Strasbourg, le 20 mars 2009                                                                 LR-FS(2009)2

                                                                                                                         

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)

COMITE D’EXPERTS SUR LES FINANCES AUX NIVEAUX LOCAL

ET REGIONAL ET LES SERVICES PUBLICS

(LR-FS)

ATELIER DE TRAVAIL SUR L’IMPACT DE LA CRISE FINANCIERE GLOBALE SUR LES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES

Note du Secrétariat

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques

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Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.

Introduction

Comme convenu lors de la réunion d’octobre 2008 du Comité LR-GR (prédécesseur du Comité LR-FS nouvellement créé), un atelier sur l’impact de la crise financière mondiale sur les collectivités locales et régionales se tiendra dans le cadre de la réunion du Comité. Il est prévu pour l’après-midi du 6 avril 2009, entre 15 et 18 heures environ.

L’objectif de cet atelier, auquel tous les membres sont invités à participer activement, est (a) de dresser le bilan (à ce jour) de l’impact de la crise financière et économique sur les collectivités locales et régionales, (b) de réfléchir à l’évolution prévisible de la crise et aux réponses politiques possibles et (c) d’envisager une action éventuelle du Conseil de l’Europe en coopération avec l’Initiative de réforme des autorités et des services publics locaux (LGI, Local Government and Public Service Reform Initiative).

Pour ce qui concerne (a) la crise financière et son impact sur les collectivités locales et régionales des Etats membres, le CDLR a invité en décembre 2008 les Etats membres à participer à une enquête, dont les résultats figurent dans le document LR-FS(2009)3 et seront adressés au CDLR en temps utile. Lors de l’atelier, les membres du Comité pourront, s’ils le souhaitaient, commenter et compléter les informations relatives à leur pays ou, si celui-ci n’a pas participé à l’enquête, fournir des informations le concernant.

Pour ce qui concerne le point (b), l’Annexe 1 est un document destiné à alimenter la réflexion, préparé par M. Ken Davey, professeur émérite à l’Université de Birmingham et membre de LGI. Le document décrit l’impact que le ralentissement économique pourrait avoir sur les collectivités locales, anticipe ses conséquences politiques et propose des solutions. M. Davey présentera ce document lors de l’atelier, en vue d’une discussion approfondie à son sujet avec les participants.

Enfin, concernant le point (c), et sur la base des questions exposées dans l’Annexe 1, l’Annexe 2 présente une proposition d’activité conjointe de LGI et du Conseil de l’Europe en vue de contribuer à la 16^e session de la Conférence du Conseil de l’Europe des Ministres responsables des collectivités locales et régionales (Utrecht, 16-17 novembre 2009). 

Lors de sa réunion des 22-24 avril 2009, le CDLR examinera cette proposition et se prononcera à son sujet. Le proposition sera présentée lors de l’atelier afin de recueillir l’avis des membres et d’aider ainsi le CDLR à parvenir à une décision lors de sa réunion d’avril.

Action requise

Les membres sont invités à se préparer, en vue d’une participation active à l’atelier, conformément aux orientations présentées ci-dessus.

Le Comité est invité

a.       à prendre note de toute information nouvelle et additionnelle que les membres pourront fournir concernant l’impact de la crise financière et économique sur les collectivités locales et régionales de leur pays ;

b.       à débattre et convenir d’une position sur le document de réflexion contenu dans l’Annexe 1. Il est en particulier invité à valider l’analyse et à formuler des observations à son sujet et concernant les propositions d’initiatives politiques qu’elle contient ;

c.       à débattre et convenir d’une position sur le document de réflexion contenu dans l’Annexe 2. Le Comité pourra aussi suggérer des pistes possibles pour la mise en œuvre de la proposition ;

d.       à adresser au CDLR, pour examen, les positions adoptées au sujet des points b. et c.

ANNEXE 1

LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LE RALENTISSEMENT DE L’ÉCONOMIE

Document de M. Ken DAVEY, destiné à « nourrir la réflexion »

1. Impacts généraux

Il est encore trop tôt pour prédire précisément l’impact que le ralentissement de l’économie aura sur les collectivités locales. Cet impact sera différent d’un pays à l’autre et d’un lieu à l’autre, en fonction des situations économiques et de la nature des sources de revenus et des responsabilités locales. Néanmoins, deux caractéristiques dominantes semblent devoir être observées :

• les budgets de fonctionnement seront pris en tenaille entre la baisse des recettes et l’augmentation des dépenses sociales ;

• les projets de construction et de rénovation, qui ont un fort potentiel d’embauche et peuvent être conçus et réalisés rapidement, seront encouragés.

2. Recettes courantes

Les impacts seront variables selon les sources de recettes, mais les tendances suivantes sont prévisibles :

• Les recettes provenant d’une portion de l’impôt sur le revenu individuel (première source des recettes locales dans la plupart des pays d’Europe centrale et orientale, d’Europe du Sud-est et de l’ex-Union soviétique) vont diminuer du fait de l’augmentation du chômage.

• Les recettes de l’impôt foncier resteront relativement stables, puisqu’il est calculé suivant des formules qui ignorent les valeurs en repli, mais l’assiette de cet impôt sera réduite du fait des fermetures d’entreprises commerciales et des demandes d’exemption.

• Dans les pays où une portion de l’impôt sur les sociétés ou de la TVA est attribuée aux collectivités locales, cette source de recettes va diminuer (nettement dans le cas de l’impôt sur les sociétés).

• Les recettes des autorités nationales vont connaître une diminution plus nette que celles des autorités locales, ce qui pourrait entraîner une réduction des budgets dévolus à ces dernières lorsqu’ils ne sont pas liés à des obligations fixes (par exemple la rémunération des enseignants).

• Les taxes professionnelles locales, lorsqu’elles seront maintenues, connaîtront une diminution.

3. Dépenses courantes

Le coût des prestations sociales va augmenter massivement. Il pèsera principalement sur les autorités centrales, mais dans certains systèmes nationaux les autorités locales devront peut-être supporter des coûts supplémentaires concernant

• les allocations logement (en raison du repli des revenus des ménages ou de l’allongement des délais de remboursement par les autorités centrales) ;

• les indemnités versées aux chômeurs de longue durée ;

• l’aide d’urgence accordée aux familles en avance des prestations de l’Etat.

4. Budgets d’investissement

Les sources ordinaires de financement des investissements vont probablement diminuer. En particulier :

• les excédents d’exploitation vont diminuer ;

• les banques seront beaucoup plus réticentes à consentir des crédits ou acheter des obligations ;

• les entreprises disposeront de moins de capital pour les partenariats public/privé ;

• le marché des ventes d’actifs sera aussi réduit.

En revanche, rien n’indique que les financements structurels ou de préadhésion de l’Union européenne doivent diminuer. De plus, les stratégies d’incitation fiscale entraîneront peut-être un meilleur afflux de fonds budgétaires communautaires ou nationaux vers les nouveaux projets d’investissement ou les grands projets de rénovation, lesquels :

• soutiennent le secteur de la construction ;

• ont un fort potentiel d’embauche ;

• peuvent être conçus et réalisés rapidement.

5. Conséquences politiques

La baisse des recettes et l’augmentation des dépenses sociales peuvent aboutir à des déficits budgétaires ou à des diminutions des excédents d’exploitation. Du fait des contraintes équivalentes, sinon plus graves encore, pesant sur les budgets nationaux, les autorités locales ne pourront pas profiter des changements dans les relations budgétaires intergouvernementales.

La priorité absolue sera de protéger les services publics locaux essentiels en veillant à ce que les dépenses des collectivités locales soient aussi productives que possible. A cette fin, plusieurs options pourront être envisagées :

• adopter des mesures d’amélioration de l’efficience et de réduction des frais généraux superflus, au moyen de processus tels que la comparaison et le contrôle des performances ;

• réduire les coûts administratifs et les déséconomies d’échelle liées à la fragmentation territoriale ; réexaminer les propositions de regroupement des petites collectivités et étendre la coopération intercommunale ;

• mieux cibler les dépenses sociales, de manière à optimiser les prestations pour les ménages défavorisés et supprimer les aides superflues versées à ceux qui le sont moins ;

• assouplir les normes nationales applicables aux dépenses, qui restreignent la marge de manœuvre des collectivités locales pour améliorer l’efficacité de leurs services.

Dans le même temps, les collectivités locales seront incitées à stimuler les économies locales affaiblies et pourraient avoir un meilleur accès aux fonds d’investissements, éventuellement dans de brefs délais. Elles auront tout intérêt à

• se familiariser avec les dispositifs de financement structurel et de préadhésion de l’Union européenne ;

• préparer une liste de projets à petite échelle de construction et de rénovation des infrastructures, qui pourront le moment venu bénéficier des financements d’incitation fiscale.

Les temps de crise sont aussi des périodes propices à l’action, où les réformes négligées jusqu’alors prennent un caractère d’urgence. Un retour aux niveaux de progrès économique antérieurs à la crise est de moins en moins probable, et les autorités locales devront disposer de la plus grande marge de manœuvre pour maintenir les services sociaux à un niveau essentiel malgré le manque de ressources. Ce résultat ne sera pas atteint en intensifiant le contrôle par les autorités nationales, mais plutôt en renforçant l’exercice des compétences et responsabilités locales prévues par la Charte européenne de l’autonomie locale.

ANNEXE 2

Proposition d’activité conjointe

entre l’Initiative LGI et le Conseil de l’Europe

1. L’analyse de LGI

En concertation avec le Secrétariat du Conseil de l’Europe, LGI commandera une analyse concernant

• les conséquences réelles du ralentissement économique sur les budgets locaux à la fin 2008 et au premier semestre 2009, d’après les rapports financiers – nationaux ou partiels – à mesure qu’ils seront disponibles ;

• la faisabilité des quatre options politiques décrites au paragraphe 5 de l’Annexe 1 ;

• les possibilités d’accès aux financements d’investissement, en tenant compte des évolutions prévisibles des flux de fonds structurels.

Cette analyse sera menée par un petit groupe de rédaction composé de spécialistes internationaux ayant déjà collaboré à des programmes de LGI et du Conseil de l’Europe.

Ce groupe travaillera en liaison avec un réseau d’observateurs nationaux, auxquels il sera demandé

• de collecter des données nationales ou partielles sur les recettes fiscales, dès qu’elles seront disponibles ;

• de se prononcer sur la pertinence des options politiques proposées pour leur propre pays.

Ces observateurs seront recrutés par LGI dans sa région d’activité habituelle, en Europe centrale, de l’Est et du Sud-Est. Une collaboration éventuelle avec des experts d’Europe occidentale sera toutefois envisagée lors de la Conférence de Twente.

2. Consultation

Le cadre de l’analyse de LGI sera présenté pour commentaires lors des événements suivants :

• la Conférence de Twente sur l’innovation pour une bonne gouvernance locale et régionale, les 2 et 3 avril (en particulier dans la matinée du 3 avril) ;

• la réunion du comité du CDLR pour les finances (LR-FS), à Strasbourg les 6-7 avril ;

• la réunion du CDLR, à Strasbourg les 22-24 avril.

3. Examen des résultats

Les résultats préliminaires de l’analyse seront présentés début septembre (à Strasbourg), pour examen lors d’une Table ronde à laquelle des représentants de l’OCDE, de la Banque mondiale et d’autres organisations similaires intéressées seront invités.

Les résultats, révisés éventuellement suite à leur examen par la Table ronde, seront ensuite présentés lors de la réunion des 21-23 septembre du CDLR, qui décidera de leur inscription en tant que Document de travail à l’ordre du jour de la Conférence ministérielle d’Utrecht des 16-17 novembre et formulera une recommandation de réponse appropriée de la part de la Conférence.

4. Actions ultérieures

Cette initiative est mise en place eu égard à la collaboration fructueuse, par le passé, entre LGI et le Conseil de l’Europe, fondée sur leurs valeurs et préoccupations communes. Il est attendu des discussions d’Utrecht qu’elles débouchent sur des propositions d’activités plus détaillées et spécifiques, tant au niveau régional qu’à celui d’un pays donné, qui pourront servir de base à une collaboration durable entre LGI et le Conseil de l’Europe à partir de 2010.