Strasbourg, le 20 mai 2010                                                                    LR-IC(2010)5

                                                                                                                         

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)


COMITE D'EXPERTS SUR LES INSTITUTIONS ET LA COOPERATION

DES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES

(LR-IC)

PROGRAMMES DE COOPERATION ET D’ASSISTANCE

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques


This document is public. It will not be distributed at the meeting. Please bring this copy.

Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.


Introduction

Ce document présente des informations récentes sur la mise en œuvre des activités de coopération et d’assistance dans le domaine de la réforme de l’administration locale et régionale en 2009. La première partie donne une vue d’ensemble des principales activités aux niveaux régional et national, tandis que la deuxième est uniquement consacrée aux activités au niveau national.

L'assistance et la coopération sont une composante essentielle du programme intergouvernemental d'activités du Conseil de l'Europe en matière de démocratie locale et régionale. Lors de la 16e session de leur conférence (Utrecht,
16 - 17 novembre 2009), les ministres européens responsables des collectivités locales et régionales ont décidé de poursuivre les programmes d'assistance et de coopération législative et politique qui figurent au nombre des cinq domaines d’action du Conseil de l'Europe[1]. Ils ont demandé au CDLR de « soutenir et d’encourager ces programmes », « en particulier en examinant régulièrement leurs résultats et en les promouvant auprès des gouvernements, des collectivités territoriales et de leurs associations, ainsi qu’auprès de partenaires et donateurs potentiels ».

Les activités de coopération et d’assistance (comme les conseils sur la rédaction de plans de décentralisation, de projets de loi et de mesures d’application y afférentes, l’évaluation de la situation etc.) s’appuient sur l’ensemble de l’acquis du Conseil de l'Europe en matière de démocratie locale et régionale, qui comprend ses conventions ainsi que les recommandations élaborées par le CDLR et adoptées par le Comité des Ministres.

Les rapports annuels sur les activités de coopération sont régulièrement soumis au CDLR pour information. On considère cependant, notamment au vu de la Déclaration d’Utrecht, qu’une interaction plus poussée entre les programmes de coopération et d’assistance et le CDLR et ses comités subordonnés (et, plus particulièrement, le LR-IC) pourrait être profitable sous plusieurs rapports :

-     les membres du CDLR et du LR-IC pourraient recenser les pratiques et expériences utiles susceptibles de servir de source d’inspiration dans les domaines où est sollicitée une assistance particulière ;

-     le CDLR et le LR-IC pourraient proposer des experts et des instruments pouvant être utiles pour mettre en œuvre les activités de coopération et d’assistance ;

-     les enseignements tirés des activités de coopération et d’assistance, et notamment les besoins décelés au cours de la mise en œuvre de ces activités – en particulier s’ils concernent plus d’un pays – pourraient alimenter les travaux du CDLR et inspirer les ministres européens pour l’établissement du futur programme d’action.


En outre, la coopération entre le CDLR, les activités de coopération et d’assistance et le Centre d’expertise est extrêmement importante pour le succès des futures évaluations par les pairs : tandis que le CDLR peut recenser (fournir) les pairs et superviser le processus, le programme de coopération et d’assistance pourrait mettre à disposition ses services d’experts et son savoir-faire en matière de réforme juridique et institutionnelle dans le domaine de l’administration locale et régionale ; le Centre d’expertise pourrait, quant à lui, apporter son expérience s’agissant de réaliser des évaluations par les pairs axées sur les résultats. La méthodologie générale des évaluations par les pairs, adoptée par le CDLR à sa réunion de mars 2010, est jointe en annexe pour information.

 

Action requise

Le LR-IC est invité à prendre acte des informations figurant à l’annexe et : 

-      à examiner et commenter les activités de coopération et d’assistance mises en œuvre en 2009 ;

-      à étudier le meilleur moyen de renforcer les liens entre, d’une part, le CDLR et ses comités subordonnés et, d’autre part, les programmes de coopération et d’assistance ;

-      à prendre connaissance de la méthodologie des évaluations par les pairs et à en discuter s'il le juge utile.

 


I.         Activités d'assistance et de coopération en 2009 – vue d'ensemble

Dans le cadre de son budget ordinaire, le Conseil de l’Europe a accordé un soutien durable à la réforme de l’autonomie locale en Arménie, en Géorgie et en Ukraine. Des conseils politiques et législatifs ciblés ont été apportés pour la législation préparée par l’Albanie, l'Azerbaïdjan et la Republika Srpska de Bosnie-Herzégovine. Entre la fin des précédents programmes et le début des nouveaux programmes joints pour le Monténégro et la Serbie, la coopération a été maintenue en place avec ces deux pays en réaffectant les ressources du budget ordinaire. Un travail préparatoire a été réalisé pour soutenir le gouvernement moldove dans son action visant à améliorer le système de l’autonomie locale. Des contacts ont été pris en vue de lancer des projets spécifiques destinés à encourager la coopération intercommunale en Croatie et en Russie.

Dans le cadre du budget ordinaire, une assistance a été apportée à la préparation/revue de 12 lois et autres textes législatifs/documents politiques portant sur:

-           l'aménagement du territoire en Albanie (et les textes législatifs secondaires d’exécution les plus urgents);

-           le système de péréquation et les groupements intercommunaux en Arménie;

-           l’inspection en Republika Srpska de Bosnie-Herzégovine;

-           la capitale et la révision des dispositions constitutionnelles relatives à l'autonomie locale en Géorgie;

-           la réforme territoriale et administrative, la politique régionale de l’Etat, les régions de montagne, la capitale Kyiv, la ville de Sevastopil et la révision des dispositions constitutionnelles relatives à l'autonomie locale en Ukraine.

Les propositions des experts du Conseil de l'Europe ont été pleinement prises en compte dans la nouvelle législation adoptée par l'Albanie dans le domaine de l'aménagement du territoire. La coopération étroite avec la Banque mondiale a largement contribué à l'élaboration fructueuse et à l'adoption de cette législation. Par ailleurs, les recommandations des experts du Conseil de l'Europe ont une incidence visible sur les travaux législatifs actuellement en cours en Arménie, en Géorgie et en Ukraine. Les relations de confiance nouées dans ces quatre pays avec les responsables politiques au plus haut niveau et l'engagement de ces derniers à mettre en place une législation conforme aux normes du Conseil de l'Europe ont été déterminants pour atteindre ces résultats.

Le succès des précédents programmes joints menés à bien avec la Commission européenne en Serbie et au Monténégro a conduit à la signature de deux nouveaux accords (PJ en Serbie d'un montant de 2 200 000 EUR; PJ au Monténégro pour un total de 250 000 EUR). L'incidence sur la réforme de l'autonomie locale engagée dans ces deux pays est sensible et la visibilité du Conseil de l'Europe y est forte.

Au Monténégro, le programme a contribué à l'élaboration de la loi sur l'aménagement du territoire et de la loi sur l'autonomie locale.


En Serbie, le programme a servi à la préparation de la législation suivante:

·         Loi sur la police communale (et quatre règlements correspondants);

·         Loi sur les agents de l'administration locale;

·         Loi sur les litiges administratifs;

·         Loi sur la restitution des biens;

·         Loi sur l'élection des conseillers;

·         Loi sur la commission électorale centrale;

·         Loi sur la liste électorale unifiée.

Outre les programmes joints menés avec la Commission européenne, deux autres programmes importants ont été préparés. Ils ont bénéficié du soutien de la Coopération suisse (300 000 EUR pour un projet de deux ans destiné à renforcer l'autonomie locale en Albanie) et de l’Agence suédoise de coopération internationale au développement, SIDA, (1 320 000 EUR pour un programme de trois ans en faveur de la réforme de l'autonomie locale en Ukraine). Les deux programmes en question ont été lancés en janvier 2010.

Le soutien politique massif et l’adhésion des principaux partenaires aux projets proposés en Serbie, au Monténégro, en Albanie et en Ukraine ont été déterminants pour faire aboutir les négociations avec les donateurs.

La 4e réunion de coordination OSCE-Conseil de l’Europe (4 décembre 2009) a permis d’identifier des domaines stratégiques où des initiatives à dimension régionale seraient adaptées. Un travail allant dans ce sens devrait débuter en 2010. La coopération avec les missions de l'OSCE en Serbie et au Monténégro se poursuit et produit de bons résultats. Une assistance conjointe est apportée pour l'élaboration de la nouvelle législation sur la base des normes communes aux deux organisations. D’excellents contacts ont également été maintenus avec la mission de l’OSCE en Albanie, qui a appuyé la proposition soumise par le Conseil de l’Europe à la Coopération suisse et qui interviendra dans la mise en œuvre du projet en question.

Deux activités multilatérales dans le domaine de la coopération intercommunale (CIC) ont été organisées à Skopje et à Strasbourg dans le cadre du partenariat avec le PNUD et l’OSI-LGI. L’initiative conjointe sur la CIC a conduit à la préparation d’un manuel et de matériel pédagogique.

Une initiative multilatérale sur l'impact de la crise financière sur les collectivités locales a été mise en place en coopération avec l’OSI-LGI dans le cadre de la préparation de la conférence ministérielle d'Utrecht (16-17 novembre 2009). Les contacts avec le LGI sont réguliers; une réunion de coordination des experts a été conjointement organisée en décembre 2009.


II.       Mise en œuvre des projets dans les pays

1.             Albanie

Élaboration de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire – en 2009, l'activité a essentiellement consisté à formuler des recommandations politiques et à apporter une assistance législative/technique au ministère des Travaux publics, des Transports et des Télécommunications (MTPTT) dans le cadre de l'élaboration de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire[2], qui a été adoptée le 23 avril 2009 (loi numéro 10119). Le Conseil de l'Europe, la Banque mondiale et les experts locaux ont tenu plusieurs séries de consultations (en mai, en octobre et en novembre) afin d'examiner les mesures indispensables à la mise en place de cette loi complexe, à commencer par la création de l'Agence nationale de l'aménagement du territoire (ANAT). Le programme de travail initialement fixé a dû être repoussé en raison des élections et du changement d’expert en charge du projet au niveau du ministère.

Projet en faveur du renforcement des collectivités locales et régionales en Albanie – ce projet a été préparé en coopération avec le ministère de l'Intérieur, le MTPTT et les associations de communes. Le Bureau de la coopération suisse basé en Albanie a octroyé les ressources nécessaires à la mise en œuvre du projet en 2010 - 2011. Les objectifs sont les suivants:

-          améliorer le cadre de la coopération intercommunale (CIC), renforcer les capacités des collectivités locales et encourager la collaboration entre les petites communes afin d'offrir des services publics de meilleure qualité;

-          garantir la mise en application effective de la nouvelle législation sur l'aménagement du territoire et augmenter les capacités de l'Agence nationale de l'aménagement du territoire (ANAT);

-          renforcer la sensibilisation à la gestion des ressources humaines (GRH) et élaborer et mettre en œuvre une série d'outils modernes de GRH pour les administrations locales.

Régionalisation – bien que le renforcement des régions albanaises figure au rang des priorités du programme de travail national, aucune suite n’a été donnée aux propositions faites par le Conseil de l'Europe pendant la table ronde nationale de 2007. Un nouveau projet – Assistance intégrée à la décentralisation (AID) – financé par la Commission européenne portera sur cette question et sur l'adoption d'une loi relative au développement régional.

Décentralisation fiscale – aucune action concrète n'a été menée dans le prolongement des activités engagées en 2007 dans le cadre de la révision de la législation sur les finances locales.


2.             Arménie

Préparation d'un nouveau plan d'action sur l'autonomie locale (AL) - ce plan (qui reste à finaliser et à faire approuver par le gouvernement) comporte quatre points principaux:

1.    mise en œuvre de la loi sur la ville d’Erevan;

2.    révision de la loi fondamentale sur l'autonomie locale;

3.    décentralisation financière, y compris les questions relatives à la péréquation et aux budgets/impôts locaux;

4.    cadre législatif régissant la coopération intercommunale (CIC), préparation de la consolidation territoriale.

Projet de loi sur la péréquation financière – une assistance soutenue a été offerte au gouvernement arménien pour l'élaboration d'une nouvelle législation visant à améliorer la loi de 1998 sur la péréquation. Trois évaluations (DPA/LEX 6/2009, 10/2009 et 12/2009) ont été préparées sur la base du projet initial et du projet révisé. La dernière a été soumise en décembre 2009. L'objectif principal était (et reste) de garantir des subventions publiques d'un montant juste et prévisible, distribuées d'une manière transparente sur la base de critères objectifs, prévus par la loi, afin d'équilibrer convenablement les capacités financières et les dépenses nécessaires.

Projet de concept sur les groupements intercommunaux (GIC) – un document d'orientation (et un ancien projet de loi) sur les GIC ont été examinés pendant la mission du Conseil de l’Europe à Erevan en octobre. Le gouvernement a indiqué qu'il privilégiait une réforme administrative et territoriale ainsi que la fusion des communes. Il a toutefois admis que le vrai travail sur la consolidation territoriale ne débuterait probablement que dans 4 ou 5 ans. L'Association des communes est favorable à la création de GIC équivalents au deuxième niveau de gouvernance locale dans les 40 régions (rayons) qui existaient à l'époque soviétique. Dans les deux cas, la résistance des collectivités locales, la nécessité d'amendements constitutionnels et le problème persistant de la distribution des compétences et des financements constituent les principaux obstacles à la réforme.

Aucune avancée réelle n’a été accomplie dans les deux autres domaines essentiels suivants, qui cependant ont été examinés avec les partenaires:

Mise en œuvre de la loi sur la ville d'Erevan – l'adoption de cette loi a suscité de nombreuses attentes; les responsables politiques locaux demandent que les améliorations correspondantes soient désormais déployées au niveau des autres collectivités locales. La mise en application de la loi en question doit cependant être rendue effective; elle devrait commencer par l'adoption de la nouvelle loi sur les communes et des principaux règlements correspondants et finir par la réorganisation/restructuration de l'administration municipale ainsi que par l'instauration de procédures de coopération adéquates avec l'administration centrale dans la région de la capitale. A la fin de l'année, la DDI a été sollicitée pour contribuer à l'élaboration d'un plan de développement stratégique pour la ville d’Erevan, ce qui devrait être possible en 2010 sous réserve de ressources suffisantes.


Révision de la loi fondamentale sur l'autonomie locale cette loi devrait être révisée et mise à jour en tenant compte de la nouvelle loi sur la ville d’Erevan, de sorte que les améliorations prévues par cette dernière soient mises en œuvre dans les autres communes. La loi pourrait également énoncer de nouvelles dispositions en matière de CIC. Le processus de révision devrait débuter en 2010.

3.             Azerbaïdjan

Aucune activité de coopération n'a été réalisée en 2009. Toutefois, la DDI est restée en contact avec le représentant de l'Azerbaïdjan au sein du CDLR et a suivi les développements en cours.

·         Un amendement à la Constitution (article 146) a été adopté malgré l'avis négatif de la Commission de Venise (CV) et de la DDI; la nouvelle disposition prévoit que les communes peuvent être tenues de rendre des comptes au parlement.

·         Après l'adoption de cet amendement à la Constitution, un projet de loi concernant les «Ajouts à la loi de la République d'Azerbaïdjan sur le statut des municipalités» a été transmis à la Commission de Venise. La DDI a rendu une évaluation sur ce projet dans le cadre du travail de la CV (DPA/LEX 9/2009). Il est utile de rappeler que la loi sur le statut des municipalités a été évaluée par la DDI en 2004 et qu’aucune suite n’a été donnée aux propositions alors présentées.

·         Le programme de lutte contre la pauvreté 2008-2015 a été adopté (et signé par le Président); il prévoit certaines mesures «destinées à renforcer les communes». L’extrait correspondant a été envoyé à la DDI pour information. Une réunion a été organisée pendant la Conférence ministérielle d'Utrecht avec M. Vilayat ZAHIROV, Vice-Ministre de la Justice, afin de réfléchir à la manière dont la DDI pourrait appuyer les réformes législatives envisagées. Aucune demande d'assistance législative n'a été reçue à ce jour. Par contre, le ministère de la Justice a envoyé une demande de formation pour les municipalités nouvellement élues, demande qui a été transmise au Centre d'expertise.

4.             Bosnie-Herzégovine

La coopération dans la Fédération BiH (FBiH) a marqué un arrêt en 2009. Le Conseil de l'Europe devait être sollicité pour participer au travail de l'Organe de coordination de la réforme de l'autonomie locale. Il était censé apporter ses conseils et offrir son assistance en vue d’harmoniser les lois de la Fédération et des cantons avec la loi de la Fédération BiH sur les principes de l'autonomie locale. Certains développements semblent être intervenus pendant l'année, en particulier s'agissant de la loi sur les organes administratifs et de la loi sur les inspections. Cependant, le gouvernement de la FBiH n’a pas sollicité l'avis du Conseil de l'Europe sur la conformité de ces lois modifiées avec la Charte européenne de l'autonomie locale (la Charte).


En 2009, la coopération avec les autorités de la Republika Srpska (RS) a porté sur l'évaluation de la loi relative à l'inspection. Cette activité fait suite à une précédente demande d’observations concernant un projet de loi qui a été adopté dans l'intervalle par le parlement. En octobre 2009, le ministère de l'Administration et de l'Autonomie locale a fait part de son intérêt pour d’éventuelles observations concernant de possibles amendements à la loi, laquelle a finalement été adoptée. Pendant une réunion à Banja Luka en décembre 2009, des discussions préliminaires sur la loi en question ont été menées avec le ministère de l'Administration et de l'autonomie locale. Le rapport d'évaluation sera finalisé en fonction des réponses du ministère aux observations et recommandations formulées dans le rapport préliminaire.

5.             Croatie

Bien qu'aucune activité de coopération n’ait eu lieu, les contacts ont été restaurés avec les autorités croates.

Des réunions bilatérales ont été organisées en juillet avec des hauts représentants du ministère de l'Administration (ex-Office central de l'administration) et des associations des villes et communes. Plusieurs thèmes de coopération ont été identifiés et pourraient se concrétiser en 2010, sous réserve de ressources suffisantes. En particulier, la DDI pourrait concourir:

·         à la mise en œuvre de la nouvelle loi sur les élections, en offrant son expertise dans ce domaine et en proposant des études de cas concernant d'autres pays;

·         à l’analyse des relations entre fonctionnaires et membres élus locaux et régionaux;

·         à l'élaboration du cadre législatif et au développement des capacités des collectivités locales en matière de CIC.

A l'issue de l'atelier régional de formation des formateurs à la CIC (Strasbourg, 3 - 6 novembre), les participants croates ont préparé un plan d'action, qui est actuellement examiné par le ministère de l'Administration en vue de sa mise en œuvre en 2010.

6.             Géorgie

Préparation de la stratégie nationale de décentralisation – le document soumis par le ministère a été évalué en juillet. L'expert du Conseil de l'Europe a recommandé de mieux délimiter la stratégie, de mettre les priorités en évidence, d'accepter un calendrier souple et de préparer un audit complet de la législation pertinente.

Élaboration de la nouvelle loi sur Tbilisi et révision de la loi fondamentale sur l'autonomie locale – deux réunions de haut niveau ont été organisées à Strasbourg (novembre) et à Tbilisi (décembre). Y ont notamment été examinés:

·         l'équilibre des pouvoirs entre le maire de Tbilisi élu directement et le conseil de Tbilisi, en particulier en ce qui concerne l'adoption du budget;

·         l'équilibre des pouvoirs entre l'organe exécutif et le «directeur de la ville» dans les communes (ce dernier étant un haut responsable tenu de rendre des comptes aux organes élus locaux);


·         la nécessité de revoir les listes des compétences/responsabilités des collectivités locales telles que figurant dans la loi organique;

·         la nécessité d'intégrer à la loi organique les responsabilités propres à toutes les communes, y compris Tbilisi (les dispositions spécifiques de la loi sur Tbilisi peuvent renforcer mais en aucun cas diminuer ces responsabilités);

·         la nécessité d'avoir également un «directeur de la ville» à Tbilisi.

Amendements constitutionnels – le nouveau chapitre de la Constitution relatif aux collectivités locales a été élaboré et transmis à la Commission de Venise. L'expert de la DDI a collaboré à la préparation de l’avis de la Commission de Venise.

En décembre, le parlement a adopté le nouveau code électoral, la loi sur Tbilisi et la loi organique sur l'autonomie locale. Outre les activités complémentaires qui pourraient s'avérer nécessaires afin d'améliorer encore la législation ci-dessus et/ou de faciliter sa mise en œuvre, la coopération en 2010 pourrait également porter sur une nouvelle législation relative à la politique régionale.

7.             Moldova  

Aucune activité n'a été menée dans le prolongement de l'assistance technique offerte pour la réforme de l'administration locale en 2007 et pour l’élaboration de loi sur les finances publiques locales en 2008. A l'issue des élections, la nouvelle coalition au pouvoir a demandé instamment au Conseil de l'Europe de soutenir l'élaboration de son programme de réformes. Outre l’Etat de droit et l’intégration européenne, les priorités de ce programme portent sur la crise financière, sur la décentralisation et sur la consolidation territoriale.

D'après les informations transmises, deux commissions spéciales seront créées pour le processus de décentralisation; la première sera mise en place par le parlement moldove et la seconde, par le gouvernement. La commission du gouvernement sera chargée d'élaborer une stratégie détaillée pour la réforme de l'administration locale et de coordonner, avec la commission du parlement, le processus de préparation des lois pendant les mois qui suivront. A l'issue de contacts préliminaires avec les autorités moldoves, le Secrétariat a confirmé qu'il était prêt à apporter des conseils politiques et à offrir son expertise technique afin d'appuyer ce processus.

8.             Monténégro

Une coopération dans le domaine de l'autonomie locale est en cours dans le cadre du programme de renforcement de l'autonomie locale au Monténégro (Phase II), programme joint entre la Commission européenne et le Conseil de l'Europe lancé le 1er septembre 2009 pour une période de 18 mois.

En 2009, la priorité a consisté avant tout à mener à leur terme les activités démarrées pendant la première phase du programme (2006-2008) dans deux domaines importants, à savoir l'organisation territoriale et les amendements à la loi sur l'autonomie locale. Le rapport d'évaluation final sur la loi relative à l'organisation territoriale a été transmis le 29 septembre. Cette loi devrait être adoptée par le parlement au premier semestre 2010.


Le rapport d'évaluation concernant les amendements à la loi sur l'autonomie locale a été remis au gouvernement le 20 novembre 2009. Ladite loi a été adoptée par le parlement le 25 décembre 2009.

Après la signature par le Monténégro de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière («Convention de Madrid») et de son protocole n° 3 en novembre 2009, le ministère a demandé son soutien au Conseil de l’Europe pour le processus de ratification.

9.             Serbie

En 2009, la coopération dans le domaine de l'autonomie locale s’est déroulée dans le cadre du programme de renforcement de l'autonomie locale en Serbie (Phase II), programme joint entre la Commission européenne et le Conseil de l'Europe lancé le 29 avril 2009 pour une période de trois ans.

Depuis le début du programme:

§  Le projet de loi sur la police communale a été finalisé et adopté par le Parlement en juillet. Le programme a permis d’offrir une assistance au ministère pour la présentation de la loi lors d'événements publics et pour la préparation de quatre règlements.

§  Une analyse de la situation de l'autonomie locale en Serbie a été réalisée; ses résultats ont été présentés pendant une table ronde, le 5 novembre.

§  L’élaboration du projet de loi sur le personnel des organes de l’autonomie locale a été clôturée en octobre.

§  Un projet de loi sur les litiges administratifs, préparé par un expert local, et des recommandations élaborées par un expert international ont été présentés lors d’une table ronde le 6 novembre.

Pour faire suite à une demande du ministère de l’Administration publique et de l’Autonomie locale, le projet de loi sur l’élection des conseillers, le projet de loi sur la commission électorale centrale et le projet de loi sur la liste électorale unifiée ont été transmis à la Commission de Venise et à l’OSCE/BIDDH pour évaluation. L’avis conjoint n° 551/2009 a été publié le 12 octobre 2009.

Une table ronde sur la restitution des biens a été organisée en septembre 2009 et un atelier sur les budgets locaux et la propriété municipale s’est déroulé en octobre, en coopération avec le ministère des Finances.

Après la création du Conseil national de la décentralisation (CND) en mai 2009, un programme de travail conjoint a été préparé avec le Bureau du CND et examiné lors d’une réunion du Comité directeur en décembre 2009.

10.          Fédération de Russie

Aucune activité de coopération n’a été réalisée, mais le contact a pu être renoué avec les autorités russes.


En octobre 2009, des réunions bilatérales ont été organisées avec les principales parties prenantes des collectivités locales (hauts fonctionnaires du ministère du Développement régional, du ministère des Affaires étrangères, du Congrès national des communes et du Centre des collectivités locales à Moscou). Une coopération a été envisagée dans les domaines de la coopération intercommunale (CIC), du développement du leadership et de l’éthique publique aux niveaux local et régional.

Le ministère du Développement régional a confirmé l’importance de la CIC pour la Russie, mais aussi la nécessité d’améliorer les conditions de cette coopération et de renforcer les capacités des collectivités locales (régionales) dans ce domaine. Une collaboration pourrait débuter par l’amélioration du cadre législatif de la CIC.

A l’issue de l’atelier régional de formation des formateurs à la CIC (Strasbourg, 3-6 novembre), un plan d’action élaboré par les participants russes a été soumis aux autorités russes en vue de sa mise en œuvre en 2010. Le kit pédagogique du Conseil de l’Europe sur la CIC a été traduit en russe.

11.          «L'ex-République yougoslave de Macédoine»

Aucune action n’a été menée dans le prolongement de la visite à Strasbourg du ministre de l’Autonomie locale, Musa Xhaferri, en décembre 2008. Une mission a été organisée à Skopje en juin 2009 et plusieurs réunions ont eu lieu entre le Secrétariat, le ministère de l’Autonomie locale, le ministère des Finances et des donateurs.

Plusieurs domaines possibles de coopération ont été identifiés, dont entre autres:

·         l'élaboration d’une stratégie de décentralisation;

·         le développement d’une législation pour la ville de Skopje (révision de la répartition des compétentes entre les communes et la ville, sans incidence sur la démocratie de proximité);

·         l’élaboration de la législation sur la construction et la propriété foncière;

·         l’évaluation de l’impact de la décentralisation sur les collectivités locales en déterminant les dépenses requises et en affectant les ressources en conséquence;

·         la conception d’un nouveau mécanisme de formation avec l’agence des fonctionnaires et l’élaboration du programme de formation 2010 pour les collectivités locales.

En revanche, aucune demande de coopération n’a été reçue en 2009.

12.          Ukraine

Dans le cadre du plan d’action mis en place par le Conseil de l’Europe et l’Ukraine, une assistance législative a été apportée afin d'appuyer la réforme législative de l'administration locale. Les projets de lois suivants ont été évalués par les experts du Conseil de l’Europe et étudiés avec des représentants du gouvernement et du parlement lors de différentes réunions et tables rondes:

-          sur la réforme administrative et territoriale;

-          sur la politique régionale de l’Etat;

-          sur les régions de montagne;


-    sur les propositions d'amendements constitutionnels;

-          sur la ville de Sevastopil;

-          sur la ville de Kyiv.

La possibilité d’organiser une revue par les pairs de la réforme administrative et territoriale au niveau gouvernemental a été examinée et approuvée. Cette revue pourrait avoir lieu en 2010.

Un vaste programme sur trois ans devant débuter en janvier 2010 (environ 1,3 millions EUR) a été élaboré et négocié avec l’Agence suédoise de coopération internationale au développement. Il offrira les ressources nécessaires à la mise en œuvre d’un programme de réforme ambitieux, incluant la révision de l’organisation territoriale, la législation de base sur l’autonomie locale et régionale, la décentralisation fiscale et la réforme de l’économie communale.

III.      Coordination et activités régionales avec différents partenaires

Travail avec l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)

La quatrième réunion de coordination entre le Conseil de l’Europe[3] et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) s’est tenue le 4 décembre 2009 à Strasbourg dans le cadre de l’accord de coopération signé en 2005. Elle a rassemblé des représentants du BIDDH, les missions de l’OSCE en Albanie, au Monténégro, en Serbie, au Kosovo[4] et en «l'ex-République yougoslave de Macédoine» et le Secrétariat du Conseil de l’Europe.

Cette réunion a permis aux deux organisations d'échanger des informations sur la situation politique et sur l'état d'avancement des réformes de décentralisation dans les pays du sud-est de l'Europe. Les présentations et débats ont notamment porté sur les derniers développements législatifs et institutionnels ainsi que sur les actions de renforcement des capacités au niveau local (régional).

Le Secrétariat du Conseil de l'Europe a présenté les conclusions de la dernière conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, qui s'est tenue en novembre à Utrecht, et les derniers développements relatifs à la Stratégie pour l'innovation et la bonne gouvernance.

Les deux organisations ont évoqué leurs programmes respectifs de coopération et de travail conjoint depuis leur dernière réunion de coordination de novembre 2008. Elles ont réfléchi à de futurs domaines de coopération possibles et ont examiné différentes questions, spécifiques aux pays et d’intérêt commun. Ci-après, des domaines où de futures actions conjointes pourraient être menées dans un grand nombre des pays concernés:


-          participation des citoyens et société civile,

-          éthique publique, transparence et responsabilité,

-          dispositions électorales au niveau local,

-          coopération intercommunale,

-          gestion des ressources humaines,

-          rôle des parlements dans la conception des stratégies de décentralisation. 

S'agissant des questions d’intérêt commun, des activités conjointes de conception de projet et de collecte de fonds ont été évoquées afin d’identifier les priorités émergentes et d'utiliser les sources de financement disponibles le plus efficacement possible (instrument IPA).

Coopération avec l’Open Society Institute/Local Government and Public Service Reform Initiative et le PNUD

Coopération intercommunale (CIC)

Le projet de coopération dans le domaine de la CIC lancé en 2008 par le Conseil de l'Europe, le Local Government and Public Service Reform Initiative de l’Open Society Institute et le centre régional du PNUD à Bratislava s'est poursuivi en 2009[5].

Un atelier régional sur la formation et l'assurance qualité en coopération intercommunale (CIC) s'est déroulé du 17 au 19 juin 2009 à Skopje. L'objectif était d’examiner un projet de kit sur la CIC élaboré sur la base des activités régionales réalisées en 2008. L'atelier a rassemblé des représentants de l'Arménie, de la Bosnie-Herzégovine, de la province du Kosovo administrée par l’ONU et de «l'ex-République yougoslave de Macédoine». Les participants ont fait des propositions afin d’améliorer le projet de kit ainsi que le programme de formation correspondant et de promouvoir leur future mise en œuvre dans la région.

Dans le prolongement de l'atelier régional de Skopje, une réunion de coordination pour les représentants et les experts du PNUD, de LGI-OSI et du Conseil de l’Europe s’est tenue le 3 septembre à Strasbourg. Les participants y ont examiné le projet de kit sur la CIC, qui comprend un manuel, un guide pour les praticiens et du matériel pédagogique. Les trois partenaires ont défini ensemble la marche à suivre pour compléter le kit et le publier. Ils ont également étudié une proposition d’ordre du jour et les modalités pratiques du prochain atelier de formation des formateurs à la CIC. 

Un atelier de formation des formateurs à la CIC a été organisé à Strasbourg du 3 au 6 novembre 2009. Les objectifs étaient les suivants: approfondir les connaissances sur la CIC, apprendre à utiliser le manuel ainsi que le matériel pédagogique du kit et préparer des plans d'actions individuels pour les programmes proposés dans les différents pays. Quinze représentants de haut niveau d’Albanie, d’Arménie, de Bulgarie, du Kosovo, d’Ukraine et de Russie ont participé à l’atelier. La formation était animée par des représentants, des consultants et des formateurs du Conseil de l’Europe, du PNUD et de LGI. Des plans d’action types ont été élaborés par les participants; ils serviront pour de futurs programmes de coopération avec les pays participants.

Le manuel sur la coopération intercommunale est prêt. Il sera transmis à toutes les parties concernées en février 2010. Le centre du PNUD à Bratislava procédera à une révision du guide pour les praticiens. Le kit devrait être complété et publié début 2010. Un site Internet sur la CIC conçu par le PNUD est mis en place pour faciliter le processus et promouvoir le kit sur la CIC.

Initiative de coopération du Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR) et de l’Open Society Institute/Local Government and Public Service Reform Initiative

«L'impact de la crise financière sur l'administration locale en Europe: qu'en est-il exactement et que peut-on faire?». Pour répondre à cette question, une analyse a été préparée sous l'égide du Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR) par une équipe constituée par le Local Government and Public Service Reform Initiative de l’Open Society Institute (LGI) et le Conseil de l'Europe. Cette analyse repose sur le bilan au premier semestre 2009 des performances financières des collectivités locales de 32 pays, sur l'enquête réalisée en janvier 2009 par le Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) et sur les documents de l'OCDE présentés lors de la conférence de juin 2009 sur la crise et la politique fiscale des subdivisions territoriales.

Le rapport a été présenté pour examen lors de la 16e session de la Conférence du Conseil de l’Europe des ministres responsables des Collectivités locales et régionales à Utrecht. Les ministres ont réfléchi à des mesures politiques qui pourraient limiter l'impact de la crise sur les collectivités locales. Ils se sont accordés à reconnaître que les mesures identifiées pendant le travail préparatoire s'inspirent des instruments du Conseil de l'Europe en matière d'assistance technique. Les ministres ont estimé qu'il incombe aux gouvernements de limiter, de combattre et de surmonter l'impact de la crise financière (d'autant plus que cette crise est susceptible d'avoir des effets dévastateurs sur la cohésion sociale et qu'elle risque d'augmenter les tensions sociales) et que toutes les mesures prises en réponse à la crise doivent être pleinement compatibles avec l'obligation des Etats membres au titre de la Charte européenne de l'autonomie locale. Ils ont reconnu que la gouvernance et la gestion des dépenses publiques doivent être améliorées, que l’efficacité du secteur public dans son ensemble doit être consolidée et que la collaboration doit être renforcée entre toutes les parties prenantes, le gouvernement central, les collectivités locales et régionales ainsi que leurs associations.

La Déclaration d’Utrecht traduit les points de vue des ministres et leur engagement en faveur de mesures au niveau national et européen. Les ministres ont décidé d’organiser une conférence d’examen en 2010 afin d’évaluer la situation et d’apprécier l’efficacité des mesures adoptées. Le rapport sera réactualisé pour 2010 et 2011 afin de présenter l’évolution de la situation lors de la prochaine conférence ministérielle qui se tiendra en Ukraine.


ANNEXE

Méthodologie générale pour les evaluations par des pairs

sous les auspices du CDLR

Lors de sa réunion de mars 2010, le CDLR a adopté la méthodologie générale suivante pour les evaluations par des pairs sous les auspices du CDLR :

1.            L’evaluation par des pairs sous les auspices du CDLR est un exercice volontaire qui ne peut avoir lieu qu’à la demande du gouvernement d’un Etat membre (parce qu’il estime qu’il a avantage à le faire).

2.            Sous les auspices du CDLR et sur la base des indications fournies par l’Etat membre demandeur, la Direction des institutions démocratiques (DDI) aidera à constituer une équipe de trois ou quatre pairs examinateurs volontaires (équipe de pairs) occupant les plus hautes fonctions au sein de l’administration centrale ou locale de leurs pays respectifs ; les critères devraient être les connaissances, les compétences et l’expérience en matière d’administration locale et régionale et une aptitude, susceptible d’être prouvée, à fournir des conseils sur au moins l’une des questions principales (mais éventuellement plus d’une) qui doit faire l’objet de l’evaluation.

3.            Un ou deux experts indépendants – l’un d’eux au moins connaissant bien le pays concerné – feront partie de l’équipe.

4.            La DDI mettra à disposition un responsable de projet chargé d’assurer le soutien organisationnel et la coordination générale.

5.            Les partenaires de l’Etat membre, en accord avec la DDI, dresseront une liste des responsables à rencontrer et, en consultation avec les pairs, fixeront avec eux les dates des visites. Une mission sur place de l’équipe des pairs sera alors organisée ; elle durera 3 à 4 jours.

6.            Avec le concours des autorités de l’Etat membre concerné, le responsable de projet recueillera les documents d’information relatifs à l’évaluation par les pairs (par exemple, statistiques de base, informations sur le système et les structures des collectivités locales ; analyse et rapports récents d’experts sur les questions en jeu, etc.). Chaque membre de l’équipe des pairs devrait recevoir un dossier regroupant ces documents trois semaines avant la visite prévue dans le pays, ce qui lui permettrait d’analyser à l'avance un certain nombre de données et de se faire déjà une idée des questions à traiter.

7.            Le responsable de projet coopérera avec les partenaires de l’Etat membre pour prendre les dispositions nécessaires au sujet du programme, de l’hébergement, des repas, du transport et de l’assistance administrative dont l’équipe des pairs aura besoin pendant sa visite. 


8.       Deux semaines avant la visite, le programme de l’evaluation par les pairs sous les auspices du CDLR devra être fixé d’un commun accord entre le responsable de projet et les partenaires de l’Etat membre. Il devrait inclure des entretiens individuels avec des partenaires‑clés (responsables de l’élaboration des politiques et décideurs au sein du gouvernement et du parlement ; hauts fonctionnaires ; représentants des (associations de) collectivités locales, groupes de réflexion et autres partenaires extérieurs ; donataires, là où ils existent).

9.       La visite d’evaluation par les pairs sous les auspices du CDLR se déroulera sur 3 ou 4 jours. Au début, une demi‑journée sera consacrée à une réunion préparatoire des pairs. Les membres de l’équipe se réuniront pour échanger leurs premières impressions et déterminer la façon de conduire les diverses réunions. Une série de questions préparée à l’avance orientera chaque réunion de l’équipe des pairs examinateurs. Les discussions ont pour but de brosser un tableau de la situation (pour compléter les informations recueillies dans les documents y afférents) et de comprendre le point de vue des partenaires-clés. A la fin de la visite, l’équipe des pairs examinateurs consacrera au moins une demi‑journée à l’evaluation de ses conclusions préliminaires qu’elle présentera ensuite oralement à ses partenaires pour recueillir leurs réactions.

10.    L’evaluation par des pairs sous les auspices du CDLR donnera lieu à un rapport écrit dont la substance relèvera uniquement de la responsabilité des pairs (l’équipe de pairs). Le responsable du projet supervisera la préparation du rapport selon les étapes suivantes.

         

          Dans les deux semaines suivant la visite, les pairs examinateurs et les experts indépendants transmettront leurs observations et recommandations écrites au responsable de projet. Ce dernier élaborera alors un projet de rapport confidentiel comportant des conclusions et recommandations et le communiquera à l’équipe des pairs.

          Sur la base des commentaires qu’il recevra, le responsable du projet révisera le projet de rapport et l’adressera à l’Etat demandeur pour vérification des faits avancés et commentaires éventuels. L’équipe des pairs finalisera consécutivement le rapport qui sera communiqué par le Secrétariat au gouvernement qui le demandera.  

          Il faudrait publier le rapport, ou du moins les principales conclusions et recommandations pratiques, sauf si les autorités partenaires souhaitent préserver leur confidentialité (ce qu’elles devront préciser dès le départ). Le rapport est également transmis au CDLR.

11.     C’est au gouvernement demandeur de déterminer l’usage qui sera fait des      conseils prodigués. Toutefois, il sera encouragé à partager les informations en   la matière avec les autres membres du CDLR.



[1] La Stratégie pour l'innovation et la bonne gouvernance au niveau local incluant les Douze principes de la bonne gouvernance démocratique au niveau local et le Label européen de la Bonne Gouvernance au niveau local, le renforcement des capacités aux niveaux local et régional par le biais du Centre d'expertise sur la réforme de l'administration locale, les programmes de coopération et d'assistance législative et politique et la Semaine européenne de la démocratie locale.

[2]           Depuis 2008, l'expert du Conseil de l'Europe travaille en étroite collaboration avec l'équipe de la Banque mondiale et le ministère, contribuant de manière déterminante au processus d'élaboration et à l'identification des actions ultérieures à mener.

[3] Service de la démocratie locale et régionale et de la bonne gouvernance (Direction générale de la démocratie et des affaires politiques) et Direction des relations extérieures.

[4] Toute référence au Kosovo dans le présent texte, qu’il s’agisse de son territoire, de ses institutions ou de sa population, doit être entendue dans le plein respect de la Résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies, sans préjuger du statut du Kosovo.

[5] Pour des informations sur les activités en 2008, se reporter au rapport d’activités 2008 (CDLR(2009)16).