MCL-16(2009)3

           

            Conférence du Conseil de l’Europe

            des Ministres responsables

            des collectivités locales et régionales

                        « La bonne gouvernance locale et régionale

en période difficile : le défi du changement »

                16^e Session, Utrecht, 16 – 17 novembre 2009

Rapport Kiviniemi : « Comment renforcer l’action du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale ? »

               

COMMENT RENFORCER L’ACTION DU CONSEIL DE L’EUROPE DANS LE DOMAINE DE LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE ?

16 avril 2009

Mme Mari KIVINIEMI

Ministre de l’Administration publique et des Collectivités locales de Finlande

Introduction

Lors de la 15^e session de notre conférence ministérielle à Valence, en octobre 2007, mes collègues m’ont chargée d’élaborer un rapport sur les moyens de développer l’action du Conseil de l’Europe en ce qui concerne les collectivités locales et régionales.

Conformément au mandat de Valence, ce rapport a été rédigé en étroite coopération avec tous les Etats membres du Conseil de l’Europe. Deux séries de consultations écrites ont été organisées. La première a eu lieu au printemps 2008. Une lettre contenant quelques questions très générales assez politiques a été adressée aux personnes chargées des collectivités locales au sein du gouvernement de chaque Etat membre et au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. L’objectif était d’inciter les ministres à faire connaître leur point de vue sur l’action actuelle et future du Conseil de l’Europe en ce qui concerne les collectivités locales et régionales. Après analyse de leurs réponses, un questionnaire plus détaillé a été envoyé aux ministères pendant l’été 2008.

Les premières versions du rapport ont été examinées dans le cadre de réunions bilatérales et multilatérales avec mes collègues ministres, des fonctionnaires ministériels et des agents du Conseil de l’Europe, que je remercie tous chaleureusement pour leur coopération constructive.

Le présent document est le fruit de ces consultations. Les propositions qu’il contient seront présentées en novembre 2009 lors de la prochaine session de la conférence ministérielle qui se tiendra à Utrecht, aux Pays-Bas, et prendra les décisions qui s’imposent ou adoptera des recommandations.

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La démocratie locale est la pierre angulaire de la démocratie dans tous les Etats européens.

Presque tous les Etats membres du Conseil de l’Europe ont ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale et reconnu par là même qu’il n’y a pas de structures démocratiques sans des collectivités locales démocratiques et opérantes.

La simple existence des collectivités locales et régionales ne suffit pas. Ce qui compte, c’est la qualité de la vie démocratique au niveau local et régional – autrement dit, la gouvernance. Nous devons veiller à ce que ces collectivités travaillent non pas dans leur propre intérêt mais dans celui des citoyens, lequel passe avant tout. Les mesures les plus concrètes en matière de droits sociaux sont prises au niveau local. Les droits fondamentaux des personnes les plus vulnérables (enfants, personnes âgées, membres des minorités ethniques, personnes handicapées physiques et mentales, etc.) sont en jeu au quotidien, dans leur environnement de proximité.

La question de la démocratie locale et régionale mérite un débat et une collaboration entre les Etats européens. Quelle que soit la perspective envisagée, tous les pays sont concernés par la démocratie locale et régionale : nécessité de réaliser des gains d’efficacité et des économies d’échelle tout en garantissant au citoyen le meilleur service possible, nécessité de rationaliser l’assise territoriale de l’Etat, de rapprocher les collectivités territoriales, la population et les institutions, d’animer la vie démocratique, de prévenir l’exclusion et de répondre aux attentes légitimes des habitants.

Pour apprendre les uns des autres en échangeant des informations, les Etats européens peuvent s’appuyer sur les points communs entre leurs traditions juridiques et leurs institutions. De plus, ils ont un objectif commun essentiel : faire bénéficier les citoyens d’une gouvernance locale et régionale de la meilleure qualité possible. Les Etats sont soumis à une double pression extérieure (mondialisation) et intérieure (exigence croissante de démocratie) les poussant à obtenir des résultats. Les pays d’Europe doivent en permanence progresser et s’adapter. C’est pourquoi ils ont besoin les uns des d’autres pour apprendre à relever les défis qui se présentent à eux.

Le Conseil de l’Europe est parfaitement à même de répondre aux besoins de tout Etat qui fait son apprentissage de la démocratie locale et régionale.

Premièrement, il peut aborder la question sous tous les angles : démocratie, participation citoyenne, finances locales, institutions de la démocratie locale et relations avec les administrations de l’Etat. Les capacités des autres organisations intergouvernementales se limitent à certains aspects.

Deuxièmement, la structure institutionnelle du Conseil de l’Europe rassemble tous les acteurs concernés : les ministres et fonctionnaires des affaires étrangères au Comité des Ministres, les ministres responsables des collectivités locales et régionales à la conférence ministérielle, les fonctionnaires gouvernementaux au comité directeur (Comité européen sur la démocratie locale et régionale, CDLR) et aux comités d’experts, les parlementaires à l’Assemblée parlementaire, les organisations non-gouvernementales à la Conférence des organisations internationales non gouvernementales et les élus locaux et régionaux au Congrès. De bonnes relations entre le secteur intergouvernemental (CDLR et Comité des Ministres) et le Congrès sont indispensables si l’on veut travailler efficacement. Le Congrès s’est engagé de son côté dans un processus de réforme interne qui devrait s’achever fin 2009.

Troisièmement, le Conseil de l’Europe apporte une méthodologie et des outils solides. En plus de son vaste acquis normatif, il s’est doté d’un imposant fond d’informations, de connaissances et de savoir-faire.

Quatrièmement, l’Organisation s’engage de plus en plus dans la mise en œuvre des normes et la réponse aux besoins concrets et spécifiques des Etats. Cette tendance relativement récente a, jusqu’à présent, surtout bénéficié aux nouveaux Etats membres. Les programmes pour la stabilité démocratique et le Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale sont de puissants instruments pour le travail par pays. Ils aident les gouvernements à mener des réformes législatives et les collectivités locales et leurs associations à renforcer leurs capacités.

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La plupart des organisations doivent se demander régulièrement si leur production est à la hauteur des contributions qu’elles reçoivent, si elles font ce qu’il faut, comment s’améliorer et comment envisager la suite. Ce sont là les questions auxquelles nous cherchons à répondre dans ce rapport en nous limitant à la promotion de la démocratie locale et régionale par le Conseil de l’Europe.

La question fondamentale est la suivante : le Conseil de l’Europe est-il utile à la promotion de la démocratie locale et régionale ? Nous répondons par l’affirmative mais il faut qu’il suive les évolutions du monde qui l’entoure. Un certain nombre de mesures doivent être prises pour actualiser la façon de travailler. Le rapport s’attache aux méthodes de travail plus qu’au contenu des activités. Nous croyons fermement qu’une transformation des méthodes de travail peut nous permettre d’atteindre plus efficacement notre but, à savoir le bon fonctionnement de la démocratie locale et régionale dans l’intérêt du plus grand nombre possible de gens.

Le rapport repose sur deux grands principes. D’abord, les contraintes budgétaires s’exercent sur toutes les activités. Aucune augmentation du budget n’est prévue. D’une part, aucune des propositions avancées dans ce rapport n’appelle de dépenses supplémentaires importantes. D’autre part, il est évident que les résultats que l’on est en droit d’attendre dépendent du niveau actuel des ressources. Pour toute nouvelle activité proposée, nous avons veillé à ce qu’il existe des possibilités de financement externe.

Ensuite, il faut mieux faire connaître le travail de promotion de la démocratie locale et régionale du Conseil de l’Europe. L’enjeu est tellement important qu’il ne faut surtout pas cloisonner la démarche. Pour être efficace, il vaut mieux adopter une communication globale appliquée à chaque action menée par tous les niveaux de pouvoir.

Nous proposons quatre pistes d’évolution organisationnelle :

1.    Renforcement de l’implication des Etats membres

2.    Amélioration de la coopération avec les acteurs internationaux

3.    Accroissement de l’efficacité et de la flexibilité organisationnelle

4.    Ouverture

1        Renforcement de l’implication des Etats membres

L’objectif des activités intergouvernementales du Conseil de l’Europe en matière de démocratie locale et régionale est de contribuer à établir « une union plus étroite » entre les Etats membres. Ces activités couvrent actuellement quatre grandes fonctions :

a)     l’échange d’informations et de pratiques entre pays membres – élaboration d’un fond commun de connaissances et de savoir-faire ;

b)     la production de normes communes, de textes d’orientation, (conventions, recommandations, grands rapports) et d’outils ;

c)     une action de promotion et d’assistance en matière de mise en œuvre des normes et de conformité à ces normes ;

d)     l’évaluation des résultats.

Le Comité des Ministres choisit les activités. Les comités réunissant de hauts fonctionnaires des ministères compétents (les « comités directeurs », comme le CDLR en matière de démocratie locale et régionale) font des propositions d’activités à partir des orientations politiques fixées par la conférence ministérielle et sont chargés de la mise en œuvre de ces activités au niveau du Conseil de l’Europe.

Les autres institutions de l’Organisation qui contribuent à la promotion de la démocratie locale sont le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, l’Assemblée parlementaire, le Commissaire aux droits de l’homme et la Cour européenne des droits de l’homme. Un bon fonctionnement de la coopération entre ces acteurs est indispensable.

Les activités d’une organisation telle que le Conseil de l’Europe dépendent de la volonté des Etats membres. Le rôle du Secrétariat est important mais le pilotage politique des activités ne relève pas de sa compétence : il incombe aux gouvernements.

Dans un espace européen dont la densité et la complexité ne cessent de s’accroître, les Etats membres risquent de perdre de vue les possibilités sans équivalent offertes par le Conseil de l’Europe et les modalités d’action les plus efficaces.

Il importe par exemple de se rappeler que, contrairement à l’Union européenne, le Conseil de l’Europe n’est ni un niveau de pouvoir supplémentaire imposant de nouvelles normes précises et juridiquement contraignantes, ni une manne financière.

De manière générale, les activités du Conseil de l’Europe ont cette particularité regrettable que les ministres n’ont pas toujours la volonté ou la possibilité de jouer leur rôle dans la coopération pour ce qui relève de leur domaine de compétence. L’Organisation est en effet dirigée par des ministres des Affaires étrangères qui perçoivent la valeur politique de la coopération sectorielle à travers le prisme de leurs propres objectifs plus orientés vers la résolution des conflits et les situations d’après-conflit. Métaphoriquement, on pourrait parler d’une tendance à utiliser l’acquis du Conseil de l’Europe pour guérir plutôt que pour prévenir.

1.1.      Le Comité des Ministres devrait élargir le rôle de la conférence ministérielle : les deux parties y gagneraient. Des relations plus concrètes entre les ministres spécialisés et les ministres du Comité, conformément à la résolution (89)40 du Comité des Ministres, contribueront à accroître l’importance et l’efficacité globales des actions du Conseil de l’Europe. A cette fin, il conviendrait d’établir des réseaux de communication qui fonctionnent efficacement au niveau national (afin que les ministres des Affaires étrangères reçoivent des informations et des instructions relatives aux questions de démocratie régionale et locale à l’ordre du jour du Comité des Ministres) et au niveau européen (intensification du dialogue avec le Comité des Ministres avant et après une conférence ou une session ministérielle).

1.2.      L’offre de services du Conseil de l’Europe n’est pas utilisée à plein. La tendance relativement récente, qui consiste à proposer à chaque Etat membre des services spécifiques en matière d’application des normes et d’assistance, a surtout bénéficié aux nouveaux Etats membres. Il n’y a pas de raison que les pays qui sont membres de l’Organisation depuis plus longtemps ne profitent pas aussi de cette expertise. Ces derniers pourraient mieux rentabiliser leurs dépenses si, pour mener à bien leurs réformes administratives, ils tiraient parti du savoir-faire du Conseil de l’Europe directement ou en faisant appel aux mécanismes de coopération de l’Organisation.

1.3.      Les Etats membres doivent montrer une volonté plus ferme en s’impliquant davantage dans les activités des groupes de travail. Ils doivent être plus attentifs aux qualités de leurs représentants. Les fonctionnaires des services concernés doivent avoir l’ancienneté et les capacités suffisantes – connaissance des problèmes et maîtrise des langues de travail – pour partager des informations, entamer des négociations et prendre des engagements. Il importe tout autant que le ministre responsable et la représentation permanente à Strasbourg entretiennent de bonnes relations.

1.4.      Le recours aux rapporteurs, mis en place récemment, doit devenir une pratique habituelle. Cela signifie que pour chaque projet, un membre du comité d’experts compétent se charge de superviser le processus. Les fonctions de rapporteur devraient être assumées sur la base du volontariat. Il faudrait créer des structures pour éviter que certains gouvernements ne se sentent écartés ou, au contraire, surchargés. Aucune dépense supplémentaire ne devrait découler de la mise en place des rapporteurs.

1.5.      Il faudrait par ailleurs se demander s’il est nécessaire de créer un poste de porte-parole pour les activités communes en matière de démocratie locale et régionale. Il serait bon que cette fonction soit assumée par un ministre, qui pourrait faire un travail de sensibilisation à l’action du Conseil de l’Europe au niveau international. Les porte-parole devraient se succéder par roulement tous deux ans, au rythme des sessions de la conférence ministérielle.

1.6.      Il n’est pas nécessaire que toutes les réunions se tiennent à Strasbourg. Lorsqu’un gouvernement organise une réunion, il s’approprie davantage le projet. Cette possibilité doit donc être offerte. L’organisation par des pays membres d’ateliers thématiques et régionaux a été concluante. Cette pratique devrait être encouragée. Il faudrait aussi envisager la possibilité que des Etats membres accueillent les réunions annuelles du comité directeur ou de comités d’experts.

1.7.      On n’insistera jamais assez sur l’importance de la circulation de l’information entre les ministères et les membres du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Puisque ce dernier est à l’origine de plusieurs initiatives, il est de la plus haute importance que les membres de toute délégation nationale au Congrès connaissent la position de leur gouvernement et inversement.

1.8.      Les associations nationales des collectivités locales (ou régionales) sont un autre partenaire important pour la promotion de la démocratie locale et régionale. Sans leur coopération, ni l’élaboration, ni la mise en œuvre de projets n’ont de sens.

1.9.      La mise à disposition de fonctionnaires ou la mise en place de programmes d’échange, ainsi que l’organisation d’universités d’été ou d’hiver sur la gouvernance locale et régionale en Europe, contribueraient grandement à la compréhension de cette question par les différentes parties prenantes – pouvoirs publics nationaux, Secrétariat du Conseil de l’Europe et autres organisations.

2        Amélioration de la coopération avec les acteurs internationaux

Dans le mandat relatif à l’élaboration du présent rapport, l’accent est mis sur les relations entre le Conseil de l’Europe, l’Union européenne et l’OCDE. Or, ces deux dernières ne sont pas compétentes en matière de démocratie locale. Cependant les recommandations politiques de l’OCDE et la réglementation de l’UE peuvent avoir d’importantes conséquences indirectes pour les collectivités locales (directives sur la passation des marchés publics, les services ou l’enfouissement des déchets, pour ne citer que quelques exemples connus).

Lorsque l’on évoque le développement de la coopération avec d’autres organisations internationales, il faut garder à l’esprit les chiffres suivants : le Conseil de l’Europe compte 47 membres dont 27 appartiennent également à l’Union européenne et 23 à l’OCDE ; 19 pays sont membres des trois organisations.

Les relations entre le Conseil de l’Europe et l’OCDE remontent aux origines de celle-ci. Depuis sa création, comme du temps de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) qui l’a précédée, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe lui a servi de tribune parlementaire. Ainsi les possibilités de coopération entre les deux organisations ont-elles été renforcées au fil d’une longue tradition d’entraide qui s’est surtout inscrite dans le cadre parlementaire.

L’approche du Conseil de l’Europe (plus axée sur les droits de l’homme, la démocratie, l’état de droit, les questions sociales, la culture et l’éducation) diffère de celle de l’OCDE (davantage orientée vers l’économie) mais elles peuvent être complémentaires dans les domaines, entre autres, de la bonne gouvernance, des affaires sociales et de la démocratie locale et régionale.

L’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), à laquelle appartiennent tous les Etats membres du Conseil de l’Europe, est aussi un partenaire de celui-ci. Très attachée aux droits de l’homme, elle dispose d’une instance exclusivement consacrée à leur défense : le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH). L’OSCE a une grande expérience dans le domaine de l’observation d’élections et autres opérations de terrain. Sa coopération avec le Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale peut s’appuyer depuis peu sur l’accord de coopération signé par les secrétaires généraux des deux organisations.

Les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sont définies globalement dans un mémorandum d’accord (10-11 mai 2007) qui prévoit qu’« ils s’emploieront à promouvoir la démocratie locale, compte tenu de la contribution qu’elle peut apporter à la réalisation des objectifs qu’ils partagent » (par. 29). Leurs objectifs communs les plus importants dans ce contexte sont la promotion de la démocratie et de la participation citoyenne. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, le Comité des régions et le Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale sont mentionnés comme instruments.

L’Union européenne est engagée dans la recherche et développement sur les collectivités locales. Ses Etats membres ont créé diverses structures informelles dont les activités chevauchent partiellement celles du Conseil de l’Europe, comme le Groupe à haut niveau sur la gouvernance et l’Union européenne qui se réunit une fois par an et le réseau EUPAN des directeurs généraux d’administrations publiques de l’UE. Le Comité des régions est l’institution de l’UE la plus concernée par les questions relatives aux collectivités locales. Il a un rôle consultatif dans le processus de décision de l’UE. Nombre de ses membres appartiennent également aux Congrès des pouvoirs locaux et régionaux et les deux institutions coopèrent dans des domaines tels que l’observation d’élections locales.

Le 6 septembre 2006, le Comité des Ministres a approuvé un projet de résolution sur la coopération entre les Nations Unies et le Conseil de l’Europe, qui a ensuite été adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 13 novembre 2006. Dans ce texte, le Comité des Ministres « […] salue la coopération fructueuse entre les Nations Unies et le Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie, de la bonne gouvernance et de l’éducation à la citoyenneté démocratique et aux droits de l’homme […] » et encourage le développement de la coopération entre la Commission de consolidation de la paix de l’ONU et le Conseil de l’Europe en vue de promouvoir le rétablissement et la consolidation de la paix au lendemain des conflits en Europe.

Au niveau mondial, ONU-Habitat, qui peut favoriser l’application de grands principes à une échelle qui dépasse l’Europe, a adopté des Directives sur la décentralisation et le renforcement des autorités locales inspirées de la Charte européenne de l’autonomie locale.

Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a déclaré le 14 mars 2007 « [...] qu’au vu de l’expérience accumulée par le Conseil de l’Europe sur les questions de décentralisation et de renforcement des autorités locales, telle l’assistance fournie aux pays au niveau de la mise en œuvre, l’Organisation est à la disposition de l’ONU-HABITAT pour étudier ensemble s’il convient de développer la coopération et, dans l’affirmative, par quels moyens ».

2.1       Bien que certains Etats membres du Conseil de l’Europe ne soient pas membres de l’Union européenne et de l’OCDE, ils bénéficient souvent de manière indirecte des fruits du travail de ces organisations. (Les pays de l’Espace économique européen sont même directement concernés par les effets normatifs de certaines décisions de l’UE.) Il faut que ces pays se dotent de dispositifs de communication leur permettant de recevoir et de transmettre des informations sur les procédures en cours qui pourraient avoir des retombées. La meilleure solution consiste à améliorer les échanges d’informations entre secrétariats en alourdissant le moins possible la charge administrative. Les Etats de l’Union européenne devraient indiquer quels sont les projets en préparation pouvant avoir des répercussions sur la démocratie locale et régionale.

2.2       Le Conseil de l’Europe, l’Union européenne, l’OSCE et l’OCDE étant des structures intergouvernementales, il n’y a pas de bonne coordination entre elles sans une bonne coordination entre gouvernements et au sein des gouvernements. Les Etats membres doivent assurer une circulation transparente de l’information entre les services administratifs concernés. Ils devraient examiner leurs structures gouvernementales pour veiller à la cohérence de leur action. Il faut aussi que les Etats membres s’informent mutuellement de conséquences éventuelles avant de prendre des décisions au sein des instances internationales. Une coopération étroite du ministre des Affaires étrangères avec les représentants des ministres compétents est de la plus haute importance.

2.3       Il existe de très intéressantes possibilités de projets communs thématiques avec l’OCDE et l’UE. Par rapport à ces organisations, le Conseil de l’Europe l’avantage d’entretenir des relations étroites avec différents types de parties prenantes et un éventail de pays plus large. Il faudrait jouer davantage la carte de la complémentarité entre les activités du Conseil de l’Europe et de l’OCDE, notamment en matière de finances locales.

2.4       Trois aspects des activités de l’Union européenne présentent un intérêt particulier. Mentionnons d’abord l’importance prise par la gestion civile des crises. Le Conseil de l’Europe devrait étudier les possibilités de renforcer les synergies dans ce domaine sans oublier le rôle important de l’ONU.

2.5       Ensuite, Eurostat – qui fournit à l’Union des statistiques européennes et les harmonise à des fins de comparaison – pourrait coopérer avec le Conseil de l’Europe pour harmoniser la terminologie relative à la gouvernance locale et régionale.

2.6       Enfin, certains souhaitent que l’UE conditionne ses programmes d’aide à des critères de bonne gouvernance. Le Conseil de l’Europe pourrait fournir les instruments nécessaires à cet égard.

2.7       Des activités de promotion de la démocratie locale et régionale et de la bonne gouvernance pourraient être menées dans le cadre de la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’OCDE (échanges d’informations et d’experts, publications communes, organisation de séminaires ou d’ateliers...)

2.8       Le dialogue existant avec l’OSCE dans le cadre du mémorandum d’accord entre les deux organisations pourrait être renforcé afin de mieux cerner les besoins de certains Etats membres et d’apporter une assistance qualifiée et actualisée au processus de décentralisation.

2.9       Plusieurs Etats membres mettent en œuvre de leur côté des programmes d’assistance bilatéraux et multilatéraux, d’où la nécessité d’une meilleure coordination. Lorsqu’ils se lancent dans des activités d’assistance, les Etats membres devraient s’informer auprès du Conseil de l’Europe afin d’éviter les conflits d’objectifs (au niveau d’un pays donné ou à l’échelle de la région) et de faire en sorte que les ressources soient affectées à des domaines sélectionnés en fonction des besoins par les autorités nationales du pays bénéficiaire et le Conseil de l’Europe.

2.10     Le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) pourrait également tirer parti du savoir-faire du Conseil de l’Europe en ce qui concerne l’établissement de structures démocratiques locales. La coopération avec son Bureau régional pour l’Europe et la CEI devrait être renforcée (un mémorandum d’accord a d’ailleurs été signé entre le Conseil de l’Europe et cette structure au mois d’avril 2009). Les Etats membres ne devraient pas perdre de vue l’acquis et les instruments du Conseil de l’Europe – y compris le Centre d’expertise – lorsqu’ils soutiennent ou utilisent des programmes de coopération du PNUD.

3        Accroissement de l’efficacité et de la flexibilité organisationnelle

Le Plan d’action adopté par le Troisième Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe à Varsovie les 16 et 17 mai 2005 charge le Comité des Ministres et le Secrétariat général d’accélérer le processus de réforme de la structure de l’Organisation et de ses méthodes de travail. Ce processus lancé en 2005 doit s’achever cette année.

Il n’est pas nécessaire de réorganiser les services qui s’occupent de la promotion de la démocratie locale. Il y a eu récemment des modifications structurelles positives (réduction du nombre de comités d’experts, création du Centre d’expertise).

Cela étant, dans leurs réponses au questionnaire, les Etats membres font des propositions d’amélioration qui méritent d’être examinées plus en détail :

3.1.      Il faut avant tout se pencher sur la question budgétaire, qui doit être étudiée attentivement à l’échelle de toute l’Organisation. Aussi loin qu’on puisse prévoir, rien ne permet d’espérer une augmentation du budget. Au contraire, la politique de croissance réelle zéro va continuer en ce qui concerne les ressources du CDLR et de son secrétariat. Cependant, la création du Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale accroît les possibilités de financement de projets. Grâce à l’amélioration de la budgétisation au niveau de l’ensemble de l’Organisation (budget véritablement pluriannuel, délégation des responsabilités), il devrait être possible d’affecter une part plus importante des ressources aux priorités retenues.

3.2.      Nous devons concentrer nos activités dans les domaines à plus forte valeur ajoutée. Il faut que la conférence ministérielle définisse soigneusement les objectifs stratégiques des futures activités. Le Conseil de l’Europe doit tenir compte du besoin d’échanges d’informations efficaces entre Etats membres qui se fait clairement sentir.

3.3.      Comme cela a été signalé dans le premier point, les ateliers sont une bonne méthode de travail lorsque le thème traité n’intéresse qu’un nombre limité de pays membres ou que l’on attend d’autres résultats que l’élaboration de textes juridiquement contraignants. Il convient d’encourager le recours à cette méthode.

3.4.      La création du Centre d’expertise a rendu possible l’obtention de financements externes pour la coopération avec différents acteurs. Cette possibilité est précieuse pour tous les Etats membres ; il faut étudier attentivement le potentiel qu’elle offre pour l’avenir.

3.5.      La coopération avec le Congrès est capitale pour le bon fonctionnement des activités dans le domaine de la démocratie locale. La situation actuelle doit être examinée sous un angle critique et donner lieu à de nouvelles solutions ouvertes qu’il faudra mettre au point avec le Congrès afin de garantir des résultats de qualité et d’éviter de gaspiller les ressources. Idéalement, le secteur intergouvernemental et le Congrès devraient pouvoir se faciliter réciproquement le travail de manière à ce que les projets soient menés rapidement, sans trop d’allers et retours inter et intra-institutionnels.

3.6.      Pour commencer, la contribution du Congrès pourrait être du plus grand intérêt en ce qui concerne le recensement des problèmes, des objectifs et des actions à mener. Le programme d’activités du Conseil de l’Europe en matière de démocratie locale et régionale devrait, autant que possible, être l’expression d’une conception commune des ministres et des représentants des collectivités locales. Le Congrès et la conférence ministérielle devraient dialoguer davantage en ce sens.

3.7.      Le Congrès et le CDLR devraient se lancer ensemble dans un travail d’amélioration du concept de suivi par pays, notamment du point de vue de la systématisation des projets de suivi, de l’établissement des priorités, de l’examen des suites données et de la participation des ONG.

3.8.      Le CDLR et ses comités d’experts se réunissent habituellement deux fois par an à Strasbourg. Les réunions durent deux à trois jours. Certains représentants des gouvernements des Etats membres qui participent à ces comités sont défrayés. L’examen des pratiques relatives aux réunions du CDLR et de ses comités d’experts a débouché sur de bonnes propositions visant à rendre les réunions plus dynamiques et plus efficaces.

3.8.1.       Un certain nombre de projets qui n’exigent pas de débat approfondi figurent systématiquement à l’ordre du jour des réunions des comités d’experts « pour information ». De même, des sujets qui ne font pas débat figurent à l’ordre du jour des réunions du CDLR simplement pour approbation formelle. On pourrait considérer ces points comme secondaires et les traiter en bloc au cours de la réunion. Si une délégation nationale souhaite approfondir la discussion sur l’un de ces points secondaires, il devrait suffire qu’elle en fasse la demande auprès du secrétariat 10 jours avant la réunion. On pourrait considérer les exposés et autres thèmes qui n’intéressent pas nécessairement tous les Etats membres comme étant de troisième ordre et s’y intéresser dans le cadre d’ateliers auxquels participeraient les personnes intéressées plutôt que lors des réunions officielles. Les réunions porteraient donc essentiellement sur les points de premier ordre faisant encore débat qui exigent le plus de temps.

3.8.2.       La durée des projets est variable : il faut un à deux ans pour mener une étude, plusieurs années pour mener à bien un projet de nature législative et six mois pour élaborer un simple document de travail. Ce sont des durées relativement importantes. Une façon simple de sensibiliser à l’utilisation du temps et de mettre l’accent sur la rapidité de la procédure consiste à indiquer le calendrier du projet dans les documents. Ce calendrier devrait indiquer clairement ce qui a été fait et quand, mais aussi les étapes à venir.

3.8.3.       Le délai de trois semaines pour les documents de réunion doit être maintenu et respecté. Il est nécessaire afin que les participants disposent de plus de temps pour mieux préparer la réunion. Le fait de disposer d’assez de temps devrait aussi encourager les réactions écrites aux propositions, ce qui permet au président de bien structurer la réunion.

3.9.      Les rapports-pays du CDLR (série « Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale ») sont élaborés par le gouvernement du pays et mis en forme par le secrétariat du CDLR. Il faudrait faciliter l’accès d’un public plus large à ces documents qui sont considérés comme une source d’information très utile. Des solutions en ligne sont examinées pour augmenter la fréquence des mises à jour et permettre des comparaisons entre pays d’Europe.

3.10.    Le fonctionnement des activités de promotion de la démocratie locale et régionale devrait être évalué régulièrement, tant du point de vue politique qu’administratif, par des experts extérieurs.

4        Ouverture

Visibilité et ouverture doivent être les maîtres mots des futures activités du Conseil de l’Europe en matière de démocratie locale et régionale. Il faudra diffuser plus efficacement les résultats des travaux car même le travail le plus parfait est vain si les groupes visés n’ont pas connaissance de ses résultats. Il est en outre difficile de justifier les dépenses si les activités sont méconnues et leurs résultats invisibles. La communication – transversale par nature  – ne peut être cloisonnée : ce doit être une composante de toutes les activités, à tous les niveaux dans les Etats membres du Conseil de l’Europe.

4.1.      Premier aspect : la création d’une stratégie complète de communication du CDLR en partenariat avec les ministères des Etats membres. Cette stratégie devrait fixer des orientations en matière de communication interne et externe pour contribuer aux objectifs définis dans nos trois premiers points. Il ne nous appartient pas de donner ici des instructions détaillées sur le contenu de cette stratégie ou d’indiquer les mesures à prendre mais l’objectif est clair : améliorer la visibilité et la transparence grâce aux moyens offerts par les technologies de l’information.

4.2.      Second aspect : l’ouverture à la société civile. Outre les ONG qui sont invitées aux réunions officielles[1], de nombreuses organisations pourraient être intéressées par les activités, surtout dans leur dimension concrète au niveau local. Il faut faire connaître les procédures de participation par l’intermédiaire, notamment, des structures de la Conférence des OING du Conseil de l’Europe et s’employer davantage à informer les intéressés. Les ateliers organisés par les Etats membres dans le cadre des activités du Conseil de l’Europe devraient être ouverts aux ONG concernées.

4.3.      L’amélioration de la capacité du Conseil de l’Europe à répondre aux besoins de tous ses Etats membres dans le domaine de la démocratie locale et régionale devrait lui conférer la crédibilité politique et technique nécessaire au plan international pour franchir un nouveau cap politiquement crucial : mettre son expertise au service de pays qui en ont besoin mais se situent hors de ses frontières géographiques. Cette question se dessinait déjà en filigrane au point 2 (« Amélioration de la coopération avec les acteurs internationaux »), derrière les questions d’observation des élections, de gestion civile des crises et de coopération avec les organisations des Nations Unies. Une question de cette nature, si fondamentale, devrait être résolue au niveau de l’ensemble du Conseil de l’Europe. Le plus tôt sera le mieux.