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MCL-17(2011)13

Conférence du Conseil de l’Europe

des Ministres responsables

des collectivités locales et régionales

17e Session, Kyiv, 3 - 4 novembre 2011

Projet de Déclaration de Kyiv


PROJET

DECLARATION DE KYIV

(1)    Nous, Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, réunis pour la 17e session de notre conférence les 3-4 novembre 2011 à Kyiv pour poursuivre notre collaboration de longue date.

(2)    Nous avons examiné et adopté des déclarations spécifiques sur les questions importantes d’intérêt commun, à savoir :

a.     les  effets persistants  de la crise économique sur les collectivités locales et les réactions face à ceux-ci ;

b.     les droits de l’homme au niveau local ;

c.     le rôle du gouvernement dans la suppression des obstacles à la coopération       transfrontière ;

d.     les perspectives d’avenir du travail paneuropéen sur la démocratie locale et régionale,   sur la base du rapport Chaves.

(3)      Nous notons que d’importantes décisions relatives à notre futur travail seront prises par le Comité des Ministres fin novembre 2011. Nous demandons par conséquent aux présidences successives du Comité des Ministres, et notamment l’Ukraine et le Royaume-Uni, de porter de toute urgence la Déclaration de Kyiv dans son intégralité à l’attention du Comité des Ministres, et nous les remercions de leur coopération.

DECLARATION 1

CONCERNANT LES EFFETS PERSISTANTS DE LA CRISE ECONOMIQUE SUR LES COLLECTIVITES LOCALES ET LES REACTIONS FACE A CEUX-CI

Nous, ministres responsables des collectivités locales et régionales des Etats membres du Conseil de l'Europe

déclarons ce qui suit :

(1)          Depuis notre dernière session à Utrecht (novembre 2009) et dans le prolongement de la Déclaration que nous avons adoptée à cette occasion et grâce au partenariat entre le CDLR et l’Open Society Foundations (OSF), qui a affecté d’importantes ressources, et à l’apport du Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE), des mesures ont été prises pour suivre l’impact de la crise économique et financière sur les collectivités locales et régionales et au vu des lignes directrices que nous avons approuvées à Utrecht, le suivi des politiques publiques adoptées,

(2)          Nous soulignons également que, sous les auspices de nos collègues espagnols, Monsieur le ministre Manuel Chaves et Monsieur le Secrétaire d'Etat Gaspar Zarrias, deux conférences destinées à évaluer la situation ont eu lieu à Strasbourg, en septembre 2010 et juin 2011 respectivement. Nous remercions nos collègues espagnols pour leurs efforts à organiser ces manifestations qui ont porté leurs fruits et l'Open Society Foundations (OSF) pour sa généreuse contribution qui nous a permis de tenir ces conférences.

(3)          Au cours de notre session ici à Kyiv, un rapport détaillé, établi par le CDLR, en coopération avec l'OSF et avec les contributions du Conseil des Communes et Régions d'Europe (CCRE), et intitulé «Gouvernance Locale en temps critique : des politiques pour la crise, le redressement et l’avenir durable» nous a été présenté ; ce rapport énonce les principales conclusions à tirer de tous les éléments d'information recueillis auprès des Etats membres et observateurs et nous permet d'avoir une vue comparative approfondie et paneuropéenne à la fois de l'évolution des budgets régionaux dans les Etats membres et aussi des politiques publiques qui ont été adoptées pour répondre à la crise depuis notre dernière session.

(4)          Nous souscrivons aux principales conclusions de ce rapport, à savoir que nous pouvons saluer la résilience des collectivités locales et régionales face à la crise et que, pour vivre avec les incertitudes du lendemain, nous devons adopter des stratégies solides qui résistent aux aléas économiques et soient conformes à la Charte européenne de l’autonomie locale. Nous sommes favorables, en particulier, à ces trois stratégies importantes:

•   stabiliser les bases des recettes des collectivités locales et régionales,

•   tirer le meilleur des ressources plus restreintes,

•   mettre en place des partenariats pour relever les défis à long terme.

(5)      Afin de mettre en œuvre efficacement ces stratégies et après avoir révisé les lignes directrices que nous avons adoptées à Utrecht, nous avons défini, en nous appuyant sur l'expérience que nous avons acquise et dont le rapport soumis à la présente session fait la synthèse, un ensemble plus précis de lignes directrices pour mener nos actions au niveau national. Ces orientations seront désormais qualifiées de «lignes directrices de Kyiv» et figureront dans l'annexe à notre Déclaration.

Nous décidons par conséquent :

1.            de recommander au Comité des Ministres, afin d'aider les Etats membres et leurs autorités locales et régionales à sortir de la crise économique et à relever les défis à long terme, d’inclure dans le programme du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale et de la gouvernance, des travaux d’analyse de l’impact des aléas économiques sur les budgets des collectivités locales, et de suivi et développement des réponses de politiques (stabiliser les sources des recettes pour les collectivités locales, améliorer l’efficience et transparence des dépenses locales, encadrer et surmonter l’endettement, maintenir le niveau des services publics locaux, surtout aux personnes les plus vulnérables, établir des parténariats innovants pour promouvoir le redressement économique local) sur la base des « lignes directrices de Kyiv » et en conformité entière avec la Charte européenne de l’autonomie locale et l’acquis du Comité des Ministres;

2.            de nous engager nous-mêmes à nous inspirer des «lignes directrices de Kyiv», les utiliser et contribuer activement aux initiatives qui seront prises, comme indiqué au paragraphe 1 ci-dessus, en mobilisant nos hauts fonctionnaires compétents dans ce domaine;

3.            de diffuser activement et d’attirer l’attention de tous les acteurs concernés dans nos pays respectifs du rapport intitulé «Gouvernance Locale en temps critique : des politiques pour la crise, le redressement et l’avenir durable» ainsi que les «lignes directrices de Kyiv» ;

4.            de remercier le Comité des Ministres d’avoir adopté opportunément sa recommandation aux Etats membres sur le financement de nouvelles compétences des collectivités locales par des autorités de niveau supérieur (CM/Rec(2011)11), de la diffuser et d’en faire usage.

DECLARATION 2

SUR LES DROITS DE L’HOMME AU NIVEAU LOCAL

Nous, Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, réunis à Kyiv à l'occasion de la 17e session de notre Conférence du Conseil de l'Europe,

(i) Notant que les collectivités locales et régionales se doivent, dans les domaines relevant de leur compétence, de satisfaire aux engagements internationaux  des Etats membres en matière de droits de l’homme ;

(ii) Prenant acte avec intérêt de la Recommandation 280 (2010) du Congrès concernant le rôle des collectivités territoriales dans la mise en œuvre des droits de l'homme ;

(iii) Prenant acte de la réponse du Comité des Ministres au Congrès à la suite de la Recommandation 280 dans laquelle ledit Comité exprime son intérêt et son soutien pour certaines des mesures recommandées par le Congrès ;

(iv) Notant également que dans sa réponse à la Recommandation 280 le Comité des Ministres a noté que le Congrès n'a pas l’intention de suivre, ou pendant ses visites de suivi d'évaluer, la mise en œuvre des droits de l'homme par les collectivités territoriales et qu'il ne fera pas double emploi avec les activités des organes de suivi du Conseil de l'Europe,

décidons

1.            de recommander au Comité des Ministres en tant que composante de son programme dans le domaine de la démocratie locale et régionale et de la gouvernance d'élaborer des propositions pour le renforcement de la prise de conscience de la dimension droits de l'homme de la gouvernance locale et régionale en dialoguant avec le Congrès. Ce faisant, il est indispensable de déterminer des actions concrètes et des instruments pratiques qui puissent soutenir les collectivités territoriales dans la tâche qui leur incombe de veiller au respect des droits de l'homme, en se rappelant qu’il importe d’éviter tout double emploi avec d'autres activités du Conseil de l'Europe, de tenir compte des différences qui existent entre les systèmes juridiques et les compétences des collectivités locales dans les Etats membres et de se concentrer sur des mesures qui puissent apporter un plus, eu égard en particulier au rôle des collectivités territoriales ;

2.            de recommander au Comité des Ministres d’adopter la Recommandation et la Déclaration sur les principes de la bonne gouvernance démocratique au niveau local, établies par le CDLR.

 

 

DECLARATION 3

CONCERNANT LE ROLE DU GOUVERNEMENT DANS LA SUPPRESSION DES OBSTACLES A LA COOPERATION TRANSFRONTIERE

Nous, ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, réunis à Kyiv pour la 17e session de notre conférence du Conseil de l'Europe,

i.        considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres,

ii.       rappelant le rôle important que peut jouer la coopération transfrontalière entre les collectivités ou autorités territoriales pour atteindre l'objectif d’une Europe sans clivages,

iii.       voulant donner une suite à l’examen de l’état de la coopération transfrontalière auquel nous avions procédé lors de la 16e session de notre conférence, à Utrecht, et souhaitant progresser sur la voie de la suppression des obstacles à la coopération transfrontalière,

iv.      vu les résultats des consultations engagées par le Comité européen sur la démocratie locale et régionale au sujet des obstacles à la coopération transfrontalière et des moyens de les surmonter,

v.       prêts à contribuer davantage à l'identification et à la mise en œuvre de solutions appropriées, conformément aux priorités politiques du Conseil de l'Europe et compte tenu des compétences et responsabilités du Comité des Ministres,

déclarons ce qui suit :

1.       La coopération transfrontalière et interterritoriale entre collectivités ou autorités territoriales contribue à faire des régions frontalières des espaces de dialogue, de coopération, de progrès social et de dynamisme économique.

2.       Elle a été fortement facilitée et aidée par l’action des Etats, les conventions du Conseil de l’Europe ainsi que les instruments juridiques et les programmes de l’Union Européenne, tant à l’intérieur de l’Union qu’à ses frontière extérieures.

3.       Alors que la circulation des personnes et des biens et la production de services s’intensifient dans des espaces transfrontaliers dorénavant très actifs, la coopération transfrontalière s’est aussi progressivement étendue pour investir la plupart des domaines de la vie économique et sociale: le développement régional, les infrastructures et les transports, les bassins de vie et de travail, la santé et l’environnement, la planification territoriale, l’éducation et la culture, la sécurité ; de nombreux partenaires publics et privés y sont engagés - les Etats, les régions, les universités, les chambres de commerces, les entreprises, la société civile – allant bien au-delà des seules collectivités ou autorités locales.

4.       Grâce à cette coopération, les politiques publiques se déploient sur des espaces plus vastes ou englobent des populations plus nombreuses, enrichissant et rationnalisant l’offre de services publics, facilitant l’intégration territoriale et promouvant de façon plus efficace le développement économique et social ; les bénéfices qui en résultent pour toute la société justifient que ces actions continuent à faire l’objet d’un soutien particulier des pouvoirs publics malgré les contraintes budgétaires actuelles.

5.       Pour des territoires qui ont souvent été handicapés par leur situation aux limites du pays, la coopération transfrontalière est devenue une opportunité et une nécessité, particulièrement en temps de crise économique, et il convient de redoubler d’efforts en vue de supprimer ou atténuer autant que faire se peut les obstacles qui l’empêchent ou la freinent.

6.       Ces obstacles sont de différentes natures et intensités. Ils peuvent résulter des systèmes législatifs et administratifs des Etats concernés, des compétences «asymétriques» des collectivités ou autorités territoriales, des langues et des cultures. Il serait irréaliste d’espérer les supprimer tous ; c’est pourquoi il est de la responsabilité des Etat d’offrir aux différents acteurs, et notamment aux collectivités territoriales, des outils et des procédures pour leur permettre de gérer ces situations de la manière la plus performante dans le but de rendre compatibles et faire dialoguer des systèmes différents.

7.       Pour d’autres difficultés, la solution serait à rechercher dans la simplification des procédures et l’adéquation des institutions qui sont appelées à travailler ensemble autour d’un projet de coopération transfrontalière. Ainsi, à titre d’exemple, la création d’un « médiateur spécialisé» pour la coopération transfrontalière au niveau de l’administration centrale, ou d’un « référent », au niveau des territoires frontaliers, pour les questions transfrontalières, pourrait s’avérer utile.

8.       La coopération transfrontalière a besoin non seulement d’être libérée des obstacles qui la freinent mais aussi d’être promue activement. Des organismes créés à cette fin peuvent y contribuer, en mettant en présence tous les acteurs de cette coopération et en stimulant ou coordonnant leur action. Le cadre juridique pour permettre la mise en place de ces organismes devra être revu ou renforcé, en ratifiant au besoin les conventions pertinentes du Conseil de l’Europe[1].

9.       Trente ans après l’adoption de la Convention cadre de Madrid, le rôle des Etats pour permettre, faciliter voire encourager la coopération transfrontalière reste déterminant. Conscients de notre responsabilité en tant que décideurs politiques,

Et décidons en conséquence :

I.        d’examiner la possibilité de ratifier les conventions du Conseil de l’Europe en matière de coopération transfrontalière des collectivités ou autorités  locales, auxquelles nos Etats ne seraient pas encore Parties,

II.       de passer en revue, avec l’aide des recommandations pertinentes du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe[2], les procédures, réglementations et pratiques administratives dont l’existence ou modalités d’application constitueraient un frein ou une entrave à la coopération transfrontalière,

III.      de réfléchir à la création, selon le besoin, d’un « médiateur spécialisé » pour la coopération transfrontalière au niveau central, chargé de dynamiser l’action des différents ministères et acteurs concernés, ou d’un « référent » de la coopération transfrontalière au niveau des zones frontalières, qui serait le point de contact pour les administrations et les collectivités territoriales dans la promotion et la mise en place de coopérations transfrontalières ;

IV.      de recommander au Comité des Ministres d’inclure dans son programme dans le domaine de la démocratie locale et régionale et de la gouvernance le travail

a)       d’échange d’informations sur l’état des ratifications des conventions du Conseil de l’Europe susmentionnées ;

b)       de recensement les domaines où la coopération transfrontalière est la plus active et d’identification des principaux obstacles qui s’y rencontrent afin de porter une attention particulière à ce sujet lorsque des modifications sont envisagées dans la législation ou la réglementation ;

c)       de partage des résultats de l’expérience de certains Etats membres qui ont créé un « médiateur spécialisé » transfrontalier ;

d)       de création d’une « communauté de savoir » des bonnes pratiques en matière de coopérations transfrontalières.

 

DECLARATION 4

SUR LES PERSPECTIVES D’AVENIR DU TRAVAIL PANEUROPEEN

SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

Nous, Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, réunis les 3-4 novembre 2011 à Kyiv pour la 17e session de la Conférence du Conseil de l’Europe sur le sujet

(i)       Conscients que le Conseil de l’Europe, cadre de notre coopération depuis quatre décennies, a entrepris un profond remaniement pour renforcer l’efficacité de son action de promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit ; 

(ii)      Convaincus que notre coopération a favorisé la consolidation de la démocratie au sein des nations européennes, et nous félicitant de la possibilité d’avoir pu mener à bien cette entreprise par le biais du Conseil de l’Europe ;

(iii)     Convaincus que nous avons participé à la réalisation de l’objectif statutaire du Conseil de l’Europe, à savoir cimenter l’unité entre ses Etats membres pour défendre et concrétiser les idéaux et principes qui constituent leur héritage commun et favoriser leurs avancées économiques et sociales ;

(iv)     Convaincus que, compte tenu de la responsabilité qui nous incombe concernant les collectivités locales et régionales dans nos Etats membres respectifs, nous devons être pleinement engagés dans la promotion, la protection et le développement de la démocratie et de la bonne gouvernance en Europe et pouvons également participer aux efforts déployés pour soutenir la démocratie locale et régionale dans le « grand voisinage » ;

(v)      Reconnaissant par conséquent qu’il est essentiel pour nous de nous engager concrètement dans les activités menées par le Conseil de l’Europe pour renforcer la démocratie et la gouvernance aux niveaux local et régional et pour apporter la contribution de haut niveau qu’attend le Comité des Ministres de notre conférence, comme souligné dans la lettre du 6 octobre 2011 du Président du Comité des Ministres, le ministre Gryshchenko, au ministre Virkkunen de Finlande ;

(vi)     Ayant examiné l’état de la mise en œuvre à ce jour de l’Agenda d’Utrecht adopté à la 16e session de notre Conférence et approuvé par le Comité des Ministres ;

(vii)    Considérant que le regain d’attention que le Conseil de l’Europe accorde à la démocratie, y compris la démocratie locale, parallèlement à la diminution des ressources disponibles, exige plus que jamais des approches novatrices de l’action du Conseil de l’Europe ;

(viii)    Convaincus que le Conseil de l’Europe doit s’assurer d’optimiser l’impact et l’utilisation de l’argent du contribuable dans son travail ;

(ix)     Convaincus également que ces impacts doivent être ceux qu’attendent les Etats membres et qu’ils doivent avoir une utilité pour nous et les gouvernements dont nous sommes membres ;

(x)      Persuadés que nos collègues ministres des Affaires étrangères au Comité des Ministres partagent ces convictions ;

(xi)     Remerciant notre collègue et nos anciens collègues, Mme Mari Kiviniemi, M. Tapani Tölli et Mme Henna Virkkunen, ministres finlandais successifs de l’Administration et des pouvoirs locaux, d’avoir élaboré et présenté au Comité des Ministres en notre nom une proposition de partenariat avec la présente conférence destinée à renforcer l’efficacité du travail du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale ;

(xii)    Remerciant notre collègue M. Manuel Chaves, Vice-président du Gouvernement et ministre de la Politique territoriale et de l’administration de l’Espagne, d’avoir réalisé les examens dont nous étions convenus lors de la 16e session à Utrecht (novembre 2009) et de nous avoir présenté son rapport à la présente session de la Conférence ;

(xiii)    Notant avec satisfaction la mise en œuvre de l’Agenda d’Utrecht par le Conseil de l’Europe et notant avec intérêt les mesures adoptées dans les Etats membres ;

Décisons :

1.       de nous engager à poursuivre nos initiatives et en prendre de nouvelles à l’avenir dans nos Etats membres en vue de renforcer la bonne gouvernance, les capacités locales et la participation démocratique des citoyens au niveau local, dans la continuité des rapports de mise en œuvre présentés à Kyiv sous Perspectives d’avenir et de faire rapport au Comité des Ministres sur les résultats ;

2.       de recommander au Comité des Ministres, en s’appuyant sur les assises de « l’agenda en commun » présentées dans le rapport de M. Chaves, de reconsidérer fondamentalement l’approche du travail du Conseil de l’Europe dans le domaine de la gouvernance et de la démocratie locale et régionale, en coordonnant plus étroitement les rôles de l’ensemble des acteurs impliqués – ministres, Assemblée parlementaire, Congrès, Conférence des OING, Centre d’expertise – pour réaliser l’objectif d’unité et d’impact accru ;

3.       de demander aux présidences successives du Comité des Ministres d’impulser promptement un élan à cette approche ;

4.       de confier à notre/nos collègue(s) … (et….) la tâche d’assurer la continuité de notre travail et de coopérer avec nos collègues des Affaires étrangères pour favoriser l’échange optimal d’informations et des synergies fructueuses avec le Comité des Ministres ;

et, eu égard à la Résolution (2011)7, d’envisager avec intérêt la tenue de notre conférence à la demande du Comité des Ministres et/ou du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, en particulier à la lumière du souhait de continuité exprimé dans la lettre susmentionnée du Comité des Ministres.

ANNEXE

PROJET DE LIGNES DIRECTRICES DE KYIV

1.       L’enquête menée auprès des membres pour la préparation de la 16e session de la Conférence du Conseil de l’Europe des Ministres responsables des collectivités locales et régionales à Utrecht (Pays-Bas), en novembre 2009, a permis de déterminer les principales mesures de politiques publiques possibles qui ont donné lieu à des lignes directrices plus détaillées, appelées « lignes directrices d’Utrecht ». Les lignes directrices qui figurent ci-après en sont une version plus approfondie en tenant compte de l’expérience acquise depuis 2009. Il convient de souligner que la faisabilité et l’opportunité des différentes lignes directrices peuvent varier d’un pays à l’autre, et il est préférable de les percevoir comme un choix d’options de politiques publiques plutôt qu’une série de mesures à prendre.

2.       La crise économique a engendré une large reconnaissance de la nécessité d’apporter des améliorations radicales à la gouvernance et à la gestion des dépenses publiques. Même après une éventuelle atténuation de la crise, il sera dans tous les cas nécessaire d’accroître l’efficience de l’ensemble du secteur public, avec des moyens qui différeront au cours du temps et selon les lieux, et donc d’établir une meilleure collaboration entre toutes les parties prenantes – gouvernement central, pouvoirs locaux et régionaux et leurs associations. L’objectif devrait être d’éviter les chevauchements et d’éliminer les coûts dus à un manque de coordination, d’intégration et de souplesse dans la prestation des services publics, non seulement pour satisfaire les exigences de la situation fiscale actuelle, mais aussi afin d’être en meilleure position pour affronter les changements sociaux, économiques, démographiques et environnementaux à plus long terme, sources de défis qui survivront certainement à la crise. Dans ce contexte, les partenariats avec le secteur privé, les entreprises sociales et le monde associatif joueront un rôle essentiel.

3.       Surtout, le Conseil de l'Europe est concernée à protéger et faire respecter les valeurs de la démocratie locale énoncés dans la Charte des gouvernements autonomes locaux et aussi de la responsabilité sociale, énoncés dans la Charte sociale européenne. L’échange et la mise en commun d’informations et d’expériences aux niveaux local, régional, national et international, ainsi que le recensement des bonnes pratiques qui peut être effectué dans ce cadre, seront essentiels pour réussir dans les meilleurs délais.

I.         Normes du Conseil de l’Europe

4.       Toute action entreprise par un gouvernement central face à l’impact de la crise économique sur les collectivités locales doit être pleinement conforme à ses obligations au titre de la Charte européenne de l’autonomie locale (STCE n° 122), qui reconnaît que les questions relatives aux ressources financières des collectivités locales doivent être réglées dans le cadre de la politique économique nationale de la Partie.

5.       Les deux recommandations du Comité des Ministres dans le domaine des finances locales, la recommandation Rec(2004)1 sur la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional et la recommandation Rec(2005)1 relative aux ressources financières des collectivités locales et régionales, offrent un ensemble de lignes directrices pertinentes et cohérentes, dont la majeure partie est encore plus utile dans le contexte de la crise économique, en vue d’assurer un système solide de finances publiques locales.

II.       Mesures politiques possibles identifiées à ce jour

6.       Les principales mesures identifiées à ce jour sont les suivantes :

1.       stabiliser les bases des recettes locales ;

2.       renforcer la responsabilité et l’efficience ;

3.       lutter contre l’exclusion sociale ;

4.       conclure des partenariats pour la prestation de services publics ;

5.       accroître la flexibilité et la marge de manœuvre au niveau local ;

6.       promouvoir la reprise de l’économie.

1. Stabiliser les bases des recettes locales

Attributions fiscales

7.       Les dépenses de fonctionnement consomment une grande partie des budgets locaux. La plupart des collectivités territoriales financent des services essentiels tels que l’entretien de la voirie, la gestion des déchets, les soins aux personnes âgées et l’alimentation en eau, auxquels s’ajoutent parfois les salaires des enseignants, l’assistance sociale ou les services de santé. Les collectivités ont besoin de recettes relativement stables pour faire face à ces responsabilités.

8.       Les collectivités locales et leurs associations pourraient envisager de modifier les systèmes de recettes locales en ce qui concerne certains éléments présentant une dépendance excessive vis-à-vis de ressources fiscales très instables telles que les impôts sur les bénéfices des entreprises ou sur les transactions immobilières. Dans l’ensemble, le pourcentage de revenus propres par rapport aux transferts, ne semble pas jouer un rôle déterminant dans la stabilité des budgets locaux en période de crise. L’important est d’établir une base étendue et diversifiée de revenus propres, d’éviter toute dépendance excessive vis-à-vis d’un impôt instable unique.

9.       Autrement, il faudrait envisager des mécanismes de transfert comprenant des éléments de stabilisation automatique, tels que ceux qui servent à financer les services sociaux dans les pays d’Europe du Nord. Dans les cas où les recettes des collectivités locales dépendent d’impôts instables, et s’il est difficile de modifier la législation à cet égard, les collectivités pourraient envisager d’introduire des mécanismes « tampon » leur permettant de neutraliser les fluctuations des recettes.

10.     Le revenu des personnes physiques est la seule base fiscale qui soit à la fois techniquement susceptible d’ajustement par décision des autorités locales et capable de financer une part importante des dépenses liées à des services fondamentaux tels que l’éducation, les services sociaux et les soins de santé. Les recettes locales provenant de l’impôt sur le revenu des personnes ont inévitablement diminué sous l’influence de l’augmentation du chômage, de la réduction du temps de travail, des baisses de salaire, etc., mais les pertes ont été moins importantes qu’au niveau de l’impôt sur le revenu des sociétés commerciales. L’impôt sur le revenu des personnes demeure le moyen le plus efficace d’éviter une dépendance excessive vis-à-vis des transferts, et devrait être protégé ou instauré lorsqu’il n’existe pas.

11.     Les taxes foncières et d’habitation ont fait preuve d’une stabilité remarquable. Cela s’explique par le fait que, dans la plupart des pays européens, le montant de ces taxes ne varie pas en fonction de la valeur du bien, soumise à des variations annuelles. En outre, les collectivités ont exercé leur pouvoir d’augmenter les taux, ou ont amélioré l’administration de ces taxes, pour compenser les diminutions enregistrées dans d’autres secteurs. Une telle possibilité offerte aux collectivités locales qui ne l’ont pas contribuerait à la résilience financière.

12.     Le fait de fonder la taxe foncière sur la valeur réelle des biens sur le marché n’est pas une pratique usuelle en Europe (hormis au Danemark et en Suède, notamment). Lors de la récente crise, les inconvénients d’un tel principe sont clairement apparus dans les pays concernés, comme les Etats-Unis. La stabilité est améliorée lorsque la taxe foncière est calculée sur la base de valeurs officielles, et est révisée de temps à autre mais pas annuellement. Dans l'intérêt de la stabilité, de telles révisions devraient refléter l’évolution du marché à long terme plutôt que des fluctuations de courte durée.

13.     Il est nécessaire de procéder régulièrement à des modifications de la taxe foncière, en dehors des réévaluations périodiques, pour tenir compte de l’augmentation des dépenses communales qu’elle sert à financer, mais ces modifications ne devraient pas subir l’influence des fluctuations parfois considérables des marchés immobiliers ; en effet, de telles fluctuations pourraient porter préjudice aux budgets municipaux en cas de chute, et aux budgets des contribuables en cas de flambée des prix. Une solution consiste à indexer la taxe sur l’indice des prix appropriée. Une autre solution peut consister en l’augmentation régulière des taux fixés par les collectivités locales. En Grande-Bretagne et en Pologne, par exemple, les municipalités ont procédé à une augmentation annuelle de la taxe foncière, à un niveau légèrement supérieur au taux d’inflation, ce qui a permis d’assurer une augmentation importante des recettes au fil du temps sans rencontrer d’opposition politique majeure.

Fixation discrétionnaire des taux des impôts et taxes locaux

14.     Globalement, et hormis certaines exceptions, les politiques publiques adoptées en réaction à la crise ont réduit la marge de manœuvre des collectivités locales dans la fixation du niveau des impôts locaux, affaiblissant ainsi le respect de la Charte européenne de l’autonomie locale.

15.     Il faut toutefois reconnaître que les municipalités sont généralement davantage  responsables aux citoyens, en tant que contribuables, qu'aux entreprises. Limiter les compétences fiscales des municipalités peut être un moyen justifié de prévenir toute discrimination à l’encontre des entités n’exerçant pas de droit de vote. Le plafonnement du taux des impôts locaux sur le revenu des personnes peut également être justifié dans les cas où son incidence sur le marché du travail est avérée et elles sont durables sur le plan fiscal.

16.     Certains pays continuent de plafonner le taux des impôts locaux ou d’appliquer des surtaxes, sur l’impôt sur le revenu par exemple. Un tel dispositif va à l’encontre du but recherché, notamment lorsque le plafond est atteint dans toutes ou presque toutes les collectivités territoriales. Dès lors, le contribuable se sait à l’abri d’une éventuelle augmentation et perd toute motivation vis-à-vis des politiques locales de maîtrise des dépenses. Le plafonnement des taux d’imposition est contraire au principe de responsabilité. Il induit un aléa moral en privant les collectivités locales des moyens de responsabiliser les habitants, et peuvent entamer des pressions sur les gouvernements centraux à combler les déficits des budgets locaux.

Transferts

17.     Les budgets locaux ne peuvent être indéfiniment protégés contre la diminution des recettes et le déficit budgétaire au niveau national, mais leur réduction immédiate et arbitraire peut mettre en danger les services publics locaux si elles sont menées pendant l'exercice budgétaire. Il est possible d’atténuer ce risque en offrant aux collectivités locales un délai avant de finaliser leurs projections budgétaires. Lorsque les diminutions budgétaires sont inévitables, elles doivent être réparties selon des critères objectifs afin de les rendre équitables et politiquement neutres.

Dette

18.     La reprise de l’économie passe par la relance de l’investissement, ce qui suppose de revenir à un solde opérationnel suffisant pour le financement direct de l’investissement ou pour le remboursement de la dette. Face à un endettement croissant, il est toutefois nécessaire d’améliorer le cadre réglementaire relatif aux emprunts et aux situations d’insolvabilité. Ceci s’applique également aux relations financières souvent obscures entre les collectivités territoriales et leurs sociétés de services publics.

19.     Certains Etats membres connaissent des problèmes liés à un niveau d’endettement local excessif. Des mesures doivent alors être prises pour corriger tout déséquilibre fondamental entre les responsabilités et les ressources des collectivités locales. L’autonomie budgétaire des collectivités locales doit s’inscrire dans un cadre réglementaire clair, définissant les limites prudentielles et macroéconomiques de l’emprunt, et doit être soumise au contrôle public. Il est également nécessaire de disposer de règles et de procédures claires pour traiter les cas d’insolvabilité municipale.

20.     Les critères de Maastricht ont incité un certain nombre de pays à se doter de mécanismes destinés à limiter l’emprunt public (« pacte de stabilité interne », « règle d’or », etc.). Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a émis des recommandations en 2004 et en 2005, tandis que le NALAS vient de publier une étude très détaillée sur les procédures d’emprunt en Europe du Sud-Est. Il faut constamment garder ces travaux à l’esprit.

2. Renforcer la responsabilité et l’efficience

21.     Tirer pleinement parti de ressources plus limitées restera l’une des priorités des collectivités locales dans un avenir prévisible. La diminution des recettes a pu être absorbée en grande partie par un simple report des investissements, mais on signale également de nombreuses initiatives visant à améliorer l’efficience et l’efficacité des budgets locaux. Certaines d’entre elles méritent d’être diffusées et multipliées.

Les mesures suivantes revêtent un intérêt particulier :

22.     Plusieurs pays ont procédé à une réorganisation territoriale complète, ou sont en train de le faire, en vue de réaliser des économies d’échelle ou de garantir une qualité de service plus uniforme. Ces mesures potentiellement bénéfiques ont un coût initial, d’ordre politique et financier, qui en limite les gains dans un premier temps. Le renforcement de la coopération intercommunale offre un retour sur investissement à plus court terme. Cela étant, la réorganisation territoriale est une mesure qui peut intéresser de nombreux Etats en tant que réforme à moyen terme ou à long terme.

23.     L’amélioration de l’efficience se heurte encore à des obstacles auxquels les gouvernements, les collectivités locales individuelles et leurs associations doivent s’attaquer sans tarder. Figurent parmi ces obstacles :

3. Lutter contre l’exclusion sociale

24.     La récession a eu pour conséquence inévitable d’aggraver les problèmes sociaux en entraînant une augmentation du chômage, une baisse des salaires, une augmentation du coût de la vie (chauffage, services publics, alimentation), une multiplication des expulsions, etc. Les réductions budgétaires au niveau national et local touchent également les allocations sociales ainsi que certains programmes tels que les aides à la petite enfance, qui revêtent une grande importance pour la promotion des droits de l’homme de groupes défavorisés ou minoritaires. Dans certains cas, l’aide financière apportée à des programmes particulièrement importants pour les groupes vulnérables a subi des réductions massives, parce que les services fournis n’étaient pas obligatoires et parce que ces services étaient assurés par des organisations non gouvernementales – les collectivités locales n’avaient pas à verser d’indemnité de licenciement aux salariés concernés.

25.     Les dépenses sociales des collectivités locales ont considérablement augmenté ; leur augmentation durable est à prévoir, compte tenu de l’augmentation des besoins en soins de santé et en assistance sociale liée au vieillissement de la population.

26.     Il est recommandé de prendre les mesures suivantes pour alléger ces contraintes budgétaires :

27.     Les gouvernements nationaux et les collectivités locales devraient en outre réviser leurs procédures liées aux prestations sociales pour s’assurer qu’aucun obstacle juridique ou bureaucratique n’empêche l’accès des personnes concernées.

4. Conclure des partenariats pour assurer les services publics

28.     Les collectivités locales sont aujourd’hui confrontées à des défis de longue durée, qui survivront à la crise. L’autonomie préconisée par la Charte européenne devrait leur permettre d’innover pour relever ces défis, et leur assurer une certaine sécurité en matière de ressources. Mais ces défis devront également établir et entretenir des partenariats avec différents acteurs clés tels que les autres niveaux administratifs, le secteur privé, les universités, les milieux de la recherche et de l’enseignement, les entreprises sociales et des organisations non gouvernementales.

29.     La crise a freiné le développement de partenariats impliquant le secteur privé en tant qu’investisseur initial dans les équipements de service public. Ces partenariats sont encore fréquents dans certains secteurs, tels que l’élimination des déchets, dans lesquels la construction et l’exploitation vont de pair, et les coûts peuvent être récupérés directement auprès des bénéficiaires. En revanche, des pertes d’efficience sont à craindre lorsque l’exploitation du service est partagée entre les investisseurs commerciaux et les agents de la fonction publique ; de même, une augmentation importante des coûts est à prévoir en conséquence des taux d’intérêt plus élevés qui sont pratiqués dans le secteur privé.

30.     En revanche, la crise a renforcé l’intérêt des collectivités locales pour les partenariats avec le monde associatif et les entreprises sociales dans le secteur des services de proximité. Les soins aux personnes âgées sont un domaine d’activité d’une importance croissante pour ce type de partenariats. En laissant aux entreprises sociales la liberté de proposer des services de soins à domicile ou en résidence, et en apportant aux bénéficiaires une aide financière plutôt que des services en nature, on peut ouvrir un champ de concurrence et de libre choix propice à une meilleure qualité de vie. La famille et les aidants bénévoles, en pratique,principalement des femmes, peuvent également être soutenus et encouragés par des mesures telles que le maintien des droits à pension, les arrangements pourles interruptions de carrière, la réintégrationsur le marché du travail, des soins de répit, voire des bons d’essence. L’implication du secteur privé ou bénévole dans la prestation de services publics doit être conforme à la politique publique et tenir compte de l’obligation d’efficience et rentabilité et surtout des besoins de ceux à qui de tels services sont destinés.

31.     Les partenariats joueront également un rôle essentiel pour maintenir la compétitivité des économies locales. Les partenariats avec d’autres acteurs locaux, notamment, permettront d’identifier les opportunités actuelles, de promouvoir la recherche et l’innovation technologiques, d’améliorer les compétences locales au moyen de la formation, et d’établir un cadre de planification et d’infrastructures (y compris les technologies de l’information et de la communication).

5. Accroître la flexibilité et la marge de manœuvre au niveau local

32.     La crise a eu un impact mitigé sur le respect de la Charte européenne de l’autonomie locale. Le rapport « Gouvernance locale en temps critiques : des politiques publiques pour la crise, le redressement et l’avenir durable » offre des exemples d’augmentation et de diminution de l’autonomie fiscale des collectivités locales. Certains exemples montrent comment l’Etat peut intervenir jusque dans les détails des décisions budgétaires locales ; parallèlement, la volonté de l’Union européenne d’imposer un gouvernement économique commun au sein de la zone euro est perçue comme une menace pour l’autonomie des collectivités locales en termes de dépenses. Dans certains cas en revanche, les gouvernements nationaux ont assoupli les conditions et les contrôles imposés aux collectivités locales pour ne pas assumer la responsabilité du choix détaillé des prestations à supprimer.

33.     Outre la nécessité, déjà évoquée, de préserver et dans la mesure du possible d’accroître l’autonomie fiscale et budgétaire des collectivités locales, il sera important d’appliquer les principes suivants :

6. Promouvoir la reprise de l’économie

34.     Face à la quasi-stagnation du PIB et à l’augmentation du chômage dans la plupart des pays européens, les collectivités locales doivent avoir pour priorité de participer à l’effort de relance de l’économie.

35.     Leur première contribution devrait être de revenir aux niveaux antérieurs d’investissement dans les infrastructures, principale victime des réductions budgétaires. Cela suppose en premier lieu de rétablir le solde opérationnel servant à financer directement les investissements, à rembourser les emprunts, à honorer les contrats et à assurer le préfinancement ainsi que l’aide complémentaire des mesures liées aux fonds structurels de l’Union européenne.

36.     Le deuxième enjeu majeur consiste à travailler avec les banques, avec le secteur privé et avec les milieux locaux de la recherche et de l’enseignement afin de repérer et d’exploiter les opportunités de croissance économique pour le XXIe siècle. La formation professionnelle et les réseaux de communication à haut débit sont des éléments clés de cette démarche, au même titre qu’un cadre de planification et que des procédures de maîtrise de l’aménagement, qui permettent de créer un environnement propice au développement de l’économie et accroître la compétitivité des économies locales.

37.     Enfin, les collectivités locales jouent un rôle clé dans l’action à mener face au changement climatique et à l’augmentation du coût de l’énergie. Il leur incombe d’accroître l’efficience énergétique des équipements municipaux, de développer l’utilisation des énergies renouvelables, de réformer les transports publics, ou encore d’accroître les capacités d’absorption des systèmes de collecte des eaux de pluie. Elles devront pour cela travailler en partenariat avec les entreprises des secteurs des infrastructures, des transports et des technologies « vertes », et avec d’autres acteurs compétents et dynamiques.

 


[1] Convention Cadre de Madrid, Protocole Additionnel, Protocole n° 2, Protocole n° 3.

[2]Recommandations Rec(2005)2 relative aux bonnes pratiques et à la réduction de et Protocole N) 3s obstacles en matière de coopération transfrontalière et interterritoriale des collectivités ou autorités territoriales et Rec(2005)3 relative à l'enseignement des langues du voisin en région frontalière.