Strasbourg, le 17 juin 2010                                                                   LR-FS(2010)4

                                                                                                    

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

COMITE D'EXPERTS SUR LES FINANCES AUX NIVEAUX LOCAL ET REGIONAL ET LES SERVICES PUBLICS

(LR-FS)

FINANCEMENT CENTRAL DES NOUVELLES COMPETENCES

ATTRIBUEES AUX COLLECTIVITES LOCALES

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques


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Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Lors de la réunion des 10 et 11 décembre 2009, le Comité LR-FS a examiné un premier projet de lignes directrices relatives à la compensation financière des compétences transférées aux collectivités locales et régionales. Ce projet a été élaboré par l’expert consultant, M. Jørgen Lotz (Danemark). Faute de temps, le Comité n’a pu l’examiner dans son intégralité. En conséquence, il a été décidé que les membres transmettraient leurs commentaires éventuels au Secrétariat par courriel après la réunion.

Sur la base des discussions du Comité et des commentaires reçus, l’expert consultant et le Secrétariat ont préparé une deuxième version du projet pour examen à la présente réunion du LR-FS (voir ci-après).

Action requise

Le Comité est invité à passer en revue les lignes directrices afin de les transmettre au CDLR pour approbation lors de sa réunion d’octobre 2010.

Les membres sont invités à procéder à toutes les consultations qu’ils jugent utiles au niveau national avant la réunion.

Projet de lignes directrices pour le financement des nouvelles compétences des collectivités locales à un niveau supérieur[1]. 

I. Compensation pour les nouvelles compétences, responsabilité et pression sur la fiscalité locale.

Point de discussion 1 : Compensation pour les nouvelles compétences.

Les décisions prises par les niveaux administratifs supérieurs peuvent avoir des conséquences pour les collectivités locales et leur imposer des charges nettes supplémentaires. Pour éviter qu’il en résulte une pression indésirable sur les finances locales, l’application du principe de responsabilité – qui veut que celui qui prend les décisions en assume la charge financière – est généralement acceptée. Avec ce principe, il est difficile pour le niveau administratif supérieur de prendre des décisions populaires prévoyant de nouvelles dépenses publiques en laissant l’échelon local payer l’addition ; ce principe permet donc de réduire la pression sur la fiscalité locale. C’est l’argument majeur en faveur du financement du coût net des nouvelles compétences attribuées aux collectivités locales ou de la compensation de la baisse des recettes locales due à des décisions des autorités de niveau supérieur.

Les nouvelles compétences qui doivent faire l’objet d’une compensation comprennent les missions attribuées aux collectivités locales sur décision du niveau administratif supérieur. Les charges nettes en font également partie car les décisions du niveau supérieur font espérer l’introduction de nouveaux services ou l’amélioration des services existants au niveau local. En outre, l’attribution de nouvelles compétences génèrent de nouvelles charges, qui doivent faire l’objet d’une compensation. Lorsqu’il donne de nouvelles attributions aux collectivités locales, le gouvernement central entend généralement que celles-ci soient exercées, les collectivités locales se trouvant ainsi soumises à des pressions pour s’exécuter. Le volume des charges nettes à compenser devra dans ce cas se fonder sur des estimations de la mesure dans laquelle la nouvelle compétence en question sera exercée par les collectivités locales. Celles-ci peuvent également avoir à supporter une charge supplémentaire en raison d’une diminution de leurs recettes due à des modifications de leurs attributions.

En cas de modifications entraînant une baisse des dépenses obligatoires au niveau local ou de nouvelles possibilités d’économies inexistantes auparavant, la compensation devrait se faire dans le sens inverse, du niveau local au niveau supérieur.

Lorsque les nouvelles compétences ont été réclamées par les collectivités locales, le principe de responsabilité peut justifier des consultations sur le partage des charges nettes entre les collectivités locales et le ministère concerné au premier chef en vue d’un alourdissement de la fiscalité locale. 

Projet de ligne directrice 1. Compensation pour les nouvelles compétences.

i. Les autorités de niveau supérieur doivent accorder une compensation aux collectivités locales lorsqu’elles décident de leur imposer de nouvelles obligations et de leur attribuer de nouvelles compétences ou lorsqu’elles suscitent des attentes générant des charges nettes supplémentaires pour les collectivités locales. Dans le présent document, ces cas de figure sont assimilés à de nouvelles compétences.    

ii. La mesure de l’usage qui sera fait des nouvelles compétences par les collectivités locales doit faire l’objet d’estimations dans le cadre de négociations avec ces dernières.

iii. Les nouvelles compétences réclamées par les collectivités locales entraînent un alourdissement de la fiscalité locale. Le partage des charges nettes supplémentaires générées peut toutefois se justifier dans une certaine mesure en vertu du principe de responsabilité.  

iv. Lorsque des décisions du niveau supérieur se traduisent par une baisse des charges nettes supportées par les collectivités locales, le principe de responsabilité justifie également que les économies réalisées au niveau local soient transférées au niveau supérieur.

v. Cette compensation négative se justifie même lorsque la réalisation d’économies impose que les collectivités locales prennent des initiatives dans ce sens. La mesure dans laquelle les collectivités locales devraient exploiter les nouvelles possibilités d’économies doit faire l’objet de négociations avec elles. 

vi. Faire payer aux collectivités locales des services jusque-là gratuits doit donner lieu à une compensation.

vii. Les charges nettes supportées au niveau local doivent également donner lieu à compensation lorsque les autorités de niveau supérieur plafonnent les redevances que les collectivités locales peuvent percevoir ou lorsqu’elles en exemptent certaines catégories de population.

Point de discussion 2 : Réglementation relative à la sous-estimation ou à la surestimation des charges.  

Des contrôles postérieurs peuvent faire apparaître des différences entre les charges nettes effectives et les estimations initiales. Dans ce cas, la question se pose de savoir si les autorités de niveau supérieur doivent compenser les pertes au niveau local résultant d’une sous-estimation et si elles peuvent récupérer les bénéfices dus à une surestimation.

Pour éviter d’alourdir à l’excès le système de compensation, la réglementation postérieure doit être limitée, par exemple aux seuls cas où des montants importants sont en jeu, ou lorsqu’elle a été explicitement prévue lors des décisions initiales relatives à la compensation.

Projet de ligne directrice 2. Réglementation relative à la sous-estimation ou à la surestimation des charges.

Des contrôles postérieurs peuvent faire apparaître des différences entre les charges nettes effectives et les estimations initiales. Pour des raisons administratives, il convient de prévoir des règles limitant le nombre de points pouvant faire l’objet d’un règlement postérieur.

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Point de discussion 3 : Compensation pour transfert de compétences.

L’impact sur les charges nettes de transferts de compétences d’un niveau administratif à l’autre doit être compensé. Le calcul du montant des charges nettes pour les deux niveaux d’administration pose des problèmes particuliers, liés notamment aux droits à pension et au transfert d’actifs.

Projet de ligne directrice 3. Compensation pour transfert de fonctions.

i. Les conséquences économiques du transfert d’une compétence d’un niveau supérieur aux collectivités locales sans intention de changer le niveau de service à l’usager devraient donner lieu à compensation. Cette compensation doit se baser sur des estimations de la charge nette attendue de l’exercice de la compétence concernée.

ii. Les droits à pension du personnel éventuellement transféré doivent être inclus dans la compensation.

iii. Le transfert des bâtiments, terrains et autres biens nécessaires à la poursuite du service ne donnera lieu, en règle générale, à aucune compensation. Les dettes doivent suivre les biens correspondants. Elles ne doivent pas être intégrées aux charges nettes si elles sont liées à l’acquisition, à la construction ou à l’amélioration nécessaire du bien concerné. Les charges nettes générées par les améliorations apportées aux bâtiments pour satisfaire aux normes applicables doivent être compensées.

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Point de discussion 4 : Cas relevant de la réglementation générale. 

Les changements apportés aux dotations générales le sont, dans certains cas, pour des raisons de contrôle macroéconomique et ont pour but d’amener les collectivités locales à réduire leurs dépenses. Dans ce cas, il n’y a pas lieu de compenser cette baisse, mais le niveau supérieur doit indiquer clairement que l’objectif de cette dernière est d’entraîner une baisse des dépenses locales.

Il en est de même pour les changements appliqués à la fiscalité générale, comme la hausse des charges sociales, dont les effets sont identiques pour le secteur privé et pour les collectivités locales.

Parallèlement, on peut considérer que les charges imposées aux collectivités locales en vertu de nouvelles dispositions législatives relatives à l’amélioration des conditions de travail ou aux conditions sociales des salariés du privé ainsi qu’aux agents publics n’ont pas à faire l’objet d’une compensation. À l’inverse, on peut estimer que le but de ces mesures législatives est d’appliquer le désir du niveau supérieur d’améliorer les conditions pour les clients ou les salariés et agents au niveau local et qu’elles doivent donc donner lieu à compensation en vertu du principe de responsabilité. En conclusion, on peut partir du principe qu’une compensation s’impose si ces nouvelles exigences ont un effet disproportionné sur les collectivités locales.

Projet de ligne directrice 4 : Cas relevant de la réglementation générale. 

i. Aucune compensation n’est due lorsque le niveau administratif supérieur diminue les subventions, plafonne le taux des impôts locaux ou la part des recettes fiscales redistribuées dans le but de réduire les dépenses des collectivités locales pour des raisons de politique macroéconomique. Dans ce cas, le but, à savoir la réduction des dépenses locales, doit être annoncé clairement par le niveau administratif supérieur.

ii. Aucunecompensation n’est due en cas de changement des charges nettes locales découlant de modifications de la fiscalité générale (ou de la législation du travail) dont les effets sont identiques pour le secteur privé et pour les collectivités locales, à moins que leurs conséquences pour les collectivités locales soient disproportionnées.

iii. Deschangements dans l’attribution de subventions à des collectivités locales données ne doivent pas donner lieu à compensation lorsque l’enveloppe globale distribuée reste inchangée.

II. Cadre juridique

Point de discussion 5 : Le cadre juridique.

Il y a plusieurs moyens d’officialiser les procédures de compensation : obligations constitutionnelles ou juridiques, accords de coopération, règlements gouvernementaux et/ou parlementaires ou engagements fondés sur des bonnes pratiques.

Le critère déterminant pour le choix de la méthode est sa capacité à dissuader le niveau supérieur de provoquer des modifications des charges nettes supportées par les collectivités locales sans compensation. À cet effet, plusieurs méthodes sont valables, quoique chacune à sa manière et à sa mesure. Dans l’un des pays examinés, les évaluations doivent être approuvées et signées par le plus haut responsable du ministère concerné. La publication des règles est un autre moyen de prévenir les écarts. Pour le niveau supérieur, le moyen le plus simple d’être tenu à pratiquer la compensation en faveur des collectivités locales est d’en ancrer les principes dans la loi ou la constitution.

Projet de ligne directrice 5. Le cadre juridique.

Le cadre juridique des règles de compensation des collectivités locales doit être conçu de manière à garantir que le niveau supérieur soit tenu de compenser intégralement et selon les modalités voulues les charges nettes supportées par les collectivités locales en raison des nouvelles compétences qui leur sont attribuées. Il est préférable que cette obligation soit prévue par la loi.

III. Type de compensation

Point de discussion 6 : Subventions ou financement propre.

Dans pratiquement tous les cas, la compensation est versée sous la forme de subventions (CDLR, 2008). Dans certains cas, la compensation prend la forme de la permission accordée aux collectivités locales de lever de nouveaux impôts ou encore de prélever des droits ou redevances sur les usagers.

Le principe de responsabilité exige que ce soit l’autorité qui prend des décisions engageant des dépenses qui soit face aux citoyens lorsqu’il est question du financement de ces dépenses. Pour certains services, qui donnent généralement lieu à la perception de redevances auprès des usagers, la question ne se pose pas. Par contre, lorsque les nouvelles compétences concernent des services financés par les recettes fiscales, le recours aux subventions est nécessaire pour faire peser la responsabilité ultime du financement sur le bon niveau administratif. La perception de cette responsabilité ultime serait brouillée si la compensation prenait la forme d’une autorisation donnée aux collectivités locales de lever de nouveaux impôts.

Projet de ligne directrice 6. Subventions ou financement propre.

i. Il convient de compenser les services financés par la fiscalité sous forme de subventions.

ii. La compensation n’est pas nécessaire pour les services normalement financés par des redevances perçues auprès des usagers.

iii. La compensation consistant à autoriser les collectivités locales ou régionales à lever de nouveaux impôts locaux est à éviter car elle brouille et affaiblit la responsabilité.

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Point de discussion 7 : Compensation par des subventions affectées ou générales ?

Si la compensation est versée sous forme de subventions, il faut décider du type de subvention à utiliser.

Dans plusieurs pays, la compensation se fait par ajustement des subventions générales. L’expérience de ces pays montre que, sur le long terme, ceux qui sont perdants dans un cas de compensation gagnent dans un autre.

Le recours à des subventions affectées ne serait pas conforme aux dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale[2].

Néanmoins, le rapport CDLR 2008 semble indiquer que la plupart des pays utilisent des subventions affectées jumelées car elles constituent le meilleur moyen de compenser les charges nettes supplémentaires supportées par les collectivités locales pour l’exercice de nouvelles compétences dans les cas où ces charges supplémentaires sont les plus élevées[3]. L’utilisation des subventions générales est souvent inopérante car il est difficile de trouver des indicateurs objectifs permettant d’accorder la subvention aux collectivités qui supportent les charges nettes supplémentaires. Cependant, plusieurs pays qui ont recours à des subventions jumelées ne le font généralement que pendant une période limitée, après quoi ces subventions sont intégrées aux dotations générales.

Projet de ligne directrice 7. Compensation par des subventions affectées ou générales.

i.                        Il est préférable d’accorder d’emblée les compensations sous forme de subventions générales.

ii.            En règle générale, les subventions affectées ne doivent pas être utilisées en compensation car elles tendent à empêcher les collectivités locales d’agir de la manière la plus rentable.

iii.           Les subventions affectées ne doivent être utilisées que dans les cas suivants :

·         la nouvelle compétence locale est relativement onéreuse,

·         les charges nettes sont très inégalement réparties entre les collectivités locales,

·         il n’y a pas d’indicateur objectif reflétant suffisamment bien la répartition des charges.

iv.      Le recours à des subventions affectées ne doit s’effectuer qu’à la condition explicite qu’elles seront remplacées par des subventions générales au terme d’une période donnée (quelques années).

IV. Choix du niveau responsable de la compensation. 

Point de discussion 8 : Meilleure responsabilité au niveau administratif supérieur.

L’introduction d’un système de compensation pour les nouvelles compétences améliorera la responsabilité des collectivités locales, qui ne pourront plus reprocher au niveau supérieur de chercher à mettre en place des niveaux d’imposition excessifs.

Mais une amélioration de la discipline interne pourrait aussi améliorer la responsabilité du niveau supérieur. Pour renforcer cette discipline, plusieurs pays ont adopté des règles budgétaires qui obligent un ministre à financer la compensation des collectivités locales sur son propre budget lorsqu’il prend des décisions qui entraînent des charges pour celles-ci. Inversement, lorsqu’un ministre prend des décisions qui se traduisent par des économies nettes pour les collectivités locales, et donc par une baisse des subventions, ces décisions doivent être récompensées par une augmentation correspondante du budget du ministère concerné. Toutefois, la faisabilité et le fonctionnement de ce type de règles internes dépendent de la structure du système budgétaire appliqué au niveau supérieur.

Bien que les considérations de responsabilité ne l’imposent pas directement, les charges nettes découlant des nouvelles compétences attribuées au niveau local en vertu de propositions de loi votées à l’initiative de parlementaires devraient donner lieu à une compensation par le ministère le plus directement concerné.

Projet de ligne directrice 8. Meilleure responsabilité au niveau administratif le plus élevé.

i. Lorsque le système budgétaire du niveau supérieur le permet, le ministère de niveau supérieur à l’origine de l’attribution de nouvelles compétences aux collectivités locales entraînant une hausse des charges nettes pour ces dernières doit les compenser sur son propre budget.

ii. Lorsqu’un ministère est à l’origine de modifications des compétences des collectivités locales qui se traduisent par des économies nettes pour ces dernières, il doit en être récompensé par un transfert de ces économies sur son budget.

iii. Les charges nettes découlant de nouvelles compétences attribuées aux collectivités locales par le Parlement doivent être compensées par le ministère le plus directement concerné.

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Point de discussion 9 : Effets de précédent.

Les décisions de justice qui constituent un précédent, comme les arrêts des cours constitutionnelles, peuvent être considérées comme un éclaircissement des obligations des collectivités locales. On peut y voir une clarification de règles existantes que le niveau supérieur ignorait jusqu’alors et n’avait pas prises en compte pour le calcul de la compensation initiale. Cette correction doit faire l’objet d’une compensation comme s’il s’agissait d’une nouvelle compétence locale.

Il peut aussi arriver que le niveau supérieur ait institué des organes indépendants dont les décisions constituent des précédents. Les décisions de ces organes, émanations du niveau supérieur, doivent également donner lieu à compensation.

Projet de ligne directrice 9. Effets de précédent.

Les charges supportées par les collectivités locales en vertu de décisions rendues par la justice, des commissions de recours ou d’autres organes indépendants et qui font jurisprudence doivent être compensées par le niveau supérieur.

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Point de discussion 10 : Responsabilité découlant de la réglementation de l’Union européenne.

Une grande partie de la législation et de la réglementation des Etats membres qui font aussi partie de l’Union européenne découle de l’application des règlements et directives de cette dernière. Il peut en résulter une augmentation des charges des collectivités locales. Dans ce cas, il est difficile de recourir aux arguments de responsabilité pour décider s’il convient d’accorder une compensation. Si le niveau supérieur n’a peut-être eu qu’une influence limitée sur les règles communautaires, les collectivités locales en ont eu encore moins. L’Union européenne n’est tenue par aucune obligation de compenser les charges générées au niveau national par la mise en œuvre de décisions communautaires. La réglementation européenne soulève des questions de responsabilité pour lesquelles il n’y a pas de réponse claire. Toutefois, ces nouvelles compétences étant susceptibles d’entrainer un alourdissement de la fiscalité locale, une compensation par le niveau supérieur s’impose aussi dans ce cas.

Projet de ligne directrice 10. Responsabilité découlant de la réglementation de l’Union européenne.

Dans les Etats membres de l’Union européenne, les charges nettes supplémentaires liées à l’introduction de nouvelles compétences au niveau local en application de règles édictées par l’Union doivent être compensées par le niveau supérieur comme s’il était lui-même à l’origine de ces nouvelles compétences.

V. Consultation avec les collectivités locales.

Point de discussion 11 : Consultations avec les collectivités locales.

Le calcul des charges nettes supplémentaires générées par un changement des compétences locales ne découle pas toujours directement de la formulation des nouvelles compétences concernées. Il est souvent nécessaire de procéder à des estimations. L’encadré qui suit donne quelques exemples pour lesquels une interprétation et des estimations sont nécessaires.

Exemples de cas dans lesquels une interprétation des nouvelles compétences est nécessaire.

·         « Il convient d’envisager la possibilité de compenser les coûts induits par les travaux nécessaires pour améliorer l’état des bâtiments. » Il convient ici d’interpréter ce qui est considéré comme « nécessaire ».

·         La mesure dans laquelle il sera fait usage des nouvelles compétences doit être estimée.

·         Il convient de trancher si de nouvelles décisions ne font que clarifier des compétences existantes qui donnent déjà lieu à compensation ou si elles constituent des nouvelles compétences entraînant des charges supplémentaires pour les collectivités locales et donnant droit à une compensation supplémentaire.

·         Il arrive que les niveaux supérieurs déclarent que le niveau des services locaux n’est pas acceptable. Bien qu’elles ne soient pas contraignantes, ces déclarations retiennent l’attention des médias. Il peut en résulter une pression sur la fiscalité locale à laquelle les collectivités locales peuvent difficilement résister. Les charges locales découlant directement de ce type d’incitation à engager des dépenses doivent être compensées, ce qui pourrait dissuader les ministres du niveau supérieur à se livrer à ce genre de déclarations. D’un autre côté, le droit des instances politiques du niveau supérieur à engager un débat politique doit être accepté sans qu’il faille envisager une compensation. La nécessité d’une compensation dépend de l’interprétation faite en l’espèce.

Lorsque l’ampleur des charges nettes générées pour les collectivités locales nécessite une interprétation, la compensation doit être calculée en consultation avec le niveau local.

La consultation entre les différents niveaux administratifs présente des avantages même dans les cas laissant peu de marge à l’interprétation et aux estimations. Les décisions sont mieux comprises et mieux acceptées lorsque les instances locales sont entendues ; les consultations peuvent améliorer la mise en œuvre au niveau local. Les consultations sur l’ampleur et l’attribution des compensations peuvent aussi entraîner une amélioration de la législation car le niveau supérieur en retire une meilleure connaissance de la situation concrète. Il est donc recommander de procéder à des consultations dans tous les cas donnant lieu à compensation.

Les consultations doivent avoir lieu le plus tôt possible lors de l’élaboration des textes, tout en tenant compte de la confidentialité parfois nécessaire aux négociations lors du processus parlementaire d’élaboration de nouveaux textes législatifs ou réglementaires.

Ligne directrice 11. Consultation avec les collectivités locales.

i. Des consultations avec les collectivités locales doivent avoir lieu pour toutes les questions relatives à l’attribution et au montant des compensations relatives aux nouvelles compétences.

ii. Des consultations doivent avoir lieu le plus tôt possible lors de la phase d’élaboration de textes relatifs à de nouvelles compétences et les représentants locaux doivent disposer d’un délai raisonnable pour évaluer pleinement les charges nettes probables.

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Point de discussion 12 : Organisation des consultations.

Les modalités de consultation entre les autorités centrales et les collectivités locales varient considérablement d’un pays à l’autre (CDLR, 2008). Elles reposent toutefois généralement sur un organe politique permanent représentant les deux parties, souvent assisté d’une commission technique paritaire chargée de préparer les dossiers. Les décisions relatives à la meilleure organisation possible des consultations doivent prendre en compte le coût administratif des différentes solutions. De plus, pour des raisons administratives, il est recommandé de fixer un seuil minimal pour la compensation de nouvelles compétences.

Projet de ligne directrice 12. Organisation des consultations.

i. Les consultations avec le niveau local doivent de préférence avoir lieu à des périodes déterminées de l’année, dans le cadre d’une structure permanente à laquelle participent des représentants des deux niveaux administratifs.

ii. Les consultations peuvent être entamées entre le ministère concerné et la partie locale, mais il est souhaitable que l’autorité locale puisse saisir le ministère compétent pour l’ensemble des questions économiques et de responsabilité s’il n’est pas possible de parvenir à un accord sans son intervention.

iii. Il est recommandé de fixer un seuil de compensation pour les nouvelles compétences sous forme d’un montant minimal.

Documentation :

-          CCRE/CEMR. « Procédures de consultation dans les Etats européens » (non daté).

-          Conseil de l’Europe (1985) : Charte européenne de l’autonomie locale. STE no122 – Autonomie locale. Strasbourg, 15.10.1985.

-          Conseil de l’Europe (2004) : Recommandation Rec(2004)1 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional.

-          Conseil de l’Europe (2005) : Recommandation Rec(2005)1 du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux ressources financières des collectivités locales et régionales.

-          Rapport de pratique européenne du CDLR sur les pratiques des Etats membres en matière de financement des nouvelles compétences des collectivités locales. CDLR(2008)48

-          Kommunal- og regionaldepartementet (2007) «Statslig styring av kommunesektoren» 02/2007. Stockholm, Suède.

-          Finansministeriet (2007), « Vejledning om Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT) », Vejledning nr. 63 af 9. oktober 2007, Danemark.


[1] Dans le présent document, le terme « collectivités locales » désigne l’ensemble des collectivités territoriales, quel que soit leur niveau, de la commune à la région.

[2] L’article 9 paragraphe 7 dispose que « Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence. »

[3] CDLR(2008)48, p. 6.