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Recommandation 12 (1995)1 sur la démocratie locale en Roumanie

Le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe:

1. Considérant la Charte Européenne sur l’Autonomie locale et la Convention Européenne sur la sauvegarde des droits de l’Homme;

2. Vu les résultats de la Conférence sur le développement et la démocratie locale organisée en octobre 1994 à Bucarest par le Gouvernement roumain en collaboration avec le Conseil de l’Europe, l’Union européenne et la Banque Mondiale;

3. Vu l’échange de lettres entre le Président du Congrès et le Président de la République de Roumanie de fin 1994 et début 1995 au sujet plus particulièrement de la question de la destitution

et de la suspension de nombreux maires en Roumanie;

4. Alerté par des démarches de la Fédération des municipalités roumaines et de l’Association des Présidents des Judets de Roumanie ainsi que de certains partis d’opposition de Roumanie sur la même question;

5. Ayant procédé à une mission d’établissement des faits et à une étude sur l’état de la démocratie locale en Roumanie comportant notamment:

5.1. la consultation par questionnaires des maires destitués et suspendus et l’analyse des arrêtés judiciaires les concernant menée avec le concours des juristes roumains;

5.2. des contacts approfondis avec les représentants qualifiés et à haut niveau du gouvernement roumain;

5.3. l’audition d’une quinzaine de maires suspendus ou destitués dont les cas avaient été sélectionnés par des juristes comme étant particulièrement significatifs des problèmes observés;

5.4. l’audition des représentants des deux principales associations de pouvoirs locaux et régionaux en Roumanie déjà mentionnés;

6. Remerciant tous ceux qui ont permis le bon déroulement de cette mission d’étude et en particulier les hauts représentants du Gouvernement qui, non seulement, n’ont pas mis d’obstacle à la mission, mais ont rencontré à deux reprises et dialogué avec le rapporteur et les membres du Groupe de manière approfondie;

7. Ayant pris connaissance du rapport circonstancié établi par le Groupe de travail créé par le Bureau du Congrès pour mener à bien cette étude;

8. Soulignant qu’il s’agit d’un premier rapport sur la situation de la démocratie locale dans un pays membre du Conseil de l’Europe qui, bien que dicté par l’actualité, s’insère en fait dans le contexte du monitorage des engagements pris par les Gouvernements au moment de l’adhésion, exercice proposé par l’Assemblée Parlementaire et décidé par le Comité des Ministres;

9. Constate les faits suivants établis par le Groupe de travail et les juristes qui l’ont assisté:

9.1. que la loi organique sur l’administration publique locale (loi no 69 du 28 novembre 1991), bien que fondée dans son ensemble sur les principes de l’autonomie locale, comporte des faiblesses, des lacunes et des imprécisions – notamment au sujet de l’autonomie des Judets et de leurs relations avec les préfets – et des articles sur le contrôle des maires et élus locaux (articles 34, 35, 41 et 46) ainsi que les articles 48 et 69 qui ne sont pas conformes aux principes de la Charte européenne de l’autonomie locale, ni même à l’article 122 de la Constitution roumaine adoptée un mois après la loi;

9.2. qu’à part une première loi sur les taxes locales, considérée comme insuffisante lors de la Conférence sur le développement et la démocratie locale déjà mentionnée au paragraphe 1, aucune autre loi pourtant nécessaire au bon fonctionnement du mandat d’élu local n’a été votée par le Parlement roumain depuis décembre 1991;

9.3. un manque évident de formation au niveau des élus locaux et du personnel des administrations locales dans une situation législative difficile et complexe, alors qu’un projet de mise en place d’une structure efficace et décentralisée de formation avait été proposé par l’Union Européenne (Programme Phare);

9.4. un certain nombre d’excès – notamment de la part de certains préfets – dans l’application de la loi no 69 sur l’autonomie locale en ce qui concerne la suspension et la destitution de maires dont les dispositions laissent trop de discrétion au pouvoir administratif;

9.5. un nombre de destitutions et de suspensions de maires et de démissions de maires susceptibles de remettre en cause de manière significative le résultat des élections locales à savoir:

9.5.1. 133 maires destitués égalent à 4,8 % des maires élus dont 116 appartiennent à des partis d’opposition ou indépendants et 17 aux partis de majorité au niveau national (ces partis détiennent toutefois environ 20 % des maires élus en 1992);

9.5.2. 26 seulement de ces 133 maires destitués ont fait l’objet d’une condamnation en justice;

9.5.3. une cinquantaine de maires suspendus qui s’ajoutent aux maires destitués (environ 1,8 % des maires élus);

9.5.4. 264 maires ont présenté leur démission (environ 9 % des maires élus) ce qui montre un réel malaise et dysfonctionnement de la démocratie locale en Roumanie;

9.6. Constate également, suite aux vérifications effectuées par le Groupe de travail et les juristes qui l’ont assisté, les entorses suivantes aux principes de l’Etat de droit:

9.6.1. des excès de pouvoir comme en particulier les suspensions de maires par les Préfets pour des raisons administratives, suspensions qui ne sont prévues ni par la loi, ni par la Constitution;

9.6.2. le non-respect du principe de proportionnalité, l’acte de contrôle devant porter en premier lieu et principalement sur les actes incriminés et être en rapport avec l’infraction commise, la suspension et la destitution d’élus locaux ne devant intervenir qu’en "ultima ratio";

9.6.3. la non-application du principe de présomption d’innocence prévu par la Constitution roumaine (article 23 paragraphe 8), notamment dans l’application de l’article 46 de la loi no 69;

9.6.4. des dénis de justice comme ceux pratiqués par certaines cours d’appel régionales, qui ont déclaré non recevables les recours de certains maires destitués sous prétexte qu’une nouvelle élection était déjà intervenue;

9.6.5. le caractère secret des procédures administratives de contrôle, à savoir la non-notification aux élus mis en cause des motivations détaillées de cette décision, ce qui rend ainsi difficile l’exercice de leur droit de défense (voir l’article 24 de la Constitution roumaine);

10. Prend acte avec intérêt d’une lettre envoyée par M. Hrebenciuc, Secrétaire Général du Gouvernement roumain en date du 9 mai 1995 évoquant en particulier que le gouvernement roumain:

10.1. a l’intention de présenter devant le Parlement, dans les meilleurs délais, un projet de révision de la loi no 69 (1981) conforme à la Constitution, afin qu’il soit opérationnel avant les prochaines élections locales prévues en février 1996 ;

10.2. souhaite que les experts-juristes du Conseil de l’Europe puissent être consultés sur ce projet de révision de la loi no 69.

I. Souhaitant encourager et assister l’oeuvre de réforme de la législation roumaine en matière de démocratie locale pour la rendre conforme à la Charte Européenne de l’autonomie locale et aux principes de l’Etat de droit, recommande aux autorités gouvernementales et parlementaires roumaines:

11. En ce qui concerne la loi no 69 de l’Administration Publique locale:

11.1. de suspendre l’application des articles 34, 35, 41 et 46 de la loi jusqu’à l’abrogation de ces articles et leur remplacement par des nouveaux textes conformes à la Constitution roumaine (articles 119, 120, 121 et 122) et aux principes de la Charte européenne de l’autonomie locale (notamment des articles 7 et 8);

11.2. de rétablir dans leur droit les maires et élus locaux induement suspendus et d’offrir aux maires destitués qui ont fait la preuve de leur innocence des indemnités de compensation à la hauteur des dommages encourus, ainsi qu’une réhabilitation morale, notamment en vue des prochaines élections municipales;

11.3. de préparer, en temps utile avant les prochaines élections locales prévues pour février 1996, une révision des articles visés au paragraphe précédent en respectant les principes suivants tirés de la Charte européenne de l’autonomie locale et de la pratique dans la grande majorité des pays membres du Conseil de l’Europe;

11.3.1. de mettre l’accent sur le contrôle des actes des élus locaux plutôt que sur le contrôle des élus, tout acte présumé contraire aux lois pouvant être suspendu par les autorités de tutelle jusqu’au moment où une décision définitive sera prise par l’autorité judiciaire compétente;

11.3.2. de supprimer tout contrôle d’opportunité sur les actes des élus locaux pour des actes effectués dans le cadre des compétences propres faisant partie intégrante de l’autonomie locale telle que définies par la loi no 69, en réservant cette tutelle administrative au domaine des compétences déléguées aux autorités locales par une instance supérieure;

11.3.3. de veiller à l’application du principe de proportionnalité en matière de contrôle des élus, en faisant en sorte que les élus locaux ne soient suspendus qu’en cas de récidive flagrante, ou sur demande expresse des instances judiciaires dans le cadre d’une enquête pénale dans la mesure où la suspension est vraiment nécessaire aux fins de l’enquête en cours;

11.3.4. d’épuiser toutes les autres interventions, avant d’en arriver aux extrêmes que sont la suspension et la destitution des maires, comme en particulier la possibilité pour l’Etat de se substituer au maire pour l’application d’une loi ou l’exécution d’une tâche obligatoire pour laquelle le maire a été défaillant après mises en demeure de l’autorité de contrôle;

11.3.5. de ne recourir à la procédure de destitution d’un élu local que suite à une condamnation pénale prévue par la loi comme suffisamment grave pour motiver la remise en cause du verdict du suffrage universel;

11.3.6. de supprimer les paragraphes b) et c) de l’article 34;

11.3.7. de réviser en priorité les articles suivants de la loi;

• l’article 35 en y supprimant notamment la phrase "ou qu’il compromet de mauvaise foi les intérêts de la commune ou de la ville".

• l’article 46 en précisant qu’il s’agit d’une enquête pénale (et non judiciaire) et que la suspension peut être prononcée seulement au moment où le parquet signe l’acte d’inculpation;

• l’article 48 sur la nomination et la révocation du secrétaire communal et l’article 69 concernant le secrétaire du Judet;

11.4. de fixer les délais pour l’élection d’un nouveau maire, uniquement après l’achèvement complet de la procédure judiciaire confirmant la destitution, en faisant en sorte, en particulier, que le recours du maire destitué ait un effet suspensif sur la procédure de préparation de nouvelles élections;

11.5. de revoir le chapître V de la loi no 69 relatif au Conseil départemental (Judet) dans le but de:

11.5.1. renforcer les attributions du Conseil de Judet et clarifier les compétences exécutives du Président et de la délégation permanente par rapport à celles du représentant régional du gouvernement (le Préfet) et de la Commission administrative et les autres services gouvernementaux déconcentrés;

11.5.2. faire du Judet un véritable moteur de l’action régionale et un représentant des diversités géographiques, économiques et culturelles du pays;

11.5.3. examiner la possibilité d’introduire l’élection directe des membres du Conseil de Judet pour en faire une collectivité territoriale de plein droit ;

11.6. de garantir l’application de l’article 21, lettres X et Z, concernant les relations extérieures des Conseils locaux et notamment la coopération transfrontalière, conformément aux règles du Conseil de l’Europe contenues dans la Convention cadre sur le même sujet et dans le Protocole additionnel en voie d’adoption et d’abroger tout acte administratif excessivement attentatoire aux principes de la loi;

11.7. d’ajouter à l’article 59 de la loi concernant les attributions du Conseil de Judet les mêmes compétences en matière de coopération transfrontalière que pour les communes, en tenant compte du fait que la coopération transfrontalière se développe en particulier au niveau régional;

11.8. de rechercher l’avis des experts du Conseil de l’Europe sur les projets de révision de la loi et les procédures de contrôle des collectivités locales et de s’inspirer des travaux du Comité intergouvernemental du Conseil de l’Europe (Comité directeur pour les collectivités locales et régionales);

12. en ce qui concerne la loi foncière no 18 (1991) de supprimer les possibilités de destitutions ouvertes par l’article 17 de l’arrêté gouvernemental no 728 (1992);

13. en ce qui concerne la mise en place de l’arsenal législatif permettant l’exercice de l’autonomie locale dans de bonnes conditions:

13.1. dans l’esprit de la Constitution et de la Charte européenne de l’autonomie locale d’accélérer la préparation et l’adoption des lois suivantes:

13.1.1. loi sur les finances et les budgets locaux, consolidant l’autonomie fiscale locale et introduisant des critères objectifs pour les transferts financiers aux collectivités locales, s’inspirant d’objectifs de peréquation financière indispensable au développement équilibré du pays;

13.1.2. loi sur le patrimoine des Conseils locaux et des Conseils de Judet, indispensable à l’exercice d’une gestion locale efficace;

13.1.3. loi sur l’urbanisme pour laquelle l’avis des experts du Conseil de l’Europe a déjà été donné;

13.1.4. statut des élus locaux distinct du statut de la fonction publique, capable de protéger les élus dans l’exercice de leurs fonctions et qui aille au-delà de l’article 111 actuel de la loi no 69;

13.1.5. statut de la fonction publique locale suffisamment différencié du statut des fonctionnaires de l’Etat et sauvegardant l’autonomie locale dans le respect de l’article 6 de la Charte européenne de l’autonomie locale;

13.2. de procéder à la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale, parallèlement à la révision de la loi no 69 sur l’administration publique locale selon les principes contenus dans les paragraphes précédents et de veiller ensuite que toutes les lois et les arrêtés d’application de ces lois respectent les principes de la Charte;

14. En ce qui concerne la formation des élus locaux et des fonctionnaires, de rattraper le retard accumulé par rapport à d’autres nouvelles démocraties dans ce domaine en mettant en place sans délai un véritable système décentralisé de formation des élus locaux d’une part, et des fonctionnaires locaux et des Judets d’autre part, et pour ce faire:

14.1. de mettre à profit les offres d’aides techniques et/ou financières des organisations internationales, en particulier du Conseil de l’Europe (Programme Lode), de l’Union Européenne (Programme Phare), de l’OCDE et de la Banque Mondiale;

14.2. de trouver le partenariat nécessaire avec les associations représentatives des pouvoirs locaux et régionaux de Roumanie et d’autres pays européens prêtes à aider les associations roumaines;

15. de bien vouloir s’efforcer de trouver des remèdes aux entorses constatées dans le cadre de la mission d’établissement des faits rappelée aux paragraphes 9.6. de cette Recommandation, et en particulier de faire en sorte que:

15.1. des instructions soient données aux Préfets pour qu’ils respectent les procédures administratives et la lettre et l’esprit de la loi;

15.2. en cas de suspension, l’élu local soit informé immédiatement de la décision dûment motivée ainsi que des voies de recours contre cette décision pour qu’il puisse organiser sa défense et, le cas échéant, qu’il soit informé au préalable des motifs d’ouverture de l’enquête judiciaire;

15.3. il puisse faire recours auprès des instances du contentieux administratif et judiciaire;

15.4. il ne soit pas démuni de toutes ressources comme c’est le cas actuellement, mais que ses émoluments lui soient garantis jusqu’à la décision de justice qui doit s’ensuivre;

15.5. les maires destitués ou suspendus puissent bénéficier de garanties juridictionnelles égales à celles prévues par la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme;

II. Dispositions générales

16. Recommande à l’Assemblée Parlementaire de bien vouloir soutenir la mise en oeuvre de cette recommandation et en particulier d’établir les liens nécessaires avec le Parlement roumain à travers sa délégation à l’Assemblée Parlementaire, afin de veiller, dans le cadre du monitorage des engagements pris au moment de l’adhésion, que toute la priorité voulue soit accordée aux réformes législatives qu’elle préconise;

17. Recommande au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe de bien vouloir prendre en considération cette recommandation dans le cadre du monitorage des engagements pris par les pays membres et de tenir le Congrès informé des suites données par les autorités roumaines aux différentes recommandations;

18. Lance un appel aux partis de majorité et d’opposition de la Roumanie afin qu’ils trouvent le consensus nécessaire pour faire avancer la démocratie locale dans leur pays et consolider les institutions démocratiques et judiciaires, sans esprit partisan et dans l’intérêt de l’évolution civile et économique du pays;

19. Recommande au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe et lance un appel aux institutions européennes et internationales (notamment l’Union Européenne, l’OCDE et la Banque Mondiale) afin qu’ils:

19.1. coordonnent encore plus étroitement leur action en Roumanie en veillant en particulier au parallélisme des avancées, d’une part, des institutions démocratiques et de l’Etat de droit et, d’autre part, de la nécessaire libéralisation de l’économie et de l’essor économique, indispensables corollaires de la modernisation du pays et de la préparation de son intégration à l’Union Européenne;

19.2. renforcent de manière significative leur assistance technique et leurs aides économiques à la Roumanie dans cette phase difficile et délicate de transition démocratique et économique et participent à un véritable projet de modernisation de l’administration locale du pays;

19.3. accordent une aide au développement local et régional, gage d’un développement durable et harmonieux du pays, s’il est fondé sur des institutions locales et des Judets dotées de compétences et de ressources suffisantes et d’un personnel politique et administratif de qualité.

1 Discussion par le Congrès et adoption le 31 mai 1995, 2e séance (voir Doc. CG (2) 5, Partie I, projet de Recommandation présenté par M. G. de Sabbata, Rapporteur). 2. Discussion par la Commission Permanente et adoption, le 18 mars 1993,3e séance (voir doc. CPL (28) 2, partie I, projet de résolution présenté par la Commission Permanente. Rapporteur: M. A. Tchernoff). 3. Discussion par la Conférence Permanente et adoption le 17 mars 1993, 3e séance (voir doc. CPL (28) 6, Partie I, projet de Résolution présenté par la Commission Permanente, Rapporteur: M. Paul Bongers)

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