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Recommandation 30 (1997)1 sur l’état de la démocratie locale et le fédéralisme en Russie

Le Congrès,

1. Tenant compte que:

a) conformément à la Charte Européenne de l’Autonomie Locale (dénommée ci-après la Charte), l’autonomie locale est un des fondements de la démocratie;

b) l’autonomie locale et le fédéralisme sont des éléments essentiels du processus de décentralisation du pouvoir actuellement en cours en Russie;

c) la Fédération de Russie en tant que membre du Conseil de l’Europe a signé la Charte et la ratifiera conformément à la Résolution (193) 1996 de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe;

d) d’énormes efforts ont été faits et restent à faire afin d’améliorer la situation de la démocratie locale en Russie;

2. Considérant:

a) l’état actuel de la démocratie locale présenté dans le rapport du groupe de travail du Congrès ;

b) que la Fédération de Russie ainsi que les Sujets de la Fédération sont compétents pour le développement de la législation en matière d’autonomie locale;

3. Se félicite que:

a) la Constitution de la Fédération de Russie adoptée le 12 décembre 1993 accorde des garanties substantielles dans le domaine de l’autonomie locale;

b) ces garanties constitutionnelles soient en conformité avec les principes de la Charte;

c) la Loi fédérale sur les principes généraux de l’organisation de l’autonomie locale (dénommée ci-après la Loi fédérale), promulguée le 1er septembre 1995, qui est la base légale la plus importante en matière d’autonomie locale, soit conforme aux principes de la Charte;

d) en général, les dispositions de la Constitution russe soient appliquées par la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie et aient été clarifiées par certaines décisions de la Cour;

e) dans certains Sujets de la Fédération de Russie les règles concernant l’autonomie locale aient été mis en vigueur avec succès;

f) les différentes associations de villes et de régions de Russie aient joué un rôle très actif ces dernières années, leurs efforts devant être encouragés;

4. Constate par contre que:

a) un an après l’adhésion de la Russie au Conseil de l’Europe, la Charte n’est pas encore ratifiée et la législation de la Fédération de Russie et des Sujets de la Fédération de Russie en matière d’autonomie locale n’est pas complète;

b) il y a eu certains cas de violations manifestes de la Constitution ainsi que de la Loi Fédérale par certains Sujets de la Fédération de Russie;

c) certains Sujets de la Fédération de Russie n’ont pas encore adopté une législation nécessaire à l’application de la Loi fédérale et des principes de la Charte;

d) certains Sujets de la Fédération ont adopté une définition restrictive concernant les sujets de l’autonomie locale;

e) les communes ne disposant pas de moyens financiers nécessaires sont par conséquent, dépendantes des subventions de l’Etat;

f) les communes manquent de personnel formé pour assumer leurs responsabilités, les centres de formation n’étant ni efficaces, ni coordonnés;

g) le système judiciaire russe rencontre de grands obstacles qui ont des effets négatifs sur l’application de l’autonomie locale;

5. Recommande à la Fédération de Russie et aux organes de pouvoir d’Etat:

a) de ratifier le plus rapidement possible la Charte Européenne de l ‘Autonomie Locale;

b) de définir le champ d’application de la Charte de manière la plus large possible, en étendant son application non seulement aux villes et aux communes, mais aussi aux arrondissements ruraux (rayoni )

c) d’appuyer l’élaboration du projet de Charte Européenne de l’Autonomie Régionale et d’adhérer le moment venu à ladite Charte car cela pourrait contribuer au devéloppement de l’autonomie locale;

d) d’adopter la législation manquante relative à tous les aspects de l’autonomie locale, en tenant compte de l’opinion des municipalités et de leurs associations, notamment, le Code des impôts, une Loi fédérale sur le financement des collectivités locales, une Loi sur l’organisation d’Etat des Sujets de la Fédération de Russie spécifiant, conformément aux principes de la Charte, que l’administration des villes et des arrondissements ruraux (rayoni) sera exercée par les organes des pouvoirs locaux et non par les représentants de l’administration d’Etat;

e) d’étudier la nécessité d’insérer dans la Loi fédérale sur l’organisation du pouvoir de l’Etat dans les Sujets de la Fédération une disposition demandant aux Sujets de la Fédération de créer des entités municipales couvrant l’ensemble de leurs territoires, y compris dans les parties rurales;

f) d’élaborer des lois-modèles pour les Sujets de la Fédération de Russie en tenant compte des aspects différents et de la diversité des structures de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie, le Conseil de l’Europe pouvant aider les autorités russes sur demande;

g) de prendre en considération d’amender la Loi constitutionnelle fédérale sur la Cour Constitutionnelle en vue de stipuler que les municipalités sont en droit de saisir la Cour Constitutionnelle, de garantir le respect et l’application des décisions de la Cour Constitutionnelle sur tout le territoire de la Fédération et d’assurer la conformité de la législation des Sujets de la Fédération avec la Loi fédérale;

6. Recommande aux Sujets de la Fédération de Russie:

a) de poursuivre la création de la base législative de l’autonomie locale et de modifier les dispositions législatives existantes, si cela s’avère nécessaire, afin de les mettre en conformité avec la législation fédérale et les principes de la Charte;

b) de créer des organes de l’autonomie locale conformément à la loi fédérale, y compris au niveau des villes et des arrondissements ruraux (rayoni );

c) de pourvoir les collectivités locales de moyens financiers et techniques indispensables à l’exercice réel des compétences dont ils sont chargés;

d) d’assurer une formation appropriée et bien coordonnée au personnel des administrations des collectivités locales;

e) de garantir à la population l’accès à l’information adéquate en matière d’autonomie locale.

7. Recommande au Comité des Ministres:

a) de concentrer le programme commun de l’Union Européenne et du Conseil de l’Europe pour la Russie, RUS-2, en particulier, sur les mesures suivantes :

i. établir un pool d’experts chargés de fournir systématiquement une information concernant l’état de la démocratie locale en Russie, de préparer des commentaires sur des projets de lois en prenant en compte les principes de la Charte et d’offrir leur assistance juridique aux institutions de la Fédération de Russie, à ses Sujets, à des municipalités et leurs associations;

ii. faire en sorte que des centres repartis dans différentes zones géographiques de la Russie soient chargés de collecter et de favoriser l’échange de l’information sur la législation en matière d’autonomie locale et de mécanismes de contrôle constitutionnel et administratif;

iii. favoriser la formation du personnel (des élus, l’administration des municipalités, des responsables de la Fédération et des Sujets chargés des questions d’autonomie locale) et prêter aux autorités russes l’assistance dans l’élaboration d’une stratégie de formation du personnel des pouvoirs locaux et régionaux et des élus en établissant des centres régionaux en collaboration avec ENTO, le Réseau Européen des Institutions de Formation des Pouvoirs Locaux et Régionaux;

iv. établir en Russie une unité permanente capable de fournir information et conseils en matière d’autonomie locale pendant la période de réforme, en tenant compte de la diversité de l’autonomie locale existant dans la Fédération de Russie.

1 Discussion par le Congrès et adoption le 3 juin 1997, 1re séance (voir doc. CG (4) 4, projet de Recommandation présénté par M. A. Tchernoff, Rapporteur).

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