Strasbourg, le 18 novembre 2010                                                          LR-IC(2010)14

                                                                                                                         

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

COMITE D'EXPERTS SUR LES INSTITUTIONS ET LA COOPERATION

DES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES

(LR-IC)

PREPARATION DE L’ANNEXE (DES ANNEXES)

AU PROTOCOLE N° 3 A LA CONVENTION-CADRE DE MADRID

Proposition d’identification globale

de l’objet des dispositions à rédiger

et

Proposition de calendrier d’exécution en 2011 et 2012

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques

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Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

A la demande du Comité, le professeur Yves Lejeune, de l’Université Catholique de Louvain, a établi, en tant qu’expert consultant, une proposition détaillée concernant les dispositions qui pourraient figurer dans l’Annexe au Protocole n° 3 à la Convention-cadre de Madrid (voir Annexe).

La proposition est basée sur une analyse des solutions offertes par les systèmes juridiques nationaux concernant les organismes de coopération transfrontalière et des mesures prises par les Etats membres de l’Union européenne pour garantir l’application effective du Règlement 1082/2006 (Annexe, Partie I).

Sur cette base, l’expert formule des propositions de domaines à couvrir par l’Annexe (éventuellement en plusieurs parties ou « livraisons) (Partie II A et B) et un calendrier de rédaction des propositions pertinentes (Partie III).

Le Comité est invité à avoir une discussion sur les différentes propositions de l’expert consultant, qui assistera à la réunion le lundi 29 novembre 2010.

Action requise

Le Comité est invité à discuter les propositions contenues dans l’annexe au présent document et à convenir d’un calendrier de rédaction de l’Annexe au Protocole n° 3 (éventuellement en plusieurs parties ou « livraisons »). Il est aussi invité à confirmer son choix du professeur Yves Lejeune en tant qu’expert-consultant pour ce travail de rédaction, à effectuer en cooperation avec le Secrétariat.

Annexe

L’ANNEXE AU PROTOCOLE N° 3 A LA CONVENTION-CADRE DE MADRID :

PROPOSITION D’IDENTIFICATION GLOBALE

DE L’OBJET DES DISPOSITIONS A REDIGER

ET

PROPOSITION DE CALENDRIER D’EXECUTION EN 2011 ET 2012

À la demande du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, l’auteur du présent rapport soumet ci-dessous au Comité LR-IC une proposition d’identification globale de l’objet des « mesures législatives, administratives ou autres nécessaires pour garantir la mise en œuvre des dispositions » de la première Partie du Protocole n° 3 [1], indiquant les questions à traiter dans l’Annexe audit Protocole. Cette proposition comprend un calendrier de réalisation pour la rédaction progressive de parties successives de l’Annexe et l’examen subséquent de chacune de ces parties par le Comité [2]. Ce dernier est invité à discuter la proposition et à donner son accord sur l’identification et la forme des règles à rédiger avant que le rapporteur ne s'engage sur la voie de la rédaction.

Pour mener à bien ce travail, une analyse préalable de la législation existante a été indispensable. À la demande du Comité, de nombreux Etats ont communiqué au secrétariat leurs dispositions légales applicables aux organismes de coopération transfrontalière ou interterritoriale, y compris les GECT. En outre, on a pu tirer profit des informations accessibles sur le site web du Comité des Régions concernant la plupart des mesures nationales d’exécution du règlement (CE) n° 1082/2006. Cette documentation a servi à évaluer la disparité ou, au contraire, l’uniformité des solutions et à répertorier les questions réglées en droit et celles pour lesquelles les solutions étaient inexistantes, disparates ou insuffisantes. La première partie du présent rapport contient la présentation des résultats de cette analyse.

Il est proposé de rédiger ultérieurement des dispositions normatives précises, susceptibles d'être appliquées sans qu'il faille les détailler davantage au niveau national, en offrant éventuellement des versions alternatives suggérées par l'état de ces différentes législations nationales. La deuxième partie du rapport rappelle les données politiques dont la proposition devra tenir compte et énonce de manière générale l’objet et les hypothèses de variantes des dispositions à rédiger. La troisième partie présente un projet de calendrier d’exécution.

I. Règles de droit nationales de constitution et de fonctionnement d’organismes de coopération transfrontalière ou territoriale

Ont répondu au questionnaire du Conseil de l’Europe les Etats suivants :  Belgique (pour la Région flamande), Bulgarie, République Tchèque, Estonie, Grèce, Hongrie, Lettonie, Monténégro, Pologne, Roumanie, Espagne, Turquie.

Sont disponibles sur le site du Comité des Régions et ont été utilisés les textes (en allemand, anglais, espagnol, français, italien, néerlandais) des mesures d’exécution du règlement GECT prises par les Etats suivants : Allemagne (Bavière, Berlin, Brandebourg, Rhénanie-Palatinat, Saxe, Saxe-Anhalt, Thuringe), Autriche (Autorité fédérale, Vorarlberg, Carinthie), Belgique (Régions bruxelloise et flamande ; Communauté germanophone), Bulgarie, Espagne, Estonie, Finlande, France, Hongrie, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie, Suisse (Canton de Genève), Turquie.

A. Comparaison des solutions offertes par les systèmes juridiques nationaux

Les Etats qui disposent d’une législation spécifique régissant de manière partielle ou complète les organismes de coopération transfrontalière ou interterritoriale sont très peu nombreux: l’Espagne (décret royal  1317/1997 du 1^er août 1997; traités de Bayonne du 10 mars 1995 et de Valencia du 3 octobre 2002); la France (Code général des collectivités territoriales, Partie V, livre VII, Titre II et les articles du chapitre consacré à la coopération décentralisée); et le Canton de Genève en Suisse (loi du 14 novembre 2008).

Le droit national en vigueur se borne le plus souvent à autoriser la participation d’autorités locales à des groupements transfrontaliers ou interterritoriaux et, le cas échéant, à organiser le contrôle de tutelle: c’est le cas en Région flamande de Belgique (décret du 6 juillet 2001), en Grèce (code municipal et communal 3463/2006, art. 221) et en Roumanie (loi n° 215/2001,art. 15.3 et 15.4).

B. Enseignements à tirer des dispositions nationales garantissant l’application effective du règlement (CE) n° 1082/2006

Un certain nombre d’Etats membres de l’Union européenne se sont bornés à exécuter les dispositions du règlement en déterminant l’autorité ou les autorités compétentes pour consentir à la participation d’un membre potentiel (art. 4.3), recevoir les documents et communications visées à l’article 4.2 et 4.6, contrôler la gestion des fonds publics (art. 6), interdire les activités du GECT (art. 13) et ordonner sa dissolution (art. 14). C’est le cas de la Région flamande (décret du 21 décembre 2007; arrêtés des 18 janvier et 26 septembre 2008) et de la Communauté germanophone de la Belgique (décret du 23 juin 2008), de l’Autriche (loi fédérale du ?) et de plusieurs Länder autrichiens (Vorarlberg, loi n° 18/2009; Carinthie, loi du 18 décembre 2008) ou allemands (Bavière, loi du 20 décembre 2007; Berlin, décision sénatoriale n° 200/2007 du 20 février 2007; Brandebourg, règlement du 22 novembre 2007; Rhénanie-Palatinat, règlement du 18 juillet 2007; Saxe, règlement interministériel du 2 janvier 2008; Saxe-Anhalt, décision gouvernementale du 27 juillet 2007; Thuringe, règlement du 23 juillet 2007). Parfois l’acte d’exécution contient quelques dispositions complémentaires, comme au Luxembourg (loi du 19 mai 2009), aux Pays-Bas (loi du 26 novembre 2009) et probablement aussi en République tchèque (loi n° 154/2009, non disponible en langue anglaise ou française). Quelques Etats seulement précisent la législation particulière à laquelle le GECT sera soumis (en Estonie: la loi n° 293 du 16 juin 2008 renvoyant à la loi estonienne sur les associations commerciales ; en France: le Code général des collectivités territoriales, art. L. 1115-4-2 inséré par la loi n° 2008-352 du 16 avril 2008 renvoyant au régime des « syndicats mixtes ouverts »; au Royaume-Uni: le règlement n° 1949 de 2007 « The EGTC Regulations 2007 », renvoyant au Companies Act de 1985).

D’autres Etats membres ont préféré transposer le règlement de l’Union comme s’il s’agissait d’une directive européenne, en précisant parfois à cette occasion la nature de droit public ou de droit privé de tout GECT qui a son siège sur leur territoire, la législation particulière à laquelle il est soumis, l’étendue de la responsabilité subsidiaire de ses membres, la possibilité de détacher des agents publics auprès de lui… C’est le cas de l’Espagne (décret royal n° 17 du 19 janvier 2008), de la Finlande (loi n° 554/2009 du 24 juillet 2009), de la Grèce (loi n° 3613/2007, art. 22 modifiant l’article 221 du Code municipal et communal ; décision interministérielle n° 36808 du 30 juin 2008), de la Hongrie (loi XCIX de 2007), de l’Italie (loi communautaire de 2008, chapitre 3), de la Pologne (loi du 7 novembre 2008), du Portugal (décret-loi n° 376/2007), de la Roumanie (ordonnance d’urgence du 12 novembre 2007, approuvée et modifiée par la loi n° 52 du 19 mars 2008), de la Slovaquie (loi du 15 février 2008). Cette dernière législation est particulièrement complète.

* * *

En résumé, la réglementation applicable aux GECT semble complète dans les pays qui ont indiqué la législation nationale subsidiairement applicable à ces groupements (Bulgarie, Estonie, France, Grèce, Hongrie, Pologne, Portugal, Espagne [3] et Royaume-Uni). Les GECT sont des personnes de droit public [4]considérées en France comme des syndicats mixtes ouverts, en Espagne comme des consorcios, au Portugal comme des associations de droit public [5]. Ailleurs, les GECT sont des personnes morales de droit privé considérées en Bulgarie comme des associations non commerciales d’intérêt général, en Estonie comme des associations commerciales, en Grèce et en Hongrie comme des sociétés à but non lucratif, en Pologne comme des associations, au Royaume-Uni comme des sociétés.

Quand les dispositions destinées à garantir l’application effective du règlement n° 1082/2006 dans un Etat déterminé ne précisent pas au minimum la catégorie juridique d’organismes à laquelle appartiennent les GECTs qui y ont leur siège, il faut considérer qu’elles organisent un statut juridique sui generis, souvent lacunaire, pour ces groupements [6].

II. Délimitation du travail ultérieur de rédaction

des dispositions de l’Annexe

Vu l’étroite parenté entre le règlement GECT et le Protocole n° 3, il y a lieu de préparer la mise en oeuvre de la Partie II du Protocole en tenant compte, pour l’essentiel, des enseignements à tirer de l’état des mesures nationales d’exécution du règlement de l’Union européenne. Le droit comparé des Etats membres du Conseil de l’Europe doit également être pris en considération dans la mesure où il offre des solutions juridiques précises aux questions de création, d’organisation et de fonctionnement des organismes de coopération transfrontalière ou inter-territoriales entre collectivités ou autorités territoriales relevant d’Etats distincts. L’auteur du présent rapport pense, en particulier, à la législation française, à la législation genevoise, ainsi que, à un moindre degré, au traité franco-espagnol de Bayonne (10 mars 1995) et au traité hispano-portugais de Valencia (3 octobre 2002) ainsi qu’à l’accord quadripartite de Karlsruhe (23 janvier 1996) et à l’accord franco-belge de Bruxelles (16 septembre 2002).

Auparavant, il convient de rappeler les orientations politiques qui ont sous-tendu la rédaction finale du Protocole n° 3. Ces données limitent et orientent en partie le champ des propositions qui peuvent être utilement soumises au Comité LR-IC.

A. Données politiques à prendre en considération dans le projet de rédaction de l’Annexe au Protocole n° 3

Dans le projet de rédaction des dispositions de l’Annexe, il convient de tenir compte de trois types de données.

a)    Pour les ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, le but du Protocole est d’instituer un « cadre juridique clair et efficace pour la coopération institutionnalisée des collectivités ou autorités territoriales » [7], harmonisant les règles applicables aux eurorégions[8] ainsi qu’aux organismes de coopération transfrontalière ou interterritoriale affectés à une mission de service public déterminée. L’instrument juridique qui procure ce cadre — c’est-à-dire le Protocole et son annexe — doit cependant offrir des solutions plus diversifiées que le règlement n° 1082. Cette flexibilité doit permettre aux Etats Parties au Protocole n° 3 d’établir un cadre plus conforme à leurs principes juridiques traditionnels pour les relations transfrontières de leurs collectivités ou autorités territoriales.

b)    Pour certains Etats — qu’ils fassent ou non partie de l’Union européenne—, le but est de pouvoir disposer de règles complémentaires destinées à instituer des GECs qui puissent être considérés en tous points comme des GECTs. La motivation principale sur laquelle repose cette position semble être la conviction que tous les organismes de coopération transfrontalière ou interterritoriale qui peuvent « faciliter et promouvoir la coopération territoriale afin de renforcer la cohésion économique et sociale »[9] avec l’aide financière de l’Union européenne devraient satisfaire à toutes les conditions posées par ledit règlement. Une autre motivation de l’alignement souhaité sur le statut des GECTs peut probablement être trouvée dans le souci de ne pas multiplier les catégories d’organismes de coopération transfrontalière ou interterritoriale et, plus particulièrement, d’uniformiser le statut des groupements appelés à mettre en œuvre des programmes ou des projets de coopération territoriale cofinancés par l’Union européenne.

Si les considérants 8 et 15 du préambule du règlement n° 1092 réfutent explicitement la première raison invoquée puisqu’ils précisent que le recours aux GECTs pour améliorer la « coopération territoriale » dans l’Union européenne est tout à fait « facultatif », le second motif invoqué est plus convaincant. C’est pourquoi les propositions tendant à la rédaction de l’Annexe devront, d’une part, contenir un ensemble de dispositions semblables ou, à tout le moins, compatibles avec le cadre établi par le règlement GECT et, d’autre part, offrir la possibilité de développer toutes les formes de coopération transfrontalière ou interterritoriale compatibles avec la première Partie du Protocole n° 3.

c)    Une troisième directive doit être retenue. Le rejet de l’ancienne formule de « loi uniforme » témoigne du souci louable des Etats de ne pas réglementer de façon trop pointilleuse l’organisation et le fonctionnement des GECs afin de laisser aux « membres potentiels » une assez grande liberté dans l’établissement des statuts des groupements qu’ils souhaitent constituer.

En conséquence, les propositions rédactionnelles qui seront faites au Comité ne devront pas excéder ce qui est nécessaire pour établir un « cadre juridique clair et efficace » de la coopération institutionnalisée entre autorités régionales ou locales relevant d’Etats distincts sans brider l’autonomie régionale ou locale.

B. Identification globale de l’objet et des variantes des dispositions à rédiger

a) Contenu

Quatre propositions générales peuvent être faites:

- énumérer les points précis sur lesquels le Protocole n° 3 appelle une simple exécution dans la même mesure que le règlement n° 1082;

- ajouter aux règles du Protocole les compléments requis en fonction de l’« expérience GECT » (ex.: caractère privé ou public du groupement, personnel, marchés publics, problèmes suscités par la responsabilité subsidiaire limitée des membres du groupement...);

- compléter la première Partie du Protocole en insérant dans l’Annexe des propositions d’autres règles nationales destinées à régir spécifiquement les GECs de droit public;

- combler d’autres lacunes générales du Protocole (ex.: pas de participation prévue des groupements ou associations de collectivités territoriales).

Les dispositions proposées tiendront compte :

- de la variété des missions qui peuvent être confiées aux GECs;

- du fait que le champ de compétence de certains membres d’un GEC ne couvre pas l’ensemble des missions confiées au groupement.

b) Variantes

Pour formuler ces propositions, il faudra prendre en considération l’existence ou l’absence, dans les ordres juridiques nationaux, d’une législation relative au statut d’organismes de coopération transfrontalière ou interterritoriale. Il conviendra aussi de tenir compte des contraintes constitutionnelles de certains Etats.

On a déjà évoqué les variantes requises par la distinction entre les GECs dont le statut s’alignerait sur celui des GECTs et les GECs dont le statut s’en écarterait. On a montré aussi qu’à la différence des GECTs, certains GECs pourraient être dotés de « pouvoirs conférés par le droit public ». Toutefois, la rédaction de lois-modèles distinctes pour les GECs « purs » et pour les « GECs-GECTs », d’une part,  pour les GECs de droit public et pour les GECs de droit privé d’autre part, n’est pas envisagée. Seules des dispositions précises seront proposées (par ex.: clause alternative de juridiction pour aligner la disposition du Protocole concernant le règlement des différends impliquant des GECs sur l’article du règlement relatif à la compétence juridictionnelle à l’égard des litiges impliquant des GECTs).

Une dernière variante qui pourrait être proposée consisterait à moduler la marge de manoeuvre laissée par chaque législateur national aux fondateurs d'un GEC pour la rédaction des statuts de l'organisme qu'ils fondent.

III. Proposition de calendrier d’execution

Plus précisément, les dispositions à rédiger pourraient porter sur les points ou les domaines suivants:

a) Première livraison en 2011 :

• forme(s) juridiques(s) du GEC de droit public

• transformation d’un organisme existant en un GEC

• membres potentiels de droit privé non visés par le Protocole

• transfert du siège du GEC dans un autre Etat

• compétence de mise en œuvre du Protocole dans les Etats fédéraux

b) Deuxième livraison en 2011 ou 2012 :

• points supplémentaires à insérer dans les statuts

• organes supplémentaires du GEC; attributions de ceux-ci

• transparence administrative et respect des droits fondamentaux

• composition et droit applicable au personnel du GEC

c) Troisième et dernière livraison en 2012 :

• exercice de pouvoirs conférés par le droit public

• mandat, délégation et concession de service public

• passation et exécution de marchés publics [10]

• droit applicable au contrôle de la légalité des activités du GEC

• règlement juridictionnel des différends.