MCL-16(2009)4b
Conférence du Conseil de l’Europe
des Ministres responsables
des collectivités locales et régionales
«La bonne gouvernance locale et régionale
en période difficile: le défi du changement»
16e Session, Utrecht, 16 – 17 novembre 2009
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Rapport sur la mise en œuvre de l’Agenda de Budapest par les Etats membres |
Table des matières
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Introduction I. Sujets à la pointe du changement dans le domaine de la démocratie locale et régionale II. Actions entreprises par les Etats membres à l’égard des défis identifiés dans l’Agenda de Budapest III. Suites données à l’acquis du Conseil de l’Europe sur la démocratie locale et régionale IV. Conclusions |
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Addendum I : Sujets à la pointe du changement dans le domaine de la démocratie locale et régionale |
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Addendum II : Actions entreprises à l’égard des défis identifiés dans l’Agenda de Budapest |
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Addendum III : Suites données à l’acquis du Conseil de l’Europe sur la démocratie locale et régionale |
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Introduction
A Budapest, en février 2005, les ministres européens ont choisi la bonne gouvernance locale et régionale comme objectif commun et ont adopté l'Agenda de Budapest. Les Ministres sont convenus d’atteindre leur objectif commun à la fois par le biais de la coopération au sein du Conseil de l’Europe et au niveau de chaque Etat membre. Le présent rapport fait un bilan des démarches et mesures adoptés par chaque Etat membre.
L’Agenda de Budapest recense quatre thèmes généraux, chacun accompagné de grands défis à relever et d’actions à mener. A Valencia, en octobre 2007, les ministres ont donné des priorités aux thèmes et aux défis qui se déclinent comme suit:
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Thème A: Cadre législatif et structure institutionnelle |
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1. Donner pleinement effet au principe de subsidiarité en définissant les compétences, les structures et les limites territoriales des collectivités locales et régionales et en légiférant en la matière; 2. Promouvoir des relations efficaces entre les différents niveaux de l’administration territoriale, particulièrement entre les autorités centrales et locales; 3. Encourager la coopération intercommunale et en créer les conditions. |
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Thème B: Participation démocratique et éthique publique aux niveaux local et régional |
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1. Réagir aux nouvelles modalités de participation des citoyens à la vie publique locale et, dans certains cas, au recul de cet engagement; 2. Veiller à ce que les autorités, les élus et les fonctionnaires locaux et régionaux aient un comportement éthique, tout en respectant l’autonomie locale et régionale et les droits et les intérêts légitimes des personnes; 3. S’attaquer au faible taux de participation aux élections locales et régionales dans de nombreux pays; 4. Elargir le champ de la participation des étrangers à la vie publique au niveau local. |
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Thème C : Finances et services publics aux niveaux local et régional |
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1. Parvenir à un niveau de ressources des collectivités locales et régionales qui soit proportionné à leurs responsabilités; 2. Rechercher une structure optimale des sources de revenus afin de permettre aux collectivités locales et régionales d’offrir aux citoyens des services répondant à leurs demandes; 3. Promouvoir le «leadership» et les capacités des collectivités locales et régionales de faire de la bonne gouvernance locale et régionale et de fournir aux citoyens des services de la meilleure qualité possible, tout en respectant les contraintes budgétaires; 4. Parvenir à un équilibre adéquat entre un degré élevé de liberté des autorités locales et régionales dans la gestion de leurs finances et un degré élevé de responsabilité. |
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Thème D: Coopération transfrontalière et interterritoriale |
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1. Trouver les moyens appropriés donnant aux collectivités ou autorités territoriales et leurs organismes de coopération transfrontalière la capacité de s’engager effectivement dans la coopération transfrontalière et de la développer; 2. Supprimer les obstacles juridiques et administratifs à la coopération transfrontalière et interterritoriale qui encore subsistent; 3. Etablir un cadre juridique clair et efficace pour la coopération institutionnalisée des collectivités ou autorités territoriales (eurorégions). |
L’information sur les démarches et les mesures prises par les Etats membres à l’égard des thèmes, défis et actions identifiés dans l’Agenda de Budapest a été rassemblée au moyen d’une série de questionnaires.
En 2009, 31 Etats membres ont répondu au questionnaire « Sujets à la pointe du changement dans le domaine de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres du Conseil de l'Europe », 27 au questionnaire « Actions entreprises par les Etats membres dans le respect des défis identifiés dans l'Agenda de Budapest », et 21 au questionnaire « Suites données à l’acquis du Conseil de l’Europe sur la démocratie locale et régionale suite aux engagements de l’Agenda de Budapest ». Les Addenda au présent rapport donnent un aperçu des réponses et contiennent des tableaux de synthèse pour chacun des trois questionnaires. Les principaux points sont evoqués ci-après. Il convient de garder à l'esprit que le présent rapport a été élaboré exclusivement à partir des réponses fournies par les Etats membres.
I. Sujets à la pointe du changement dans le domaine de la démocratie locale et régionale
Les Etats membres ont recensé les sujets ou mesures (récemment terminés, actuels ou en cours) et les calendriers afférents et ont indiqué l'importance politique et la complexité technique de ces sujets ou mesures en fonction des quatre grands thèmes de l'Agenda de Budapest. Dans l’Addendum I du présent rapport, les mesures ont été aussi rapprochées des défis de l'Agenda de Budapest. Ainsi le rapport donne une vue d’ensemble des sujets à la pointe du changement structurés aussi bien par thème que par défi.
Au total, les Etats membres ayant participé ont fait part de 175 mesures prises pour répondre aux défis relevant des quatre thèmes de l'Agenda de Budapest. On note que de nouveaux défis apparaissent: la crise économique, l'égalité entre les femmes et les hommes, la police municipale et la tolérance et l’inclusion. Les sujets à la pointe du changement sous le thème «Cadre législatif et structure institutionnelle» présentent le plus grand nombre de mesures (52), suivis de près par les sujets à la pointe regroupés sous le thème«Finances et services publics aux niveaux local et régional», avec 49 mesures. Quarante et une mesures ont été prises sous le thème «Participation démocratique et éthique publique», dont quasiment la moitié visent à augmenter la participation des citoyens au processus de prise de décisions au niveau local. Trente-trois mesures ont été mises en place en faveur de la coopération transfrontalière et interterritoriale.
A. Cadre législatif et structure institutionnelle
Cinquante-deux mesures ont été recensées sous ce grand thème. Le premier défi concernant la nécessité de donner pleinement effet au principe de subsidiarité domine largement, avec 39 mesures. Le principal sujet à la pointe du changement consiste en initiatives de réforme et de réorganisation au niveau local, sujet traité par 14 Etats membres.
Le deuxième sujet le plus cité concerne les travaux généraux de décentralisation et la modernisation de l'administration locale et régionale (neuf Etats membres). Trois Etats membres préparent des réformes pour faire face au nombre élevé de communes et de collectivités. Cinq Etats membres ont engagé des réformes au niveau régional; deux ont examiné le problème des élections locales et de leur légitimité.
Neuf mesures ont été prises pour répondre au deuxième défi, à savoir promouvoir des relations efficaces entre les différents niveaux de l'administration territoriale. Quatre Etats membres ont pris des initiatives pour renforcer les relations entre les niveaux local et régional; deux Etats membres ont pris des initiatives pour renforcer les relations entre les niveaux central et local; deux Etats membres - pour renforcer les relations entre les niveaux central et régional; enfin, un Etat membre - pour renforcer les relations au niveau interrégional.
La coopération intercommunale, troisième défi relevant de ce thème, est un sujet à la pointe du changement pour deux Etats membres. En outre, un Etat membre s'est attaqué aux conditions de travail dans les collectivités locales et un autre à la mise en place d'une police locale, ce qui constitue deux nouveaux défis.
B. Participation démocratique et éthique publique
Quarante et une mesures relevant de ce grand thème ont été mentionnées. Le défi qui concerne la nécessité de réagir aux nouvelles modalités de participation des citoyens à la vie publique, se situe en tête avec 21 mesures. Le principal sujet à la pointe du changement dans le cadre du premier défi concerne des initiatives générales visant à augmenter la participation des citoyens aux processus décisionnels de niveau local (18 Etats membres). Trois Etats membres ont en outre adopté de nouvelles approches pour accroître la participation aux élections.
Onze mesures portent sur le défi qui concerne la nécessité de veiller à ce que les autorités locales et régionales aient un comportement éthique. Quatre Etats membres se sont explicitement engagés dans la lutte contre la corruption et sept ont pris position en adoptant des codes d'éthique nouveaux ou plus stricts.
Trois Etats membres ont répondu au troisième défi concernant la nécessité de s'attaquer au faible taux de participation aux élections. Quatre Etats membres ont agi en faveur d'un élargissement du champ de la participation des étrangers à la vie publique au niveau local. Deux Etats membres ont identifié des sujets à la pointe du changement qui ne relèvent pas des défis de Budapest: le défi de l'égalité entre les femmes et les hommes et le défi de la tolérance et de l'inclusion.
Six Etats participants n'ont pas mentionné de sujet à la pointe du changement relevant de ce thème.
C. Finances et services publics aux niveaux local et régional
Quarante-neuf mesures ont été recensées sous ce grand thème. Dix Etats membres ont mentionné la décentralisation et la «déconcentration» dans le domaine des finances; sept ont fait part d’initiatives visant à définir de nouveaux instruments financiers et de nouvelles sources de revenus non fiscales. Sept Etats membres se sont penchés sur le problème de la péréquation; trois Etats ont travaillé à la réforme des finances et de la fourniture de services; un a œuvré au renforcement des institutions chargées de résoudre les problèmes de finances locales. La réforme des mécanismes de financement est considérée comme un sujet à la pointe du changement dans un Etat membre; deux Etats réfléchissent à des solutions dans le domaine de la gouvernance électronique; deux ont l'extension des services; cinq cherchent à trouver un juste équilibre entre efficacité et normes qualité.
Deux Etats membres se sont penchés sur la question de l'audit et trois sur la comptabilité. Deux Etats membres ont pris des mesures de restriction du champ d'action des collectivités locales, notamment en ce qui concerne la possibilité de prendre des risques financiers.
La nécessité de faire face à la crise financière, identifiée comme un nouveau défi, a été un sujet à la pointe du changement pour trois Etats membres. Un Etat membre a pris des mesures pour réagir en cas d'urgence d’ordre général.
Deux Etats participants n'ont pas mentionné de sujet à la pointe du changement relevant de ce thème.
D. Coopération transfrontalière et interterritoriale
Trente-trois mesures ont été signalées sous ce grand thème. Un Etat membre seulement a répondu au premier défi, qui concerne la capacité de s’engager effectivement dans la coopération et de la développer. Il a mis en place des mesures de renforcement des capacités visant à augmenter l'accès aux opportunités de financement de l'Union européenne.
Quatre Etats membres ont signalé des accords et des traités internationaux élaborés pour répondre au deuxième défi, à savoir supprimer les obstacles juridiques et administratifs qui continuent d’entraver la coopération transfrontalière ; trois Etats ont engagé une réforme de la législation nationale dans le même sens. Les activités au titre des fonds structurels de l'Union européenne sont un sujet à la pointe du changement pour deux Etats membres. Un Etat membre a élaboré des instruments de coopération transfrontalière.
Le troisième défi, à savoir établir un cadre juridique clair et efficace pour la coopération institutionnalisée, prédomine parmi les Etats membres. Si les eurorégions et la Convention-cadre de Madrid ne sont des sujets à la pointe du changement que pour quatre Etats membres seulement, douze des Etats membres de l'Union européenne se sont penchés sur les groupements européens de coopération territoriale, qui constituent donc le principal sujet à la pointe du changement au titre du thème de Budapest relatif à la coopération transfrontalière et interterritoriale.
Deux des Etats du Benelux ont pris des mesures relevant de la Convention Benelux. Quatre Etats ont mentionné des mesures générales sans plus de précisions.
Huit Etats membres participant à l'exercice n'ont pas mentionné de sujet à la pointe du changement relevant de ce thème.
II. Actions entreprises par les Etats membres à l’égard des défis identifiés dans l’Agenda de Budapest
L’Addendum II présente les actions entreprises par les Etats membres au titre de l'Agenda de Budapest. Sous les rubriques correspondant aux thèmes et aux défis de Budapest, le tableau organise les actions en groupes et met en avant des exemples pertinents. Pour la première fois, le questionnaire contenait des questions sur l'influence réciproque entre les travaux du CDLR et la législation nationale. Il est donc possible de savoir si et dans quelle mesure les travaux du CDLR ont été pris en compte lors de l'élaboration de la législation nationale, et si et dans quelle mesure les expériences tirées de la législation nationale jouent un rôle dans l'élaboration des documents du comité.
En termes purement quantitatifs, c’est le thème «Participation démocratique et éthique publique aux niveaux local et régional» qui a le plus retenu l'attention, avec 106 actions. Le thème «Cadre législatif et structure institutionnelle» a fait l'objet de 98 actions et se situe donc en deuxième place. Les Etats membres ont fait état de 79 actions au titre du thème «Finances et services publics aux niveaux local et régional». Enfin, les défis énoncés au titre de la «Coopération transfrontalière et interterritoriale» ont été traités par 63 actions.
Au total, il a été estimé que les travaux du comité étaient utiles à l'élaboration de la législation nationale dans 72 cas. Il a été jugé que la législation nationale était prise en compte dans l'acquis du Conseil de l'Europe dans 55 cas. Par conséquent, les travaux du comité ont été jugés utiles dans 63% des cas et on a estimé que la législation nationale était prise en compte pour l'élaboration de l'acquis dans 47% des cas. 85% des Etats membres ont indiqué que l'acquis du Conseil de l'Europe a influencé la législation nationale au moins une fois (c'est-à-dire sous l’un au moins des thèmes de Budapest) et 70% des Etats membres ont mentionné que la législation nationale a influencé l'acquis au moins une fois. L'acquis du Conseil de l'Europe a le plus souvent été mentionné au titre du thème de Budapest «Cadre législatif et structure institutionnelle». Vingt-et-un Etats membres sur 27 considèrent que l'acquis est important et 17 Etats membres sur 27 estiment que leur législation nationale a joué un rôle dans l'élaboration de l'acquis. Pour ce qui concerne le thème de Budapest «Coopération transfrontalière et interterritoriale», quinze Etats membres ont indiqué que les travaux du comité avaient été utiles à l'élaboration de leur législation nationale et onze Etats membres sur 27 ont estimé que leur législation nationale avait joué un rôle dans l'élaboration de l'acquis.
III. Suites données à l’acquis du Conseil de l’Europe sur la démocratie locale et régionale
L’acquis du Conseil de l’Europe en matière de démocratie locale et régionale s’est enrichi de quatre nouvelles recommandations du Comité des Ministres. Les Recommandations Rec(2007)4 sur les services publics locaux et régionaux et Rec(2007)12 sur le renforcement des capacités aux niveaux local et régional, qui relèvent du troisième thème de Budapest, ont été encouragées et/ou utilisées chacune par cinq Etats. La Recommandation Rec(2007)5 sur la conclusion d’accords de coopération transfrontalière en Europe du Sud-Est, qui entre dans le cadre du quatrième thème de Budapest, a été encouragée par un Etat membre seulement. La Recommandation Rec(2009)2 sur l'évaluation, l'audit et le suivi de la participation et des politiques de la participation aux niveaux local et régional a été adoptée au début de 2009 et ne relève donc pas de cet aperçu.
La base d'information sur le thème «Cadre législatif et structure institutionnelle» contient quatre documents additionnels sur les responsabilités des collectivités locales en Europe (encouragé et/ou utilisé par six Etats membres), sur les pratiques européennes et les développements récents en matière d'autonomie régionale (quatre Etats membres), sur les bonnes pratiques en matière de coopération intercommunale (six Etats membres) et sur les relations entre les autorités centrales et les collectivités locales (quatre Etats membres). Trois nouveaux documents d'information relevant du thème «Finances et services publics aux niveaux local et régional» ont été ajoutés: ils concernent l’audit interne aux niveaux local et régional, les règles et pratiques comptables au niveau local, et la gestion des performances au niveau local. A ce jour, chacun de ces documents a fait l’objet de promotion ou d’exploitation par deux Etats membres.
Depuis la dernière session de la conférence ministérielle (Valencia, octobre 2007), six Etats membres de plus ont indiqué avoir utilisé ou encourage l’utilisation de l'acquis et sept Etats, qui l’utilisaient déjà, y ont recours de façon plus systématique. En termes purement quantitatifs, l'acquis (normes et documents d'information) a été encouragé ou utilisé 325 fois par treize Etats membres au total. L'utilisation de l'acquis a donc augmenté de 28%. Huit Etats membres au total ont obtenu 19 réactions à propos de l'acquis, ce qui porte le nombre total de réactions reçues à 76. Ce nombre est en augmentation. Il y a eu 80 nouvelles traductions de documents constitutifs de l'acquis.
Sur la base de l'ensemble des 47 Etats membres, les normes ont été traduites dans 12% des cas, publiées dans 17% des cas, activement diffusées dans 10% des cas et utilisées dans 13% des cas. La promotion et l'utilisation globales (c'est-à-dire la traduction, la publication, la diffusion active et l'utilisation) dans les 47 Etats membres n'est que de 13%.
IV. Conclusions
L'exploitation des questionnaires en vue de tirer des conclusions d'ordre qualitatif présente deux difficultés d'ordre général. D'une part, tous les Etats membres n’ont pas répondu, ce qui rend impossible d’établir une description couvrant l’ensemble des Etats. D'autre part, les réponses fournies par les Etats membres n’étaient homogènes ni en termes de contenu ni quant au niveau de détail, sans doute parce que le questionnaire laissait les Etats libres de décider comment s’y prendre.
Il est également difficile de tirer des conclusions qualitatives d’une analyse quantitative. Par exemple, le nombre de mesures signalées portant sur des sujets à la pointe du changement au titre du thème C de Budapest dépassent le nombre de mesures au titre des thèmes A et B ayant une priorité plus élevée. Il semblerait donc qu’il n’y ait pas de corrélation linéaire entre le nombre d’activités entreprises par les Etats et le degré de priorité qu’ils leur attribuent.
Il semblerait qu’un écart apparaisse si l’on compare l’importance politique (moyenne) accordée aux thèmes dans le cadre des «sujets à la pointe du changement» et la priorité selon laquelle ont été rangés les thèmes de l’Agenda de Budapest. Ainsi, l'importance politique est plus élevée en ce qui concerne le thème C (1,6, c'est-à-dire entre «très haute» et «haute») qu'en ce qui concerne le thème B (2,16, soit légèrement inférieur à «haute»). Cependant, puisque les Etats membres qui ont participé à ces deux exercices ne sont pas les mêmes, il est délicat d’en tirer des conclusions.
L’image globale que donne cet aperçu est celle d’Etats membres qui adoptent de nombreuses mesures qui correspondent aux thèmes, défis et actions de l’Agenda de Budapest. Cependant, l’on ne peut pas affirmer que ces démarches ont été entreprises comme suite à l’Agenda de Budapest. Il serait plus prudent de conclure que l’Agenda de Budapest, en plus d’avoir établi l’agenda pour la coopération au sein du Conseil de l’Europe, a aussi réussi à fournir un cadre à l’intérieur duquel les différentes mesures prises par les Etats membres peuvent être regroupées et présentées de façon cohérente au niveau européen. Cet aperçu aidera à orienter le nouvel Agenda d’Utrecht que les ministres adopteront lors de la 16e session de leur conférence et contribuera à la prise de conscience de tous les Etats membres du Conseil de l’Europe qu’ils oeuvrent pour fournir une bonne gouvernance locale et régionale à tous les citoyens.
S'agissant de l'influence réciproque entre l'acquis et les législations nationales, les conclusions suivantes peuvent être tirées.
Le taux d’utilisation total de l’acquis - 13% (23% si l’on ne regarde que les Etats qui ont répondu) est bas et ne correspond certainement pas à l’ambition que dégage l’Agenda de Budapest. Beaucoup reste à faire dans les années à venir en commençant par une analyse pointue des causes de cette inadéquation.
On observe une différence entre, d’une part, l'incidence de l'acquis sur la législation nationale telle qu'elle est rapportée et, d’autre part, les suites données à l'acquis. Huit Etats membres ont indiqué que l'acquis avait eu une incidence sur leur législation, mais n'ont pas indiqué avoir donné suite aux normes du Conseil de l'Europe relatives aux thèmes de Budapest correspondants. Trois Etats membres qui ont jugé l'acquis utile n'ont pas indiqué lui avoir donné suite.
Tout ceci pourrait mener à la conclusion qu'à l'avenir il y aurait intérêt à regrouper toutes les questions en un seul questionnaire pour obtenir les réponses nécessaires de la part des Etats membres.