Strasbourg, le 18 novembre 2010                                                           LR-IC(2010)8

                                                                                                                         

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

COMITE D'EXPERTS SUR LES INSTITUTIONS ET LA COOPERATION

DES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES

(LR-IC)

« COLLECTIVITES LOCALES :

REPONSES A LA RECESSION EN EUROPE »

RESULTATS DE LA CONFERENCE ET PREPARATION POUR LA 17^e SESSION DE LA CONFERENCE MINISTERIELLE

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques

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L’IMPACT DE LA CRISE FINANCIÈRE SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

EN EUROPE

La conférence organisée par le CDLR et la LGI qui a eu lieu les 11 et 12 octobre 2010 à Strasbourg a permis de faire le point sur l’évolution de la situation financière des collectivités locales dans les Etats membres du Conseil de l'Europe depuis la session d’Utrecht de la Conférence ministérielle, tenue près d’un an plus tôt. Ce bilan a été dressé sur la base des rapports émanant du réseau d'observateurs nationaux, des données d’EUROSTAT et des exposés présentés lors de la conférence des 11 et 12 octobre.

Il a été constaté que les collectivités locales subissaient effectivement dans une large mesure les restrictions budgétaires annoncées à Utrecht, puisque seize pays ont indiqué que les recettes des collectivités locales avaient reculé en termes absolus en 2009. L’année 2010 pourrait aussi être marquée par des baisses dans plusieurs pays, dont l’Allemagne et l’Espagne.

En 2010, le déficit budgétaire des Etats est devenu l’aspect de la crise qui retient le plus l’attention. Pour les collectivités locales de toute l’Europe, l’avenir reste incertain :

• personne ne sait quand la récession sera vraiment terminée ;

• les délais de procédure risquent d’entraîner des décalages, c'est-à-dire de retarder ou de prolonger l’effet de la récession sur les recettes budgétaires ;

• lors des précédentes récessions, on a constaté que les finances locales subissent le plus durement les conséquences de la crise lorsque la reprise économique s'installe et que les gouvernements ont pour priorité de réduire les déficits budgétaires qui se sont accumulés ;

• les budgets des collectivités locales seront grevés à long terme par les coûts liés au changement climatique et à la prise en charge d’une population vieillissante.

Les collectivités locales doivent donc se préparer à des temps difficiles, car elles ne peuvent pas compter sur le retour de la croissance budgétaire soutenue qu’elles ont connue avant la crise.

Les travaux de la conférence se sont articulés autour de quatre ateliers, consacrés aux grands thèmes définis dans la Déclaration d’Utrecht.

Les participants àl’atelier A ont analysé l’impact de la crise sur les relations financières entre l’Etat et les collectivités locales et sur la répartition des responsabilités et des ressources entre les différents niveaux de gouvernement. La crise a parfois mis en évidence des faiblesses structurelles du système de financement. Exemples :

• des « mandats non financés », notamment dans des secteurs où les besoins ne cessent de croître, comme l’assistance sociale ;

• la volatilité de certaines composantes majeures des recettes locales, notamment l’impôt sur les bénéfices des entreprises ;

• la tendance des gouvernements à réduire les transferts de manière disproportionnée lorsqu’ils ont des difficultés à équilibrer le budget de l’Etat.

Les difficultés de ce type que rencontrent actuellement certains Etats membres rappellent l’importance de mettre en œuvre la Recommandation Rec(2005)1 du Comité des Ministres relative aux ressources financières des collectivités locales et régionales, sur laquelle la Déclaration d’Utrecht attire tout particulièrement l’attention.

Dans le cadre del’atelier B ont été examinées des initiatives prises par les collectivités locales pour tenter de faire face aux restrictions budgétaires en améliorant l’efficience. Les solutions à court terme consistent, par exemple, à recourir davantage à l’emprunt et à retarder le versement des salaires et le paiement des fournisseurs. Il est courant de ne pas augmenter, voire de réduire, le personnel et les salaires. En Hongrie, les élections se sont accompagnées d’une baisse de 40 % du nombre des conseillers, tandis que tous les fonctionnaires ont perdu leur 13^e mois. Les remises à plat totales des modes de fonctionnement sont plus rares. Cependant, un réexamen complet de toutes les recettes et dépenses locales a été réalisé par un gouvernement national, et un autre par une administration municipale. Il est intéressant de noter que ces initiatives ont été prises dans deux des pays les plus durement frappés par la crise, l’Irlande et l’Islande.

Les frais généraux sont également dans la ligne de mire des gestionnaires. Des institutions sous-utilisées, telles que de petites écoles primaires, sont fusionnées dans une large mesure ; le processus de regroupement des petites communes, engagé dans des pays comme la Finlande et l’Islande, s’est accéléré. Davantage de collectivités locales coopèrent avec leurs voisines pour réaliser certaines opérations exigeantes d’un point de vue technique, telles que le recouvrement des impôts, la gestion des achats et les contrôles d’urbanisme. Trois très grands arrondissements londoniens sont en train de mettre en commun la quasi-totalité de leurs services.

Par ailleurs, des collectivités locales misent sur une plus grande transparence pour réaliser des économies. Ainsi, à Windsor, toutes les dépenses supérieures à 500 £ font désormais l’objet d’une publication sur le web et sont examinées à la loupe par la presse locale. En Serbie, les véhicules municipaux ont été équipés de GPS de manière à pouvoir être localisés par les autorités municipales, l’objectif étant de dissuader les agents municipaux d’utiliser ces véhicules pour leurs déplacements privés. Quant aux autorités bulgares et irlandaises, elles luttent énergiquement contre la fraude fiscale.

L’atelier C était consacré à la contribution des collectivités locales à la reprise économique et au développement durable. De manière générale, la récession a réduit les excédents d’exploitation, qui servent habituellement à financer les investissements. Dans les nouveaux Etats membres et dans les pays candidats, cette perte est compensée par une augmentation des aides issues des Fonds structurels de l’Union européenne ; dans plusieurs pays d’Europe occidentale, le gouvernement accorde temporairement des subventions d’équipement, qui doivent favoriser la relance budgétaire. Ces mesures ont permis de poursuivre certains programmes d’investissement dans les infrastructures. Lors de la conférence ont aussi été donnés des exemples d’alliances entre collectivités locales, entreprises et établissements d’enseignement, destinées à promouvoir le renforcement des capacités technologiques et l’innovation.

Les participants àl’atelier D se sont intéressés aux répercussions de la crise sur les responsabilités et dépenses sociales des collectivités locales. Les conséquences immédiates varient beaucoup selon les pays, en fonction du degré de contribution des budgets locaux au financement des prestations sociales. Cela dit, la quasi-totalité des collectivités locales doivent faire face à une augmentation à long terme des coûts occasionnés par le vieillissement démographique. Il deviendra probablement nécessaire de réformer des systèmes qui reposent dans une trop large mesure sur une prise en charge onéreuse des personnes âgées dans des établissements spécialisés, et de soutenir davantage des solutions privilégiant les soins de proximité.

Le CDLR a estimé que l’équipe Conseil de l'Europe/LGI devrait continuer à suivre régulièrement l’évolution des finances locales tout au long de l’année prochaine, afin de pouvoir présenter aux ministres qui se réuniront à Kiev une description actualisée de la situation. L’équipe devrait aussi rester attentive aux faits nouveaux relevant des thèmes examinés par les ateliers, mais en faisant la distinction entre la dimension « verticale » et la dimension « horizontale ». Dans le cadre de la dimension verticale, il s’agirait d’examiner les changements concernant les compétences, le financement et la gestion financière des collectivités locales, du point de vue de l’autonomie locale et du respect de la Charte. Dans quelle mesure l’impact de la crise et les réponses à la crise ont-ils modifié la marge de manœuvre dont disposent les collectivités locales pour décider des questions locales et gérer les services publics en fonction des besoins et des préférences de la population locale ? (Il est intéressant de noter que les participants à la conférence ont évoqué des cas où cette marge de manœuvre avait diminué, et des cas où elle avait augmenté).

Dans le cadre de la dimension horizontale, il s’agirait d’examiner comment chaque collectivité locale fédère les énergies pour relever les défis économiques et sociaux de l’après-crise. Il faudrait s’intéresser principalement à la capacité des collectivités locales à faire participer tous les acteurs - entreprises, universités, associations, etc. – à une stratégie commune, dont les différentes composantes se renforceraient mutuellement et qui viserait à redresser la situation économique et à venir en aide aux personnes défavorisées.

A l’ouverture de la conférence, le Commissaire aux droits de l'homme a appelé à ne pas réduire la crise à un phénomène économique, mais à la considérer plus fondamentalement comme une menace pour la cohésion sociale et les droits socioéconomiques. A Kiev, il faudra rappeler cette évidence aux ministres et les informer des efforts déployés par les collectivités locales pour éviter toute dégradation de la situation à cet égard.