CONSEIL DE L’EUROPE
COMITE DES MINISTRES

Recommandation Rec(2000)19
du Comité des Ministres aux Etats membres
sur le rôle du ministère public
dans le système de justice pénale

(adoptée par le Comité des Ministres,

le 6 octobre 2000,

lors de la 724e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

Rappelant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres ;

Ayant à l'esprit que le Conseil de l'Europe a notamment pour objet de promouvoir la prééminence du droit, fondement de toute démocratie véritable ;

Considérant que le système de justice pénale joue un rôle majeur pour la sauvegarde de l’Etat de droit ;

Conscient de la nécessité commune à tous les Etats membres de mieux combattre la criminalité tant au niveau national qu'au niveau international ;

Considérant qu'à cette fin il convient d'accroître l'efficacité aussi bien des systèmes nationaux de justice pénale que de la coopération pénale internationale, dans le respect des principes définis dans la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;

Conscient en outre que le ministère public joue un rôle déterminant dans le système de justice pénale, ainsi que dans la coopération pénale internationale ;

Convaincu qu’à cette fin la définition de principes communs aux ministères publics des Etats membres est à promouvoir ;

Tenant compte de l'ensemble des principes et normes qui se dégagent des textes qu'il a adoptés dans le domaine des problèmes criminels,

Recommande aux gouvernements des Etats membres de s'inspirer, dans leurs législations et pratiques quant au rôle du ministère public dans le système de justice pénale, des principes ci-après :

Missions du ministère public

1. On entend par «ministère public» l'autorité chargée de veiller, au nom de la société et dans l'intérêt général, à l'application de la loi lorsqu’elle est pénalement sanctionnée, en tenant compte, d’une part, des droits des individus et, d’autre part, de la nécessaire efficacité du système de justice pénale.

2. Dans tous les systèmes de justice pénale, le ministère public :

- décide s'il y a lieu d'engager ou de continuer les poursuites ;

- exerce les poursuites devant les tribunaux ;

- peut former des recours à l'encontre de toutes ou certaines décisions de justice.

3. Dans certains systèmes de justice pénale, le ministère public également :

- met en œuvre la politique pénale nationale, en l’adaptant, le cas échéant, aux réalités régionales ou locales ;

- conduit, dirige ou supervise l'enquête ;

- veille à ce que les victimes reçoivent aide et assistance effectives ;

- décide des mesures alternatives à la poursuite ;

- supervise la mise à exécution des décisions de justice ;

- etc.

Garanties reconnues au ministère public pour l’exercice de ses activités

4. Les Etats doivent prendre toutes mesures utiles pour permettre aux membres du ministère public d'accomplir leurs devoirs et responsabilités professionnelles dans des conditions de statut, d'organisation et avec les moyens, notamment budgétaires, appropriés. Ces conditions doivent être déterminées en concertation étroite avec les représentants du ministère public.

5. Les Etats doivent prendre des mesures pour :

a. le recrutement, la promotion et la mutation des membres du ministère public soient mis en œuvre selon des procédures justes et impartiales permettant d'éviter l'intervention de tout élément partisan ou corporatiste et excluant toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation;

b. le déroulement de la carrière, les promotions et la mobilité des membres du ministère public soient fondées sur des critères connus et objectifs, tels que la compétence et l'expérience ;

c. la mobilité des membres du ministère public soit fondée également sur les besoins du service ;

d. la loi garantisse, pour l'exercice de ces fonctions, des conditions raisonnables, avec notamment un statut, une rémunération et une pension conformes à l’importance des missions exercées, ainsi qu'un âge approprié pour la retraite ;

e. la loi prévoit une procédure disciplinaire pour les membres du ministère public leur garantissant une évaluation et des décisions justes et objectives soumises à un contrôle indépendant et impartial;

f. les membres du ministère public aient accès à une procédure satisfaisante de recours, y compris le cas échéant le droit de saisir un tribunal dès lors que leur statut juridique est affecté ;

g. les membres du ministère public et leur famille soient protégés physiquement par les autorités lorsque leur sécurité personnelle est menacée en raison de l’exercice de leurs fonctions.

6. Les Etats doivent également faire en sorte que les membres du ministère public se voient reconnaître un droit effectif à la liberté d'expression, de croyance, d'association et de réunion. Ils ont en particulier le droit de prendre part à tout débat public portant sur des questions touchant au droit, à l'administration de la justice ainsi qu'à la promotion et à la protection des droits de l'homme ; d'adhérer à ou de constituer toute organisation locale, nationale ou internationale et de participer à titre individuel à ses réunions, sans pour cela subir aucune entrave dans le déroulement de leur carrière du fait de leur appartenance à une organisation reconnue par la loi ou de toute action licite menée en rapport avec une telle organisation. Des restrictions ne peuvent être apportées aux droits précités que dans la mesure où elles sont à la fois prescrites par la loi et absolument nécessaires pour garantir le rôle statutaire du ministère public. Lorsque les droits ci-dessus mentionnés sont violés, un recours effectif doit être offert.

7. La formation constitue à la fois un devoir et un droit pour les membres du ministère public, tant avant la prise de leurs fonctions que de manière permanente. En conséquence, les Etats doivent prendre toutes les mesures appropriées pour assurer aux membres du ministère public une formation adéquate, tant avant la prise de leurs fonctions que dans le cours de leur exercice. Il convient notamment que ceux-ci aient été dûment informés sur :

a. les principes et les exigences éthiques inhérents à leurs fonctions ;

b. la protection garantie par la Constitution et la loi aux suspects, aux victimes et aux témoins ;

c. les droits de l'homme et les libertés tels que définis par la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, et notamment les droits énoncés aux articles 5 et 6 de cette Convention ;

d. la théorie et la pratique de l’organisation du travail, de la gestion et des ressources humaines, dans un contexte judiciaire ;

e. les mécanismes et éléments qui peuvent contribuer à assurer la cohérence de leurs activités.

En outre, les Etats doivent prendre toute mesure utile permettant un surcroît de formation dans des questions ou des matières spécifiques en fonction de l’actualité, en tenant compte notamment des caractéristiques et de l’évolution de la criminalité, ainsi que dans le domaine de la coopération internationale en matière pénale.

8. Pour mieux répondre à l’évolution de la criminalité, notamment organisée, la spécialisation doit être une priorité, tant en ce qui concerne l’organisation du ministère public que la formation ou le déroulement des carrières. Le recours à des équipes de spécialistes, y compris des équipes pluridisciplinaires, destinées à assister les membres du ministère public dans leurs tâches doit également être développé.

9. S’agissant de l’organisation et du fonctionnement interne du ministère public notamment la répartition des affaires et l'évocation des dossiers, elles doivent répondre à des conditions d’impartialité et être exclusivement guidées par le souci du bon fonctionnement du système de justice pénale, notamment la prise en considération du niveau de qualification juridique et de spécialisation.

10. Tout membre du ministère public a le droit de demander que les instructions qui lui sont adressées le soient sous forme écrite. Au cas où une instruction lui paraîtrait illégale ou contraire à sa conscience, une procédure interne adéquate devrait permettre son remplacement éventuel.

Rapports entre le ministère public et les pouvoirs exécutif et législatif

11. Les Etats doivent prendre les mesures appropriées pour faire en sorte que les membres du ministère public puissent remplir leur mission sans ingérence injustifiée et sans risquer d'encourir, au-delà du raisonnable, une responsabilité civile, pénale ou autre. Toutefois, le ministère public doit rendre compte, périodiquement et publiquement, de l'ensemble de ses activités, en particulier de la mise en œuvre de ses priorités.

12. Le ministère public ne doit pas s'ingérer dans les compétences du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif.

13. Dans les pays où le ministère public dépend du gouvernement ou se trouve subordonné à celui-ci, l'Etat prend toutes mesures afin de garantir que :

a. la nature et l'étendue des pouvoirs du gouvernement vis-à-vis du ministère public soient précisées par la loi ;

b. le gouvernement exerce ses pouvoirs de manière transparente et conformément aux traités internationaux, au droit interne et aux principes généraux du droit ;

c. toute instruction à caractère général émanant du gouvernement revête une forme écrite et soit publiée selon des modalités appropriées ;

d. lorsque le gouvernement est habilité à donner des instructions de poursuite dans une affaire spécifique, celles-ci s’accompagnent de garanties suffisantes de transparence et d’équité, dans les conditions prévues par la loi nationale, le gouvernement étant, par exemple, astreint :

- à solliciter au préalable l’avis écrit du ministère public compétent ou de l’organe représentatif du corps ;

- à dûment motiver ses instructions écrites, tout particulièrement lorsqu’elles ne concordent pas avec cet avis et à les acheminer par la voie hiérarchique ;

- avant l’audience, à verser au dossier de la procédure pénale les instructions et avis, et à les soumettre au débat contradictoire ;

e. le ministère public conserve le droit de soumettre à la juridiction tout argument juridique, même dans les cas où, lorsqu’il la saisi par écrit, il est dans l’obligation de le faire dans le sens des instructions qu’il a reçues;

f. les instructions individuelles de non poursuite soient, en principe, prohibées et que, s'il n'en est pas ainsi, de telles instructions, par ailleurs exceptionnelles, soient assujetties non seulement aux règles énoncées aux paragraphes d. et e. mais également à un contrôle spécifique approprié dans le but notamment de garantir la transparence.

14. Dans les pays où le ministère public est indépendant du gouvernement, l'Etat doit prendre toutes mesures afin que la nature et l'étendue de l'indépendance du ministère public soient précisées par la loi.

15. Afin de favoriser l'équité et l'efficacité de la politique pénale, le ministère public doit coopérer avec les services et institutions de l'Etat dans la mesure où cela est conforme à la loi.

16. Le ministère public doit, en tout état de cause, être en mesure d’exercer sans entrave les poursuites des agents de l'Etat pour les délits commis par eux, notamment des délits de corruption, d'abus de pouvoir, de violation patente des droits de l'homme et d'autres délits reconnus par le droit international.

Rapports entre le ministère public et les juges

17. Les Etats prennent toutes mesures afin que le statut légal, la compétence et le rôle procédural des membres du ministère public soient définis par la loi de sorte qu'il ne soit possible de nourrir aucun doute légitime quant à l'indépendance et à l'impartialité des juges. Les Etats garantissent en particulier que nul ne puisse à la fois exercer les fonctions de membre du ministère public et de juge.

18. Toutefois, si le régime juridique le permet, les Etats doivent prendre des mesures concrètes afin de permettre à une même personne d’occuper successivement des fonctions de ministère public et de juge, ou inversement. Ces changements de fonctions ne peuvent intervenir qu’à la demande expresse de la personne concernée et en conformité avec les garanties.

19. Les membres du ministère public doivent respecter strictement l’indépendance et l’impartialité des juges ; ils ne sauraient notamment remettre en cause les décisions juridictionnelles ou faire obstacle à leur exécution, sauf dans l’exercice des voies de recours ou procédures assimilées.

20. Les membres du ministère public doivent faire preuve d'objectivité et d'équité au cours de la procédure judiciaire. Ils doivent en particulier veiller à ce que les tribunaux disposent de tous les éléments de fait ou de droit nécessaires à une bonne administration de la justice.

Rapports entre le ministère public et la police

21. D'une manière générale, le ministère public doit vérifier la légalité des enquêtes de police, à tout le moins lorsqu’il décide d'engager ou de continuer l'action publique. A cet égard, il doit aussi contrôler la façon dont la police respecte les droits de l'homme.

22. Dans les pays où la police est placée sous l'autorité du ministère public ou lorsque les enquêtes de police sont dirigées ou supervisées par ce dernier, l'Etat prend toutes mesures pour que le ministère public puisse :

a. donner des instructions utiles aux services de police pour une application effective des priorités de politique pénale, s’agissant en particulier de l’élucidation des affaires, du mode de recherche des preuves, des moyens en personnel à utiliser, de la durée des enquêtes, de l’information du ministère public, etc. ;

b. en cas de pluralité de services, saisir d’une enquête individuelle le service de police qu’il juge adéquat ;

c. procéder aux évaluations et aux contrôles nécessaires au respect de ses instructions et de la loi ;

d. sanctionner ou faire sanctionner le cas échéant d’éventuelles violations.

23. Les Etats où la police est indépendante du ministère public prennent toutes mesures pour que le ministère public et la police coopèrent de façon appropriée et efficace.

Devoirs et responsabilités du ministère public vis-à-vis des justiciables

24. Dans l'exercice de sa mission, le ministère public doit notamment :

a. agir de façon équitable, impartiale et objective ;

b. respecter et faire protéger les droits de l'homme tels qu'ils sont énoncés par la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;

c. veiller à ce que le système de justice pénale fonctionne avec autant de célérité que possible.

25. Le ministère public s’abstient de toute discrimination fondée sur quelque motif que ce soit, tel que le sexe, la race, la couleur de la peau, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, la santé, les handicaps ou toute autre qualité.

26. Le ministère public veille à l'égalité de chacun devant la loi, tient dûment compte de la situation du suspect, prend en considération tous les éléments de l'affaire susceptibles de présenter un intérêt, que ces éléments jouent en faveur ou au détriment du suspect.

27. Le ministère public ne saurait engager ou continuer des poursuites lorsqu'une instruction impartiale a montré que les charges étaient sans fondement.

28. Le ministère public ne doit pas faire usage contre les suspects de preuves dont il sait ou peut raisonnablement supposer qu'elles ont été obtenues en recourant à des méthodes contraires à la loi. En cas de doute, le ministère public doit demander au tribunal de se prononcer sur la recevabilité de cette preuve.

29. Le ministère public veille au respect du principe de l’égalité des armes, notamment en transmettant aux autres parties − sauf exception prévue par la loi − les informations en sa possession qui seraient susceptibles d’affecter le déroulement équitable du procès.

30. Le ministère public préserve vis-à-vis des tiers la confidentialité des informations recueillies, notamment lorsque la présomption d’innocence est en cause, à moins que leur communication ne soit nécessaire dans l'intérêt de la justice ou ne soit requise par la loi.

31. Lorsque le ministère public est habilité à prendre des mesures qui entraînent des atteintes aux droits et aux libertés fondamentales du suspect, ces mesures doivent pouvoir faire l'objet d'un contrôle judiciaire.

32. Le ministère public doit prendre dûment en compte les intérêts des témoins, en particulier décider ou favoriser des mesures pour protéger leur intégrité physique et leur vie privée, ou s’assurer qu’elles ont été prises.

33. Le ministère public doit prendre dûment en compte l'opinion et les préoccupations des victimes lorsque leurs intérêts personnels ont été lésés, et veiller à ce que les victimes soient informées de leurs droits et de l’évolution de la procédure, ou favoriser cette information.

34. Les parties intéressées à l'affaire, lorsqu'elles sont reconnues telles ou identifiables, en particulier les victimes, doivent avoir la possibilité de contester la décision prise par le ministère public de ne pas engager de poursuites ; une telle contestation peut se faire, le cas échéant après contrôle hiérarchique, soit dans le cadre d'un contrôle juridictionnel, soit en autorisant les parties à mettre en œuvre elles-mêmes les poursuites.

35. Les Etats doivent veiller à ce que l’exercice des fonctions de membre du ministère public soit régi par un «code de conduite». Les manquements à ce code peuvent donner lieu à des sanctions appropriées conformément au point 5 ci-dessus. La façon dont les membres du ministère public accomplissent leurs fonctions doit par ailleurs faire l’objet d’un contrôle interne régulier.

36. a. Pour favoriser l’équité, la cohérence et l’efficacité de l’action du ministère public, les Etats doivent veiller :

- à privilégier une organisation hiérarchique sans que toutefois cette organisation entraîne la constitution de structures bureaucratiques, inefficaces ou paralysantes ;

- à définir des lignes directrices générales relatives à la mise en œuvre de la politique pénale ;

- à arrêter des principes et des critères généraux servant de référence aux décisions dans les affaires individuelles afin d’éviter tout arbitraire dans le processus de prise de décisions.

b. Cette organisation ainsi que ces lignes directrices, principes et critères sont décidés par le parlement ou le gouvernement ou, si le droit national consacre l’indépendance du ministère public, par les représentants du ministère public eux-mêmes.

c. Le public est informé de cette organisation et de ces lignes directrices, principes et critères, qui sont aussi communicables à tout justiciable sur simple demande.

Coopération internationale

37. Indépendamment du rôle qui peut être imparti à d’autres organes en matière de coopération judiciaire internationale, les contacts directs entre les membres de ministère public des différents pays dans le cadre de conventions internationales en vigueur ou, à défaut, en vertu d'arrangements pratiques doivent être favorisés.

38. Des efforts en différentes directions doivent être mis en œuvre afin de favoriser des contacts directs entre ministères publics dans le cadre de la coopération judiciaire internationale, notamment :

a. la diffusion d'outils documentaires ;

b. l'établissement d'une liste de contacts et d'adresses indiquant les noms des interlocuteurs compétents dans les différents parquets ainsi que leur spécialisation, leur domaine de responsabilité, etc. ;

c. l'établissement de contacts personnels et périodiques entre membres du ministère public de différents pays, en particulier la tenue de réunions régulières entre procureurs généraux ;

d. la mise sur pied de sessions de formation et de sensibilisation ;

e. la création et le développement de magistrats de liaison en poste dans les pays étrangers ;

f. l’enseignement de langues étrangères ;

g. le développement des transmissions par voie électronique ;

h. l'organisation de séminaires de travail avec d’autres Etats, tant sur les questions d'entraide que sur les questions criminelles communes.

39. Afin d’améliorer la rationalisation et d’obtenir une coordination des procédures d’entraide judiciaire, des efforts doivent être développés afin :

a. de promouvoir chez les membres du ministère public en général la conscience de la nécessité de leur participation active dans la coopération internationale ; et

b. de favoriser la spécialisation de certains membres du ministère public dans le domaine de la coopération internationale.

A cette fin, les Etats doivent faire en sorte que le ministère public de l’Etat requérant, lorsqu’il est chargé de la coopération internationale, puisse adresser des demandes d’entraide judiciaire directement à l’autorité de l’Etat requis compétente pour sa mise en exécution, et que celle-ci puisse lui retourner directement les éléments de preuve recueillis.



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