Strasbourg, le 30 janvier 2009 LR-GG(2009)2
COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE
(CDLR)
COMITE D'EXPERTS SUR LA BONNE GOUVERNANCE
DEMOCRATIQUE AUX NIVEAUX LOCAL ET REGIONAL
(LR-GG)
PROJET DE PROTOCOLE ADDITIONNEL A LA CEAL
SUR LA PARTICIPATION DEMOCRATIQUE AU NIVEAU
LOCAL ET PROJET DE RAPPORT EXPLICATIF
Note du Secrétariat
établie par la Direction générale de la
démocratie et des affaires politiques
Direction des institutions démocratiques
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Introduction
Lors de sa réunion de juin 2008, le CDLR a examiné l’avant-projet de protocole additionnel à la CEAL concernant la participation démocratique au niveau local.
Le CDLR a donné son accord pour que ce texte soit envoyé au Congrès en lui demandant de rendre son avis à temps pour la réunion du CDLR de décembre 2008, tout en précisant que ce texte pourrait faire l’objet d’amendements mineurs et rédactionnels suite à son examen par le LR-DP lors de sa réunion des 8-9 septembre 2008.
L'avis du Congrès préparé par sa Commission Institutionnelle apparaît en Annexe 2.
Le texte du projet de protocole additionnel a été réexaminé lors de la 42e réunion du CDLR des 8-10 décembre 2008. Les décisions prises sont reproduites ci-après dans l'extrait du rapport de la réunion du CDLR:
« Les délégations de l'Islande, de la Slovaquie et de la Suisse déclarent que leurs gouvernements ne sont pas favorables à ce que cet instrument prenne la forme d'un protocole additionnel à la CEAL. La représentante du CCRE est du même avis. Il est cependant rappelé qu'à Valence a été prise la décision politique d'élaborer l'instrument sous cette forme, et que le CDLR n’est pas compétent pour revenir sur cette décision. Le Comité décide donc de ne pas poursuivre ce débat.
Le Secrétariat du Congrès informe le Comité que, lors de sa dernière session (1-3 décembre 2008), le Congrès a adopté son avis conformément au projet établi par sa Commission institutionnelle et inclus dans le document CDLR(2008)41. Le CDLR se réjouit de l'esprit constructif qui caractérise l’avis du Congrès.
Plusieurs remarques sont faites au sujet du libellé des dispositions approuvées à l’unanimité par le LR-DP à sa réunion des 8-9 septembre 2008.
La délégation allemande souhaiterait que l’article A.1 soit modifié de manière à préciser que la portée de la disposition sera déterminée par la législation nationale. Le Comité n’accepte pas cette proposition mais convient que le rapport explicatif rende clair le champ d’application de l’article A.1 et notamment l’assujettir aux limitations établies dans les paragraphes 5.1 à 5.3 du même article.
La même délégation n’est pas en mesure d’accepter le libellé actuellement envisagé pour l’article B.3. C’est la seule disposition sur laquelle il n’a pas été possible de trouver un accord au sein du LR-DP. Aucune décision n’est prise sur ce point.
La délégation suisse propose d’aligner les articles A.5.3 et B.3 sur le libellé utilisé à l’article 10.2 de la Convention européenne des droits de l'homme. Il est rappelé que ce libellé avait été envisagé à un stade antérieur mais a été rejeté par les délégations. Le Comité décide donc de conserver le libellé approuvé à la réunion du LR-DP.
Les délégations de la Suède et du Royaume-Uni proposent de remplacer, à l’article C.1, les mots « prévoient l’obligation, pour les collectivités locales, de permettre, de promouvoir et de faciliter » par les mots suivants : « habilitent les collectivités locales à permettre, promouvoir et faciliter ». Le Comité accepte cette proposition.
Par ailleurs, le Comité note qu’il reste à ajouter au projet de texte les clauses initiales et finales habituelles, ainsi qu’un préambule. Il charge le Secrétariat de les élaborer.
Le Comité n’apporte aucune modification au projet de rapport explicatif, mais demande au Secrétariat de le compléter à la lumière des discussions.
Compte tenu de ce qui précède, le Comité décide de charger le LR-GG d’élaborer une version finale du projet de protocole additionnel et du projet de rapport explicatif, dans un délai qui permette au CDLR d’approuver les textes à sa réunion d’avril 2009. Il sera nécessaire de respecter ce calendrier pour que le Comité des Ministres puisse adopter le texte et décider de l’ouvrir à la signature lors de la 16e session de la Conférence ministérielle, qui se tiendra les 16-17 novembre 2009 à Utrecht. Le CDLR invite également le Congrès à soumettre toute proposition concernant le texte dès que possible et à se faire représenter aux réunions du LR-GG. »
Eu égard à la discussion qui aura lieu au sein du CDLR, les points suivant devraient retenir l’attention du Comité lors de sa réunion de février 2009:
1 Projet de préambule et de clause d’ouverture
Le Secrétariat a établi une clause d’ouverture qui est déjà incluse dans l’Annexe 1 (en italiques). Le Comité est invité à donner ses instructions sur les « considérants » à inclure dans le préambule.
2 Projet de clauses finales
Le Secrétariat a établi des projets de clauses finales, basées sur la clauses standard adoptées par le Comité des Ministres, qui apparaissent déjà dans l’Annexe 1 (en italiques). Le Comité est invité à les examiner.
3 Projet de rapport explicatif
Le Secrétariat a modifié le projet de rapport explicatif à la lumière des débats du CDLR. Ces changements apparaissent soulignés dans l’Annexe 3.
4 Projet d’article B.3
Le Comité doit se pencher et se prononcer définitivement sur le texte définitif de cet Article (voir Annexe 1).
5 Projet d’article C.2
L’amendement à l’Article C.1 retenu par le CDLR et qui figure à l’Annexe 1 s’avère être en conflit avec l’article C.2 dans lequel la notion d’« obligation » apparaît toujours. Le Secrétariat a établi la proposition suivante que le Comité est invité à examiner :
« Au cours du processus de planification et de décision concernant les mesures juridiques et autres régissant l’habilitation des collectivités locales, celles-ci doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée. »
Les membres pourraient souhaiter exprimer d’autres options.
6 Observations du Congrès
Le Congrès a été invité à soumettre le plus rapidement possible toute remarque concernant le texte et à être représenté à la réunion du LR-GG. Le Comité pourrait ainsi souhaiter examiner d’éventuelles propositions du Congrès, lesquelles lui seront soumises dès qu’elles seront disponibles.
Action requise
Le Comité est invité à adopter le texte du projet de Protocole additionnel et le rapport explicatif afin de le soumettre au CDLR pour approbation finale lors de sa réunion en avril 2009.
Annexe 1
DRAFT ADDITIONAL PROTOCOL TO THE EUROPEAN CHARTER OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
as approved by the CDLR at its meeting in December 2008
(subject to elaboration of options for Article B.3)
New suggestions by the Secretariat appear in italics
./.
PROJET DE PROTOCOLE ADDITIONNEL A LA CHARTE EUROPEENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE
comme révisé et approuvé par le CDLR lors de sa réunion de décembre 2008
(sous réserve de l'élaboration d’options pour l'Article B.3)
Les nouvelles propositions du Secrétariat apparaissent en italiques
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Les Etats membres du Conseil de l’Europe, signataires |
The member States of the Council of Europe, signatories hereto |
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Ont décidé ce qui suit: |
Have agreed as follows: |
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Article A Droit de participer aux activités d’une collectivité locale |
Article A Right to participate in the affairs of a local authority |
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1. Les Parties assurent à toute personne relevant de leur juridiction le droit de participer aux activités des collectivités locales. |
1. The Parties shall secure to everyone within their jurisdiction the right to participate in the affairs of a local authority. |
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2. Le droit de participer aux activités d’une collectivité locale désigne le droit de s’efforcer de déterminer ou d’influencer l’exercice des compétences de la collectivité locale. |
2. The right to participate in the affairs of a local authority denotes the right to seek to determine or to influence the exercise of a local authority's powers and responsibilities. |
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3. La loi prévoit des mesures qui facilitent l’exercice de ce droit. Sans opérer de discrimination injustifiée à l’égard de quelque personne ou groupe que ce soit, la loi peut prévoir des mesures spécifiques adaptées à certaines situations ou catégories de personnes. |
3. The law shall provide means of facilitating the exercise of this right. Without unfairly discriminating against any person or group, the law may provide particular measures for different circumstances or categories of persons. |
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4.1. La loi reconnaît aux citoyens de la Partie le droit de participer, en qualité d’électeur ou de candidat, à l’élection des membres du conseil ou de l’assemblée de la collectivité locale dans laquelle ils résident. 4.2. La loi reconnaît également ce droit à d’autres personnes pour autant que la Partie en décide ainsi conformément à ses dispositions constitutionnelles ou à ses obligations légales internationales. |
4.1. The law shall recognise the right of citizens of the Party to participate, as voters or candidates, in the election of members of the council or assembly of a local authority in which they reside. 4.2. The law shall also recognise the right of other persons to so participate where the Party, in accordance with its own constitutional order, so decides or where this accords with the Party’s international legal obligations. |
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5.1. Toute formalité, condition ou restriction à l’exercice du droit de participer aux activités d’une collectivité locale doit être prévue par la loi et être compatible avec les obligations légales internationales de la Partie. 5.2. La loi fixe les formalités, conditions et restrictions nécessaires pour garantir que l’intégrité éthique et la transparence de l’exercice des compétences de la collectivité locale ne sont pas compromises par l’exercice du droit de participer. 5.3. Toute autre formalité, condition ou restriction doit être nécessaire au fonctionnement d’un régime politique véritablement démocratique, au maintien de la sécurité publique dans une société démocratique ou au respect par la Partie des exigences de ses obligations légales internationales. |
5.1. Any formalities, conditions or restrictions to the exercise of the right to participate in the affairs of the local authority shall be prescribed by law and be compatible with the Party’s international legal obligations 5.2. The law shall impose such formalities, conditions and restrictions as are necessary to ensure that the ethical integrity and transparency of the exercise of local authorities’ powers and responsibilities are not jeopardised by the exercise of the right to participate. 5.3. Any other formalities, conditions or restrictions must be necessary for the operation of an effective political democracy, for the maintenance of public safety in a democratic society or for the Party to comply with the requirements of its international legal obligations. |
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Article B Droit d'accès à des documents publics |
Article B Right of access to official documents |
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1. Les Parties assurent à toute personne relevant de leur juridiction, sans discrimination pour quelque motif que ce soit, le droit d’accès, à la demande, aux documents publics détenus par les collectivités locales. |
1. The Parties shall secure to everyone within their jurisdiction, without discrimination on any ground, the right to have access, on request, to official documents held by local authorities. |
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2. Les Parties prennent, dans leur droit interne, les mesures nécessaires pour faciliter l’exercice de ce droit. |
2. The Parties shall take the necessary measures in their domestic law to facilitate the exercise of this right.
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3. [Les limitations doivent être précisément établies dans la loi, être nécessaires dans une société démocratique, être proportionnelles au but de protéger un intérêt légitime et être compatibles avec les obligations légales internationales de la Partie.]
NB : Aucune décision n’a encore été prise sur la terminololgie de ce paragraphe. |
3. [Limitations shall be set down precisely in law, be necessary in a democratic society, be proportionate to the aim of protecting a legitimate interest and be compatible with the Party’s international legal obligations.] NB: No decision on the wording of this paragraph has been taken yet. |
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Article C Mesures de mise en œuvre par les collectivités locales |
Article C Implementing measures by local authorities |
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1. Les Parties habiliteront les collectivités locales à permettre, promouvoir et faciliter l'exercice du droit de participer et du droit d’accès aux documents publics établis dans le présent Protocole. |
1. The Parties shall empower local authorities to enable, to promote, and to facilitate the exercise of the right to participate and the right of access to official documents set out in this Protocol. |
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2. Au cours du processus de planification et de décision concernant les mesures juridiques et autres régissant le respect de cette obligation, les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée. |
2. In the planning and decision making processes concerning the legal and other measures governing the implementation of this duty, local authorities shall be consulted insofar as possible, in due time and in an appropriate way. |
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3 Ces mesures doivent prévoir : |
3 These measures shall include: |
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i. des procédures permettant l’exercice du droit de participer, qui peuvent inclure des procédures de consultation, des référendums locaux et des pétitions ; |
i. procedures for the exercise of the right to participate, which may include consultative processes, local referendums and petitions; |
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ii. toutes mesures visant à répondre aux besoins des catégories de personnes qui sont confrontées à des obstacles particuliers à participer ; |
ii. any steps and measures to meet the needs of categories of persons who face particular obstacles in participating; |
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iii. des procédures permettant à la population de participer à un niveau proche d’elle, notamment lorsque la collectivité locale est fortement peuplée et/ou géographiquement très étendue ; |
iii. procedures for involving people at levels close to them, in particular where the local authority has many inhabitants and/or covers a large geographical area; |
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iv. des procédures permettant l’exercice du droit d’accès aux documents publics, y compris des mesures pour mettre à disposition les documents publics qu’elles détiennent dans l’intérêt de promouvoir la transparence et l’efficacité de l’administration publique et pour encourager la participation éclairée du public à des questions d’intérêt général ; |
iv. procedures for the exercise of the right of access to official documents, including measures to make public official documents which they hold in the interest of promoting the transparency and efficiency of public administration and to encourage informed participation by the public in matters of general interest; |
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v. des mécanismes et des procédures en vue du traitement et de la réponse aux réclamations et suggestions concernant le fonctionnement des collectivités locales et des services publics locaux. |
v. mechanisms and procedures for dealing with and responding to complaints and suggestions on the functioning of local authorities and local public services. |
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4. Ces mesures peuvent énoncer différentes dispositions pour différentes catégories de collectivités locales, au regard de leur taille et compétences. |
4. These measures may make different provisions for different categories of local authorities, having regard to their size and competences. |
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Article D Application du Protocole aux collectivités |
Article D Authorities to which the Protocol applies |
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1. Le présent Protocole s'applique à toutes les catégories de collectivités locales existant sur le territoire de la Partie. Toutefois, chaque Partie peut, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, désigner les catégories de collectivités locales ou régionales auxquelles elle entend limiter le champ d'application ou qu'elle entend exclure du champ d'application de la présente Charte. Elle peut également inclure d'autres catégories de collectivités locales ou régionales dans le champ d'application de la Charte par voie de notification ultérieure au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. |
1. This Protocol applies to all the categories of local authorities existing within the territory of the Party. However, each Party may, when depositing its instrument of ratification, acceptance or approval, specify the categories of local or regional authorities to which it intends to confine the scope of the Protocol or which it intends to exclude from its scope. It may also include further categories of local or regional authorities within the scope of the Protocol by subsequent notification to the Secretary General of the Council of Europe. |
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2. Tout Etat peut, au moment du dépôt de l’instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d’adhésion, ou ultérieurement en adressant une notification au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, inclure des catégories de collectivités régionales dans le champ d’application du présent Protocole.
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2. Each State may, when depositing its instrument of ratification, acceptance or approval, or subsequently by notification to the Secretary General of the Council of the Council of Europe, include categories of regional authorities within the scope of this Protocol. |
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Article E Application territoriale |
Article E Territorial application |
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1. Tout Etat peut, au moment du dépôt de l’instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d’adhésion, désigner le ou les territoires auxquels le présent Protocole s’applique. |
1. Any State may at the time of signature or when depositing its instrument of ratification, acceptance, approval or accession, specify the territory or territories to which this Protocol shall apply. |
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2. Toute Partie peut à tout moment par la suite, étendre l'application du présent Protocole, par déclaration adressée au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, à tout autre territoire désigné dans la déclaration. Le Protocole entrera en vigueur à l'égard de ce territoire le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de ladite déclaration par le Secrétaire Général. |
2. Any Party may at any later date, by a declaration addressed to the Secretary General of the Council of Europe, extend the application of this Protocol to any other territory specified in the declaration. In respect of such territory the Protocol shall enter into force on the first day of the month following the expiration of a period of three months after the date of receipt of such declaration by the Secretary General. |
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3. Toute déclaration faite en vertu des deux paragraphes précédents pourra être retirée, en ce qui concerne tout territoire désigné dans cette déclaration, par notification adressée au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Le retrait prendra effet le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de six mois après la date de réception de ladite notification par le Secrétaire Général. |
3. Any declaration made under the two preceding paragraphs may, in respect of any territory specified in such declaration, be withdrawn by a notification addressed to the Secretary General. The withdrawal shall become effective on the first day of the month following the expiration of a period of six months after the date of receipt of such notification by the Secretary General. |
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Article F Relations avec la Charte |
Article F Relationship to the Charter |
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Les Etats parties considèrent les articles A-E comme des articles additionnels à la Charte et toutes les dispositions de la Charte s'appliquent en conséquence. |
As between the Parties, the provisions of Articles A-E shall be regarded as additional articles to the Charter and all the provsions thereof shall apply accordingly. |
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Article a Le présent Protocole est ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe, signataires de la Charte de l’autonomie locale. Elle sera soumise à ratification, acceptation ou approbation. Un Etat membre du Conseil de l'Europe ne pourra ratifier, accepter ou approuver le présent Protocole sans avoir simultanément ou antérieurement ratifié la Charte de l’autonomie locale. Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés près le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Article b 1. Le présent Protocole entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date à laquelle huit Etats membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement à être liés par le Protocole conformément aux dispositions de l'article a. 2. Pour tout Etat membre qui exprimera ultérieurement son consentement à être lié par le Protocole, celui-c entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date du dépôt de l'instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation. Article f 1. Toute Partie peut, à tout moment, dénoncer le présent Protocole en adressant une notification au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. 2. La dénonciation prendra effet le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de six mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général. Article g Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifiera aux Etats membres du Conseil de l'Europe et à tout Etat ayant adhéré au présent Protocole : a. toute signature; b. le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion; c. toute date d'entrée en vigueur du présent Protocole conformément à ses articles b, c et d; d. tout autre acte, notification ou communication ayant trait au présent Protocole. En foi de quoi les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé le présent Protocole. Fait à Utrecht, le 16 novembre 2009 en français et en anglais, les deux textes faisant également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives du Conseil de l'Europe. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe en communiquera copie certifiée conforme à chacun des Etats membres du Conseil de l'Europe et à tout Etat invité à adhérer au présent Protocole. |
Article a This Protocol shall be open for signature by the member States of the Council of Europe signatories to the European Charter of Local Self-Government. It is subject to ratification, acceptance or approval. A member State of the Council of Europe may not ratify, accept or approve this Protocol unless it has, simultaneously or previously, ratified the European Charter of Local Self-Government. Instruments of ratification, acceptance or approval shall be deposited with the Secretary General of the Council of Europe. Article b 1. This protocol shall enter into force on the first day of the month following the expiration of a period of three months after the date on which eight member States of the Council of Europe have expressed their consent to be bound by the protocol in accordance with the provisions of Article a. 2. In respect of any member States which subsequently expresses its consent to be bound by it, the Protocol shall enter into force on the first day of the month following the expiration of a period of three months after the date of the deposit of the instrument of ratification, acceptance or approval. Article f 1. Any Party may at any time denounce this Protocol by means of a notification addressed to the Secretary General of the Council of Europe. 2. Such denunciation shall become effective on the first day of the month following the expiration of a period of six months after the date of receipt of the notification by the Secretary General. Article g The Secretary General of the Council of Europe shall notify the member States of the Council and any State which has acceded to this Protocol, of: a. any signature; b. the deposit of any instrument of ratification, acceptance, approval or accession; c. any date of entry into force of this Protocol in accordance with Articles b, c, and d; d. any other act, notification or communication relating to this Protocol. In witness whereof the undersigned, being duly authorised thereto, have signed this Protocol. Done at Utrecht on the 16th of November 2009, in English and in French, both texts being equally authentic, in a single copy which shall be deposited in the archives of the Council of Europe. The Secretary General of the Council of Europe shall transmit certified copies to each member State of the Council of Europe and to any State invited to accede to this Protocol. |
Annexe 2
Le Congrès
des pouvoirs locaux et régionaux
Chambre des pouvoirs locaux
SESSION D’AUTOMNE
CPL(15)9OPINION
31 octobre 2008
Préparation d'un projet de Protocole
à la Charte européenne de l'autonomie locale
sur la participation démocratique au niveau local
Christopher Newbury, Royaume-Uni (L, PPE/DC)
Projet d’Avis
Commission institutionnelle
R : Chambre des régions / L : Chambre des pouvoirs locaux
GILD : Groupe Indépendant et Libéral Démocratique du Congrès
PPE/DC : Groupe Parti Populaire Européen - Démocrates Chrétiens du Congrès
SOC : Groupe Socialiste du Congrès
NI : Membre n’appartenant à aucun groupe politique du Congrès
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Approuvé par 9 voix pour et une voix contre, par la Commission institutionnelle de la Chambre des pouvoirs locaux le 31 octobre 2008. Membres de la Commission : E. Calota (Président), R. Aguilar Rivero, J. Almeida Barreto (remplaçant : A. Torres Pereira), G. Anzalone, M. Y. Barcina Angulo, E. Berishvili, C. Bijl, J. Brons, M. Catovic, V. Chilikov, M. Cohen, Secrétariat de la Commission: A. Schröder, S. Poirel, L. Nikoghosyan |
Le Congrès, ayant à l'esprit la proposition de la Chambre des pouvoirs locaux, et au vu de la demande d'avis adressée par le Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR) concernant l’avant-projet de Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur la participation démocratique au niveau local :
1. Se félicite de l'initiative du CDLR visant à inscrire le principe de participation démocratique au niveau local dans un instrument juridique européen ;
2. Souligne que la question de la participation des citoyens figure en bonne place dans le programme du Congrès et qu'elle a fait l'objet de plusieurs rapports, Recommandations et Résolutions du Congrès, en l'occurrence pour ce qui concerne la participation des jeunes, des femmes et des étrangers ;
3. Rappelle que le préambule de la Charte européenne de l'autonomie locale fait du « droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques » l'un des principes démocratiques communs à tous les États membres du Conseil de l'Europe et que c'est au niveau local que ce droit peut être exercé le plus directement ;
4. Ne voit absolument aucune contradiction entre la protection de l'autonomie locale et la protection de la participation des citoyens, étant donné qu'une conception moderne de la démocratie locale et de la bonne gouvernance intègre la participation active des citoyens au niveau local ;
5. Réitère l'importance essentielle de disposer d'un instrument juridique de renforcement de la participation démocratique au niveau local et souscrit par conséquent à l'initiative du CDLR, malgré sa préférence toujours affichée de consacrer les droits des citoyens à la participation dans un instrument juridique distinct de la Charte européenne de l'autonomie locale ;
6. Note qu'au vu de la date limite fixée pour cet avis, le Congrès, avant d'adopter un avis définitif pertinent, a besoin de temps supplémentaire de réflexion pour se pencher sur les détails de ces dispositions et avoir un échange de vues ;
7. Se tient prêt à contribuer activement à la finalisation du projet en participant à un petit groupe de travail conjoint opérationnel, composé de représentants du CDLR et du Congrès, en vue de la meilleure coordination et de la meilleure efficacité possibles ;
8. Estime que le projet devrait être finalisé avant la fin mars 2009.
Annexe 3
Projet de rapport explicatif
NB : Le texte est identique à celui présenté au CDLR dans le document CDLR(2008)41 Add. Les propositions de modification sont soulignées dans le texte.
I. Le Protocole additionnel a été élaboré au sein du Conseil de l'Europe par le Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR). Il a été ouvert à la signature des Etats parties à la Charte européenne de l’autonomie locale en tant que convention le ………… 2009.
II. Le texte du rapport explicatif établi sur la base des discussions dudit comité et adressé au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe ne constitue pas un instrument d'interprétation authentique du texte du Protocole additionnel, bien qu'il puisse faciliter la compréhension des dispositions qui y sont contenues.
A. Origines du Protocole additionnel
Dans le préambule de la Charte, adoptée et ouverte à la signature le 15 octobre 1985, les Etats signataires reconnaissent que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les Etats membres du Conseil de l'Europe. La Charte ne comporte cependant pas de dispositions de fond sur ce sujet.
Le Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur la participation démocratique représente, en termes d’élaboration de normes, l’aboutissement de plus de vingt ans de travail intergouvernemental consacré par le Conseil de l'Europe à la participation démocratique au niveau local.
En effet, dès 1978, les ministres européens responsables des collectivités locales, qui tenaient leur 3e réunion (Stockholm, 7-8 septembre 1978), ont adopté une résolution concernant la participation des citoyens au niveau des communes. Ce sujet figure de nouveau dans les conclusions de leur 4e réunion (Madrid, 21-23 mai 1980).
Aux nombreux rapports élaborés par le CDLR s’ajoutent plusieurs recommandations du Comité des Ministres aux Etats membres portant sur ce sujet, qui ont toutes été préparées par le CDLR:
- la Recommandation n° R (81) 18 relative à la participation au niveau communal;
- la Recommandation n° R (96) 2 sur les référendums et les initiatives populaires au niveau local;
- la Recommandation Rec(2001)19 sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local.
A la suite de l’adoption par le Comité des Ministres de la Recommandation Rec(2001)19, le CDLR a décidé de suivre de près sa mise en œuvre et d’étudier les possibilités d’aller plus loin, y compris dans le domaine de l’élaboration de normes.
A sa 14e session (Budapest, 24-25 février 2005), la Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales a adopté la Déclaration de Budapest, dans laquelle les ministres conviennent de « faire de « la bonne gouvernance aux niveaux local et régional » un objectif essentiel que doivent poursuivre nos Etats membres pour relever les défis auxquels nos sociétés sont confrontées et pour répondre aux attentes légitimes de nos citoyens ».
Dans l’Agenda de Budapest, adopté lors de la même session et approuvé par la suite à l’occasion du Troisième Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe (Varsovie, 16-17 mai 2005), les ministres ont recensé les défis à relever et les actions à mener au cours de la période 2005-2010.
Parmi ces défis figurait le suivant : « réagir aux nouvelles modalités de participation des citoyens à la vie publique locale et, dans certains cas, au recul de cet engagement ». Pour relever ce défi, les ministres ont décidé d’« étudier l’opportunité et la faisabilité d’une norme juridique de type conventionnel sur la participation des citoyens aux niveaux local et régional ».
Le CDLR et l’un de ses organes subordonnés, le comité d’experts sur la participation démocratique et l’éthique publique (LR-DP), ont travaillé sur ce sujet. Ils ont commencé par examiner les formes que pourrait prendre cette norme juridique, puis ont élaboré des propositions concrètes de dispositions de fond.
A la 15e session de la Conférence ministérielle, tenue à Valence (Espagne) les 15 et 16 octobre 2007, les ministres ont donné une impulsion politique décisive au processus. Ils ont déclaré ce qui suit :
«2. Etant donné que la culture européenne de participation démocratique des citoyens à la vie publique locale constitue une composante essentielle de notre engagement et de notre compréhension commune de la démocratie du XXIe siècle sur notre continent, il y a lieu de la consacrer par un instrument juridique paneuropéen tel qu'une convention. Sur cette base, nous demandons que soit menée à bonne fin la préparation d'un projet de protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale (STE n° 122) en vue de le soumettre au Comité des Ministres pour approbation et de l'ouvrir à la signature et à la ratification avant le 31 décembre 2008.
3. Ce protocole devra refléter et respecter la richesse et la diversité des modalités et procédures de participation prévues par les législations nationales, régionales ou locales et aborder les points suivants:
- le droit à la participation à la vie publique au niveau local;
- le droit des citoyens à l'information de la part des collectivités locales;
- le devoir des collectivités locales de permettre l'exercice de ces droits».
Le CDLR, assisté du LR-DP, s’est consacré au travail de rédaction, qui a été achevé en ....……………. Le projet de protocole a été envoyé par le CDLR au Comité des Ministres en …................ 2009.
A sa 16e session, tenue les 16 et 17 novembre 2009 à Utrecht, la Conférence du Conseil de l'Europe des ministres responsables des collectivités locales et régionales a adopté le Protocole additionnel et l’a ouvert à la signature et à la ratification des Etats membres parties à la Charte. La Conférence ministérielle a expressément été autorisée à le faire en vertu de la décision prise par le Comité des Ministres lors de sa ….. réunion, le ….....… 2009.
B. Considérations générales
Le Protocole additionnel vise à faire entrer dans le champ d’application de la Charte le droit pour toute personne de participer aux activités d’une collectivité locale et d’avoir accès aux informations officielles dont dispose cette collectivité.
Cet ajout ne fait que traduire une évolution de la société qui est à l’œuvre depuis longtemps dans les pays européens. Ils ont tous fini par reconnaître (selon des modalités différentes et à des degrés divers) qu’il est essentiel que les citoyens soient des acteurs de la vie publique. On ne peut pas concevoir d’institutions démocratiques sans prendre en compte le rôle fondamental de la participation des citoyens, car elles ne pourraient pas fonctionner sans eux.
A cela il y a principalement trois raisons. Premièrement, cette participation est déterminante pour aider à renforcer la légitimité des décisions et imposer le respect de l'obligation de rendre compte. Deuxièmement, les pouvoirs publics ont besoin d’écouter et d’apprendre afin d'améliorer les politiques et les services proposés. Troisièmement enfin, la participation a une valeur intrinsèque. Elle donne un sentiment d’appartenance et fait des communautés locales des lieux où les gens veulent vivre et travailler, aujourd'hui et à l'avenir.
Sur la base de ces considérations, il a été estimé que la Charte de l’autonomie locale, qui oblige les Parties à appliquer des règles fondamentales garantissant l'indépendance politique, administrative et financière des collectivités locales, devrait aussi donner aux Etats membres parties à la Charte la possibilité d’étendre le champ de leurs obligations légales internationales pour y intégrer certains droits des citoyens au niveau local.
L’ajout de droits pour les citoyens au niveau local ne diminue en rien l’importance fondamentale et la validité des dispositions existantes de la Charte. La Charte incarne l'idée que le degré d'autonomie dont jouissent les collectivités locales peut être considéré comme la pierre de touche d'une démocratie véritable. Ajouter des droits individuels destinés à devenir de nouvelles dispositions de fond de la Charte ne peut que renforcer le rôle de référence pour la démocratie rempli par la Charte.
[Le Protocole additionnel se compose de deux parties. La première contient les dispositions de fond. La seconde contient des dispositions finales qui correspondent à celles qui figurent habituellement dans les conventions élaborées sous les auspices du Conseil de l'Europe.]
C. Commentaire des dispositions du Protocole additionnel
Préambule
(à compléter)
Article A - Droit de participer aux activités d'une collectivité locale
Paragraphe 1
Le premier paragraphe constitue la principale disposition de fond, qui se présente sous la forme d’un droit individuel, de la même façon que dans la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales. Comme c’est le cas dans ce dernier instrument, la question des limitations au droit est traitée dans un paragraphe séparé (paragraphe 5). Le contenu juridique est le résultat d’une lecture combinée de ces paragraphes.
Paragraphe 2
Le deuxième paragraphe décrit le contenu du droit individuel de participer aux activités d'une collectivité locale.
Paragraphe 3
Le troisième paragraphe impose à toute Partie au Protocole additionnel l’obligation d’établir et/ou de maintenir un cadre législatif qui facilite l’exercice du droit de participer aux activités d'une collectivité locale. Ce cadre n’a pas besoin de prévoir des mesures uniformes, mais peut prévoir des mesures qui diffèrent selon les caractéristiques objectives des personnes et/ou des collectivités locales. Dans le paragraphe a été intégrée une disposition explicite qui vise à empêcher que cette différenciation entraîne ou constitue une discrimination.
Paragraphe 4.1
Ce paragraphe garantit au niveau international le droit, pour les citoyens de la Partie, de participer, en qualité d'électeur ou de candidat, à l'élection des membres du conseil ou de l'assemblée de la collectivité locale dans laquelle ils résident. Une telle garantie internationale n’est prévue nulle part ailleurs. En effet, l’article 3 du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme concerne uniquement les élections législatives. Quant à l'article 3, paragraphe 2, de la Charte, il prévoit l’élection démocratique des conseils locaux, mais n’énonce pas de droit individuel.
Paragraphe 4.2
La garantie de niveau international contenue dans le paragraphe précédent est limitée aux citoyens de la Partie qui résident dans la circonscription de la collectivité locale.
L’objet du paragraphe 4.2 est de souligner que le Protocole additionnel ne s’oppose pas à ce que la Partie accorde des droits électoraux à d’autres personnes, par exemple à des citoyens qui ne résident pas dans la collectivité locale ou à des non-citoyens. Si la Partie choisit d’accorder de tels droits, le paragraphe 4.2 lui impose de le faire en inscrivant ces droits dans la loi.
Le paragraphe 4.2 ne prévoit donc pas un droit électoral individuel pour les non-citoyens de la Partie. Dans le cadre des normes du Conseil de l'Europe, cette question fait l’objet du Chapitre C de la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (STE n° 144).
Paragraphe 5.1
Les paragraphes 5.1 à 5.3 concernent la question des limitations qui peuvent (ou, dans certains cas, doivent) être apportées à l’exercice du droit de participer aux activités d’une collectivité locale.
Bien entendu, la limitation des droits individuels ne peut pas être arbitraire. C’est pourquoi le paragraphe 5.1 exige que toute formalité, condition ou restriction soit prévue par la loi et compatible avec les obligations légales internationales de la Partie. Si la référence aux obligations légales internationales de la Partie peut, en toute rigueur, sembler superflue, elle a cependant été jugée utile dans la mesure où elle permet d’attirer l’attention sur d’autres obligations légales internationales pertinentes, au premier rang desquelles figurent celles qui découlent de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Paragraphe 5.2
Ce paragraphe impose à la Partie de prévoir les formalités, conditions et restrictions nécessaires pour garantir que l’intégrité éthique et la transparence de l’exercice des compétences de la collectivité locale ne sont pas compromises par l’exercice du droit de participer. Cette disposition témoigne de la détermination des Parties à empêcher des actes totalement inacceptables, tels que la corruption ou le recours à la force ou à la contrainte, et exige qu’elles prennent des mesures appropriées. Toute formalité, condition ou restriction instaurée à cette fin doit satisfaire aux critères énoncés au paragraphe 5.1.
Paragraphe 5.3
Ce paragraphe traite des formalités, conditions ou restrictions autres que celles qui sont visées au paragraphe 5.2. Il prévoit des critères qui doivent être remplis (en plus de ceux du paragraphe 5.1) pour qu’une formalité, condition ou restriction soit acceptable. Les trois critères énoncés au paragraphe 5.3 ne doivent pas tous être remplis: il suffit que l’un des trois soit rempli pour que la formalité, condition ou restriction soit acceptable.
Article B - Droit d'accès à des documents publics
Paragraphe 1
Ce paragraphe énonce le droit, pour toute personne relevant de la juridiction d’une Partie, sans discrimination pour quelque motif que ce soit, d’avoir accès, à sa demande, aux documents publics détenus par les collectivités locales. La substance de ce droit est en conformité avec les droits consacrés par la convention du Conseil de l'Europe sur l’accès aux documents publics (…). Si ce droit est inclus dans le Protocole additionnel, c’est parce qu’il est intimement lié au droit de participer aux activités d’une collectivité locale et que les Etats membres n’ont pas nécessairement besoin d’être parties aux deux instruments.
Paragraphe 2
Cette disposition impose aux Parties de prendre, dans leur droit interne, les mesures nécessaires pour faciliter l’exercice de ce droit. Elle requiert donc de la Partie qu’elle s’emploie activement à prendre les mesures qui seront souvent nécessaires pour que l’exercice de ce droit devienne une possibilité réelle et concrète pour le citoyen.
Paragraphe 3
(à compléter)
Article C - Mesures de mise en œuvre par les collectivités locales
Paragraphe 1
Cette disposition vise à faire en sorte que l’ordre juridique interne de la Partie habilite les collectivités locales à permettre, à promouvoir et à faciliter l'exercice du droit de participer et du droit d’accès aux documents publics, droits établis dans le Protocole additionnel.
La disposition est rédigée en termes généraux, de manière à laisser à la Partie et à ses structures internes, notamment à ses collectivités locales et régionales, un maximum de souplesse pour la mettre en œuvre conformément aux dispositions constitutionnelles nationales.
En tant que sujet de droit international, la Partie est considérée comme une entité unique; l’objectif du paragraphe 1 est d’éviter une situation ambiguë dans laquelle, en vertu du droit international, la Partie serait soumise à une obligation, alors que, en vertu du droit interne, les collectivités locales n’y seraient pas soumises.
Un Etat membre qui ne veut pas ou ne peut pas imposer à ses collectivités locales l’obligation envisagée s’abstiendra donc d’adhérer au Protocole additionnel.
Paragraphe 2 (à réviser)
Ce paragraphe vise à faire en sorte que les collectivités locales soient dûment consultées au cours du processus de planification et de décision concernant les mesures juridiques et autres régissant le respect de l’obligation énoncée au premier paragraphe. Le libellé du deuxième paragraphe s’inspire du libellé de l’article 4, paragraphe 6, de la Charte.
Paragraphe 3 (à réviser)
Cette disposition décrit, en termes généraux, les mesures qu’il faut prendre pour remplir l’obligation énoncée au premier paragraphe.
Paragraphe 4
En ce qui concerne la possibilité de différenciation selon les catégories de collectivités locales, le paragraphe 4 correspond à l’article A3.
Article D - Application du Protocole aux collectivités
Paragraphe 1
Tout en partant du principe que le Protocole additionnel s’applique à toutes les catégories de collectivités locales existant sur le territoire de la Partie, cette disposition prévoit, en des termes identiques à ceux de l’article 13 de la Charte, la possibilité de limiter le champ d’application du Protocole additionnel, au moment de la ratification, de l’acceptation ou de l’approbation. En outre, comme l’article 13 de la Charte, elle donne aux Parties la possibilité permanente d’élargir le champ d’application.
Paragraphe 2
Cette disposition complète le premier paragraphe en précisant que des collectivités régionales peuvent être intégrées dans le champ d’application du Protocole additionnel dès le tout début, c'est-à-dire dès le moment de la ratification du Protocole additionnel, ou ultérieurement.
Article E – Application territoriale
Cet article comporte les dispositions relatives à l’application territoriale qui figurent habituellement dans les conventions du Conseil de l'Europe.
Article F – Relations avec la Charte
Cet article démontre clairement que cet instrument est un protocole additionnel à la Charte Européenne de l’Autonomie Locale et dès lors est ouvert seulement à la signature des Etats qui sont déjà signataires de la CEAL.
Article a – g
Ces articles représentent les règles régissant la signature, la ratification et l’entrée en vigueur du Protocole.