Strasbourg, le 30 mars 2009 LR-FS(2009)4
COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE
(CDLR)
COMITE D’EXPERTS SUR LES FINANCES AUX NIVEAUX LOCAL
ET REGIONAL ET LES SERVICES PUBLICS
(LR-FS)
ACTIVITES FUTURES DANS LE DOMAINE DES FINANCES
AUX NIVEAUX LOCAL ET REGIONAL ET LES SERVICES PUBLICS
Note du Secrétariat
établie par la Direction générale de la
démocratie et des affaires politiques
Direction des institutions démocratiques
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Introduction
Le nouveau Comité LR-FS, qui a succédé au Comité LR-GR, est invité par le CDLR à examiner, à sa première réunion au printemps 2009, les défis et les actions identifiés dans l’Agenda de Budapest dans le domaine des finances et des services publics aux niveaux local et régional, à formuler des propositions à inclure éventuellement dans le futur Agenda d’Utrecht (2010 – 2014) et à proposer des activités spécifiques pour l’avenir.
Comme les membres le savent, l’Agenda de Budapest sur la bonne gouvernance locale et régionale (2005-2010) sera officiellement clos à la 16e session de la Conférence du Conseil de l’Europe des Ministres responsables des collectivités locales et régionales prévue à Utrecht (Pays-Bas) les 16 et 17 novembre 2009. Le CDLR préparera un rapport sur les travaux entrepris par le Conseil de l’Europe, y compris dans le domaine et des services publics et des finances aux niveaux local et régional.
L'Agenda de Budapest énonce les défis et les actions dans le domaine des finances et des services publics aux niveaux local et régional tels qu’ils sont présentés à l'annexe 1. L'annexe 2 présente une vue d'ensemble des activités entreprises par le CDLR et ses sous-comités LR-FL/GR à la suite des actions identifiées dans l'Agenda de Budapest.
Il importe de dégager les perspectives d’avenir plutôt que de regarder vers le passé. La session de la Conférence ministérielle à Utrecht devrait, entre autres, adopter un nouvel agenda, à savoir « l'agenda d'Utrecht » pour la période 2010 -2014.
Pour permettre à la Conférence ministérielle de prendre des décisions, le CDLR a envoyé un bref questionnaire aux Etats membres pour obtenir des informations sur les difficultés qu'ils rencontrent dans le domaine des collectivités locales et régionales. La date limite de réception des réponses a été fixée au 30 mars 2009. Ce questionnaire est présenté à l'annexe 3, uniquement pour information. Très peu de réponses avaient été données par les gouvernements au moment de la rédaction du présent document, ce qui explique la quantité limitée des informations.
Etant donné le caractère spécialisé de la question des finances et des services publics aux niveaux local et régional, étant donné aussi qu’un grand nombre de membres du Comité LR-FS n’ont pas participé aux réunions du CDLR, il conviendrait que le Comité LR-FS se penche sur la question des éventuels travaux futurs pour non seulement traiter de ce thème, mais aussi apporter des contributions et proposer éventuellement des méthodes de travail.
Les principales méthodes de travail actuelles et les contributions du CDLR (et de ses sous-comités) sont globalement les suivantes :
1. élaboration de rapports sur les pratiques européennes reposant sur des informations recueillies par le biais de questionnaires adressés aux Etats membres, suivis des conclusions sur les bonnes pratiques et établissement de lignes directrices, le cas échéant ;
2. élaboration de rapports d'évaluation basés sur les informations recueillies par le biais de questionnaires adressés aux Etats membres, pour mesurer la performance des Etats membres en relation avec certains aspects des acquis du Conseil de l'Europe ;
3. préparation de manuels sur les pratiques, élaborés avec l'assistance et des contributions d'experts européens du domaine en question ;
4. développement d'outils pratiques, et notamment d’une procédure de tests, en collaboration avec des Etats membres bénévoles avant leur validation et leur diffusion ;
5. formulation (d'un projet) de normes juridiques, (de projets) de recommandations du Comité des Ministres aux Etats membres et (de projets) de conventions (ou de protocoles aux conventions existantes) ;
6. service de réponse rapide – initiée à la demande d'un État membre dans le cadre des réformes en cours dans l'État membre à l'origine de la proposition. Selon le cas, tous ou quelques membres du CDLR sont invités par le Secrétariat à fournir rapidement des informations (généralement dans un délai de deux semaines) sur les normes et pratiques nationales pertinentes concernant une question particulière ;
7. présentation par un État membre (ou plusieurs Etats membres), à la réunion du Comité, sur les pratiques nationales concernant un thème donné, suivies, si possible, d’un échange de vues élargi ;
8. ateliers dans un État membre sur des thèmes spécifiques avec des experts indépendants, organisés en collaboration avec le Secrétariat ; l’atelier est ouvert à la participation des membres intéressés (ou de collègues d'autres unités de l'administration publique qu'ils ont eux-mêmes identifiés), à leur charge.
Toutes ces options s’appliquent aussi, en principe, aux travaux dans le domaine des finances aux niveaux local et régional.
Comme pour les autres thèmes, tout thème ou série de thèmes concernant le domaine des finances et des services publics au niveau local peuvent être en principe abordés.
À la suite de la réunion du Comité LR-GR les 27-28 octobre 2008, le Président du Comité, M. Marc Vanolst (Luxembourg), M. Jorgen Lotz (expert consultant) et le Secrétariat, ont entrepris une première réflexion sur des propositions éventuelles pour les travaux futurs dans le domaine des finances des collectivités locales. Les idées émanant de cette première réflexion figurent à l'annexe 4.
Action requise
Les membres sont invités, y compris par des consultations nationales appropriées, à se préparer à participer activement aux discussions et décisions du Comité sur ce thème de l'agenda.
Le Comité est invité à :
- évaluer les résultats obtenus dans le domaine des finances aux niveaux local et régional à la suite de l'Agenda de Budapest ;
- faire des propositions sur les défis, actions et thèmes généraux concernant les finances et les services publics aux niveaux local et régional à inclure éventuellement dans le futur Agenda d'Utrecht (2010 -2014);
- proposer de nouvelles activités concrètes que le CDLR et le sous-comité LR-FS pourraient mener dans le domaine des finances et des services publics aux niveaux local et régional (y compris pour la prochaine réunion en 2009).
ANNEXE 1
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3 |
Finances locales et régionales et services publics |
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Défis |
Actions* |
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1 |
Parvenir à un niveau de ressources des collectivités locales et régionales qui soit proportionné à leurs responsabilités ; |
- Utiliser, mettre en œuvre et promouvoir, selon le cas, l’acquis du Conseil de l’Europe dans le domaine des finances locales et régionales, et principalement la Recommandation Rec(2004) 1 sur la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional et la Recommandation Rec(2005) 1 sur les ressources financières des collectivités locales et régionales ; Promouvoir l’acquis du Conseil de l’Europe dans le domaine des finances locales et régionales et en évaluer l’impact ; Utiliser et mettre en œuvre, selon le cas, les recommandations du Comité des Ministres dans le domaine des services publics locaux et régionaux ; Echanger les expériences sur le « leadership », l’étalonnage (benchmarking) et le renforcement des capacités des collectivités locales et régionales afin d’identifier les bonnes pratiques et éventuellement d’établir une recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres sur ces sujets. Etudier les possibilités pour les collectivités locales et régionales de coopérer avec d’autres collectivités (coopération intercommunale, coopération avec des collectivités d’un autre niveau) et avec le secteur privé (partenariats, concessions de service public, externalisation de certains services) pour l’amélioration des services publics offerts aux citoyens ; Etudier l’opportunité d’actualiser certains des rapports antérieurs dans ce domaine, et notamment le rapport sur les « Finances locales en Europe » qui a été examiné par nous lors de la 11e session de la Conférence (Lisbonne, 1996). - - |
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2 |
Rechercher une structure optimale des sources de revenus afin de permettre aux collectivités locales et régionales d’offrir aux citoyens des services répondant à leurs demandes ; |
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3 |
Promouvoir le « leadership » et les capacités des collectivités locales et régionales en matière de bonne gouvernance locale et régionale et fournir aux citoyens des services de la meilleure qualité possible, tout en respectant les contraintes budgétaires ; |
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4 |
Parvenir à un équilibre adéquat entre un degré élevé de liberté des autorités locales et régionales dans la gestion de leurs finances et un degré élevé de responsabilité. |
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* Explication pour la présentation des actions dans une seule colonne: en ce qui concerne les actions dans le domaine des finances locales et régionales / services publics, il n’est pas possible d’attribuer les actions individuelles aux défis individuels comme pour les autres thèmes ; il s’agit plutôt là d’un ensemble d’actions appliquées intégralement ou en combinaisons variables aux différents défis.
ANNEXE 2
III. C Finances locales et régionales et services publics
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Activité |
Productions attendues |
Impact attendu |
Date du début |
Date de fin (pour CDLR) |
Com |
Evaluation |
Vue d’ensemble : état d’avancement selon la date |
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Action 1. Utiliser, mettre en œuvre et promouvoir, selon les cas, l’acquis du Conseil de l’Europe dans le domaine des finances locales et régionales, et principalement la Recommandation Rec (2004) 1 sur la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional et la Recommandation Rec (2005) 1 sur les ressources financières des collectivités locales et régionales |
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Promouvoir l’acquis lors des diverses manifestations nationales et internationales relatives aux finances locales et régionales |
Inclusion des présentations des acquis lors de divers séminaires et conférences nationales et internationales En cas de demande des Etats membres, organisation d'une manifestation internationale début 2006 |
Utilisation de l’acquis par le Congrès, dans le cadre des programmes d’assistance et éventuellement par d’autres acteurs internationaux Document de référence pour les responsables politiques des Etats membres |
2005/II |
2008/I |
FL / GR |
Pour la CM 2007 : Productions seulement |
L’acquis, et notamment la Rec(2005)1, a été présenté et utilisé par le Réseau des relations fiscales entre niveaux d’administration de l’OCDE lors des discussions concernant les définitions des catégories de ressources portées lors de la réunion du Comité statistique. Les membres sont invités à informer le Secrétariat de leur intérêt à organiser un événement. |
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Concevoir et diffuser des brochures et des cédéroms comprenant l’acquis |
Une brochure comprenant la totalité de l’acquis sur les finances locales (et régionales) : la Charte, les Rec(2004)1 et Rec(2005)1 Un cédérom révisé comprenant l’acquis |
Meilleure connaissance de l’acquis Document de référence pour l’action politique et législative des Etats membres |
2005/II
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2006/II |
FL |
Pour la CM 2007 : Productions seulement |
Activité achevée. Le nouveau cédérom a été finalisé et publié en 2006. Le Manuel sur les finances aux niveaux local et régional a été finalisé et publié. |
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Activité |
Productions attendues |
Impact attendu |
Date du début |
Date de fin (pour CDLR) |
Com |
Evaluation |
Vue d’ensemble : état d’avancement selon la date |
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Action 2. Promouvoir l’acquis du Conseil de l’Europe dans le domaine des finances locales et régionales et en évaluer l’impact |
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Un questionnaire pour évaluer le degré de conformité aux lignes directrices incluses dans l’acquis et son impact sur l’action politique et législative |
Rapport sur la mise en œuvre et l’impact de l’acquis |
Meilleure compréhension des forces et faiblesses de l’acquis Document de référence pour l’amélioration des efforts de promotion |
2006/I |
2007/II |
FL |
Pour la CM 2007 : Productions seulement |
Activité achevée en décembre 2008. Les deux rapports ont été adoptés par le CDLR et seront publiés au printemps 2009. |
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Action 3. Utiliser et mettre en œuvre, selon le cas, les recommandations du Comité des Ministres dans le domaine des services publics locaux et régionaux |
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Finalisation de la recommandation sur les services publics locaux et régionaux |
Recommandation du Comité des Ministres |
Document de référence pour l’action politique et législative des Etats membres |
2004/II |
2006/II |
FL |
Pour la CM 2007 : Productions et impact |
Activité achevée. Le projet de recommandation révisé a été présenté lors d’un séminaire du Congrès à Sinaia (Roumanie) en décembre 2005. Il a été finalisé par le CDLR lors de sa réunion en mai 2006 et l’avis du Congrès sur ce document a été reçu en novembre 2006. Le Comité des Ministres a adopté la Recommandation le 31 janvier 2007. |
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Action 4. Echanger les expériences sur le « leadership », l’étalonnage (benchmarking) et le renforcement des capacités des collectivités locales et régionales afin d’identifier les bonnes pratiques et éventuellement d’établir une recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres sur ces sujets |
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Préparation d’une recommandation sur le renforcement de la capacité |
Recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres |
Document de référence pour les responsables politiques, les association des collectivités locales et régionales |
2005/II |
2007/I |
FS |
Productions et impact (à travers les programmes d’assistance) |
Activité achevée. Le travail a commencé en octobre 2005 dans le Comité LR-FS. Le Secrétariat a été chargé de préparer un projet de recommandation à temps pour la réunion du LR-FS en avril 2006. Le LR-FS a présenté les résultats au CDLR en mai 2006. Il a donné des instructions au LR-FS pour la continuation du travail. Un projet révisé a été présenté au CDLR lors de sa réunion de novembre 2006, révisé et approuvé. L’avis du Congrès a été reçu en juin 2007. Le CDLR a approuvé le projet et l'a transmis au Comité des Ministres en vue de son adoption. Le Comité des Ministres a adopté ce texte en tant que Recommandation (2007)12 le 10 Octobre 2007. |
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Activité |
Productions attendues |
Impact attendu |
Date du début |
Date de fin (pour CDLR) |
Com |
Evaluation |
Vue d’ensemble : état d’avancement selon la date |
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Finalisation du rapport sur « La gestion de la performance au niveau local » |
Un rapport écrit comprenant des conclusions et des lignes directrices |
Améliorer le projet de recommandation sur les services publics aux niveaux local et régional Document de référence pour les responsables politiques des Etats membres |
2003/II |
2005/II |
FL |
Pour la CM 2007 : Productions et impact |
Activité achevée. Le rapport a été examiné par le CDLR en novembre 2005 et finalisé par le LR-FL en décembre 2005. Le CDLR l’a adopté au moyen d’une procédure écrite. Sa publication est faite. Le CDLR et le LR-FL/GR examinent un éventuel suivi. |
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Finalisation du rapport sur « Les règles comptables au niveau local » |
Un rapport écrit comprenant des conclusions et des lignes directrices |
Base pour un débat sur l’éventuelle adoption de normes Document de référence pour les responsables politiques des Etats membres |
2003/II |
2005/II |
FL |
Pour la CM 2007 : Productions et impact |
Activité achevée. Le rapport a été adopté par le CDLR lors de sa réunion de novembre 2005 et a été publié. |
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Elaboration d’un rapport sur « L’audit interne aux niveaux local et régional » |
Un rapport écrit comprenant des conclusions et des lignes directrices |
Améliorer le projet de recommandation sur les services publics aux niveaux local et régional Document de référence pour les responsables politiques des Etats membres |
2004/II |
2005/II |
FL |
Pour la CM 2007 : Productions et impact |
Activité achevée. Le rapport a été adopté par le CDLR lors de sa réunion de novembre 2005 et a été publié. |
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Activité |
Productions attendues |
Impact attendu |
Date du début |
Date de fin (pour CDLR) |
Com |
Evaluation |
Vue d’ensemble : état d’avancement selon la date |
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Action 5. Etudier les possibilités pour les collectivités locales et régionales de coopérer avec d’autres collectivités (coopération intercommunale, coopération avec des collectivités d’un autre niveau) et avec le secteur privé (partenariats, concessions de service public, externalisation de certains services) pour l’amélioration des services publics offerts aux citoyens |
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Elaboration d’un rapport et de lignes directrices identifiant les bonnes pratiques en matière de relations entre les collectivités locales/régionales et le secteur privé |
Un rapport écrit comprenant des conclusions et des lignes directrices |
Base pour un débat sur l’éventuelle adoption de normes Document de référence pour les responsables politiques des Etats membres |
2006/II |
2008/II |
FL /GR |
Pour la CM 2007 : Productions provisoires |
Activité achevée. Sous réserve de la prise en compte d’une dernière contribution provenant de Moldova, le projet de rapport a été adopté par le CDLR en décembre 2008. |
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Action 6. Etudier l’opportunité d’actualiser certains des rapports antérieurs dans ce domaine, et notamment le rapport sur « Les finances locales en Europe » qui a été examiné par nous lors de la 11e session de la Conférence (Lisbonne, 1996) |
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Elaboration d’un rapport général et de lignes directrices sur « Les finances locales en Europe » |
Un rapport écrit accompagné de lignes directrices |
Meilleure compréhension de la situation des finances locales en Europe et de leur évolution depuis 1996 Document de référence pour les responsables politiques des Etats membres |
2005/II |
2007/II |
FL |
Pour la CM 2007 : Productions seulement |
Activité achevée en décembre 2008 (voir également sous l’action 2). |
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ANNEXE 3
Strasbourg, le 13 février 2009
PREPARATION DE LA 16e SESSION
DE LA CONFERENCE DU CONSEIL DE L’EUROPE DES MINISTRES
RESPONSABLES DES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES
Utrecht, 16-17 novembre 2009
Questionnaire aux etats membres :
DEFIS EN MATIERE DE GOUVERNANCE LOCALE ET REGIONALE
EN VUE DE LA PREPARATION DU FUTUR AGENDA D’UTRECHT
DATE LIMITE DE REPONSE: 30 MARS 2009
Pour toute information ultérieure, n’hésitez pas à contacter le Secrétariat du CDLR ([email protected], [email protected] ou [email protected]).
Merci de votre coopération !
Introduction
Afin d’avoir une vue claire des défis tels que perçus dans les Etats membres du Conseil de l’Europe dans le domaine de la gouvernance locale et régionale pour la période couvrant 2010–2014 et de préparer le choix à faire par les ministres par rapport au nouvel Agenda d’Utrecht, les Etats membres sont invités à répondre de façon concise aux questions suivantes.
Questions
1. A quels défis dans le domaine de la gouvernance locale et régionale dans tous ses aspects votre gouvernement est-il susceptible de faire face à l’avenir ?
2. Quelles actions votre gouvernement envisage-t-il, le cas échéant, pour répondre à ces défis ?
3. Par rapport à quels défis, une coopération au niveau du Conseil de l’Europe serait-elle utile ?
4. Quelles autres suggestions souhaitez-vous faire quant à la préparation du futur Agenda d’Utrecht, à la fois en terme de thèmes substantiels ou d’approches méthodologiques ?
ANNEXE 4
Propositions de projets concernant les finances des collectivités locales
1. Mise à jour et élargissement de l’étude pilote du CDLR sur le degré de conformité des politiques et pratiques des Etats membres avec les lignes directrices du CdE
Une première présentation pourrait passer en revue les développements depuis 2004 sur la base des nouvelles données de l'OCDE. D'autres pays peuvent être invités à fournir des données similaires, le but étant de couvrir autant d'Etats membres que possible.
2. Pourquoi les pouvoirs locaux hésitent-ils parfois à faire usage de leur pouvoir en matière d’impôts ?
La meilleure option pour le lancement de cette activité est l’organisation d'un atelier d'experts/membres prêts à apporter une contribution. Il faut organiser l’atelier suffisamment à l’avance, car les participants ont besoin de temps pour préparer leurs interventions.
3. Le recours aux subventions spécifiques
L'étude pilote (et le réseau de l'OCDE 2006) a constaté l'augmentation de l'utilisation de subventions spécifiques, mais l'étude sur le financement du CDLR n'a pas réussi à identifier les raisons de cette situation. Deux pistes pourraient être explorées :
La première pour déterminer quand et comment on utilise les subventions spécifiques conditionnelles (concordantes) ainsi que les subventions spécifiques non concordantes. Ces pistes pourraient être explorées par le biais d'un nouveau questionnaire beaucoup plus orienté sur les données et les critères, si les pays membres acceptent cette proposition. Cette activité concernerait l'ensemble du Comité.
La deuxième piste serait l’examen des moyens permettant de mesurer les évolutions du cadre « limité » des subventions spécifiques. Cette question semble plus difficile à traiter. Cela supposerait que 3-4 pays au moins se portent volontaires pour faire des présentations préliminaires qui pourraient être utilisées dans l’élaboration d’un questionnaire plus détaillé et d’un rapport sur la question. La meilleure solution serait d’examiner cette question dans le cadre d’un atelier spécial avant de décider d'associer l'ensemble du Comité.
4. Y a-t-il des économies d'échelle à faire dans les fonctions des collectivités locales ?
L'idée est de demander aux membres de communiquer des informations sur les études empiriques qu'ils ont effectuées ou que des chercheurs ont publiées dans leur pays. M. Jorgen Lotz pourrait préparer un petit document sur les questions à examiner.
L’organisation d’un atelier d'experts/membres qui veulent apporter une contribution pourrait être le meilleur moyen pour lancer le débat sur cette question. Il conviendrait d'organiser l'atelier suffisamment à l'avance pour permettre aux participants d'avoir le temps de préparer leurs documents.
5. Effets de la passation des marchés et de la fusion des rôles des collectivités locales
L’idée est de demander aux membres de rendre compte des études empiriques réalisées dans leur pays sur les économies découlant des activités de passation de marchés et des fusions, et, si possible, de leurs effets sur la qualité et les conditions de travail.
L’organisation d’un atelier d'experts/membres souhaitant apporter une contribution pourrait être le meilleur moyen pour lancer le débat sur cette question. Il conviendrait d'organiser l'atelier suffisamment à l'avance pour permettre aux participants d'avoir le temps de préparer leurs documents.
6. Guide expert sur « Un modèle européen d’indemnisation des collectivités locales au titre de leurs nouveaux rôles »
Il ressort de l'étude sur le financement des nouvelles compétences que tous les Etats membres offrent des compensations aux collectivités locales au titre des nouveaux rôles qui leur sont délégués. Ce constat est surprenant dans la mesure où les collectivités locales prétendent souvent le contraire. Beaucoup de questions techniques se posent sur la procédure en vigueur dans les pays et l'étude entreprise ne présente que les questions de nature très générale.
L’on peut envisager de commencer par l’élaboration d’un ensemble de lignes directrices sur la manière la plus efficiente de structurer les systèmes de compensation, c’est-à-dire la formulation d’un éventail de recommandations reposant sur les procédures avérées les plus efficientes d’après l’expérience d’experts du domaine.
Ce projet est sous-tendu par des raisons valables, à savoir que le projet permettra aux différents pays de bénéficier de l’expérience des autres, puisqu’il s'appuiera sur une comparaison détaillée des expériences émanant de différentes pratiques. Il permettra aussi l’étude élargie des lignes directrices qui seront établies car ces systèmes d'indemnisation semblent poser des problèmes dans les économies en émergence dans d’autres encore, qui pourraient ainsi tirer profit des pratiques européennes.
Un premier document pourrait être produit sur la base de « manuels » nationaux ou de rapports complets des Etats contenant les procédures d’indemnisation – à condition que ces documents puissent être mis à disposition dans des langues connues par le Secrétariat.
7. Atelier du CDLR sur les « partenariats publics/privés (PPP) »
En ce qui concerne les travaux à organiser dans le domaine des finances et des services publics aux niveaux local et régional en 2009, la plupart des délégations présentes à la réunion du LR-GR ont été favorables, entre autres, à l'organisation d'un atelier sur le partenariat public-privé (PPP) qui donnera utilement suite au rapport sur les pratiques européennes élaboré sur ce thème (voir document CDLR(2008)46). Les délégations ont manifesté un intérêt particulier pour un échange européen des bonnes pratiques reposant sur des exemples concrets de PPP au niveau local.
En ce qui concerne l’organisation d'autres séances d’échanges de vues sur le thème, plusieurs délégations ont estimé qu'il fallait prendre en considération les travaux actuellement menés dans ce contexte dans le cadre de l'Union européenne et notamment, par le nouveau Centre européen d’expertise en matière de PPP (CEEP) créé par la Banque européenne d'investissement et la Commission européenne au Luxembourg en septembre 2008.
Dans le cadre des activités préparatoires de la réunion du CDLR, la délégation du LR-GR de la Fédération de Russie a informé le Secrétariat de son intention d'accueillir en 2009, l’atelier sur le PPP.