réforme du système et les changements apportés doivent faire l’objet d’un suivi et d’une évaluation. Il est important d’envisager la possibilité de faire des ajustements selon les résultats obtenus.

E. Education et formation

1. Lorsqu’ils proposent des réformes et des changements, les Etats membres devraient tenir compte de leurs conséquences sur les ressources humaines. Celles-ci sont l’atout principal du secteur de la santé, et elles peuvent encourager ou entraver le processus de transformation selon la place qui leur est donnée dans ce processus et le soutien qui leur est apporté.

2. Les Etats membres devraient examiner les compétences nécessaires à la gestion de services qui croisent des frontières organisationnelles.

3. Les Etats membres devraient étudier différentes options afin de mettre en place un personnel de santé qui ait les compétences appropriées. Parmi ces options, figurent notamment l’éducation et la formation permanentes, l’habilitation, la mutation de professionnels de zones en sureffectif vers des zones en sous-effectif.

4. Les Etats membres devraient mettre en œuvre des stratégies de communication pour sensibiliser les patients, leurs familles, ceux qui s’occupent des patients et la collectivité en général aux changements apportés à la prestation de services et au rôle joué par ces différentes personnes dans l’application de ces changements.

F. Conséquences des changements du système de santé sur l’équité, l’accès et la continuité des soins et sur le système en général

1. Les décideurs politiques, les planificateurs, les acheteurs des services de santé et les prestataires de soins de santé doivent veiller à ce que les patients et la population soient au cœur de la prestation.

2. Les Etats membres, lorsqu’ils examinent les options alternatives possibles par rapport au système hospitalier traditionnel, devraient garantir :

– l’égalité d’accès aux soins de santé ;
– l’équité dans la prestation de services de santé ;
– la continuité des soins ;
– la qualité des soins.

G. Centres/modèles d’excellence

1. Les Etats membres devraient envisager, conjointement avec d’autres organes, l’élaboration d’une liste de critères ainsi qu’un processus d’évaluation qui permettent l’identification de meilleures pratiques à partir d’observations réelles, en tenant compte du contexte et de la situation propres à leur pays.

2. Lors de l’étude de bonnes pratiques, il semble important de prêter attention aux domaines suivants : satisfaction des patients et des praticiens ; rapport coût-efficacité ; bonne collaboration entre l’ensemble des praticiens et le personnel de logistique de tout le système ; et temps de mise en œuvre suffisant avant d’évaluer les résultats de la réforme.

H. Déficit d’information

1. Les Etats membres devraient examiner les dispositifs existants en matière de gestion des données et des informations et les améliorer pour s’adapter aux exigences d’une approche de la santé plus préventive, intégrée et orientée vers le patient.

I. Suivi et évaluation

1. Des lignes directrices de pratique clinique pour des approches des services hospitaliers autres que l’approche traditionnelle, qui s’inspirent des meilleures données factuelles disponibles, devraient être élaborées de manière systématique, en concertation avec les patients.

2. Il est essentiel d’avoir un retour continu sur les pratiques existantes, et ce sous la forme d’un audit.

3. Les approches des services hospitaliers autres que l’approche traditionnelle devraient être évaluées en se servant de méthodes prouvées scientifiquement, à la fois qualitatives et quantitatives. De telles études devront être axées avant tout sur le patient.

4. La recherche menée en collaboration devrait être encouragée dans ce domaine, au niveau tant national qu’international.

J. Rôle des patients/citoyens

1. Les Etats membres devraient assurer un rôle de plus en plus important aux patients/citoyens dans les orientations destinées aux futurs services de santé.

2. Les débats publics devraient être utilisés davantage pour renforcer les mécanismes de participation dans toute réforme de la santé.

K. Financement

1. Les Etats membres ont la responsabilité de veiller à ce que toutes les parties du système de santé concernées reçoivent les fonds nécessaires pour remplir leur rôle dans le nouvel équilibre.

2. Les Etats membres devraient évaluer l’intérêt de développer le secteur privé pour contribuer à l’agenda de la santé.



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