Strasbourg, le 6 octobre 2009                                                             LR-IC(2009)13

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

COMITE D'EXPERTS SUR LES INSTITUTIONS ET LA COOPERATION

DES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES

(LR-IC)

LIGNES DIRECTRICES RELATIVES A L’ACTION

DES POUVOIRS PUBLICS FACE A L’IMPACT DE LA CRISE ECONOMIQUE

SUR LES COLLECTIVITES LOCALES

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques

This document is public. It will not be distributed at the meeting. Please bring this copy.

Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Le présent document contient les lignes directrices révisées relatives à l'action des pouvoirs publics face à l'impact de la crise économique sur les collectivités locales, telles qu’approuvées par le CDLR lors de sa 44^e réunion sous réserve de leur révision avant inclusion en annexe dans le projet de Déclaration d’Utrecht.

Action requise

Les membres du comité LR-IC sont invités à examiner et à arrêter les lignes directrices avant leur inclusion en annexe au projet de Déclaration d’Utrecht.

Lignes directrices relatives à l'action des pouvoirs publics face à l'impact

de la crise économique sur les collectivités locales

I.         Généralités

1. Toute action entreprise par le gouvernement central face à l’impact de la crise économique sur les collectivités locales doit être pleinement conforme à ses obligations au titre de la Charte européenne de l’autonomie locale (STE 122).

2. Les deux recommandations du Comité des Ministres aux États membres dans le domaine des finances locales, la Rec(2004)1 sur la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional et la Rec(2005)1 relative aux ressources financières des collectivités locales et régionales, offrent un ensemble de lignes directrices pertinentes et cohérentes, dont la majeure partie est encore plus utile dans le contexte de la crise économique, en vue d’assurer un système solide de finances locales.

3. La crise économique a engendré une large reconnaissance de la nécessité d’apporter des améliorations radicales à la gouvernance et aux dépenses publiques. Les moyens à déployer différeront au cours du temps et selon les lieux, mais il sera dans tous les cas nécessaire d’établir une collaboration efficiente et efficace entre toutes les parties prenantes – gouvernement central, pouvoirs locaux et régionaux et leurs associations – afin de saisir cette chance pour entreprendre les réformes exigées tant par la situation fiscale actuelle que par les changements sociaux et économiques à plus long terme.

4. L’échange et la mise en commun d’informations et d’expériences aux niveaux local, régional, national et international, ainsi que le recensement des bonnes pratiques qui peut être effectué dans ce cadre, seront essentiels pour réussir dans les meilleurs délais.

II.       Réponses politiques possibles identifiées à ce jour

Lors de l’enquête menée auprès des États membres pour la préparation de la 16e session de la Conférence du Conseil de l’Europe des ministres responsables des collectivités locales et régionales cinq réponses politiques principales ont été identifiées et sont présentées ci-après. Il doit être souligné que la faisabilité et l’opportunité de ces options varient d’un pays à l’autre ; dès lors, il est préférable de voir en elles un choix d’options politiques plutôt qu’une série de mesures à prendre.

Les cinq options principales identifiées sont les suivantes :

1.       Réforme des relations financières entre les différents échelons de l’État

2.       Renforcer la responsabilité et l’efficience 

3.       Mieux cibler le versement des prestations sociales

4.       Redessiner de façon novatrice les services publics

5.       Renforcer la flexibilité et la marge de manœuvre au niveau local

Réforme des relations financières entre les différents échelons de l’État

Il est peu probable que des changements radicaux interviennent dans la répartition des responsabilités et des ressources entre les divers niveaux de gouvernement car dans la plupart des pays étudiés, les budgets nationaux ont davantage souffert que ceux des collectivités locales. Par ailleurs, les collectivités locales doivent préserver et développer de façon novatrice leurs compétences pour relever les défis économiques et sociaux.

Bases des recettes locales

Les gouvernements et les associations des collectivités locales peuvent envisager de modifier les bases de recettes locales qui reposent pour l’essentiel sur des parts de taxes hautement volatiles, telles que l’impôt sur les bénéfices des entreprises ou la TVA, car elles sont mal adaptées à la couverture d’un fort pourcentage d’engagements fixes récurrents, tels que les rémunérations des fonctionnaires et le maintien des services.

Le revenu des personnes physiques est la seule base fiscale qui soit à la fois techniquement susceptible de modification par décision des autorités locales et capable de financer une part importante des dépenses afférentes aux principaux services éducatifs et sociaux. En réformant les bases des recettes locales, les gouvernements peuvent souhaiter poursuivre l’expansion du partage ou de la surtaxation de l’IRPP, une tendance récente dans toute l’Europe. Cette expansion devrait se poursuivre si l’on entend accomplir des avancées majeures dans l’autonomie fiscale, mais devra être accompagnée d’un système approprié pour compenser les différences de base fiscale, ainsi que d’un plafonnement des taux d’imposition, de façon à éviter tout effet néfaste sur l’offre de travail dans un monde de plus en plus globalisé.

Fixation discrétionnaire des taux des redevances et impôts locaux

Quelle que soit l’opportunité à brève échéance de cette modération, la période à plus long terme de la reprise nécessitera probablement de relever les redevances et impôts locaux, et les obligations de la Charte de l’autonomie locale en la matière devraient être respectées par tous. La marge de manœuvre des collectivités locales pour fixer le taux des redevances et impôts locaux devrait être renforcée dans les pays où elle reste soumise à de fortes restrictions. Il en va ainsi notamment de la fiscalité de la propriété foncière. En Europe, l’expérience a montré que les augmentations prudentes, mais régulières des taux d’imposition, alignées sur le taux général de l’inflation, sinon légèrement supérieures, sont une condition nécessaire pour préserver la pertinence de cette imposition.

Contrôle de la pression fiscale

Les précédentes récessions ont montré que la pression pour relever les taxes et redevances augmentait à mesure que la reprise économique s’installait. Deux facteurs, toutefois, plaident en faveur d’une certaine retenue. Pour certains types d’impôts – en particulier pour l’IRPP – des taux d’imposition élevés peuvent avoir des effets à long terme sur l’offre de travail. Le second est qu’un certain nombre de lois et mesures nationales imposent des restrictions pour empêcher que l’imposition locale opère une discrimination inéquitable entre les contribuables, particuliers et entreprises.

Indicateurs de référence pour évaluer les actions en matière de finances locales

Il convient de prêter davantage d’attention à la série d’indicateurs de référence élaborée par le Centre d'expertise sur la réforme de l'administration locale du Conseil de l’Europe et l’OSI/LGI pour évaluer les relations financières entre les différents échelons de l’État et la qualité de la gestion financière des collectivités locales. Si les indicateurs de référence concernant la gestion financière des collectivités locales proprement dite ont répondu à une demande et sont d’ores et déjà appliqués, ceux destinés à aider les États à évaluer leur action en matière de finances locales doivent encore susciter leur intérêt. Toutefois, ces indicateurs pourraient se révéler très utiles pour les gouvernements cherchant à comprendre quelles sont leurs forces et leurs faiblesses et à réformer les relations financières entre les différents échelons de l’État pour répondre à la crise et au-delà.

Renforcer la responsabilité et l’efficience 

Maîtrise des coûts

La plupart des efforts entrepris cette année ont porté sur des coupes dans les frais généraux. Bien qu’elles puissent être parfaitement justifiées, il s’agit là d’économies temporaires ou ponctuelles qui n’auront pas de grands effets sur l’efficacité à plus long terme. Les gouvernements et collectivités locales devraient procéder à un examen fondamental de la manière dont les services sont gérés dans la pratique, incluant des techniques d’étalonnage et d’évaluation du rapport qualité-prix, développées dans certains pays mais également par le Conseil de l’Europe et l’Open Society Institute. Les informations budgétaires devraient être facilement compréhensibles et soumises au contrôle de l'opinion publique.

Les efforts d’amélioration de l’efficacité peuvent être associés à la mise en œuvre de l’ambitieuse Stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local, lancée par le Conseil de l’Europe. Les municipalités devraient être encouragées à concourir pour le label européen d’excellence dans la gouvernance (ELOGE), décerné à celles atteignant un certain niveau de qualité dans leur gouvernance globale[1].

Audit des performances

Les gouvernements nationaux et les collectivités locales devraient s’efforcer d’employer et de former un personnel suffisant pour appliquer l’audit des performances, tant interne qu’externe, à toutes les collectivités locales et à leurs administrations prestataires, et inciter le public à s’intéresser à leurs conclusions.

Suppression des incitations à des prestations de services coûteuses

Les gouvernements nationaux et les collectivités locales devraient réformer les dispositions administratives et financières incitant à fournir des services, de santé ou sociaux, inutilement coûteux. Les normes de financement, par exemple, devraient être basées sur le nombre de personnes âgées plutôt que sur celui des personnes prises en charge en établissement.

Révision des normes de prestation non viables à long terme

Les gouvernements nationaux (et notamment les ministères de tutelle) ne devraient pas réglementer les responsabilités déléguées aux collectivités locales de manière à faire ainsi obstacle aux initiatives locales visant à améliorer l’efficacité des services. Ces réglementations s’appliquent généralement aux services les plus onéreux, tels que l’éducation et les soins de santé, fixant les types et niveaux d’intervention plutôt que les résultats à atteindre. Les signataires de la Charte européenne devraient veiller à ce que les ministères nationaux n’assurent pas une micro-gestion des services confiés aux collectivités locales, qu’il s’agisse ou non de délégations techniques.

Délégation de la gestion institutionnelle

De même, les collectivités locales devraient, dans toute la mesure du possible, déléguer les budgets et leur gestion aux administrations prestataires, afin d’inciter leurs responsables à optimiser l’emploi de leurs ressources. Ce faisant, elles devraient prendre pleinement en compte les facteurs exogènes de variation des coûts, tels que la densité démographique et le contexte social, lors des allocations budgétaires entre les administrations. Les audits et autres obligations relatives aux comptes à rendre devraient également correspondre au degré de délégation financière.

Redécoupage territorial

Les gouvernements nationaux et les collectivités locales devraient envisager des redécoupages territoriaux susceptibles de réduire les frais généraux et de réaliser de plus grandes économies d’échelle, notamment dans les systèmes d’administration locale très fragmentés. Il pourra s’agir par exemple des types de regroupement récemment entrepris au Danemark et actuellement en cours en Finlande. En variante, des économies plus importantes et rapides, accompagnées d’une amélioration de la qualité, pourraient être réalisées en encourageant simplement une meilleure coopération entre les municipalités, tant dans le fonctionnement des services que dans les tâches administratives.

Mieux cibler le versement des prestations sociales

Les gouvernements devraient pratiquer, là où c’est nécessaire, l’assujettissement des prestations sociales à des conditions de ressources, afin de garantir que ces fonds permettent bien de maintenir ou d’augmenter l’aide apportée à ceux qui sont en situation réelle de pauvreté. Les gouvernements nationaux et les collectivités locales devraient réviser leurs procédures liées aux prestations sociales pour s’assurer qu’aucun obstacle juridique ou bureaucratique n’en entrave l’accès aux personnes dans le dénuement.

Redessiner de façon novatrice les services publics

Compte tenu des effets immédiats de la crise fiscale et à plus long terme du vieillissement de la population européenne, les gouvernements devraient envisager de redessiner les services publics locaux afin de renforcer les partenariats avec les organisations non gouvernementales et proposer un soutien plus pratique aux familles et aux proches qui s’occupent de personnes âgées et infirmes.

Renforcer la flexibilité et la marge de manœuvre au niveau local

La récession a montré combien la situation des finances locales était fonction des politiques nationales. Il ne faudrait pas amplifier le phénomène par un réflexe délibéré ou instinctif de recentralisation du pouvoir. Les réponses esquissées ci-dessus appellent à plus de souplesse et plus de pouvoir discrétionnaire à l’échelon local, et pas le contraire. Les gouvernements sont instamment invités à respecter les principes et dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale.