Recommandation 38 (1998)1 sur la situation de l’autonomie locale et régionale en République de Moldova

Le Congrès,

1. Rappelant la mission d’observation du Référendum sur le statut d’autonomie régionale de la Gagauzie en janvier 1995 et l’observation des élections locales en République de Moldova au printemps de la même année;

2. Ayant pris connaissance de la mission d’experts envoyée par le Conseil de l’Europe dans la République de Moldova en mai 1997 au sujet de la préparation de projets de loi sur l’organisation territoriale, sur l’administration publique locale et sur les élections locales;

3. Ayant envoyé une délégation composée de ses deux co-rapporteurs, MM. Lycourgos (Chypre) et Muller (France), d’un expert consultant et du Secrétariat les 4-6 décembre 1997, et pris connaissance de leur rapport;

4. Se félicitant de la ratification par le Parlement moldave de la Charte européenne de l’autonomie locale le 1er juillet 1997 et soucieux d’assurer la mise en œuvre effective des principes de la Charte dans le pays;

5. Compte tenu du rapport intérimaire préparé par ses deux co-rapporteurs sur la situation de l’autonomie locale et régionale en République de Moldova examiné par la Chambre des Pouvoirs Locaux et par la Chambre des Régions;

6. Ayant pris connaissance de l’avis préparé par M. de Bruycker, expert consultant, sur les dernières versions du projet de loi sur l’administration publique locale et du projet de loi sur l’organisation administrative-territoriale de la République de Moldova, tous les deux soumis au Parlement;

7. Estime nécessaire de formuler dès à présent à l’adresse des autorités parlementaires et gouvernementales qui seront issues des prochaines élections législatives en République de Moldova les considérations et recommandations suivantes:

7.1 En ce qui concerne le fondement démocratique des pouvoirs locaux

7.1.1 Affirme que la situation actuelle selon laquelle 92 collectivités locales – représentant 10 % des pouvoirs locaux moldaves mais un pourcentage important de la population car la capitale Chisinau et d’autres villes importantes en font partie – sont privées de tout support démocratique élu tant au niveau du conseil local que du maire est incompatible avec l’article 3, alinéa 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale;

7.1.2 Estime que cette situation, due au fait qu’aux élections locales au printemps 1995 le seuil de 50 % de votants n’avait pas été atteint aux deux tours d’élections, aurait dû être résolue sur la base d’une décision de la Cour constitutionnelle du 6 novembre 1995 demandant que la disposition anticonstitutionnelle selon laquelle, si le taux de 50 % de votant n’était pas atteint le gouvernement nommerait le Maire, soit modifiée dans un délai de 4 mois et "que soient restaurées les conséquences juridiques des dispositions de la loi déclarée anticonstitutionnelle";

7.1.3 Déplore que, la loi électorale ayant été modifiée dans les délais de 4 mois dans le sens demandé par la Cour constitutionnelle, deux ans après cette modification 92 villes et communes sont toujours privées d’une démocratie locale dotée d’organes élus;

7.1.4 Recommande aux autorités gouvernementales et parlementaires moldaves de procéder sans délais à l’élection des pouvoirs locaux dans les 92 villes et communes qui sont toujours dépourvues d’organes élus.

7.2 En ce qui concerne le contrôle sur les actes et les organes des pouvoirs locaux

7.2.1 Recommande que toute forme de contrôle d’opportunité (en attaquant les actes et les élus qui agiraient "contre les intérêts généraux des citoyens") soit abolie et que la tutelle des autorités se limite au contrôle de la légalité conformément à l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale;

7.3 En ce qui concerne les Secrétaires communaux, actuellement désignés par le Gouvernement, recommande aux autorités moldaves d’adopter un statut conforme aux principes d’autonomie administrative prévus par l’article 6 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

7.4 En ce qui concerne les finances locales

7.4.1 Constate que la situation actuelle n’est pas compatible avec l’article 9 de la Charte européenne de l’autonomie locale notamment en ce qui concerne l’extrême faiblesse des ressources propres et l’inexistence de règles claires et transparentes sur les transferts financiers aux collectivités locales;

7.4.2 Recommande aux autorités gouvernementales et parlementaires moldaves d’adopter une loi sur les finances locales qui respecte les engagements contractés par la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale et de mettre en œuvre à cet effet les avis des experts du Conseil de l’Europe.

7.5. En ce qui concerne la régionalisation

7.5.1 Constate que la situation actuelle avec 37 districts, 4 municipalités hors district et la région autonome de Gagauzie, ne correspond pas aux standards d’autonomie régionale en vigueur en Europe occidentale, en particulier du fait que l’organe exécutif appartient à l’administration d’Etat et n’est pas responsable devant l’organe élu;

7.5.2 Se félicite de la détermination du gouvernement moldave de procéder à la création de 8 régions qui, avec la ville de Chisinau, remplaceraient les 37 districts, et doteraient ainsi le pays d’un niveau régional moderne et s’inspirant des principes de base du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale;

7.5.3 Se félicite ainsi du consensus politique qui existe auprès des associations de pouvoirs locaux moldaves pour ce projet de régionalisation;

7.5.4 Recommande au Parlement moldave de procéder à l’adoption du projet de loi sur l’administration territoriale déposé par le Gouvernement.

7.6 En ce qui concerne la coopération transfrontalière

7.6.1 Se félicite de la volonté déclarée par les autorités gouvernementales et par les associations des pouvoirs locaux d’encourager la coopération transfrontalière des collectivités locales et régionales;

7.6.2 Recommande aux autorités gouvernementales et parlementaires d’adopter les dispositions nécessaires - soit dans le cadre de la loi générale sur l’autonomie locale, soit par une loi spéciale - fixant le cadre juridique réglant la coopération transfrontalière des collectivités locales et régionales en s’inspirant de la Convention cadre du Conseil de l’Europe et son protocole additionnel.

7.7 En ce qui concerne les projets de loi sur l’administration publique locale et sur l’Organisation administrative territoriale déposés auprès du Parlement

7.7.1 Se félicite de la bonne tenue générale du texte qui porte aussi bien sur les collectivités locales que régionales et constitue un pas déterminant vers la constitution d’un cadre institutionnel de l’autonomie locale et régionale conforme aux principes défendus par le Congrès;

7.7.2 Recommande au Parlement moldave de procéder rapidement à l’adoption de ces textes en tenant compte des propositions suivantes visant à les rendre plus clairs et parfaitement compatibles avec la Charte européenne de l’autonomie locale:

– de clarifier la terminologie utilisée dans le projet de loi sur l’organisation administrative territoriale notamment en ce qui concerne le terme de "district" en se référant à l’avis figurant en annexe à ce projet;

– de tenir compte de l’avis sur le projet de loi sur l’administration publique locale figurant également en annexe et en particulier des points suivants:

• de clarifier les compétences entre communes et municipalités d’une part et districts d’autre part en évitant les chevauchements des responsabilités;

• de prévoir le droit des collectivités locales à coopérer en conformité avec l’article 10 de la Charte;

• de rendre plus restrictives les possibilités de destitution des conseils locaux, solution envisageable uniquement pour des cas très graves d’impossibilité ou d’incapacité de fonctionnement;

• à ramener la tutelle sur les collectivités locales à un contrôle de légalité en supprimant les "contrôles administratifs et budgétaires" et surtout la prise en compte par les autorités de contrôle des "intérêts généraux des citoyens", ce qui correspond à un contrôle d’opportunité qui n’est pas admis par la Charte;

• de faire en sorte que la désignation et le pouvoir de destitution du secrétaire communal et du secrétaire de district relèvent des organes de la collectivité territoriale et non du gouvernement;

• de supprimer l’article 98 prévoyant des limites à l’autonomie financière des districts contraires à la Charte;

• de préciser à l’article 88 les critères objectifs pour la fixation des transferts financiers aux collectivités territoriales afin d’éviter l’arbitraire;

• de clarifier les compétences de la "commission administrative" visées aux articles 117 et suivants afin d’éviter qu’elle empiète sur les domaines de compétence des collectivités territoriales;

• de supprimer l’article 121 statuant que les divergences entre les autorités centrales et les collectivités territoriales sont solutionnées par le gouvernement, ce qui est contraire à l’article 4 alinéa 4 de la Charte.

8. Afin de compléter le cadre législatif et administratif nécessaire au développement de l’autonomie locale et régionale

8.1 Recommande aux autorités gouvernementales et parlementaires moldaves d’élaborer et d’adopter une loi sur les finances locales, une loi sur la propriété des collectivités territoriales, ainsi qu’une loi sur la fonction publique locale.

9. En ce qui concerne la formation du personnel local et régional

9.1 Recommande au Comité des Ministres de libérer les moyens nécessaires pour assister les autorités moldaves à mettre sur pied une formation spécifique du personnel local et régional avec l’aide de ENTO.

10. En ce qui concerne la région autonome de Gagauzie

10.1 Se félicite de ce que le nouveau statut de la région autonome de Gagauzie ait contribué de manière décisive à résoudre les tensions politiques qui s’étaient manifestées dans cette région, grâce à la modération tant des autorités moldaves que des autorités régionales;

10.2 Estime nécessaire que certaines dispositions de Statut, notamment celles relatives à la définition des compétences de la région autonome soient révisées;

10.3 Se félicite par conséquent que la Commission sur la démocratie par le droit (Commission de Venise) accorde son assistance aux autorités régionales de Gagauzie lors de l’élaboration du "Code légal de Gagauzie" prévu à l’article 12 du Statut d’autonomie en coopération avec le Congrès.

 11. En ce qui concerne la situation en Transnistrie

11.1 Déplore le fait que l’accord de 1995 qui était intervenu entre le gouvernement moldave et le Premier Ministre de la Fédération de Russie prévoyant le retrait progressif de la 14e Armée du territoire de Transnistrie, n’ait pas été ratifié et mis en œuvre, de manière à permettre la définition d’un statut équitable d’autonomie de la Région,

11.2 Déclare sa disponibilité, une fois que la situation politique le permettrait et si les autorités moldaves en exprimaient le souhait, à prêter son assistance pour la définition d’un Statut d’autonomie de la Région de Transnistrie.

Annexe

Avis sur les deux projets de lois sur l’autonomie locale et régionale de la République de Moldova

I. Introduction

Il apparaît par rapport à la version antérieure des textes sur l’organisation administrative territoriale de la République de Moldova et sur l’administration publique locale qui ont fait l’objet d’un rapport d’experts du Conseil de l’Europe rendu en mai 1997 que des progrès significatifs ont été accomplis depuis et que nombre des observations formulées à ce moment ont été prises en compte. Il reste que des remarques assez importantes doivent encore être formulées à propos des derniers projets.

II. Avis sur le projet de loi sur l’organisation administrative territoriale

Le projet "sur l’organisation administrative territoriale" est manifestement un texte général qui organise les différents niveaux de collectivités territoriales de la République moldave, tandis que le projet sur "l’administration publique locale" règle leur organisation. Il apparaît que l’intitulé du second texte devrait être revu de manière à mieux indiquer son contenu, notamment le fait qu’il est complémentaire au premier.

Il est regrettable que les concepts employés en droit moldave ne rendent pas clairement compte de la distinction qu’il y a lieu de faire entre les organes déconcentrés et décentralisés. Le fait que le second projet sur l’administration publique locale règle également en son chapitre XI le sort du "secteur (place)" alors qu’il s’agit dans ce cas manifestement d’une unité de l’administration déconcentrée de l’Etat (voire également d’une division des municipalités) en témoigne. L’idée "d’unités administratives territoriales" employée pour rendre compte des villages, communes, villes, municipalités et districts ne rend pas véritablement compte de leur autonomie, à moins qu’il s’agisse d’une simple question de traduction. On pourrait donc suggérer aux autorités moldaves de recourir plutôt au vocable "collectivité territoriale" afin d’éviter toute confusion avec les unités de l’administration déconcentrée de l’Etat. Par ailleurs, la distinction entre villages, communes, villes et municipalités est aussi complexe que, apparemment, dépourvue de réelle portée sur le plan juridique. On peut donc s’interroger, pour des raisons de facilité, sur la possibilité de ne retenir qu’une seule dénomination générique pour l’ensemble des collectivités de base.

— L’article 2 du texte qui ne fait que répéter le texte de l’article 109 de la Constitution doit être omis. Par ailleurs et sauf erreur dans la numérotation des articles constitutionnels dans la version anglaise dont je dispose, on ne comprend pas pourquoi l’article 1er ne renvoie pas à l’article 109, mais uniquement aux articles 110 et 111.

— Le sens de l’article 7, paragraphe 2 selon lequel "la municipalité peut inclure dans sa structure des unités administratives territoriales autonomes" n’apparaît pas. Sauf s’il s’agit d’une erreur de traduction, une confusion apparaît entre les articles 7, paragraphe 4 selon lequel "les municipalités peuvent être divisées dans des secteurs" et l’article 9, paragraphe 3 selon lequel "les districts peuvent être divisés en secteurs (places)". Le terme secteur devrait être réservé à l’une ou à l’autre de ces divisions territoriales. La confusion du lecteur ne fait que croître avec le chapitre XI consacré "au secteur ou à la place" figurant dans le projet sur l’administration publique locale. Il faut donc préciser ce que recouvre exactement la notion de secteur.

— L’article 9 "selon lequel le district est une unité administrative-territoriale constituée de villages (communes), villes et municipalités - unités fondamentales de l’organisation administrative territoriale de la République" est un texte particulièrement confus. Il apparaît que le district constitue le second niveau de collectivités territoriales en Moldova, intermédiaire entre le niveau de base et le niveau local. On peut à la lecture de la disposition précitée se demander quelle est son autonomie face aux collectivités de base dont il semble émaner. Comme l’intention paraît être, ainsi que cela ressort de l’article 7 du projet de loi sur l’administration publique locale, de faire du district une collectivité à part entière, cette disposition doit être revue et se limiter à indiquer au paragraphe 2 que les limites territoriales des districts sont établies à partir de celles des villages, communes, villes et municipalités. Une remarque identique peut-être formulée à propos de L’article 10, lequel traite vraisemblablement de la Gagauzie, ce qui mériterait d’être explicité pour la bonne compréhension du texte.

— Sauf s’il s’agit d’une question de traduction, on peut s’interroger sur l’emploi du terme de "district" pour désigner la collectivité territoriale au niveau intermédiaire. Ce terme peu usité renvoie plutôt à l’idée d’une unité de l’administration déconcentrée de l’Etat; on pourrait donc interroger les autorités moldaves sur le sens de ce terme en langue moldave et éventuellement leur conseiller de recourir plutôt à l’idée de région, d’autant plus que celle-ci est employée à propos des organes du district appelé "conseil régional" dans la traduction française du projet de loi sur l’administration publique locale.

— L’article 16, paragraphe 2 prévoyant qu’un village ne peut être constitué qu’à partir de 1 000 habitants est contradictoire avec l’article 14, paragraphe 1 du projet sur l’administration publique locale prévoyant qu’un conseil local compte 7 membres pour les localités de moins de 1 000 habitants.

III. Avis sur le projet de loi sur l’administration publique locale

On relèvera d’emblée que le projet va dans le bon sens et constitue un effort louable de concrétisation des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale. Certaines dispositions, comme les articles 8, paragra-

phe 2, 9 et 86, paragraphe 2 sont manifestement directement inspirées de la Charte. Le projet de loi règle l’autonomie locale et régionale de manière assez complète; il est notamment heureux qu’il contienne des dispositions relatives à la propriété et au financement, même si ces dernières doivent encore être complétées par d’autres législations.

— Les paragraphes 1er et 3 de l’article 2 qui ne font que répéter le texte de l’article 109 de la Constitution doivent être omis.

— L’article 13, paragraphe 3 est cependant un doublon par rapport à l’article 9 et devrait donc être omis.

— Il convient de vérifier si le "conseil de l’administration publique" visé à l’article 6 correspond bien à la "commission administrative" visée à l’arti-

cle 117 et, le cas échéant, d’unifier le vocabulaire employé s’il ne s’agit pas d’un simple problème de traduction. Par ailleurs, on ne voit pas pourquoi on insiste dans cette disposition sur la "coordination de l’activité des conseils locaux en vue de réaliser les services publics à intérêt régional et municipal" ni de quoi il s’agit précisément: coopération entre municipalités, réalisation des services d’intérêt régional, sachant qu’on ne peut viser la réalisation des services d’intérêt municipal qui relève évidemment des municipalités. Il est par ailleurs frappant de constater que le texte ne contient aucune disposition sur le droit des collectivités de s’associer entre elles pour coopérer, ce qui constitue une lacune par rapport à la Charte européenne de l’autonomie locale.

En ce qui concerne les collectivités de base en particulier:

— L’effort visant à préciser les compétences des collectivités territoriales dans leur loi organique mérite d’être salué, car il est rarement entrepris ainsi que cela ressort des derniers travaux menés par le groupe de suivi de l’application de la charte locale. Les compétences des collectivités de base et celles des districts ne sont cependant pas toujours définies de manière suffisamment précises et, surtout, elles se chevauchent, par exemple pour ce qui est de "l’hygiène publique" et de "la protection de la santé", "des problèmes sociaux, y compris les centres et institutions d’assistance sociale" et de "l’assistance sociale et de l’entretien des institutions sanitaires et sociales". Il faut à tout le moins mieux les délimiter les unes par rapport aux autres.

— Les vice-maires sont, d’après les articles 18 et 41, désignés par le conseil local sur proposition du maire. Il conviendrait d’indiquer s’ils doivent ou non être désignés parmi les membres du conseil local. En vertu de l’article 41, les vice-maires sont politiquement responsables devant le conseil, à la différence du maire. Il convient de vérifier si le régime différencié qui est ainsi prévu pour les membres de l’exécutif local est globalement cohérent.

— Il est curieux que l’article 19 prévoit d’une part que le conseil local élit son président, d’autre part que le conseil local soit convoqué par le maire. Il paraît plus logique que le conseil soit convoqué par son président de manière à souligner que celui-ci peut jouer un rôle de contre-pouvoir face à un maire directement élu.

— Il ne ressort pas assez clairement du projet de loi si le maire est bien directement élu par la population. Ce point devrait être éclairci.

— L’article 24 requiert en son paragraphe 2 une majorité des 2/3 pour la prise de certaines décisions, à moins qu’il ne s’agisse d’une simple règle de quorum. Il convient d’y être attentif car cela peut générer certains blocages préjudiciables à la gestion de la commune.

— Il conviendrait à l’article 21, paragraphe 5 ainsi qu’à l’article 30, paragraphe 5 de s’assurer que le délai prévu vaut véritablement pour la convocation des élections et non pas seulement pour ce qui concerne la prise d’une décision à ce sujet.

— Les dispositions relatives à des formes de contrôle pesant directement sur les personnes qui composent les organes locaux sont assez nombreuses et détaillées. L’article 30 est à cet égard particulièrement important. Le paragraphe 1er devrait ne permettre que la dissolution du conseil dans les cas graves et non une possibilité de suspension de ses activités. Il convient notamment de supprimer toute sanction pesant sur le conseil en tant que tel en cas d’excès de compétences. Par ailleurs, comme le contrôle qui trouve à s’exercer sur les collectivités territoriales est de pure légalité, on ne voit pas comment une juridiction pourrait être amenée à annuler une décision pour "le fait qu’elle ne correspondrait pas aux intérêts généraux du village, de la commune, de la ville ou de la municipalité". De même, il convient au paragraphe 6 de supprimer la possibilité de destitution d’un conseiller si celui-ci "enfreint la constitution, autres actes ou intérêts de la collectivité locale ou participe aux activités des organes anticonstitutionnels" malgré l’exigence de confirmation par une juridiction. Il conviendrait de ne viser, comme à l’article 43 pour ce qui concerne le maire, que les cas les plus graves.

— Les dispositions relatives aux contrôles des actes sont tout aussi nombreuses. Il ressort des articles 26, paragraphes 2, 30, 109, 111b et surtout 112 que ce contrôle est effectué par des juridictions à la demande du préfet. Une meilleure solution peut être de confier l’exercice du contrôle administratif sur les collectivités locales aux préfets en le limitant strictement, comme c’est prévu, à un contrôle de légalité et en l’assortissant d’une voie de recours juridictionnelle spécialement organisée à l’attention des collectivités territoriales. Par ailleurs, la notion de "contrôle administratif et budgétaire" employée à l’article 111.i. est trop vague et doit être précisée, notamment pour ce qui est de la différence avec le contrôle de légalité, de même que le sens et la portée de l’article 123 doivent être explicités pour ce qui est du "contrôle sur la réalisation des fonctions du maire".

— Le sens de l’article 38.i. devrait être précisé par rapport à l’article 49.

— Le mode de désignation et la qualité du secrétaire communal ou municipal doivent être revus en partant du principe essentiel que ce haut fonctionnaire est bien un organe de la commune et qu’il doit en conséquence être désigné et, le cas échéant, destitué par la commune, quitte à ce qu’il bénéficie d’un statut réglé par le pouvoir central et de possibilités de recours adéquates.

En ce qui concerne les districts en particulier:

De manière générale, on ne peut que féliciter les autorités moldaves d’avoir décidé d’établir des régions fortes, ce qui constitue un progrès considérable par rapport à la situation actuelle des districts. On insistera en particulier sur le fait que les régions prévues seront dotées d’une assemblée et d’un véritable organe exécutif (le président du conseil régional et le bureau permanent), le rôle du préfet étant fort limité dans l’administration de la région. L’article 109, paragraphe 2 précise utilement "qu’il n’existe aucun rapport de subordination entre les chefs des administrations d’Etat (préfets) d’un côté, et les conseils locaux, régionaux et de la municipalité de Chisinau". L’article 61 prévoit simplement que "le chef de l’administration d’Etat (le préfet) peut assister aux sessions du bureau permanent". S’il est clair qu’il n’y détient pas une voix délibérative, cette disposition ne porte pas atteinte à l’autonomie de la région. On peut cependant se demander si l’existence de la commission administrative de district n’est pas suffisante pour assurer la coordination entre l’administration déconcentrée de l’Etat et les districts.

— On ne voit pas pourquoi on insiste à l’article 55 sur "la coordination de l’activité des conseils des villages (communes) en vue de réaliser les services publics à intérêt régional", ni de quoi il s’agit précisément: coopération entre municipalités ou réalisation des services d’intérêt régional, sachant qu’on ne peut viser la réalisation des services d’intérêt municipal qui relève évidemment des municipalités. Il paraît nécessaire d’établir dans cette disposition une clause de compétence générale en faveur des districts dans la ligne du projet de charte européenne de l’autonomie régionale.

— L’existence au sein du district d’un secrétaire appelle les mêmes remarques que le secrétaire au niveau des collectivités de base.

— L’article 66 appelle les mêmes remarques que l’article 30.

— Il est indispensable que l’article 88 relatif aux transferts financiers vers les régions et communes indique explicitement que ceux-ci doivent s’effectuer en fonction d’un certain nombre de critères objectifs de manière à supprimer tout arbitraire dans leur répartition. Il faudrait également obtenir des explications sur le sens précis de cette disposition.

— L’article 93, paragraphe 2 nécessite une explication.

— L’article 98 devrait vraisemblablement être supprimé. On ne peut, sans violer gravement l’autonomie locale, forcer les collectivités territoriales à adapter leur propre budget en fonction du budget de l’Etat.

— La conception et le rôle exact de la "Commission administrative" visée aux articles 117 et suivants doivent être explicités. Pour ce qui est des collectivités locales et régionales, il ne peut s’agir que d’un organe de concertation et de coordination ne pouvant prendre à leur égard aucune décision contraignante sans porter atteinte à leur autonomie. L’article 121 selon lequel "les divergences entre les autorités centrales et les collectivités territoriales sont solutionnées par le gouvernement" n’est pas admissible.

— Il faut être attentif au fait que la mise en cause de la responsabilité personnelle des mandataires locaux (notamment sur le plan civil) prévue à l’article 132 ne peut pas porter atteinte au libre exercice de leur mandat et qu’il doit aussi exister une forme de responsabilité directe des collectivités territoriales en tant que personnes juridiques.

1 Discussion et adoption par la Commission permanente du Congrès le 6 mars 1998 (voir doc. CG (4) 20, projet de Recommandation, présenté par M. G. Lycourgos et M. X. Muller, Rapporteurs).

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