Strasbourg, le 6 octobre 2009                                                               LR-IC(2009)9

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

COMITE D'EXPERTS SUR LES INSTITUTIONS ET LA COOPERATION

DES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES

(LR-IC)

OUTIL ANALYTIQUE POUR EVALUER LE DEGRE D’AUTONOMIE

DES COLLECTIVITES LOCALES DE PREMIER NIVEAU:

RESULTATS DE L’APPLICATION DE L’OUTIL

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques

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Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Suite à l’étude comparative détaillée sur les compétences des collectivités locales, établie par l’expert consultant, Prof. Gérard Marcou (Université Paris I Panthéon-Sorbonne/France), et adoptée par le CDLR en 2007, le CDLR était convenu de poursuivre le travail dans ce domaine en développant un outil analytique permettant d’évaluer le degré d’autonomie des collectivités locales du premier niveau (y compris leurs organismes de coopération/structures intercommunales).

Ce document contient la version simplifiée de l’outil analytique, telle qu’approuvée par le comité LR-GI lors de sa réunion d’octobre 2008, accompagnée par le manuel d’utilisation détaillé et le système de « scores » permettant de quantifier, pour quatre « profils de compétences », l’étendue des compétences d’un côté, et les pouvoirs et ressources des collectivités locales de l’autre.

Quelques pays se sont portés volontaires pour appliquer l’outil au niveau national: l’Autriche, la Finlande, la France, la Hongrie, les Pays-Bas, l’Espagne, la Suède et le Royaume-Uni. A ce jour, le Secrétariat a reçu les résultats de l’application de trois pays : la Finlande, la France et la Hongrie.

Il est proposé que les autres pays qui se sont portés volontaires, ainsi que tout autre pays qui souhaite se joindre à cet exercice, passent aussi rapidement que possible à l’application de l’outil à leur situation nationale dans le but d’envoyer les premiers résultats de leur test au Secrétariat avant la fin du mois de mars 2010 afin qu’une discussion approfondie puisse être organisée lors de la prochaine réunion du LR-IC en mai 2010.  

Tous les experts nationaux concernés pourront contacter le Secrétariat ou l’expert consultant directement, en cas de questions ou précisions souhaitées en cours d’exercice.

Action requise

Les délégations concernées sont invitées à donner des informations sur l’état d’avancement du test en cours.

Les Etats n’ayant pas encore adhéré au projet mais étant intéressés par une participation sont invités à se manifester.

 

COMPETENCES DES COLLECTIVITES LOCALES

OUTIL D’ANALYSE POUR L’EVALUATION DU DEGRE D’AUTONOMIE

DES COLLECTIVITES LOCALES DE PREMIER NIVEAU

Résultats de l’application de l’outil aux communes de

…

 (nom du pays testeur)

Table des matières :

1.    Méthodologie proposée pour un test élargi de l’outil analytique dans plusieurs Etats membres (printemps 2009)

2. Outil d’analyse pour l’évaluation du degré d’autonomie des collectivités locales du premier niveau

-          Introduction

-          « Manuel » d’utilisation et de lecture des tableaux

-          Tableaux d’analyse pour quatre profils de compétence

Tableau 1:  Profil de compétence Social

Tableau 2:  Profil de compétence Economique

Tableau 3:  Profil de compétence Urbanisme et Environnement

Tableau 4:  Profil de compétence Police et Sécurité

Tableau 5:  Résumé des scores obtenus

                Pour les tableaux 1 à 4

1.   Méthodologie proposée pour un test élargi de l’outil analytique dans plusieurs Etats membres (printemps 2009*)

Titre de l’activité	Développement d’un outil d’analyse pour l’évaluation du degré d’autonomie des collectivités locales de premier niveau
Objectifs	-          Evaluer le degré d’autonomie des collectivités locales de premier niveau (communes et structures intercommunales) selon quatre profils de compétence (économique, social, urbanisme et aménagement, police et sécurité) ; -          Générer des résultats quantifiés qui permettent de comparer, au niveau européen, les différents degrés d’autonomie des collectivités ; -          Ouvrir le débat sur les facteurs clés (facilitateurs et limitatifs) de cette autonomie afin de donner, aux Etats membres (administrations centrales), des éléments les aidant à orienter leurs futures politiques concernant le cadre d’action des collectivités locales, de pouvoir réexaminer la distribution des compétences entre les différents niveaux d’administration et de faciliter la prise en compte de l’aspect de la décentralisation dans les démarches d’évaluation des politiques publiques.
Etat d’avancement de l’activité en janvier 2009	-          Outil prêt à être appliqué aux collectivités locales des Etats membres -          Démarrage de la phase de test par plusieurs Etats membres (notamment ceux figurant dans le rapport de 2007 du Prof. Marcou sur les compétences des collectivités locales) dans le but de finaliser l’outil et de générer les premiers résultats
Programme de travail conjoint proposé	-          Adoption d’une méthodologie par le LR-IC lors de sa réunion du 9-10 février 2009 -          Tests réalisés individuellement par les Etats membres selon la procédure proposée (voir dessous) avant le 30 avril 2009 -          Présentation des premiers résultats des tests lors de la prochaine réunion du LR-IC du 11-12 juin 2009 ainsi qu’au CDLR à la réunion du 21-23 septembre 2009 -          Possibilité d’organiser un atelier de travail pour un échange approfondi entre les participants aux tests (si jugé nécessaire au-delà des échanges plus individuels proposés dessous) – date à convenir (idéalement directement avant la prochaine réunion du LR-IC en juin 2009)
Procédure de test individuelle proposée aux délégations participantes	-          Chaque administration participante (ministère) désigne un fonction-naire ayant suffisamment d’expérience pour rechercher les informations pertinentes et pour coordonner le travail d’analyse par profil de compétence, puis en dégager et valider les conclusions, du point de vue de l’étendue des compétences et du point de vue du degré d’autonomie avec lequel ces compétences sont exercées. -          Les administrations concernées peuvent collaborer avec les associations nationales des collectivités locales pour mener l’analyse et remplir les tableaux ; le minstère restera cependant le contact principal dans le cadre du travail effectué au CDLR et ses sous-comités. -          Le Secrétariat et l’expert-consultant peuvent être contactés pour apporter des précisions en vue de l’application de la méthode, soit en amont ou pendant l’exercice. -          Sous réserve de l’accord des personnes concernées, les délégations participantes constituent un « réseau » au sein duquel elles peuvent se contacter en vue d’échanges techniques bilatéraux.

Etats appliquant l’outil à leur situation nationale et personnes de contact**	Autriche	Dr Andreas KIEFER, Representative of the Länder, Landes-Europabüro Salzburg, Waagplatz 1a, Postfach 527, A – 5010 SALZBURG Tel: (43) 662 8042 3300; Fax: (43) 662 8042 2930; E-mail: [email protected]
	Finlande	Mr Markku MÖLLÄRI, Senior Officer, Department for Municipal Affairs, Ministry of Finance, PO Box 28, FIN – 00023 GOVERNMENT Tel: (358) 9 160 32210; Fax: (358) 9 160 32230; E-mail: [email protected]
	France (outil déjà testé)	Mme Séverine REYMUND Bureau des structures territoriales Direction Générale des Collectivités locales Ministère de l'Intérieur 1 bis, place des Saussaies, F - 75800 PARIS Fax: (33) 01 49 27 49 79; E-mail: [email protected]
	Hongrie	Mme Viktória ZÖLD-NAGY Department of Public Administration Offices, Notaries and State Authority, Ministry of Local Self-Governments and Regional Development József A. Str. 2 – 4, 1051 - BUDAPEST Tel: +36 1 999 4828  Fax: +36 1 441-1755 Email: [email protected]
	Pays-Bas	M. Auke van der GOOT, Senior Adviser European and Local and Regional Governance Unit Directorate-General for Governance and Kingdom Relations Ministry of the Interior and Kingdom Relations, P.O Box 20011, NL - 2500 EA THE HAGUE Tel: (31) 70 426 7386; Fax: (31) 70 426 7665; E-mail: [email protected]
	Espagne	M. Daniel MANTEROLA, Conseiller Technique de la Sous-direction Générale des Relations de collaboration avec les Communautés Autonomes, Direction Générale de la Coopération Régional, Santa Engracia, 7, E - 28071 MADRID Tel: (34) 91 273 45 88; Fax: (34) 91 273 46 10; E-mail: [email protected]

	Suède	Mme Helena LINDE, Ministry of Finance, Division for Local Government Affairs, SE – 103 33 STOCKHOLM Tel: (46) 8 405 15 29; Fax: (46) 8 20 61 96; E-mail: [email protected]
Etats appliquant l’outil à leur situation nationale et personnes de contacts**	Royaume-Uni	M. Paul ROWSELL, Deputy Director, Local Democracy, Department for Communities and Local Government, 5/A1, Eland House, Bressenden Place, LONDON SW1E 5DU, GB Tel: (44) 20 7944 4230; Fax: (44) 20 7944 4109; E-mail: [email protected]
Coordonnées de l’expert-consultant	Prof. Gérard Marcou GRALE, Université Paris I (Panthéon Sorbonne) Centre Universitaire Mahler, 9 rue Mahler, 75181 PARIS, France Tél : (33 3) 20 90 74 51 / (33 1) 44 78 33 44 ; E-mail : [email protected]
Contact au Secrétariat du CDLR	Mr Frank Steketee, Administrateur, Secrétariat du CDLR Direction des institutions démocratiques Direction générale de la démocratie et des affaires politiques Tel : +33 (0)3 88 41 39 61 ; Fax: +33 (0)3 88 41 27 84; E-mail: [email protected]

2.   Outil d’analyse pour l’évaluation du degré d’autonomie des collectivités locales du premier niveau

Gérard Marcou

INTRODUCTION

Origine, objectifs et publics cibles de la méthode proposée

Le rapport sur « L’étendue et la nature des compétences des collectivités locales dans les Etats membres du Conseil de l’Europe » préparé par le Prof. Gérard Marcou et adopté par le CDLR en 2007 propose une nouvelle approche comparative des compétences des collectivités locales dans les Etats membres du Conseil de l’Europe.

Ce rapport a débouché sur une méthode d’analyse permettant d’évaluer le degré d’autonomie des collectivités locales du premier niveau (les communes, y compris leurs organismes de coopération). Cette méthode est appliquée sous forme de tableaux qui croisent les compétences matérielles exercées (fonctions) avec les pouvoirs et moyens dont disposent les collectivités locales, tout en prenant en compte les contraintes institutionnelles résultant des systèmes juridique et politique. L’analyse privilégie une approche sectorielle, tenant compte du fait que le degré d’autonomie (ou de décentralisation) peut varier considérablement d’un secteur à l’autre dans un même pays et partant du principe que les compétences locales peuvent s’analyser comme la combinaison de quatre profils de compétence réunissant un ensemble de fonctions exercées par les collectivités locales. Le présent document en est le manuel d’utilisation.

Cette méthode d’analyse croisée permet notamment d’approfondir l’analyse des compétences partagées qui sont la catégorie la plus importante dans tous les pays.

Elle est d’abord proposée aux administrations nationales en charge des collectivités locales. Celles-ci peuvent en attendre les résultats suivants :

-      réexaminer la distribution des compétences entre les différents niveaux d’administration à la lumière d’une grille d’analyse fondée sur la comparaison internationale ;

-      situer le système des compétences des collectivités locales du pays par rapport aux autres pays européens ;

-      faciliter les échanges et la coopération avec les pays voisins à partir d’une méthodologie commune ;

-      faciliter la prise en compte de la décentralisation dans les démarches d’évaluation des politiques publiques.

L’utilisation de cette méthode devrait être prise en charge par chaque administration intéressée en désignant un fonctionnaire ayant suffisamment d’expérience et d’autorité pour coordonner le travail d’analyse par profil de compétence, puis en dégager et valider les conclusions, du point de vue de l’étendue des compétences et du point de vue du degré d’autonomie avec lequel ces compétences sont exercées.

Cette méthode est susceptible d’intéresser également plusieurs autres catégories d’utilisateurs, au-delà du Conseil de l’Europe lui-même et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, et notamment :

-      les parlements ;

-      les associations de collectivités locales ou d’élus locaux ;

-      les journalistes spécialisés ;

-      les universitaires et chercheurs spécialisés.

Les tableaux d’analyse

Structure et caractère des tableaux

La méthode d’analyse se base concrètement sur les quatre profils de compétence distingués par le rapport sur les compétences des collectivités locales : Social, Economique, Urbanisme et Aménagement, Police et Sécurité. Pour chaque profil, un tableau décompose les compétences matérielles (fonctions) et les associe à des catégories de pouvoirs ainsi qu’à des catégories de conditions ou de relations (contrôle, contrat) qui ont une influence sur le degré de liberté de la collectivité locale. Ces tableaux ont été établis sur la base de la connaissance acquise de nombreux systèmes européens d’autonomie locale, et en essayant d’anticiper les particularismes de ces systèmes dans la définition du contenu des tableaux.

La méthode implique une approche très synthétique (réponses par des symboles ou peu de mots) et impose donc un « manuel » accompagnant les personnes qui seront chargées de remplir les tableaux et ceux qui souhaitent les exploiter par la suite.

Approches différentes selon le profil de compétence

Les profils de compétence présentent des caractéristiques différentes. Dans les profils de compétence Urbanisme et Aménagement, et Police et Sécurité, la plupart des fonctions prennent la forme d’actes juridiques, réglementaires ou individuels. Il n’est donc pas possible de distinguer aussi nettement que dans les deux autres tableaux les fonctions d’une part et les pouvoirs et les moyens d’autre part ; la matrice a donc été organisée différemment.

Pour le tableau Urbanisme et Environnement, on a concentré en colonnes les indicateurs du degré de liberté de la collectivité locale dans les actes portés en ligne. Pour le tableau Police et Sécurité, il a paru préférable de distinguer en colonnes les autorités de police possibles classées par catégorie, et en lignes les fonctions, parmi celles-ci les actes juridiques de police, dans la mesure où ils visent des tiers, et les domaines matériels composant ce profil de compétence : la sécurité publique, la sécurité civile, la salubrité et l’hygiène publiques. La police est aussi, du point de vue juridique une fonction transversale qui ne peut pas être reflétée dans les tableaux : il existe ainsi de nombreux pouvoirs de police qui intéressent le domaine Urbanisme et Environnement. Mais cette approximation semble acceptable ici, compte tenu des objectifs de ce travail, qui vise à permettre d’apprécier le degré de liberté avec lequel les collectivités locales exercent leurs attributions dans les domaines de compétence matérielle qui leur sont reconnus.

Quantification du degré d’autonomie locale

Les tableaux sont complétés par un score qui permet de « quantifier » le degré d’autonomie locale. Les données caractérisées en lignes et en colonnes donneront lieu à l’attribution, ou au retrait, de points d’autonomie, permettant de situer les collectivités locales d’un pays, pour un profil de compétence, sur une échelle de l’autonomie locale. Mais attention : l’évaluation détermine un degré d’autonomie, que l’on peut combiner avec une mesure de l’étendue de la compétence (ampleur du profil de compétence dans les compétences effectives des collectivités locales étudiées) ; on n’évalue pas la performance ou la qualité de l’organisation administrative qui en résulte dans un secteur déterminé. Le degré maximal d’autonomie locale n’est pas toujours un optimum, comme l’exploitation des tableaux le mettra en évidence.

Manuel d’utilisation et de lecture des tableaux

Glossaire

Tout d’abord, il convient de préciser certains termes qui peuvent être interprétés de manière différente d’un pays à l’autre :

Collectivité locale	personne de droit public librement administrée par au moins un organe élu directement par les citoyens de son ressort territorial et exerçant des compétences attribuées par la loi, sous le contrôle de l’Etat. Les entités fédérées et les régions autonomes ne sont pas des collectivités locales. L’expression « collectivité territoriale » est parfois employée comme synonyme de « collectivité locale ».
Compétence déléguée	compétence exercée par une collectivité locale au nom et pour le compte d’une autorité supérieure (l’Etat, la région…), selon les directives ou les instructions adressées par celle-ci
Compétence partagée (ou partage de compétence)	s’entend de la situation dans laquelle une autorité dispose d’attributions opérationnelles ou de décision dans le même champ que celui de la collectivité locale en cause, et dont l’exercice, selon les cas, est neutre par rapport à la liberté d’action de celle-ci ou au contraire conditionne ses décisions.
Compétence propre	compétence exercée sous sa propre responsabilité par une collectivité locale, dans le respect des lois et des règlements mais qui ne peut recevoir de directives ou d’instructions de la part des autorités supérieures ; cette compétence peut être obligatoire, si son exercice est une obligation légale, ou facultative si son exercice dépend seulement de la décision de la collectivité locale compétente
Contrat de coopération	contrat entre personnes publiques ayant pour objet non un échange de prestations, mais l’organisation d’une œuvre commune
Contrôle : général ou spécial	vise la distinction entre la mise en œuvre d’une procédure générale de contrôle sur les actes des collectivités locales ou la mise en œuvre d’une procédure de contrôle spéciale à la matière
Contrôle ex ante	contrôle exercé avant l’entrée en vigueur de l’acte, par exemple l’approbation préalable, expresse ou tacite, ou le pouvoir de substitution  (en cas de carence de l’administration)
Contrôle ex post	contrôle qui s’applique à l’acte entré en vigueur, par exemple le pouvoir de l’annuler ou de le déférer à un juge ayant le pouvoir de l’annuler
Décisions individuelles a) liées b) discrétionnaires	la décision est liée si l’autorité administrative est tenue de prendre la décision lorsque les conditions prévues par la loi sont réunies (elle vérifie dans chaque cas que ces conditions sont réunies) ; elle est discrétionnaire si les conditions posées par la loi supposent une appréciation de l’autorité administrative dans chaque cas d’espèce ou encore, ce qui est de plus en plus rare, si la décision de l’autorité administrative n’est soumise à aucune condition
Financement affecté	financement par une recette de nature budgétaire affectée à une dépense déterminée, par dérogation au principe de l’universalité budgétaire. Cela peut prendre la forme, dans certains pays, d’un budget annexe qui regroupe les dépenses et les recettes propres à un service déterminé ; dans ce cas, le budget annexe comprend essentiellement les recettes provenant des usagers, et secondairement des concours d’origine budgétaire
Habitat (politique de l’…)	politique tendant à répondre aux besoins en logements, du point de vue territorial et du point de vue de la structure de l’offre de logements, assure la prise en compte du logement dans les politiques d’urbanisme
Organisme national (régional) non ministériel	administration ou organisme à statut public ou privé auquel la loi a confié certaines attributions du ressort d’un ou plusieurs ministères, et dont la compétence territoriale est nationale (ou régionale le cas échéant dans un Etat fédéral ou à autonomies régionales)
Planification	la planification répond à une exigence de prévision et de coordination ; elle prend la forme d’un document, ou d’un ensemble de documents, qui forme la base des décisions individuelles ou particulières dans un territoire ou un secteur d’activité déterminés, ou les deux
Pouvoir réglementaire	pouvoir reconnu à une autorité administrative d’établir des normes juridiques de portée générale ; ce pouvoir est compris dans certains pays dans ce qu’on appelle le pouvoir normatif, lequel peut prendre plusieurs formes (le pouvoir de faire des lois, le pouvoir de faire des règlements administratifs…) ; pour chaque domaine on distingue dans les tableaux suivants selon l’objet du pouvoir réglementaire
Services déconcentrés	administrations subordonnées au gouvernement central ou régional dans une circonscription locale, et auxquelles certains pouvoirs de décision sont délégués
Standards	normes devant guider le comportement des destinataires, mais qui ne déterminent pas une obligation de faire ou de ne pas faire. Par exemple : « assurer la régularité et la ponctualité des autobus et le confort des voyageurs », ce qui peut s’évaluer par des indicateurs que l’on peut préciser.

Réponses attendues

Les tableaux sont conçus pour recevoir des réponses simples :

-          par oui ou par non ;

-          par le symbole indiqué quand la tête de colonne ou de ligne comporte une option :

·         par des lettres en colonnes (a,b,c…) ;

·         et des chiffres en ligne (1,2,3…) ;

-          par un mot, ou quelques mots si nécessaire.

Ces réponses doivent être synthétisées par l’inscription dans la cellule du nombre de points résultant de l’application du barème.

Pour prendre en compte les spécificités nationales et la complexité des situations « sur le terrain », la méthode permet des options de réponse flexibles :

Dans de nombreux cas, plusieurs options de réponse peuvent être retenues simultanément par exemple :

-          si la collectivité locale peut réglementer à la fois l’organisation du service, la procédure pour l’obtention de certains droits et fixer des standards (cf tableaux 1 et 2, colonne 5) ;

-          si le financement est non seulement assuré par l’application d’un tarif appliqué aux usagers, mais si en outre c’est la collectivité locale qui fixe ce tarif (cf tableaux 1 et 2, colonne 12).

Parfois, le tableau appelle des réponses combinées (par exemple tableaux 1 et 2, colonnes 13 et 14 : le contrôle de légalité ou le contrôle d’opportunité s’il existe est nécessairement ex ante ou ex post). Dans la mesure où cela a du sens, les réponses proposées sont graduées de moins vers plus de liberté pour la collectivité locale.

En ligne, il est fréquent que l’on distingue des sous-rubriques : dans ce cas, il faut répondre à chaque sous-rubrique, selon les modalités indiquées, à moins que la rubrique soit sans objet. Dans ce dernier cas, inscrire « n ».

Les auteurs des réponses à chaque tableau peuvent modifier le contenu des têtes de ligne ou de colonne pour mieux l’adapter à leur pays. Ils le justifieront par des commentaires pertinents.

Les scores : principe de base

A partir des indicateurs relevés dans les tableaux, est bâti un système de scores (= de points), en fonction de l’étendue de la compétence matérielle et du degré d’autonomie de la collectivité locale compétente.

Ce score doit être établi pour chaque tableau, car la nature des compétences interdit de construire tous les tableaux exactement sur le même modèle.

La première information que l’on en retirera sera d’ordre sectoriel : par exemple, la compétence d’une collectivité locale sera plus ou moins étendue selon qu’elle s’appliquera à plus ou moins de rubriques de la liste des fonctions qui apparaissent en lignes.

En fait, l’étendue de la compétence devrait être comparée entre pays différents par profil de compétence, et plus strictement encore par ligne, car il n’existe aucun moyen de pondérer par profil de compétence la désagrégation des compétences matérielles. Sous cette réserve, on peut attribuer un point à chaque rubrique à l’intérieur de chaque ligne.

Attribution des points et type de résultats obtenus

L’attribution des points d’autonomie se fera selon un barème à fixer pour chaque colonne (cf infra). Toutefois, on suivra une méthode un peu différente pour les profils de compétence 3 et 4, car les compétences matérielles se confondent en général avec des pouvoirs juridiques précis.

Un exemple d’application : si on peut combiner la mesure de l’étendue de la compétence et le degré d’autonomie on constatera que la compétence des communes françaises en matière de santé publique est peu étendue, mais que l’autonomie locale est plus forte pour les soins ambulatoires (compétence facultative) que pour les hôpitaux publics, bien que ceux-ci soient juridiquement des établissements publics locaux. Il s’agit ici d’une compétence mineure des communes françaises et de leurs établissements publics, mais on peut appliquer le même mode d’analyse à n’importe quelle compétence.

En définissant la grille d’attribution des points, on peut situer la compétence en cause sur une échelle d’autonomie (ou de liberté) par rapport au nombre maximum de points qu’il serait théoriquement possible d’attribuer.

On soulignera que la portée de cette méthode est strictement limitée à son objet : on pourra dire si les compétences des communes d’un pays sont plus ou moins étendues, pour un profil de compétence donné, et si elles jouissent dans le cadre de ce profil d’une autonomie basse ou haute. Mais il arrivera souvent que des compétences étendues dans un domaine donné s’accompagnent d’une moindre liberté, et que l’autonomie la plus haute existe dans les domaines les moins importants ou d’intérêt purement local (par exemple le sport et les loisirs). De plus, le tableau met en évidence que dans certains cas, l’autonomie la plus haute peut avoir des effets non désirables : par exemple, personne ne souhaite qu’à l’égard de l’enseignement élémentaire ou secondaire la collectivité locale exerce un pouvoir discrétionnaire en matière de décisions individuelles envers les élèves !

Il en résulte que la mesure de l’étendue de la compétence locale et du niveau d’autonomie locale ne peut être assimilée à une évaluation de la bonne organisation du secteur ou du service considéré ou de la qualité de son fonctionnement. De telles appréciations doivent faire appel à d’autres méthodes. Mais il n’est pas sans intérêt de comparer les systèmes d’administration locale et de situer les pays les uns par rapport aux autres en termes de décentralisation (ou du degré d’autonomie des collectivités locales), d’une manière qui fait apparaître également les différences entre les secteurs.

Le degré de décentralisation dans un profil de compétence donné sera donc apprécié par la combinaison des points d’étendue des compétences et des points d’autonomie. Pour faciliter la comparaison on ramènera les scores à une base 100, et on pourra alors pondérer l’étendue de la compétence par l’étendue de l’autonomie.

Les scores à appliquer vont être proposés en amont de chaque tableau ci-dessous.

Contraintes de la méthode d’analyse proposée

Avant de passer à l’application à la situation nationale des tableaux et de leurs systèmes de scores, quelques précisions doivent être apportées en ce qui concerne les contraintes de la méthode proposée.

Il est vrai que les tableaux ne visent pas à être exhaustifs, mais les rubriques et sous-rubriques ont été retenues en fonction de leur représentativité à la fois des compétences locales et des variations que l’on peut observer en Europe (voir le rapport sur « L’étendue et la nature des compétences des collectivités locales dans les Etats membres du Conseil de l’Europe » précité).

Toutefois, il serait paradoxal de faire apparaître comme moins décentralisés des systèmes dans lesquels les collectivités locales exercent des compétences matérielles étendues, mais obligatoires justement en raison de leur importance. Pour l’éviter sans fausser l’appréciation du degré de liberté de la décision locale, on comptera pour deux points au lieu d’un, au titre de l’étendue de la compétence, des rubriques ou sous-rubriques correspondant à des compétences obligatoires. Toutefois, cette convention ne se justifie que pour les profils Social et Economique. Pour les profils Urbanisme et Environnement, d’une part, Police et Sécurité d’autre part, il suffit de prendre en compte la gestion des personnels au titre des ressources de l’autonomie locale.

De même, la responsabilité de la gestion des personnels constitue dans divers domaines, et spécifiquement dans les compétences les plus importantes du profil Social, une variable essentielle de l’étendue des compétences. C’est pourquoi dans ce cas, lorsque la collectivité locale compétente a la responsabilité des personnels, il convient d’ajouter aussi des points d’étendue de la compétence. Ce n’est pas contradictoire avec le fait de prendre en considération cette responsabilité au titre de l’autonomie locale, dès lors que cette convention est appliquée dans tous les cas, et en particulier pour tous les pays auxquels la grille d’analyse sera appliquée.

Ensuite, il faut résoudre une difficulté d’interprétation de la colonne consacrée aux moyens en personnel et en équipement. Par convention, il conviendra de ne retenir ce pouvoir que lorsqu’il s’agit de personnels et d’équipements directement destinés à la fourniture d’un service au public, mais non lorsqu’il s’agit de personnels ou d’équipements qui font partie de l’administration générale.

Enfin, il faut tenir compte des contraintes institutionnelles qui résultent de l’impact sur l’exercice des compétences locales des compétences exercées par des services déconcentrés, des organismes non ministériels placés sous le contrôle de l’Etat (du gouvernement régional) ou par une autre collectivité locale. Ce partage de compétence peut être neutre au regard de la collectivité locale considérée, mais il peut aussi réduire sa liberté d’action comme l’étendue de sa compétence. La réponse devra alors refléter l’appréciation que l’on peut en faire.

Un problème de même ordre se pose pour la prise en compte du pouvoir fiscal, qui constitue une dimension essentielle de l’autonomie locale. Il figure dans la colonne 12, qui permet d’évaluer la capacité de la collectivité locale d’agir sur l’évolution des ressources qu’elle engage dans l’exercice de ses compétences. Mais c’est un pouvoir général, à la différence du pouvoir tarifaire qui s’applique toujours à un service déterminée, ce qui justifierait de créer deux colonnes différentes. Ce serait toutefois une complication inutile : 1) même dans une colonne séparée il faudrait marquer l’existence de ce pouvoir fiscal pour chaque compétence puisqu’elle contribue à la financer ; 2) cela laisserait dans l’ombre les cas où le pouvoir fiscal s’exerce spécifiquement sur un impôt dont le produit est affecté à certaines dépenses en application de la loi. Comme l’outil analytique porte spécifiquement sur les compétences, la solution retenue paraît préférable.

TABLEAUX D’ANALYSE POUR QUATRE PROFILS DE COMPETENCES

Tableau 1 : Profil de compétence Social

Remarques préalables

Le tableau propose une nomenclature de compétences matérielles selon une structure standardisée. Il est conseillé de préciser, dans une Annexe, les indications pour le pays en question et, le cas échéant, d’adapter l’en tête des lignes de tableaux. Ceci concerne par exemple des questions du type :

-          si la famille et l’enfance font l’objet d’une même réglementation en ce qui concerne les compétences locales ;

-          si la distinction est faite entre le régime général de protection sociale et l’assistance, ou si cette distinction n’existe pas ;

-          si la différenciation des niveaux d’enseignement qui figure dans le tableau est pertinente ou sinon préciser la situation spécifique.

Mode d’emploi pour remplir le tableau

Colonnes 1 à 3	Informations contextuelles permettant d’apprécier la portée du partage de compétences pour trois catégories distinctes d’institutions. Dans la colonne 3 ne sont prises en compte que les collectivités locales au sens strict, les Etats fédérés et les régions autonomes étant pris en compte dans les colonnes 1 et 2.
Colonnes 4, 5, et 6	Renseignements étroitement liés entre eux visant à apprécier le degré de liberté des collectivités locales dans l’exercice de ces pouvoirs ; réponses graduées de moins vers plus de liberté pour la collectivité locale ; une seule réponse possible en colonnes 4 et 6 ; plusieurs réponses possibles en colonne 5
Colonne 7	Fonction de planification fondée sur un texte, existante oui ou non
Colonne 8	Les réponses seront pondérées de la façon suivante : 1 point pour une réponse positive, 2 points pour deux réponses positives, 0 point pour aucune réponse positive (voir plus loin le système de pondération proposé)
Colonnes 9 et 10	La colonne 9 appelle une réponse par oui ou par non (la collectivité locale a-t-elle ou non le choix du mode de gestion du service ?) ; la colonne 10 permet de savoir si le recours au secteur privé ou d’Etat est une obligation légale ou l’un des choix possibles. Secteur privé et secteur d’Etat sont regroupés car il s’agit dans les deux cas d’entreprises qui échappent au contrôle de la collectivité locale
Colonnes 11 et 12	La colonne 11 renseigne sur l’origine des ressources du service ; des ressources affectées ou le financement par les usagers ou des tiers sont considérés comme significatif d’une moindre autonomie de gestion, puisque ce financement échappe au contrôle de la collectivité locale ; le financement par le budget général de la collectivité locale indique plus d’autonomie, mais le financement n’est pas assuré, il dépend de l’ensemble des ressources et des charges de la dite collectivité ; la colonne 12 indique si la collectivité locale dispose d’un pouvoir fiscal et/ou du pouvoir de fixer un tarif
Colonnes 13 et 14	La colonne 13 renseigne sur l’objet du contrôle (légalité ou opportunité) et la colonne 14 sur le moment du contrôle. Le contrôle limité à la légalité est retenu comme neutre par rapport à l’autonomie locale, de même que le caractère ex post du contrôle, mais le contrôle d’opportunité et le contrôle ex ante réduisent l’autonomie locale (-1)
Colonne 15	Sont visés les contrats ou accords avec des autorités supérieures (Etat ou région…) ; préciser la nature du cocontractant ; précisez également si la signature du contrat est une obligation légale ou une faculté. L’existence du contrat est neutre par rapport au degré d’autonomie des collectivités locales, et on déduira que la faculté de contracter l’est aussi ; mais l’obligation de contracter s’exprimera par un point de moins

Le score

Le même type de score s’applique aux tableaux 1 et 2 ; celui-ci ne sera donc présenté qu’une seule fois. Il distingue en particulier les cas dans lesquels le score est gradué (une seule réponse possible), alternatif (oui ou non) ou cumulatif (plusieurs réponses possibles), pour le calcul du nombre de points attribués.

Score des tableaux 1 et 2

Colonne	Objet	Nb de pts	Commentaire
1 à 3	Partage de compétence	0 à -1	Gradué 0 : l’autorité en cause a un rôle de suivi et participe aux contrôles mentionnés aux colonnes 13 et 14, pas d’incidence sur l’autonomie locale -1 : l’autorité exerce un pouvoir de décision et/ou un rôle opérationnel qui conditionne l’exercice de la compétence locale ou en réduit le champ
4	Type de compétence	1 à 3	Gradué 1 : dès lors qu’il y a compétence ; la compétence déléguée exprime le niveau d’autonomie le plus faible 2 : compétence propre obligatoire 3 : compétence propre facultative : ces compétences sont en général moins importantes mais plus autonomes
5	Pouvoir réglementaire	0 à 2	Cumulatif 0 : absence de pouvoir réglementaire 1 : étendu seulement à l’organisation et parfois la procédure 1 : étendu à la définition de standards de service et du contenu des droits / prestations
6	Décisions individuelles	0 à 2	Gradué 0 : absence de pouvoir de prendre les décisions individuelles 1 : compétence liée 2 : pouvoir discrétionnaire Mais dans certains cas c’est la compétence liée qui est la plus favorable aux intéressés
7	Planification	0 ou 1	Alternatif 0 : absence de compétence pour établir un plan 1 : compétence pour établir un plan
8	Gestion et affectation des moyens	0 à 2	Cumulatif 0 : absence de compétence 1 : équipements, infrastructures 1 : personnels
9	Choix du mode de gestion	0 ou 1	Alternatif 0 : absence de choix 1 : liberté de choix (même encadrée)
10	Délégation au secteur privé ou d’Etat	0 ou 1	Alternatif 0 : obligation 1 : option
11	Financement : sources	0 à 2	Cumulatif 1 : budget général de la collectivité 0 : financement externe affecté, budgétaire ou par des tiers Dans le premier cas, la collectivité dispose du financement, sous la contrainte de son propre budget ; dans le second cas, le financement est assuré mais elle ne le maîtrise pas. 1 : toutefois, si le financement par des tiers s’accompagne de la fixation du tarif par la collectivité locale, au moins partiellement
12	Financement : pouvoirs	0 à 2	Cumulatif : 1 : existence d’un pouvoir fiscal propre jugé significatif au regard des besoins de financement (appréciation) 1 : pouvoir de fixer le tarif, au moins de manière partielle 0 : absence de pouvoir fiscal ou tarifaire
13	Contrôle : opportunité ou légalité	-1, 0 ou +1	Gradué -1 : contrôle d’opportunité 0 : contrôle de légalité +1 : absence de contrôle par une autorité supérieure Le contrôle est ici un pouvoir d’une autorité supérieure : on considère qu’il réduit l’autonomie (contrôle d’opportunité), qu’il est neutre (le respect de la loi s’impose de toute façon – en théorie), et que l’absence de contrôle par une autorité supérieure exprime un surcroît d’autonomie. Celui peut avoir des effets négatifs (moindre respect de la loi), mais ce n’est pas ce qu’on veut mesurer ici
14	Contrôle ex ante (en continu) ou ex post	-1 ou 0	Alternatif -1 : le contrôle ex ante réduit l’autonomie locale 0 : le contrôle ex post est neutre
15	Contrats de coopération	-1 ou 0	Alternatif -1 : l’obligation de contracter réduit l’autonomie 0 : la faculté de contracter est neutre
Total des points pouvant être attribués		17	Ce total représente le degré d’autonomie le plus élevé pour une compétence matérielle donnée ; ce n’est pas un optimum. On peut ensuite comparer le degré de décentralisation entre les différentes compétences matérielles, et entre pays pour les mêmes compétences matérielles

NB : Pour certaines matières, on considérera qu’il n’existe jamais de charges de personnel significatives directement affectées au public (pour la compétence « prévention » en matière de santé publique, et pour la compétence « conservation / protection en matière de culture »), car les personnels et locaux utilisés pour ces compétences sont fondus dans les charges d’administration générale.

Tableau n°1 : Profil de compétence Social

Contraintes, pouvoirs et moyens Fonctions	Partage de compétence			Pouvoirs et moyens
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15
	Services déconcentrés de l’Etat (Etat fédéré ou région dans certains pays)	Organisme non minis-tériel sous le contrôle de l’Etat  (du gouvernement régional)	Autre  collectivité locale	Type de compétence a) délégué b) propre obligatoire c) propre facultative	Pouvoir réglementaire a) organisa-tion b)procédure c) standards d) droits	Décisions individuelles a) liées b) discré-tionnaires	Planification	Gestion et affectation des moyens : a) équipement b) personnel	Choix du mode de gestion (oui/non)	Délégation au secteur privé ou d’Etat : a)obligation légale b)option	Financement : a) affecté b)selon tarif par org. tiers c) budget général	Financement a)pouvoir fiscal b) tarif fixé par l’auto-rité locale	Contrôle  a)oppor-tunité b) léga-lité	Cntrôle a) ex ante b) ex post	Contrat de coopéra-tion a) obligation b) option
1.Santé publique
-prévention								n
-soins ambulatoires
-établ. hospitaliers
2.Services sociaux et prestations
-famille
-enfance (protection, hébergement)
-personnes âgées
-personnes handicapées
-revenu minimum
-insertion
-assistance (secours)
3.Enseignement
-élémentaire
-secondaire
-obligatoire
-professionnel
-spécial (enfants handicapés)
4.Culture
-enseignement artistique
-musées
-bibliothèques
-protection / conser-vation								n
-théâtres, spectacles
5.Sports et Loisirs
-équipements sportifs
-bases de loisirs

Tableau n°2 : Profil de compétence Economique

Remarques préalables

La différence entre les compétences matérielles (fonctions) du tableau n°1 (Profil Social) et du tableau n°2 (Profil Economique) se trouve dans la dimension marchande prépondérante du profil n°2, alors qu’elle est absente ou marginale dans le profil n°1. Cette dimension ne se confond pas avec le recours au secteur privé : en matière sociale, la collectivité publique peut également acheter des services destinés à la population qui ne sont pas offerts à celle-ci sur une base marchande, et à l’inverse des services marchands peuvent être offerts par des entreprises publiques locales, parfois exploitées en régie.

Mode d’emploi pour remplir le tableau

Colonnes : mêmes commentaires que pour le tableau n°1.

Explication des lignes :

Ligne 3 « Energie »	-          Les énergies renouvelables figurent sous « Electricité » car il s’agit en général de sources d’énergie primaire (énergie éolienne ou solaire). -          La distribution est une fonction de réseau, et donc correspond en colonne à une fonction d’équipement : par exemple, pour la France l’obligation pour les communes de déléguer la gestion des réseaux de distribution (gaz et électricité) à des entreprises désignées par l’Etat (par la loi) implique la réponse « non » dans la colonne « choix du mode de gestion » et a) (obligation légale) dans la colonne sur la délégation au secteur privé (même s’il s’agit d’entreprises publiques de l’Etat).
Ligne 5 : « Transports publics »	Le tableau vise seulement les compétences des collectivités locales ; cela signifie que dans certains pays la compétence pour les liaisons régionales n’apparaîtra pas. Pour éviter des images faussées par l’omission de certaines informations, il est possible de préciser la compétence de la collectivité régionale et sa nature.
Ligne 6 : « Habitat et Logement » :	Distinction de trois compétences différentes : -          pour une politique locale de l’habitat (cf glossaire ci-dessus) ; -          pour la construction et la gestion de logements sociaux (le cas échéant par l’intermédiaire d’une entreprise publique locale) ; -          pour l’attribution des logements sociaux aux personnes remplissant les conditions.
Ligne 7 : « Mesures en faveur du développement économique »	Rubrique qui peut regrouper des interventions diverses en faveur du développement économique, y compris des activités en dehors de la sphère économique proprement dite. Il peut être justifié de faire ressortir une fonction particulière considérée comme un outil de développement économique, sous réserve qu’elle ne relève pas d’un autre tableau (comme l’urbanisme et l’aménagement du territoire).

Le score

Le score à appliquer est le même que pour le tableau n° 1 (voir ci-dessus).

On considérera que pour certaines compétences il n’existe jamais de charges de personnel et d’équipement significatives distinctes de l’administration générale et directement affectées au public : « gestion des dépendances domaniales » (Voirie) ; « habitat » et « attribution des logements sociaux » (Logement) ; « aides aux entreprises » et « offre de terrains » (Mesures en faveur du développement économique).

Tableau n°2 : Profil de compétence Economique

Contraintes, pouvoirs et moyens Fonctions	Partage de compétence			Pouvoirs et moyens
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15
	Services déconcentrés de l’Etat (Etat fédéré ou région dans certains pays)	Organisme non minis-tériel sous le contrôle de l’Etat  (du gouvernement régional)	Autre  collectivité locale	Type de compétence a) délégué b) propre obligatoire c) propre facultative	Pouvoir réglementaire a) organisation b)procédure c) standards d) droits	Décisions individuelles a) liées b) discrétionnaires	Planification	Gestion et affectation des moyens : a) équipement b) personnel	Choix du mode de gestion (oui/non)	Délégation au secteur privé ou d’Etat : a)obligation légale b)option	Financement : a) affecté b)selon tarif par org. tiers c) budget général	Financement a)pouvoir fiscal b) tarif fixé par l’auto-rité locale	Contrôle  a)opportunité b) légalité	Contrôle a) ex ante b) ex post	Contrat de coopération a) obligation b) option
1.Services domiciliaires
-eau
-assainissement
-déchets ménagers : enlèvement
-déchets ménagers : traitement
-chauffage urbain
-réseaux télécom
2.Opérations funéraires
-service des pompes funèbres
-cimetières
3.Energie -électricité *prod.,fourniture *énergies renouvelables *distribution
-gaz *prod., fourniture *distribution
-économies d’énergie
4.Voirie
-construction, entretien, utilisation
-stationnement véhicules
-éclairage public
-gestion des dépendances domaniales								n
5.Transports publics
-transports urbains
-transports interurbains
-liaisons régionales
6.Habitat et Logement
-habitat								n
- construction, gestion de logements sociaux
- attribution des logements sociaux								n
7.Mesures en faveur du développement économique
-aides aux entreprises								n
-offre de terrains								n
-infrastructures à finalité économique * ports, aéroports *autres
-services aux entreprises (élimination des déchets industriels…)

Tableau n°3 : Profil de compétence Urbanisme et Environnement

Remarques préalables

Le tableau 3 s’écarte du schéma des deux tableaux précédents étant donné que la plupart des fonctions correspondent à des pouvoirs juridiques. Ainsi, au titre des pouvoirs et moyens on retiendra essentiellement ce qui caractérise en ce domaine les relations entre la collectivité locale compétente et d’autres collectivités ou acteurs du secteur. Les contrôles proprement dits sont traités dans trois colonnes distinctes.

Si une compétence matérielle (fonction) est associée à des pouvoirs juridiques précis (adopter un plan opposable ou non, délivrer des autorisations…), ceux-ci impliquent par eux-mêmes une certaine autonomie, qui résulte des pouvoirs conférés. Cela aura des conséquences sur la façon de construire le score.

Mode d’emploi pour remplir le tableau

Toutes les caractéristiques ne s’appliquent pas à toutes les compétences retenues en lignes, car elles ne seront pas pertinentes. Pour cette raison, une première colonne indiquera si la compétence existe auprès des collectivités locales de base (communes). Ensuite, la cellule ne sera remplie en colonne que si la caractéristique s’applique à ladite compétence.

Les informations contextuelles figurant dans les colonnes 2 et 3 sont différentes de celles des tableaux n°1 et 2 mais elles ont la même fonction, celle de repérer les bornes de la compétence locale.

Colonne 5	Ne concerne pas les compétences du groupe 2
Colonne 6	Ne concerne QUE les compétences du groupe 2
Colonne 9 :	Ne concerne pas les compétences du groupe 2, qui sont normalement assurées dans le cadre de l’administration générale.
Colonne 10 :	Répondre a) si un droit est perçu. Préciser ensuite si ce droit est dû par le propriétaire ou par le constructeur (lettre b ou c : une seule réponse possible, sauf exception à justifier).
Colonnes 11 à 13 :	Plusieurs réponses possibles dans chaque colonne. Si plusieurs titulaires des pouvoirs de contrôle sont nommés dans la colonne 10, il faut répondre séparément pour chacun d’eux dans les colonnes 11 et 12.
Chacune des lignes 1 à 5	Correspond à une grande fonction distincte dans le profil de compétence Urbanisme et Environnement ; toutes les caractéristiques mentionnées aux colonnes 4 à 13 ne s’appliquent pas à toutes ses fonctions, mais les réponses en colonnes doivent se faire au niveau des sous-rubriques de chaque ligne.

Le score

Dans la mesure où chaque compétence matérielle est associée à des prérogatives, on attribuera un point d’autonomie pour chaque compétence exercée. Pour cette raison, on ajoutera des rubriques ou une ligne si le tableau ne fait pas de place à une compétence considérée comme significative, et on la comptera comme un point d’autonomie supplémentaire.

Il est vrai que la rubrique « voirie et réseaux » (ligne 5) se présente sous la forme d’une pure compétence matérielle, et recoupe ainsi le tableau 2, mais elle fait partie de la compétence Aménagement sur le plan opérationnel. Dans certains pays, elle est cependant assurée par des organismes nationaux échappant au contrôle des collectivités locales. En retenant ici cette compétence matérielle, on fera apparaître les cas dans lesquels la compétence d’aménagement est plus réduite (limitée à l’équipement et à la vente de terrains) en signalant que la collectivité locale n’a pas cette compétence. Il est possible aussi que la collectivité locale n’ait aucune compétence en matière d’aménagement.

Les points attribués sur la base des caractéristiques retenues en colonnes permettent, pour chaque ligne, de majorer ou de minorer l’autonomie locale. Un exemple : Si les communes d’un pays ont la compétence pour faire le plan local opposable aux autorisations de construire, on ajoutera 0 point si la commune ne peut que préparer et proposer, 1 point si c’est une compétence déléguée (le plan est adoptée au nom de l’autorité supérieure : Etat ou gouvernement régional), 2 points si c’est une compétence propre obligatoire, ou 3 points si c’est une compétence propre facultative.

En ce qui concerne la compétence pour l’attribution d’autorisations d’urbanisme, il se peut que la législation d’un pays ne connaisse qu’un seul type d’autorisation. Dans ce cas, pour ne pas fausser la comparaison, il convient de traiter chaque objet distingué par la ligne 2 comme une procédure distincte. S’il paraît nécessaire d’ajouter un type d’autorisation, ne pouvant se réduire à celles qui sont déjà proposées dans le tableau, on peut le faire, et le compter pour un point d’autonomie en plus.

Score du tableau n°3 :

Colonne	Objet	Nb de pts	Commentaires
1	Existence de la compétence	1	On compte un point si la collectivité locale a la compétence ; inscrire 0 ou laisser la cellule vide dans le cas contraire
A) Point de départ : total des points pouvant être attribués si toutes les compétences matérielles du tableau (lignes) sont exercées		13	Ce total sera plus élevé si d’autres fonctions sont ajoutées. Mais à la ligne planification, on ne comptera qu’un seul point pour le plan local et le plan de détail car le fait que la loi prévoit un plan de détail ne paraît un indicateur d’une autonomie plus grande en matière d’urbanisme
2	Procédures dérogatoires	-0,5	On retire un demi-point dans la mesure où elles ne diminuent l’autonomie locale que lorsqu’elles sont appliquées
3	Plans opposables (ou objet de « considération pertinente »)  d’autorités supérieures	- 0,5	Le plan supérieur diminue l’autonomie locale mais ne supprime pas la compétence de l’autorité locale
4	Nature de la compétence	0 à 3	Gradué 0 : si la compétence se limite à la proposition et à l’élaboration 1 : compétence déléguée 2 : compétence propre obligatoire 3 : compétence propre facultative
5	Organismes d’étude / d’aménagement sous contrôle de la collectivité locale	0 ou 1	Alternatif 0 : absence 1 : existence, c’est un moyen d’autonomie Remplir seulement la (les) cellule(s) de la compétence concernée
6	Rapport permis / plan	1 ou 2	Gradué 1 : obligation de conformité, car l’efficacité du plan est un facteur d’autonomie du point de vue de la politique locale d’urbanisme 2 : liberté d’appréciation ; l’autonomie est plus grande (ainsi : UK = « considération pertinente ») Concerne seulement les lignes du groupe 2 (Permis)
7	Exercice des fonctions	1 ou 2	Gradué 1 : compétence exclusive de l’administration locale (sous réserve de la colonne 4) ; la capacité administrative est un facteur d’autonomie 2 : possibilité de recourir au secteur privé
8	Contrats de coopération	0 ou 1	Gradué : 0 : absence de contrat 0 : contrats entre personnes publiques – neutres, car ils peuvent être un facteur d’autonomie ou même d’élargissement de la compétence ou au contraire réduire l’autonomie 1 : contrats avec des opérateurs pour réaliser des aménagements : c’est un moyen d’action permettant d’encadrer l’activité des promoteurs et constructeurs et c’est donc un moyen d’autonomie pour la collectivité locale
9	Financement	1 à 2	Cumulatif 1 : financement par une subvention affectée – de nature à élargir les moyens d’action de la collectivité en matière de planification ou d’aménagement, notamment 1 : par le budget général de la collectivité locale – elle décide de son investissement en matière d’urbanisme et d’environnement
10	Financement par les ayant-droits	0 ou 1	Alternatif 0 : absence de droits perçus 1 : droits perçus – facteur de d’autonomie de la compétence ; apprécier si les droits sont assez significatifs pour être mentionnés
11	Titulaire de la compétence de contrôle	0	La nature du titulaire est sans incidence sur l’autonomie locale
12	Contrôle d’opportunité / de légalité	-1 à +1	Gradué -1 : contrôle d’opportunité 0 : contrôle de légalité +1 : absence de contrôle par une autorité supérieure Le contrôle est ici un pouvoir d’une autorité supérieure : on considère qu’il réduit l’autonomie (contrôle d’opportunité), qu’il est neutre (le respect de la loi s’impose de toute façon – en théorie), et que l’absence de contrôle par une autorité supérieure exprime un surcroît d’autonomie. Celui peut avoir des effets négatifs (moindre respect de la loi), mais ce n’est pas ce qu’on veut mesurer ici
13	Nature du contrôle : ex ante / continu / ex post	-1 ou 0	Alternatif : -1 : le contrôle ex ante réduit l’autonomie locale 0 : le contrôle en continu ou ex post est neutre
B) Total des points d’autonomie pouvant être ajoutés en colonnes		13
A + B : Total des points d’autonomie pour le Profil de compétence Urbanisme / Environnement		26	Le maximum de 26 points n’est pas un optimum ; il est seulement le sommet d’une échelle sur laquelle on peut placer les collectivités locales du point de vue du degré d’autonomie locale en matière d’urbanisme

La colonne 1 sert seulement à identifier l’existence de la compétence mentionnée dans le tableau, de manière à faire apparaître le nombre de points attribués au titre de l’étendue matérielle des compétences dans ce profil. Il y a 13 lignes correspondant à des compétences distinctes, et donc un maximum de 13 points.

Les colonnes permettent d’attribuer les points d’autonomie, ou d’en retirer. Compte tenu du barème proposé dans le tableau ci-dessus, le maximum possible de points d’autonomie est de 13.

L’étendue maximale de la compétence et l’autonomie maximale de son exercice aboutissent ainsi à un total de 26 points possibles. Encore une fois, ce n’est pas un optimum.

Tableau n°3 : Profil de compétence Urbanisme et Environnement

Contraintes, pouvoirs et moyens Fonctions	Contexte			Pouvoirs et moyens							Contrôles administratifs
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13
	Existence de la compétence matérielle de la collectivité locale	Existence de procédures dérogatoires sous contrôle central / régional a)exceptionnel b)occasionnel	Existence d’un plan d’aménagement opposable d’une collectivité supérieure a)principe b)exception	Nature de la compétence a) propre facultative b) propre obligatoire c) déléguée d)élaboration/proposition	Organismes d’étude / d’aménagement sous contrôle local	Rapport permis / plan : a)Obligation de conformité b)Liberté d’appréciation	Exercice des fonctions a)Administration locale : obligation b)Délégation au secteur privé : possible	Contrats de coopération  a) entre personnes publiques b) avec des opérateurs	Financement: a) par subvention affectée de l’autorité supérieure b) par le budget général de la collectivité	Financement par des ayant-droits a)droits perçus à la délivrance du permis (à la déclaration) b) constructeurs c) propriétaires	Titulaire : a)Etat b) gouvernement régional c) général d) spécial	Objet : a) opportunité b) légalité	Nature : a)ex ante b)en continu c)ex post
1. Plans
plan d’affectation, de structure, ou plan stratégique						n
plan local opposable aux autorisations de construire						n
plan de détail						n
2. Permis
-d’aménagement					n				n
-de lotir					n				n
-de construire					n				n
-de démolir					n				n
3. Action foncière
-expropriation						n
-droit de préemption						n
-remembrement urbain						n
4. Aménagement
-voirie et réseaux						n
-équipement et vente de terrains						n
5. Création et entretien de zones de protection environne-mentale / urbaine						n

Tableau n°4 : Profil de compétence Police et Sécurité

Remarques préalables

Dans le tableau Police et Sécurité, on distingue plusieurs types d’autorités de police en colonnes, ce qui permet de saisir des arrangements institutionnels complexes, importants en ce domaine. Dans certains pays, les réformes des dernières décennies ont eu tendance à organiser la sécurité publique sous la forme d’institutions spécialisées dont les collectivités locales n’ont plus seules le contrôle. Il en est de même pour la lutte contre l’incendie et les secours.

Le tableau présente en colonnes les autorités et en lignes les fonctions. La colonne réservée à la prise en compte des autorités de l’Etat (du gouvernement régional) a pour but de faire apparaître le partage de la compétence et de révéler le poids des autorités supérieures par rapport aux collectivités locales. Les trois colonnes sur le contrôle  (5 à 7) rattachent les compétences Police et Sécurité au système institutionnel de la démocratie locale en général.

Mode d’emploi pour remplir le tableau et score

Comme dans le profil de compétence Urbanisme et Environnement, les compétences sont indissociables de certaines prérogatives. Dans le présent profil, c’est par la nature des organes compétents et par les contrôles, autant que par la nature des fonctions, que l’on appréciera le degré d’autonomie locale.

A chaque ligne est associé un certain nombre de prérogatives, et parfois de restrictions qui conditionnent les réponses suivantes. Mais la Police et la Sécurité constituent un domaine dans lequel la compétence de l’Etat ou d’autorités supérieures aux collectivités locales existe toujours. Ce qui fait la différence, ce sont les matières ou les prérogatives dont la compétence est attribuée aux autorités locales ; leur ampleur dépend de la loi et elle est impossible à pondérer dans un tableau de ce type ; il convient donc de ne noter la compétence locale que si on l’estime assez significative pour être représentative des compétences locales en général. Le but est ici de mesurer la compétence locale en termes d’autonomie locale, mais non en termes d’alternative à la compétence de l’Etat ou de l’autorité supérieure.

La colonne 1 (Autorité propre de l’Etat) permet de constater la compétence de l’Etat dans les domaines où les collectivités locales peuvent avoir une compétence. Son but n’est pas d’établir la liste des compétences de l’Etat en matière de police et de sécurité. C’est pourquoi son existence sera marquée par la note 0, c’est-à-dire un chiffre neutre par rapport à la mesure de l’autonomie locale. Toutefois, si la compétence de l’Etat est concurrente de celle des autorités locales au niveau local, on peut retirer un point à l’autonomie locale, car la compétence de l’Etat réduit la liberté d’action de la collectivité locale en imposant une coordination ou une coopération.

Ainsi, à la ligne 1a, on marquera 0 dans la colonne « Autorité propre de l’Etat », car la plupart des actes réglementaires pénalement sanctionnés sont pris par des autorités de l’Etat (ou d’un gouvernement régional) à un niveau supérieur à celui des collectivités locales, mais il existe généralement une compétence locale, attribuée à une autorité locale décentralisée ou à une autorité mixte, par exemple. 

De même, il peut exister une politique locale de sécurité de la part des autorités propres de l’Etat, mais aussi une politique locale de sécurité de la part des collectivités locales ou d’organismes mixtes auxquels participent les collectivités locales. Cette fois il y a concurrence au niveau local et donc réduction de la liberté d’action des collectivités locales dans le cadre de leur compétence territoriale. Dans ce cas, on inscrit -1 dans la colonne 1, qui corrige la note positive dans les colonnes visant différentes catégories d’organismes locaux (v. infra).

Sur les lignes 2a à 2d, l’existence de restrictions aux pouvoirs des fonctionnaires de la police locale par rapport à la police d’Etat en matière de sécurité publique, ou d’un contrôle sur le commandement de la police locale qui conditionne la décision de l’autorité locale, au-delà des modes de contrôle classique (colonnes 5 à 7), par exemple, signifie une diminution de l’autonomie, bien qu’elle laisse subsister ces forces de police locale. Pour tenir compte de l’existence de ces restrictions, la colonne correspondante sur l’autorité de l’Etat doit comporter le score -1, qui corrige le score sur l’autonomie locale déterminé par la nature de l’autorité locale.

C’est en effet en fonction de la nature des organes investis des compétences étudiées que l’on peut apprécier l’autonomie locale dans ce profil de compétence. Plus le contrôle de la collectivité locale sur la compétence est important,  plus l’autonomie locale est élevée ; par conséquent, à l’inverse, l’intégration des collectivités locales dans des organismes mixtes avec l’Etat traduit un contrôle de l’Etat et correspond à une moindre autonomie locale. En outre, si réponses simultanées sont nécessaires pour certaines des prérogatives mentionnées en ligne, le tableau devra être complété par une note ou un commentaire spécifique.

Pour tenir compte de ce degré de contrôle de l’autorité locale sur la compétence, on attribuera 1 point à la compétence d’un organisme local mixte, 2 points à la compétence d’un organisme local placé sous le contrôle d’une collectivité locale et 3 points à la compétence directe de la collectivité locale. Pour apprécier l’impact des contrôles, on procédera comme pour les tableaux précédents : le contrôle d’opportunité et le contrôle ex ante font perdre chacun un point d’autonomie, le contrôle de légalité et le contrôle ex post sont neutres au regard de la mesure de l’autonomie locale, l’absence de contrôle (ne se rencontre jamais en matière de police) par un point d’autonomie.

La possibilité d’un pouvoir de substitution de l’autorité supérieure est indiquée dans la colonne 5. Il sanctionne la carence de l’autorité locale. Conformément au glossaire, il sera assimilé à un contrôle ex ante. Il peut en revanche être déclenché sur la base de considérations d’opportunité, si la loi l’autorise. C’est un type de contrôle qui affecte directement l’autonomie locale, mais à des degrés divers, du point de vue de l’objet et de la nature du contrôle (colonne 6 et 7) et dont l’utilisation reste exceptionnelle. C’est pourquoi l’existence de ce pouvoir de contrôle sera évaluée par la déduction d’un demi-point d’autonomie (-0,5).

Score du tableau n°4 :

Colonne	Objet	Nb de pts d’autonomie	Commentaires
1	Autorités propres de l’Etat	0 ou -1	0 exprime la compétence de ces autorités lorsqu’elle est neutre par rapport à l’autonomie locale; la colonne reste vide si ces autorités sont incompétentes. -1 exprime la réduction de l’autonomie locale par la concurrence de l’autorité de l’Etat.
2	Organismes mixtes Etat / collectivité locale	1	C’est une compétence partagée
3	Organisme local sous le contrôle d’une collectivité locale	2	On reconnaît l’autonomie locale
4	Collectivité locale	3	La police (selon la ligne visée) est ici pleinement une compétence locale
5 à 7	Contrôle	-1 à +1	Gradué -1 : contrôle d’opportunité 0 : contrôle de légalité +1 : absence de contrôle par une autorité supérieure Le contrôle est ici un pouvoir d’une autorité supérieure : on considère qu’il réduit l’autonomie (contrôle d’opportunité), qu’il est neutre (le respect de la loi s’impose de toute façon – en théorie), et que l’absence de contrôle par une autorité supérieure exprime un surcroît d’autonomie. Celui peut avoir des effets négatifs (moindre respect de la loi), mais ce n’est pas ce qu’on veut mesurer ici
Total des points d’autonomie pouvant être attribués		14 x 3 = 42 points	La maximum est atteint si l’autorité compétente est toujours la collectivité locale (colonne 4), la compétence propre de l’Etat n’entraîne aucune restriction à la compétence propre des collectivités locales, et si le contrôle est toujours un contrôle de légalité ex post Soulignons de nouveau que le maximum n’est pas un optimum.

Tableau n°4 : Profil de compétence Police et Sécurité

Autorités et contrôles Fonctions	Autorités				Contrôles administratifs
	1	2	3	4	5	6	7
	Autorité propre de l’Etat (du gouvernement régional)	Organisme local mixte Etat (région) / collectivité locale	Organisme local sous contrôle d’une collectivité locale	Collectivité locale : 1) de base (commune) 2) de niveau supérieur	Titulaire : a)Etat b) gouver-nement régional c) pouvoir de substitution	Objet : a) opportunité b) légalité	Nature : a)ex ante b)ex )post
1.Actes juridiques de police
a) actes réglementaires pénalement sanctionnés
b) autorisations dont l’absence ou la violation est sanctionnée
c) pouvoir de fixer les peines dans les limites posées par la loi
d) pouvoir de prononcer des sanctions administratives
2.Sécurité publique
a) Politique locale de sécurité publique
b) Pouvoir de créer / gérer une force de police locale
c) Existence de limites aux pouvoirs des fonctionnaires de police locale par rapport à la police d’Etat (régionale)
d) Commandement de la police locale
3.Sécurité civile : lutte contre l’incendie et secours
a) Contrôle des normes de sécurité
b) Entretien et équipement du corps de sapeurs pompiers
c) Commandement opérationnel des secours
4.Salubrité et hygiène publiques Entretien d’un service d’inspection et de contrôle pour :
a) la salubrité des logements
b) la conservation et le débit des denrées alimentaires
c) la potabilité de l’eau destinée à la consommation

Tableau n° 5 : Résumé des scores obtenus par le niveau communal en … (nom du pays) pour les tableaux 1 à 4

	Etendue de la compétence : nombre de points					Points d’autonomie		Total (base 100)
	Compétences (nombre rubriques en lignes)	Points supplémentaires (compétences obligatoires)	Points supplémentaires (compétence personnels des services publics)	Sous-total
Tableau 1
Score maximum à obtenir	22	22	20	64	100%	374	100%	100%
Score obtenu par … (nom du pays)
Tableau 2
Score maximum à obtenir	29	29	24	82	100%	493	100%	100%
Score obtenu par … (nom du pays)
Tableau 3
Score maximum à obtenir	13	n	n	13	100%	152	100%	100%
Score obtenu par … (nom du pays)
Tableau 4
Score maximum à obtenir	13	n	n	13	100%	42	100%	100%
Score obtenu par … (nom du pays)

Le tableau n°5 permet de synthétiser les observations résumées dans les quatre tableaux de profil de compétence. Pour chaque tableau il rappelle le nombre total de points pouvant être attribués, pour l’étendue de la compétence et pour le degré d’autonomie, y compris ceux que l’on aura pu ajouter dans le cas d’un pays où il est justifié d’ajouter une ou plusieurs compétences matérielles pour mieux refléter la réalité. On ajoute en dessous pour chaque tableau, et dans chaque colonne, le nombre de points obtenus pour le pays étudié. 

Pour le sous-total des points relatifs à l’étendue de la compétence, pour le total des points d’autonomie et pour le total général, le chiffre maximum est aussi une base 100, qui permet de ramener à un pourcentage le nombre de points attribués pour un pays donné. Ces pourcentages permettront de pondérer l’importance relative accordée à l’étendue de la compétence, par rapport au degré d’autonomie avec lequel ces compétences sont exercées (en leur accordant une importance égale). Ils permettront aussi de comparer plus facilement les degrés de décentralisation par profil de compétence et les pays entre eux.

Si on le souhaite, les résultats pourront ensuite être visualisés par des figures sous la forme d’aires plus ou moins étendues définies par des points d’étendue de la compétence et des points d’autonomie inscrits respectivement en abscisses et en ordonnées, ou situant les pays, par profil de compétence, par un point entre ces deux axes. La définition des coordonnées permettra aussi d’équilibrer l’importance relative de l’étendue de la compétence par rapport au degré d’autonomie de l’exercice de la compétence.