f2002r2

    CONSEIL DE L’EUROPE
    COMITE DES MINISTRES

    Recommandation Rec(2002)2
    du Comité des Ministres aux Etats Membres sur l’accès aux documents publics

    (adoptée par le Comité des Ministres le 21 février 2002,
    lors de la 784e réunion des Délégués des Ministres)

    Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 15.b du Statut du Conseil de l’Europe,

    Considérant que le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun;

    Ayant à l’esprit, en particulier, l’article 19 de la Déclaration universelle des Droits de l’Homme, les articles 6, 8 et 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, la Convention des Nations Unies sur l’accès à l’information, la participation publique au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, adoptée à Aarhus, Danemark, le 25 juin 1998, et la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel du 28 janvier 1981 (STE n°108); la Déclaration sur la liberté d’expression et d’information adoptée le 29 avril 1982; ainsi que les Recommandations n° R (81) 19 sur l’accès à l’information détenue par les autorités publiques; n° R (91) 10 sur la communication à des tierces personnes de données à caractère personnel détenues par des organismes publics; n° R (97) 18 concernant la protection des données à caractère personnel collectées et traitées à des fins statistiques et n° R (2000) 13 sur une politique européenne en matière de communication des archives;

    Considérant l'importance que revêt, dans une société démocratique pluraliste, une administration publique transparente et la disponibilité immédiate d’informations sur les questions d'intérêt public ;

    Estimant qu'un large accès aux documents publics, sur une base d'égalité et en application de règles claires:

    - permet au public d'avoir un aperçu suffisant et de se former une opinion critique sur l'état de la société dans laquelle il vit et sur les autorités qui le gouvernent, tout en favorisant la participation éclairée du public aux affaires d'intérêt commun;

    - favorise l’efficacité de l'administration et contribue à maintenir son intégrité, en évitant le risque de corruption;

    - contribue à affirmer la légitimité de l'administration en tant que service public et à renforcer la confiance du public dans ses autorités;

    Estimant, par conséquent, que les Etats membres doivent consentir le maximum d'efforts pour assurer au public l’accès aux informations contenues dans les documents publics, sous réserve de la protection d’autres droits et intérêts légitimes;

    Soulignant que les principes ci-après constituent une norme de base minimale et qu'ils doivent s'entendre sans préjudice des lois et règlements nationaux qui, d'ores et déjà, reconnaissent un droit d'accès plus large aux documents publics;

    Considérant que, si le présent instrument se concentre sur les demandes individuelles d’accès aux documents publics, les autorités publiques devraient s'attacher à mettre en œuvre une politique active de communication basée sur la mise à disposition du public de toute information considérée comme utile à une société démocratique transparente,

    Recommande aux gouvernements des Etats membres de s'inspirer dans leur droit et leur pratique des principes énoncés dans la présente recommandation.

    I. Définitions

    Aux fins de la présente recommandation:

    "Autorités publiques" signifie:

    i. le gouvernement et l’administration aux niveaux national, régional ou local;

    ii. les personnes physiques ou morales, dans la mesure où elles accomplissent des fonctions publiques ou exercent une autorité administrative selon le droit national.

    - "Documents publics" signifie:

    toutes informations enregistrées sous quelque forme que ce soit, rédigées ou reçues et détenues par les autorités publiques et qui ont un lien avec la fonction administrative, exception faite des documents qui sont en cours de préparation.

    II. Champ d'application

    1. La présente recommandation ne porte que sur les documents publics détenus par les autorités publiques. Toutefois, les Etats membres devraient examiner, à la lumière de leur droit et de leurs pratiques internes, dans quelle mesure les principes contenus dans cette recommandation seraient applicables aux informations détenues par les organes législatifs et les autorités judiciaires.

    2. Cette recommandation n’affecte pas le droit d’accès ou les limitations d’accès prévus dans la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel.

    III. Principe général sur l’accès aux documents publics

    Les Etats membres devraient garantir à toute personne le droit d'accéder, à sa demande, à des documents publics détenus par des autorités publiques. Ce principe devrait s'appliquer sans distinction aucune, y compris fondée sur l’origine nationale.

    IV. Limitations possibles à l’accès aux documents publics

    1. Les Etats membres peuvent limiter le droit d'accès aux documents publics. Les limitations devraient être établies précisément dans la loi, nécessaires dans une société démocratique et proportionnelles au but de protéger:

    i. la sécurité nationale, la défense et les relations extérieures;
    ii. la sûreté publique;
    iii. la prévention, la recherche et la poursuite des activités criminelles;
    la vie privée et les autres intérêts privés légitimes;
    les intérêts commerciaux et d’autres intérêts économiques, privés ou publics;
    vi. l’égalité des parties à une instance juridictionnelle;
    vii. la nature;
    viii. les missions de tutelle, l’inspection et le contrôle par l’administration;
    ix. la politique économique, monétaire et de change de l’Etat;
    x. la confidentialité des délibérations au sein de ou entre les autorités publiques pendant la préparation interne d’un dossier.

    2. L’accès à un document peut être refusé si la divulgation des informations contenues dans le document porte ou est susceptible de porter préjudice à l'un ou à l'autre des intérêts mentionnés au paragraphe 1, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation.

    3. Les Etats membres devraient examiner la possibilité de fixer des délais au-delà desquels les limitations mentionnées au paragraphe 1 ne s'appliqueraient plus.

    V. Demandes d’accès aux documents publics

    1. Le demandeur d'un document public ne devrait pas être tenu de donner les raisons pour lesquelles il souhaite avoir accès audit document.

    2. Les formalités concernant les demandes devraient être minimales.

    VI. Traitement des demandes d'accès aux documents publics

    1. Une demande d'accès à un document public devrait être instruite par toute autorité publique qui détient ce document.

    2. Les demandes d’accès aux documents publics devraient être instruites sur une base d’égalité.

    3. Toute demande de communication d’un document public devrait être traitée rapidement. La décision devrait intervenir, être communiquée et exécutée à l’intérieur d’un délai fixe qui peut avoir été précisé au préalable.

    4. Si l’autorité publique ne détient pas le document public demandé, elle devrait, dans la mesure du possible, orienter le demandeur vers l’autorité publique compétente.

    5. L’autorité publique devrait, dans la mesure du possible, aider le demandeur à identifier le document public demandé, mais elle n’est pas obligée d’honorer la demande s’il s’agit d’un document qui ne peut pas être identifié.

    6. Une demande d’accès à un document public peut être refusée si la demande est manifestement déraisonnable.

    7. L’autorité publique qui refuse l’accès à tout ou partie d'un document public devrait donner les raisons sur lesquelles se fonde le refus.

    VII. Formes d'accès aux documents publics

    1. Lorsque l’accès à un document public a été accordé, l’autorité publique devrait autoriser la consultation de l’original ou en fournir une copie, en tenant compte, dans la mesure du possible, des préférences exprimées par le demandeur.

    2. Si une limitation s’applique à une partie des informations contenues dans un document public, l’autorité publique devrait néanmoins communiquer les autres informations contenues dans le document. Toute occultation devrait être clairement précisée. Toutefois, si la version expurgée du document sollicité est trompeuse ou vide de sens, l'accès peut être refusé.

    3. L’autorité publique peut donner accès à un document public en orientant le demandeur vers des sources alternatives facilement accessibles.

    VIII. Frais d’accès aux documents publics

    1. La consultation sur place d'un document public devrait être en principe gratuite.

    2. La délivrance d'une copie du document public peut être facturée au demandeur, à un prix raisonnable qui ne saurait excéder le coût réel des charges de fonctionnement supportées par l’autorité publique.

    IX. Procédure de révision

    1. Un demandeur dont la demande d'accès à un document public a été refusée en tout ou en partie, renvoyée ou restée sans suite dans les délais mentionnés au principe VI.3 devrait avoir accès à une procédure de révision devant une cour ou devant une autre instance indépendante et impartiale prévue par la loi.

    2. Un demandeur devrait toujours avoir accès à une procédure rapide et peu coûteuse de réexamen par une autorité publique ou de révision conformément au paragraphe 1 ci-dessus.

    X. Mesures complémentaires

    1. Les Etats membres devraient prendre les mesures nécessaires pour:

    i. informer le public de son droit d'accès aux documents publics et des modalités pour l'exercer;

    ii. s’assurer que leurs agents publics ont la formation nécessaire concernant leurs devoirs et obligations pour la mise en œuvre de ce droit;

    iii. s’assurer que ce droit puisse être exercé.

    2. A cette fin, les autorités publiques devraient en particulier:

    i. gérer efficacement leurs documents de façon à les rendre aisément accessibles;

    ii. suivre des procédures claires et établies pour la conservation et la destruction de leurs documents;

    iii. informer, autant que faire se peut, sur les matières ou les activités qui relèvent de leur compétence, par exemple en élaborant des listes ou des registres des documents en leur possession.

    XI. Informations rendues publiques à l'initiative des autorités publiques

    Les autorités publiques devraient, de leur propre initiative et lorsque cela s'avère approprié, prendre les mesures nécessaires pour rendre publiques des informations qu’elles détiennent lorsque la mise à disposition de telles informations est dans l’intérêt de promouvoir la transparence de l’administration et l’efficacité entre les administrations ou encourage la participation éclairée du public dans des questions d’intérêt public.



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