CONSEIL DE L'EUROPE
    COMITE DES MINISTRES

    Recommandation Rec(2004)6
    du Comité des Ministres aux Etats membres
    sur l'amélioration des recours internes

    (adoptée par le Comité des Ministres le 12 mai 2004,
    lors de sa 114e session)

    Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

    Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres, et que l'un des moyens les plus importants pour atteindre ce but est la sauvegarde et le développement des droits de l'homme et des libertés fondamentales;

    Réaffirmant sa conviction que la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (ci-après dénommée «la Convention») doit demeurer le point de référence essentiel dans le domaine de la protection des droits de l'homme en Europe et rappelant son engagement à prendre des mesures visant à garantir l'efficacité à long terme du système de contrôle institué par la Convention;

    Rappelant le caractère subsidiaire du mécanisme de contrôle institué par la Convention, qui présuppose, conformément à son article 1er, que les droits et libertés garantis par la Convention soient protégés tout d'abord par le droit interne et appliqués par les autorités nationales;

    Se félicitant à cet égard de ce que la Convention fait aujourd'hui partie intégrante de l'ordre juridique interne de l'ensemble des Etats parties;

    Soulignant que, ainsi que l'article 13 de la Convention l'exige, les Etats membres se sont engagés à ce que toute personne pouvant alléguer de manière défendable une violation de ses droits et libertés reconnus dans la Convention ait droit à un recours effectif devant une instance nationale;

    Rappelant que, au-delà de l'obligation de s'assurer de l'existence de tels recours effectifs au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme (ci-après dénommée «la Cour»), les Etats ont l'obligation générale de remédier aux problèmes sous-jacents aux violations constatées;

    Soulignant qu'il appartient aux Etats membres d'assurer que les recours internes soient effectifs en droit et en pratique, et qu'ils puissent aboutir à une décision sur le bien-fondé du grief et à un remède approprié de toute violation constatée;

    Notant que la nature et le nombre des requêtes portées devant la Cour et les arrêts qu'elle rend démontrent plus que jamais le besoin, pour les Etats membres, de s'assurer de manière efficace et régulière que de tels recours existent en toute circonstance en particulier dans le cas de durée excessive de procédures juridictionnelles;

    Estimant que la disponibilité de recours internes effectifs pour toutes les allégations défendables de violations de la Convention devrait permettre de réduire la charge de travail de la Cour, en raison, d'une part, de la réduction du nombre des affaires qui lui parviennent et, d'autre part, du fait que le traitement circonstancié des affaires au plan national est de nature à faciliter leur examen ultérieur par la Cour;

    Soulignant que l'amélioration des recours au niveau national, tout particulièrement en matière d'affaires répétitives, devrait également contribuer à réduire la charge de travail de la Cour;

    Recommande aux Etats membres, en tenant compte des exemples de bonnes pratiques figurant en annexe:

    I. de s'assurer par un suivi constant, à la lumière de la jurisprudence de la Cour, que des recours internes existent pour toute personne alléguant d'une façon défendable une violation de la Convention et que ces recours sont effectifs, dans la mesure où ils permettent d'aboutir à une décision sur le bien-fondé du grief et à un remède approprié de toute violation constatée;

    II. de réexaminer, à la suite d'arrêts de la Cour qui révèlent des défaillances structurelles ou générales dans le droit ou la pratique de l'Etat, l'effectivité des recours internes existants et, le cas échéant, mettre en place des recours effectifs afin d'éviter que des affaires répétitives ne soient portées devant la Cour;

    III. de porter une attention particulière, dans le cadre des points I et II ci-dessus, à l'existence de recours effectifs en cas d'allégation défendable de durée excessive des procédures juridictionnelles;

    Charge le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe de déployer les moyens nécessaires pour octroyer une assistance appropriée aux Etats membres qui le demanderaient, afin de les aider à mettre en œuvre la présente recommandation.

    Annexe à la Recommandation Rec(2004)6

    Introduction

    1. La Conférence ministérielle1 tenue à Rome les 3 et 4 novembre 2000 pour commémorer le 50e anniversaire de la Convention européenne des Droits de l'Homme (ci-après dénommée «la Convention») a souligné que la responsabilité première pour assurer le respect des droits et libertés proclamés par celle-ci incombe aux Etats parties, qui doivent se doter des instruments juridiques nécessaires pour prévenir les violations, et le cas échéant pour y remédier. Cela exige en particulier la mise en place de recours internes effectifs pour toutes les violations de la Convention, conformément à son article 132. La jurisprudence3 de la Cour européenne des Droits de l'Homme (ci-après dénommée «la Cour») a développé la portée de cette exigence qui pèse sur les Etats parties à la Convention, en indiquant notamment:

    – que l'article 13 garantit l'existence en droit interne d'un recours permettant de se prévaloir des droits et libertés de la Convention tels qu'ils peuvent s'y trouver consacrés;

    – que cet article a pour conséquence d'exiger un recours interne habilitant à examiner le contenu d'un «grief défendable» fondé sur la Convention et à offrir le redressement approprié. La portée de cette obligation varie en fonction de la nature du grief du requérant. Toutefois, le recours exigé doit être «effectif», en droit comme en pratique;

    – que cela suppose notamment qu'il puisse empêcher l'exécution des mesures contraires à la Convention et dont les conséquences sont potentiellement irréversibles;

    – que l'«instance» dont il est question à l'article 13 n'a pas besoin d'être une institution judiciaire, mais ses pouvoirs et les garanties qu'elle présente entrent en ligne de compte pour apprécier l'effectivité du recours s'exerçant devant elle;

    – que l'«effectivité» d'un «recours» au sens de l'article 13 ne dépend pas de la certitude d'une issue favorable pour le requérant; par contre, elle implique une certaine exigence minimale de rapidité.

    2. Dans un passé récent, un accent particulier a été mis sur l'importance de disposer de tels recours à l'égard de la durée excessive des procédures judiciaires4, problème qui est à l'origine de très nombreuses requêtes devant la Cour, même s'il ne s'agit pas du seul problème.

    3. La Cour est confrontée à un nombre toujours croissant de requêtes. Cet état de fait compromet à long terme l'efficacité du système et exige donc une réaction vigoureuse de la part des Etats membres5. C'est précisément dans ce contexte que la disponibilité de recours effectifs prend une importance particulière. L'amélioration des recours internes disponibles aura, très probablement, des effets tant quantitatifs que qualitatifs sur la charge de travail de la Cour:

    – d'une part, le volume des requêtes à examiner devrait se réduire: moins de requérants se sentiraient contraints de porter leur affaire devant la Cour si l'examen de leurs plaintes était déjà suffisamment approfondi devant une instance nationale;

    – d'autre part, l'examen des requêtes par la Cour sera facilité si les affaires ont fait l'objet au préalable d'un examen au fond par une instance nationale grâce à l'amélioration des recours internes.

    4. La présente recommandation encourage en conséquence les Etats membres à examiner leurs systèmes juridiques respectifs à la lumière de la jurisprudence de la Cour et à prendre le cas échéant les mesures nécessaires et adéquates pour garantir, par le biais de la législation ou des développements jurisprudentiels, les recours effectifs exigés par l'article 13. Cet examen devrait en principe être régulier, mais pourrait également intervenir ponctuellement à la suite d'un arrêt de la Cour.

    5. Dans un premier temps, les gouvernements des Etats membres pourraient demander à des experts de faire une étude de l'efficacité des recours internes existants dans des domaines appropriés, en vue de proposer des améliorations. Les institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l'homme et les organisations non gouvernementales pourraient également participer à ce travail. Par la suite, l'examen de la disponibilité et de l'effectivité des recours internes devrait intervenir constamment et, en particulier, lors de l'examen de tout projet de loi ayant une incidence sur les droits et libertés protégés par la Convention. Il y a là un lien évident entre la présente recommandation et celle relative à la vérification de la compatibilité des projets de loi, des lois en vigueur et des pratiques administratives avec les normes fixées par la Convention.

    6. Dans le cadre de tout ce qui précède, les considérations ci-après pourraient être prises en compte.

    La Convention en tant que partie intégrante de l'ordre juridique interne

    7. Une première exigence pour qu'il y ait recours effectif est que les droits de la Convention soient garantis dans l'ordre juridique interne. Dans cette perspective, il est heureux de constater que la Convention fait aujourd'hui partie intégrante de l'ordre juridique de tous les Etats parties. Ce développement a favorisé la disponibilité de recours effectifs. Il s'est accompagné du fait que les tribunaux et les autorités chargées de la mise en œuvre respectent de mieux en mieux la jurisprudence de la Cour dans la mise en œuvre du droit interne et sont conscients de leur obligation de se conformer

    aux arrêts de la Cour qui concernent directement leur Etat (voir l'article 46 de la Convention). La tendance a été renforcée par l'amélioration des possibilités d'obtenir, conformément à la Recommandation Rec(2000)26, que les autorités nationales compétentes réexaminent ou rouvrent certaines procédures qui ont été à la base des violations constatées par la Cour.

    8. L'amélioration des recours internes exige également que des actions supplémentaires soient menées afin que les autorités nationales, dans l'application du droit interne, puissent tenir compte des exigences de la Convention et tout particulièrement de celles qui découlent des arrêts de la Cour concernant leur Etat. Il s'agit notamment d'améliorer la publication et la diffusion de la jurisprudence de la Cour (le cas échéant en la traduisant dans la ou les langues nationales de l'Etat concerné) et la formation des juges et d'autres fonctionnaires de l'Etat à l'égard de ces exigences. La présente recommandation est ainsi étroitement liée également aux deux recommandations du Comité des Ministres dans ces domaines.7

    Recours spécifiques et recours général

    9. La plupart des recours internes concernant des violations de la Convention ont été mis en place avec un champ d'application ciblé. L'expérience montre que ces systèmes de «recours spécifiques» (par exemple en matière de délais déraisonnables) peuvent être très efficaces s'ils sont conçus et mis en œuvre de manière appropriée. Ils peuvent limiter ainsi le nombre des requêtes devant la Cour et le nombre d'affaires exigeant un long examen de sa part.

    10. Plusieurs Etats membres ont également introduit un recours général (par exemple devant la Cour constitutionnelle) susceptible d'être utilisé pour les plaintes qui n'ont pas pu être traitées par un recours spécifique. Dans certains Etats membres, ce recours général peut en outre être utilisé en parallèle ou avant même que les autres recours juridiques aient été épuisés. Quelques Etats membres ajoutent l'exigence que la mesure soit contestée au motif qu'elle violerait grossièrement les droits constitutionnels et que des conséquences graves et irréparables pour le requérant découleraient du refus d'instruire une telle requête. Il convient de signaler que les Etats qui disposent d'un tel recours général ont tendance à avoir moins d'affaires devant la Cour.

    11. Cela étant, il appartient aux Etats membres de décider quel système est le plus à même de garantir la nécessaire protection des droits protégés par la Convention, en tenant compte de leurs traditions constitutionnelles et de leurs circonstances particulières.

    12. Quel que soit le système choisi, l'expérience actuelle montre qu'il y a encore des carences dans de nombreux Etats membres concernant la disponibilité et/ou l'effectivité des recours internes, avec comme conséquence une charge de travail supplémentaire pour la Cour.

    Recours à la suite d'un arrêt «pilote»

    13. Après qu'un arrêt de la Cour qui révèle des défaillances structurelles ou générales dans le droit ou la pratique de l'Etat («arrêt pilote») a été rendu et que de nombreuses requêtes concernant le même problème («affaires répétitives») sont pendantes ou susceptibles d'être introduites devant la Cour, l'Etat défendeur devrait s'assurer que les requérants potentiels disposent d'un recours effectif leur permettant

    de s'adresser à une autorité nationale compétente, recours qui pourrait être également utilisé par les requérants actuels. Un tel recours rapide et efficace leur permettrait d'obtenir réparation déjà au niveau interne, conformément au principe de subsidiarité du système de la Convention.

    14. La mise en place d'un tel recours interne pourrait également contribuer de manière significative à réduire la charge de travail de la Cour. Bien que l'exécution rapide de l'arrêt pilote reste essentielle pour résoudre le problème structurel et prévenir ainsi de futures requêtes sur la même question, il peut exister une catégorie de personnes qui ont déjà été affectées par ce problème avant la résolution de ce dernier. Pour ces personnes, l'existence d'un recours visant à garantir une réparation au niveau interne permettrait à la Cour de les inviter à utiliser le nouveau recours et, le cas échéant, de déclarer leurs requêtes irrecevables.

    15. Plusieurs options pour y parvenir sont possibles selon, entre autres, la nature du problème structurel en question et que la personne touchée par ce problème ait déjà introduit ou non une requête devant la Cour.

    16. En particulier, à la suite d'un arrêt pilote ayant relevé un problème structurel spécifique, une approche ad hoc pourrait par exemple être adoptée, par laquelle l'Etat concerné examinerait l'opportunité de mettre en place un recours spécifique ou d'élargir un recours existant par voie législative ou jurisprudentielle.

    17. Lors de cet examen au cas par cas, les Etats pourraient envisager, si cela s'avère opportun, la réouverture des procédures similaires à celles d'une affaire «pilote» ayant établi une violation de la Convention, afin d'épargner à la Cour d'avoir à traiter ces affaires et de fournir, le cas échéant, un redressement plus rapide à la personne concernée. A cet égard, les critères énumérés dans la Recommandation Rec(2000)2 du Comité des Ministres pourraient servir de source d'inspiration.

    18. Lorsque de tels recours spécifiques ont été mis en place à la suite d'un arrêt pilote, les gouvernements devraient en informer rapidement la Cour, afin qu'elle puisse en tenir compte dans le traitement des affaires répétitives.

    19. Toutefois, il ne sera pas nécessaire ou approprié de créer de nouveaux recours pour toute affaire dans laquelle un arrêt de la Cour a identifié un problème structurel ou de leur accorder un certain effet rétroactif. Dans certains cas, il peut être préférable de laisser à la Cour le soin d'examiner ces affaires, afin notamment d'éviter d'imposer au requérant la charge supplémentaire de devoir épuiser à nouveau des recours internes qui, de plus, ne pourraient voir le jour qu'après l'adoption de changements législatifs.

    Recours en cas d'allégation défendable de durée excessive des procédures judiciaires

    20. La question des recours effectifs est aujourd'hui d'une actualité particulière en cas d'allégations de durée non raisonnable des procédures, qui font l'objet d'un grand nombre de requêtes déposées devant la Cour. Ainsi, dans son arrêt Kudla c. Pologne du 26 octobre 2000, la Cour a souligné l'importance de s'assurer qu'un recours effectif existe pour ces griefs, comme l'exige l'article 13 de la Convention. A la suite de l'impulsion donnée par la Cour dans cet arrêt, plusieurs solutions ont été proposées par les Etats membres afin de prévoir, dans ce domaine également, des recours effectifs permettant de constater la violation et d'octroyer un redressement approprié.

    Durée raisonnable des procédures

    21. De nombreux Etats membres prévoient dans leur droit interne, par différents moyens (délai maximal, possibilité de demander l'accélération de la procédure), que la durée de la procédure reste raisonnable. En matière pénale, civile et administrative, des délais maximaux sont prévus par certains Etats membres concernant chaque phase de la procédure. L'intégration de la Convention dans les systèmes juridiques des Etats membres, en particulier de la condition prévue à l'article 6 d'un procès dans un délai raisonnable, a renforcé et complété ces exigences de droit interne.

    Prévenir des retards et accélérer les procédures

    22. Si les délais légaux – notamment en matière pénale – ne sont pas respectés ou si la durée de la procédure est jugée déraisonnable, le droit interne de nombreux Etats membres prévoit que la personne concernée puisse introduire une demande d'accélération de la procédure. Si cette demande est accueillie, elle peut déboucher notamment sur une décision fixant un délai dans lequel le tribunal – ou le procureur selon le cas – doit prendre une mesure procédurale déterminée, telle que la clôture de l'enquête ou la fixation d'une date pour l'audience. Dans certains Etats membres, les tribunaux peuvent décider que la procédure doit être terminée avant une certaine date. Dans ceux ayant un recours général devant une cour constitutionnelle, la plainte peut être déposée, dans certaines circonstances, avant même que les autres recours internes aient été épuisés.

    Différentes formes de redressements

    23. Dans la plupart des Etats membres, il existe des actions indemnitaires pour réparer les durées non raisonnables des procédures, à l'égard de procédures en cours ou déjà terminées. Une forme de redressement communément pratiquée, surtout pour les affaires déjà terminées, est la compensation pécuniaire. Dans certains cas, le dépassement par une autorité publique des délais prescrits pour rendre une décision aboutit d'office à une présomption de décision favorable au requérant. Dans d'autres, en matière pénale, la sanction peut être plus clémente pour compenser le fait que la procédure pénale ait dépassé un délai raisonnable.

    Assistance facultative pour la mise en place de recours effectifs

    24. La recommandation charge le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe de déployer les moyens nécessaires pour donner une assistance appropriée aux Etats membres qui le demanderaient, afin de les aider à mettre en place les recours effectifs exigés par la Convention. Il peut s'agir notamment de la réalisation d'études, par des experts consultants, sur les recours internes disponibles en vue d'améliorer l'efficacité des recours.

Note 1 . Conférence ministérielle européenne sur les droits de l'homme, paragraphe 14.i de la Résolution no 1 («Mise en œuvre institutionnelle et fonctionnelle de la protection des droits de l'homme aux niveaux national et européen»), Section A («Améliorer la mise en œuvre de la Convention dans les Etats membres»).
Note 2 . L'article 13 se lit: «Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale». Il convient de noter que la présente annexe ne contient pas d'allusion particulière aux garanties procédurales qui découlent des droits matériels garantis par la Convention, tels que les articles 2 et 3.
Note 3 . Voir par exemple arrêt Conka contre la Belgique du 5 février 2002 (paragraphes 64 et ss.).
Note 4 . Arrêt Kudla c. Pologne du 26 octobre 2000.
Note 5 . Voir la Déclaration du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe du 14 mai 2003 «Garantir l'efficacité à long terme de la Cour européenne des Droits de l'Homme».
Note 6 . Recommandation Rec(2000)2 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le réexamen ou la réouverture de certaines affaires au niveau national à la suite des arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme, adoptée le 19 janvier 2000 lors de la 694e réunion des Délégués des Ministres.
Note 7 . Recommandation Rec(2002)13 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la publication et la diffusion dans les Etats membres du texte de la Convention européenne des Droits de l'Homme et de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme, adoptée le 18 décembre 2002 lors de la 822e réunion des Délégués des Ministres. Recommandation Rec(2004)4 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la Convention européenne des Droits de l'Homme dans l'enseignement universitaire et la formation professionnelle, adoptée le 12 mai 2004 lors de la 114e Session du Comité des Ministres.


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