CONSEIL DE L'EUROPE
    COMITE DES MINISTRES

    Recommandation Rec(2004)5
    du Comité des Ministres aux Etats membres
    sur la vérification de la compatibilité des projets de loi, des lois en vigueur
    et des pratiques administratives avec les normes fixées par
    la Convention européenne des Droits de l'Homme

    (adoptée par le Comité des Ministres le 12 mai 2004,
    lors de sa 114e session)

    Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

    Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres, et que l'un des moyens les plus importants pour atteindre ce but est la sauvegarde et le développement des droits de l'homme et des libertés fondamentales;

    Réaffirmant sa conviction que la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (ci-après dénommée «la Convention») doit demeurer le point de référence essentiel dans le domaine de la protection des droits de l'homme en Europe et rappelant son engagement à prendre des mesures visant à garantir l'efficacité à long terme du système de contrôle institué par la Convention;

    Rappelant le caractère subsidiaire du mécanisme de contrôle institué par la Convention, qui présuppose, conformément à son article 1er, que les droits et libertés garantis par la Convention soient protégés tout d'abord par le droit interne et appliqués par les autorités nationales;

    Se félicitant à cet égard de ce que la Convention fait aujourd'hui partie intégrante de l'ordre juridique interne de l'ensemble des Etats parties et notant à cet égard le rôle important joué par les tribunaux nationaux;

    Rappelant qu'en vertu de l'article 46, paragraphe 1, de la Convention, les Hautes Parties contractantes s'engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour européenne des Droits de l'Homme (ci-après dénommée «la Cour») dans les litiges auxquels elles sont parties;

    Estimant néanmoins que des efforts supplémentaires doivent être accomplis dans les Etats membres pour donner plein effet à la Convention, en particulier par l'adaptation constante des normes nationales aux normes de cette dernière, à la lumière de la jurisprudence de la Cour;

    Convaincu que la vérification de la compatibilité des projets de loi, des lois en vigueur et des pratiques administratives avec la Convention est nécessaire afin de contribuer à prévenir des violations des droits de l'homme et à limiter le nombre des requêtes devant la Cour;

    Soulignant l'importance de consulter différentes instances compétentes et indépendantes, y compris des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l'homme et des organisations non gouvernementales; 

    Conscient de la diversité des pratiques dans les Etats membres en matière de vérification de compatibilité;

    Recommande aux Etats membres, en tenant compte des exemples de bonnes pratiques figurant en annexe:

    I. de veiller à ce qu'il existe des mécanismes adéquats et effectifs pour vérifier systématiquement la compatibilité des projets de loi avec la Convention à la lumière de la jurisprudence de la Cour;

    II. de veiller à ce qu'il existe de tels mécanismes pour vérifier, lorsque cela s'avère nécessaire, la compatibilité des lois en vigueur et des pratiques administratives, telles qu'elles se manifestent notamment dans les règlements, décrets et circulaires;

    III. de veiller à une adaptation dans les meilleurs délais de leurs lois et de leurs pratiques administratives, afin d'éviter des violations de la Convention.

    Charge le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe de déployer les moyens nécessaires pour octroyer une assistance appropriée aux Etats membres qui le demanderaient, afin de les aider à mettre en œuvre la présente recommandation.

    Annexe à la Recommandation Rec(2004)5

    Introduction

    1. Malgré la réforme, issue du Protocole no 11, du mécanisme de contrôle établi par la Convention européenne des Droits de l'Homme (ci-après dénommée «la Convention») le nombre de requêtes déposées auprès de la Cour européenne des Droits de l'Homme (ci-après dénommée «la Cour») est en constante augmentation, ce qui engendre un retard considérable dans le traitement des affaires.

    2. Ce développement reflète un accès plus facile à la juridiction européenne et une protection sans cesse accrue des droits de l'homme en Europe, mais il ne faut pas oublier que ce sont les Parties à la Convention, qui demeurent les premiers garants des droits énoncés par cette dernière en vertu du principe de subsidiarité. Selon l'article 1er de la Convention, «les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre I de la présente Convention». C'est donc sur le plan national qu'une protection efficace et directe des droits et libertés prévus dans la Convention doit être assurée. Cette obligation concerne tous les organes de l'Etat: en particulier les juridictions, les administrations et le législateur.

    3. La condition préalable pour que la Convention garantisse effectivement les droits de l'homme est donc que les Etats parties donnent effet à la Convention dans leur ordre juridique, à la lumière de la jurisprudence de la Cour. Cela implique notamment qu'ils doivent s'assurer que les lois et les pratiques administratives s'y conforment.

    4. La présente recommandation encourage les Etats à mettre en place des mécanismes permettant de vérifier la compatibilité avec la Convention aussi bien des projets de loi que des lois en vigueur et des pratiques administratives. Des exemples de bonnes pratiques sont consignés ci-après. La mise en œuvre de la recommandation devrait ainsi contribuer à prévenir des violations des droits de l'homme dans les Etats membres et aider en conséquence à contenir le flot d'affaires qui arrivent à la Cour.

    Vérification de la compatibilité des projets de loi

    5. Il est recommandé que les Etats membres instituent une vérification de la compatibilité des projets de loi, notamment de ceux qui peuvent affecter les droits et libertés protégés par la Convention. C'est un point capital: en adoptant une loi dont la conformité a été vérifiée, l'Etat diminue le risque qu'une violation de la Convention ne trouve sa source dans la loi elle-même et que la Cour constate une telle violation. De surcroît, l'Etat impose ainsi à son administration un cadre respectueux de la Convention dans les actions qu'elle mène à l'égard de toute personne relevant de sa juridiction.

    6. Une assistance du Conseil de l'Europe peut être envisagée dans certains cas pour procéder à cette vérification. Une telle assistance est déjà disponible en ce qui concerne notamment des projets de loi sur la liberté religieuse, l'objection de conscience, la liberté d'information, la liberté d'association, etc. Il appartient cependant aux seuls Etats de tenir compte ou non des conclusions des expertises techniques qui leur sont soumises dans ce cadre.

    Vérification de la compatibilité des lois en vigueur

    7. Le contrôle de compatibilité devrait être effectué également, lorsque cela s'avère nécessaire, à l'égard des lois en vigueur. En effet, la jurisprudence évolutive de la Cour peut avoir des incidences sur une loi initialement compatible avec la Convention ou qui n'aurait pas fait l'objet d'un contrôle de compatibilité avant son adoption.

    8. Cette vérification s'avère particulièrement importante pour les lois touchant des domaines dans lesquels l'expérience montre qu'il y a un risque particulier de violation des droits de l'homme tels que la police, la procédure pénale, les conditions de détention, le droit des étrangers, etc.

    Vérification de la compatibilité des pratiques administratives

    9. La présente recommandation couvre aussi, lorsque cela s'avère nécessaire, la vérification de la compatibilité avec la Convention des actes réglementaires et vise donc à assurer le respect des droits de l'homme dans sa pratique régulière. En effet, il est essentiel que les instances, notamment celles ayant des pouvoirs leur permettant de restreindre l'exercice des droits de l'homme, disposent des moyens nécessaires pour veiller à la compatibilité de leur action avec la Convention.

    10. Il faut préciser que la recommandation vise également les pratiques administratives qui n'ont pas de base dans un texte réglementaire. Il importe particulièrement que les Etats veillent à la vérification de leur compatibilité avec la Convention.

    Procédures pour donner suite à la vérification effectuée

    11. Afin que la vérification ait des répercussions concrètes et ne se limite pas au simple constat d'une incompatibilité de la disposition visée avec la Convention, il est essentiel que les Etats membres tirent les conséquences résultant de ce type de contrôle.

    12. La recommandation met l'accent sur la nécessaire réactivité des Etats membres pour atteindre les objectifs qu'elle vise. Ainsi, lorsque cela s'avère nécessaire, les Etats membres devraient entreprendre rapidement à la suite de la vérification les démarches pour modifier les lois en vigueur et les pratiques administratives, afin de les rendre compatibles avec la Convention. Pour ce faire, et si cela s'avère nécessaire, ils devraient améliorer ou instaurer des mécanismes de révision adéquats qui devraient être mis en œuvre de façon systématique et rapide suite à la constatation de non compatibilité. Il convient toutefois de signaler que, souvent, pour assurer la compatibilité, il suffit de procéder à des changements de jurisprudence et de pratique. Conformément au système juridique de certains Etats membres, la compatibilité pourrait être assurée simplement par la non-application des dispositions législatives mises en cause.

    13. Une telle capacité d'adaptation devrait être facilitée et encouragée, notamment au travers de la diffusion rapide et efficace des arrêts de la Cour auprès de toutes les autorités concernées par la violation en cause, et par une formation adéquate des décideurs. Le Comité des Ministres a consacré à ces aspects importants deux recommandations spécifiques, l'une sur la publication et la diffusion dans les Etats membres du texte de la Convention et de la jurisprudence de la Cour (Rec(2002)13) et l'autre sur la Convention dans l'enseignement universitaire et la formation professionnelle (Rec(2004)4).

    14. Pour le cas où un tribunal conclurait qu'il n'a pas le pouvoir d'assurer l'adaptation nécessaire en raison du libellé de la loi en cause, certains Etats prévoient des procédures législatives accélérées.

    15. Dans le cadre de tout ce qui précède, les considérations ci-après pourraient être prises en compte.

    Exemples de bonnes pratiques

    16. Chaque Etat membre est invité à faire connaître ses pratiques et leur évolution, notamment en en informant régulièrement le Secrétariat Général du Conseil de l'Europe. Ce dernier se chargera à son tour d'informer périodiquement l'ensemble des Etats membres des bonnes pratiques existantes.

    I. Publication, traduction, diffusion et formation au système de protection des droits de l'homme

    17. A titre liminaire, il convient de rappeler qu'une vérification efficace exige au préalable la publication et la diffusion adéquates au niveau interne, dans la ou les langues du pays et notamment par des moyens électroniques, du texte de la Convention et de la jurisprudence pertinente de la Cour, ainsi que le développement de programmes d'enseignement universitaire et de formation professionnelle concernant les droits de l'homme.

    II. Vérification des projets de loi

    18. Le contrôle systématique des projets de loi est généralement exercé au niveau tant exécutif que parlementaire, en ayant également recours à des consultations d'instances indépendantes.

    Par l'exécutif

    19. En général, la vérification de compatibilité avec la Convention et ses protocoles commence au sein du ministère qui est à l'origine du projet de loi. De surcroît, dans certains Etats membres, une responsabilité spéciale revient à certains ministères ou départements, par exemple la Chancellerie, le ministère de la Justice et/ou le ministère des Affaires étrangères pour vérifier une telle compatibilité. Certains Etats membres attribuent à l'agent du gouvernement devant la Cour de Strasbourg, parmi d'autres compétences, celle de se prononcer sur la compatibilité des lois nationales avec la Convention. Sur cette base, l'agent est habilité à soumettre des propositions d'amendement des lois existantes ou de la nouvelle législation envisagée.

    20. Le droit interne de nombreux Etats membres prévoit que le projet de loi envoyé au parlement soit accompagné d'un rapport explicatif détaillé qui doit également indiquer et poser d'éventuelles questions sur le terrain constitutionnel et/ou sur celui de la Convention. Dans certains Etats membres, il doit s'accompagner d'une déclaration formelle quant à sa conformité avec la Convention. Dans un Etat membre, le ministre responsable du projet de loi doit formellement certifier devant le parlement que, à son avis, ses dispositions sont compatibles avec la Convention, ou bien qu'il n'est pas en mesure de faire une telle déclaration mais que néanmoins, il souhaite que le parlement examine le projet.

    Par le parlement

    21. En plus du contrôle par le gouvernement, un examen a lieu par le biais des services juridiques du parlement et/ou de ses différentes commissions parlementaires.

    Autres consultations

    22. Des consultations pour s'assurer de la compatibilité avec les normes en matière de droits de l'homme sont envisagées à divers stades du processus législatif. Dans certains domaines, la consultation est facultative. Dans d'autres, en particulier si le projet de loi est susceptible d'affecter des droits fondamentaux, la consultation sera obligatoire, prévue par la loi, auprès d'une instance déterminée, par exemple le Conseil d'Etat dans certains Etats membres. Lorsque le gouvernement n'a pas procédé à une consultation obligatoire, l'acte pris sera frappé d'une irrégularité formelle. Si après consultation il décide de ne pas tenir compte de l'avis reçu, il assume les conséquences juridiques ou politiques qui peuvent découler d'une telle décision.

    23. Des consultations facultatives ou obligatoires sont souvent prévues également auprès d'instances non juridictionnelles compétentes en matière de droits de l'homme. Il peut s'agir notamment d'institutions nationales indépendantes pour la promotion et la protection des droits de l'homme, d'ombudsmen, d'organisations non gouvernementales locales ou internationales, d'instituts, de centres de droits de l'homme, de l'ordre des avocats, etc.

    24. Des experts ou des organes du Conseil de l'Europe notamment la Commission européenne pour la démocratie par le droit («Commission de Venise») peuvent être invités à donner leur avis sur la compatibilité avec la Convention de certains projets de loi ayant trait aux droits de l'homme. Cette demande d'avis ne saurait se substituer à un examen interne de compatibilité avec la Convention.

    III. Vérification des lois en vigueur et des pratiques administratives

    25. S'il ne peut pas être demandé aux Etats membres de vérifier systématiquement l'ensemble de leur législation, règlements et pratiques administratives existants, il pourrait s'avérer nécessaire de procéder à un tel exercice à la suite, par exemple, d'une expérience nationale dans l'application d'une loi ou d'un règlement ou à la suite d'un nouvel arrêt de la Cour concernant un autre Etat membre. Dans les cas où l'arrêt le concerne directement, l'Etat a l'obligation, en vertu de l'article 46 de la Convention, de prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer.

    Par l'exécutif

    26. Dans certains Etats membres, le ministère qui a eu l'initiative de la législation concernée est responsable de la vérification de la compatibilité des réglementations et pratiques existantes, ce qui implique la connaissance des développements jurisprudentiels récents de la Cour. Dans d'autres Etats membres, ce sont des agences gouvernementales qui rendent attentives les instances indépendantes, et notamment les tribunaux, à certains développements de la jurisprudence. Cet aspect met en exergue l'importance de l'éducation initiale et de la formation continue à l'égard du système de la Convention. Les organes compétents de l'Etat doivent vérifier que les responsables des administrations locales et centrales tiennent compte de la Convention et de la jurisprudence de la Cour de manière à éviter les violations.

    Par le parlement

    27. Les demandes de vérification de compatibilité peuvent intervenir dans le cadre des débats parlementaires.

    Par des institutions juridictionnelles

    28. Il peut s'agir d'une vérification dans le cadre des procédures judiciaires engagée par des personnes ayant un intérêt juridique pour agir, voire par des organes étatiques, des personnes ou des instances qui n'en sont pas directement affectées (par exemple devant la Cour constitutionnelle).

    Par des institutions non juridictionnelles indépendantes

    29. En plus de leurs autres fonctions quand elles sont saisies par le gouvernement ou le parlement, les institutions non juridictionnelles indépendantes, et notamment les institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l'homme et les ombudsmen, jouent un rôle actif de vérification de la manière dont les lois sont appliquées et en particulier la Convention, qui fait partie du droit interne. Dans certains Etats membres, ces institutions peuvent également examiner des plaintes individuelles sous certaines conditions et engager des recherches à leur propre initiative. Elles cherchent à s'assurer que les déficiences constatées dans la législation sont corrigées et, à cette fin, peuvent envoyer des communications formelles au parlement ou au gouvernement.



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