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Strasbourg, le 1er décembre 2009                                                         LR-FS(2009)10

                                                                                                                         

COMITE EUROPEEN SUR LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

(CDLR)


COMITE D’EXPERTS SUR LES FINANCES AUX NIVEAUX LOCAL

ET REGIONAL ET LES SERVICES PUBLICS

(LR-FS)

FINANCEMENT CENTRAL DES NOUVELLES COMPETENCES POUR LES COLLECTIVITES LOCALES

Note du Secrétariat

établie par la Direction générale de la

démocratie et des affaires politiques

Direction des institutions démocratiques


This document is public. It will not be distributed at the meeting. Please bring this copy.

Ce document est public. Il ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.


Introduction

Comme convenu lors de la dernière réunion du Comité LR-FS (6-7 avril 2009), la deuxième réunion pourrait s’employer à rédiger un premier ensemble de lignes directrices sur la compensation des nouvelles compétences exercées par les collectivités locales. L’idée d’élaborer ces lignes directrices est venue à l’examen du rapport rédigé par le LR-FS pour le CDLR sur l’évolution des ressources des collectivités locales. Un projet initial de lignes directrices a été préparé par M. Jørgen Lotz (Danemark), expert-consultant, sous la forme d’un document de discussion (voir ci-après).

Action requise

Les membres sont invités à examiner le document de discussion joint au présent dossier et à se préparer à discuter sur les divers points soulevés. Les membres sont libres, bien entendu, de soulever d’autres questions.

À la suite de cette discussion, le Comité est invité à décider s’il faut poursuivre l’élaboration des lignes directrices selon les orientations suggérées et, dans ce cas, à statuer sur l’organisation de cette tâche.


Document de discussion: Propositions de texte pour des recommandations relatives au financement central des nouvelles compétences pour les collectivités locales

Ce document présente treize questions à examiner par le Comité afin d’aider le Secrétariat à rédiger une proposition de lignes directrices en vue de l’élaboration de procédures de compensation fondées sur les expériences des pays membres.

Ces questions se répartissent en cinq rubriques:

I.         Compensation de nouvelles compétences.

II.        Cadre juridique.

III.       Type de compensation.

IV.       Responsabilité interne dans le centre et à l’échelon international.

V.        Consultation des collectivités locales.

Attendu que:


I. Compensation de nouvelles compétences

Point de discussion 1

 

Il doit être décidé si les recommandations peuvent aussi s’appliquer aux relations avec les régions, et l’application aux Etats fédéraux demande à être éclaircie.

Pour la discussion 1. Collectivités locales

Le texte suivant utilise les termes « pouvoirs locaux » ou « collectivités locales » pour englober tous les niveaux d’administration subcentrale dans les pays fédéraux tout comme dans les pays unitaires.

Point de discussion 2

 

Le principe selon lequel les décideurs doivent être les payeurs procède de l’idée de responsabilité; il constitue le premier argument en faveur du financement central des nouvelles compétences exercées par les collectivités locales (ou des pertes de revenus locaux) à la suite de changements dans les règles obligatoires introduites par le centre.

Mais la responsabilité n’est pas toujours un critère solide. Ainsi, le centre peut exercer des pressions non contraignantes sur les dépenses locales sans que pour autant s’impose une compensation.

Parmi les cas méritant une particulière attention, citons celui d’un ministre utilisant de nouvelles réglementations. S’il le fait pour changer l’interprétation d’une législation existante qui régissait le calcul de la compensation initiale, une compensation s’impose incontestablement. En revanche, si la nouvelle réglementation n’est qu’une simple interprétation plus précise de règles existantes, aucune compensation n’est requise.

Autre type d’exemple de cas mixte: des plaintes centrales non contraignantes sont exprimées en public à l’encontre de services locaux dont le niveau est jugé inacceptable. D’un côté, cela peut entraîner des pressions à la dépense auxquelles les pouvoirs locaux peuvent difficilement résister. Les frais locaux découlant directement de ces pressions doivent, d’un point de vue de la responsabilité, recevoir compensation. D’autant que cela aura un effet préventif sur les ministres du centre qui font ce type de déclarations. D’un autre côté, le droit du centre à engager un débat politique doit être accepté sans qu’il faille (immédiatement) envisager une compensation.

Pour la discussion 2. Des règles claires pour la compensation des nouvelles compétences

Les coûts (ou les pertes de revenus) imposés aux collectivités locales du fait du gouvernement central doivent être compensés par le centre. En revanche, si le centre est à l’origine d’un allègement des obligations imposées aux collectivités locales (ou d’une augmentation des revenus locaux), une compensation négative d’un montant équivalent se justifie. La compensation doit faire l’objet de règles claires et explicites afin que tous les niveaux de gouvernement puissent la prendre en compte dans leur planification budgétaire.


Point de discussion 3

Une compensation doit s’appliquer aux effets produits par l’introduction de nouvelles compétences locales, mais aussi en cas de transfert de fonctions d’un niveau à un autre.

Pour discussion 3. Compensation pour transfert de fonctions

Les effets économiques du transfert de fonctions entre différents niveaux d’administration doivent donner lieu à compensation. Elle sera calculée proportionnellement aux coûts économisés par le niveau responsable avant le changement. Les droits à pension du personnel transféré doivent être inclus dans la compensation. En revanche, le transfert des bâtiments, terrains et autres biens nécessaires à la poursuite du service ne donnera lieu, en règle générale, à aucune compensation.

Point de discussion 4

Par ailleurs, les changements réglementaires ouvrant la voie à des politiques locales inenvisageables auparavant doivent donner lieu à compensation. [Exemples: Suppression du seuil maximal applicable au nombre d’élèves par classe d’école primaire; ou introduction de plafonds limitant le nombre d’élèves par classe.].

Pour discussion 4. Compensation en cas d’initiatives locales requises

Une compensation négative se justifie aussi lorsque, par voie réglementaire, le centre offre aux pouvoirs locaux de nouvelles possibilités de réaliser des économies, même si pour ce faire, ils doivent investir des efforts.

Point de discussion 5

Les changements apportés aux subventions générales le sont, dans certains cas, pour des raisons de contrôle macroéconomique. Si une diminution des subventions (ou des revenus locaux) survient pour ce motif, elle ne doit pas donner lieu à compensation. Même chose pour les changements appliqués à la fiscalité générale et ayant des effets identiques pour le secteur privé et pour les collectivités locales. Le secteur public local doit s’adapter à ce type de changements tout comme le secteur privé.

[Exemples: Les coûts encourus par les pouvoirs locaux en raison d’un changement du taux (national) de TVA (ou du taux des cotisations de sécurité sociale) ne justifient pas une compensation.)

Pour discussion 5. Compensation des effets de la macro-politique sur les finances locales

Les pouvoirs locaux ne doivent pas recevoir compensation pour les effets de politiques macro-économiques visant à réglementer l’économie nationale.

En revanche, les effets produits sur les revenus locaux par des changements apportés à la répartition des recettes fiscales, ou à d’autres mesures fiscales visant directement les pouvoirs locaux, méritent compensation.

 


II. Cadre juridique

Point de discussion 6

Pour officialiser les procédures de compensation, il existe plusieurs méthodes: contraintes constitutionnelles ou juridiques, accords de coopération, règlements ou engagements gouvernementaux et/ou parlementaires fondés sur des bonnes pratiques.

Dans le choix de la méthode, un critère reste déterminant: la capacité de la méthode à décourager le centre d’introduire des changements dans les compétences locales sans compensation. À cet effet, plusieurs méthodes sont valables, quoique chacune à leur manière et à leur mesure. Pour le centre, le moyen le plus simple de s’engager à pratiquer une compensation passe par la voie légale: les principes de compensation des collectivités locales doivent être imposés par la loi.

Pour la discussion 6. Le cadre juridique

Les conditions à remplir par les collectivités locales pour prétendre à compensation doivent être formulées de manière à ce que le centre s’engage, de préférence par voie légale, à compenser ces pouvoirs locaux dès lors qu’ils sont invités à exercer de nouvelles compétences.

III. Type de compensation

Point de discussion 7

Dans la majorité des cas, la compensation revêt la forme de subventions [(CDLR (2008)]. Elle peut aussi se traduire par l’autorisation accordée aux collectivités locales de percevoir de nouveaux impôts, droits ou redevances.

La responsabilité veut que ceux qui décident des politiques en matière de dépenses soient aussi ceux qui se tiennent devant les citoyens à l’heure du financement. Lorsque la compensation passe par des subventions, c’est le gouvernement central qui est tenu pour responsable du financement en dernier ressort. Mais si la compensation consiste à autoriser les collectivités locales à lever de nouveaux impôts ou redevances, cette responsabilité ultime est moins évidente. Dans ces cas, elle dépendra de l’habileté des collectivités locales à convaincre les citoyens que le nouvel impôt ou la nouvelle redevance est l’œuvre du gouvernement central.

Pour discussion 7. Subventions ou financement propre

La compensation doit s’effectuer sous forme de subventions. Le recours à d’autres moyens de compensation –– par exemple, introduction de nouveaux impôts locaux, ou de redevances ou de droits –– ne doit servir que lorsque la responsabilité réelle du financement de la nouvelle compétence locale apparaît clairement aux yeux des citoyens.


Point de discussion 8

Si la compensation est accordée sous forme de subventions, il faut décider du type de subvention à utiliser. Il s’agit souvent de subventions spécifiques affectées[4].

Toutefois, il se peut que le recours à l’affectation de crédits ne soit pas conforme aux obligations légales approuvées par les gouvernements membres de la « Charte européenne de l’autonomie locale » (Conseil de l’Europe, 1985) quant à la définition des subventions.

Selon le rapport du CDLR, il semble que les subventions spécifiques affectées soient utilisées parce qu’elles offrent le meilleur moyen d’aider les collectivités locales où le coût supplémentaire dû à la nouvelle compétence est le plus élevé; par exemple, lorsqu’il est difficile de déterminer des indicateurs objectifs pour allouer les subventions générales correspondant à la ventilation des coûts. Certains pays compensent par des subventions de contrepartie sous réserve que, au terme d’une période spécifique, elles soient intégrées aux subventions générales. D’autres pays ont pu accorder une compensation, plus conformément aux lignes directrices, en recourant à des subventions générales. L’expérience de ces derniers montre qu’il est difficile mais pas impossible de convaincre les collectivités locales qu’à long terme, celles qui essuient des pertes dans un cas seront gagnantes dans un autre.

Pour discussion 8. Compensation par des subventions affectées ou générales

·         Il est préférable d’accorder les compensations sous forme de subventions générales. Quant aux subventions affectées, en règle générale, elles ne doivent pas servir de compensation car elles tendent à empêcher les collectivités locales d’agir de la manière la plus rentable et de faire jouer des circonstances locales particulières. Les subventions affectées ne seront utilisées que dans les cas suivants:

·         La nouvelle compétence locale est relativement onéreuse

·         Les coûts sont très inégalement répartis entre les collectivités locales.

·         Il n’existe pas d’indicateur objectif qui corresponde suffisamment à la répartition des coûts.

Le recours à des subventions affectées ne doit s’effectuer qu’à une seule condition: elles feront place à des subventions générales au terme d’une période définie (quelques années).


IV. Responsabilité interne dans le centre et à l’échelon international

Point de discussion 9

L’introduction d’un système de compensation pour l’exercice de nouvelles compétences améliorera la responsabilité des conseils municipaux. Ils ne pourront plus rejeter sur le centre la responsabilité de niveaux de dépenses excessifs. Quant au centre, sa responsabilité se verra, elle aussi, améliorée s’il fait preuve d’une bonne discipline interne.

Pour renforcer cette discipline, de nombreux pays ont mis en place dans le centre des règles budgétaires internes qui obligent un ministre, lorsqu’il prend des décisions imposant des coûts aux collectivités locales, à financer la compensation de ces collectivités sur son propre budget. De même, lorsqu’un ministre prend des décisions pouvant entraîner des économies au niveau des collectivités locales –– qui voient aussi, par la suite, leurs subventions réduites ––, il peut bénéficier en échange d’augmentations identiques de son budget. Néanmoins, la faisabilité et la définition de ce type de règles internes dépendent de la structure du système budgétaire central.

Pour discussion 9. Les règles budgétaires internes du gouvernement central

Il est recommandé, lorsque le système budgétaire central autorise ce type de procédures, qu’un ministre qui prend des décisions entraînant pour les collectivités locales une augmentation des dépenses, assume le financement de la compensation sur son propre budget. À l’inverse, si le ministre introduit des règles entraînant des économies locales, sa démarche doit être récompensée par des augmentations budgétaires équivalentes aux économies locales.

Point de discussion 10

Les décisions administratives ou les décisions de justice qui créent un précédent sont à considérer comme l’expression d’une nouvelle compréhension des obligations imposées aux collectivités locales. L’on peut y voir la clarification de règles existantes que le centre ignorait jusqu’alors et n’avait pas prises en compte pour calculer la compensation initiale. Cela pourrait être la rectification d’un manquement du centre, auquel cas les collectivités locales ont droit à compensation comme s’il s’agissait d’une nouvelle loi du gouvernement central.

Pour discussion 10. Effets de précédent

Les coûts locaux qui résultent de décisions de justice ou de plaintes établissant un précédent pour d’autres cas, doivent être compensés par le centre.


Point de discussion 11

Dans les Etats membres de l’Union européenne, une grande partie de la législation et de la réglementation nationales concerne la mise en œuvre de décisions de l’UE. Or, cette mise en application peut entraîner une augmentation des coûts locaux –– par exemple, décisions obligeant les collectivités locales à introduire de meilleures conditions de travail. En l’espèce, il est difficile d’user d’arguments de responsabilité pour décider si oui ou non il faut accorder une compensation. Certes, le centre n’a peut-être exercé qu’une influence infime sur les règles communautaires, mais en général, celle des collectivités locales a été encore moindre. La réglementation de l’UE présente un problème de responsabilité resté sans réponse. Dans ce type de cas, le centre doit-il ou non offrir compensation aux collectivités locales? Pour répondre à cette question, peut-être faut-il considérer qu’après tout, le centre reste tout de même mieux placé pour influer sur les politiques de l’Union européenne.

Pour discussion 11. Compensation pour mise en œuvre de la réglementation de l’UE

Dans les pays membres de l’UE qui mettent en œuvre les règlements de l’UE, la législation peut entraîner des coûts pour les collectivités locales. Dans ces cas, il est recommandé que le centre accorde une compensation.

V. Consultations avec le niveau des collectivités locales

Point de discussion 12

Dans plusieurs pays, l’expérience a montré que les consultations au niveau des collectivités locales sur le montant et l’allocation de la compensation améliorent la législation et la mise en application. À quel moment doivent intervenir ces consultations? Avant d’en décider, il ne faut pas oublier que l’élaboration d’une nouvelle législation (ou réglementation) exige parfois une certaine confidentialité durant les négociations parlementaires. En tout état de cause, pour pleinement exploiter l’intérêt des consultations, il convient de les organiser le plus tôt possible durant la phase de rédaction.

Les avantages souvent cités des consultations et des accords passés avec le niveau local sont doubles: ces processus améliorent la qualité de la législation et de la mise en œuvre locale et, de ce fait, les résultats correspondent mieux aux intentions initiales du centre.

Pour discussion 12. Consultations avec des représentants des collectivités locales

Le niveau local doit être consulté sur le montant et l’allocation de la compensation. Ces consultations interviendront le plus tôt possible durant la phase de rédaction de la législation ou de la réglementation.


Point de discussion 13

L’organisation des consultations entre le centre et les collectivités locales varie considérablement d’un pays à l’autre [CDLR (2008)]. Elle prévoit généralement un organe politique permanent représentant les deux parties, souvent assisté d’une commission technique commune chargée de préparer les dossiers. Quoiqu’il en soit, la décision quant au choix de l’organisation doit prendre en compte les coûts administratifs de ces différentes possibilités.

Pour discussion 13. Organisation des consultations

Il est souhaitable que les consultations avec le niveau local se déroulent dans le cadre d’une structure de type commission permanente composée de représentants élus des deux parties, centrale et locale. Si des consultations sont organisées entre le ministère concerné et le niveau local, il est souhaitable que celui-ci ait la possibilité de recourir à un agent du centre chargé des questions générales d’économie et de responsabilité.

Documentation:

-          CCRE/CEMR. « Procédures de consultation dans les états européens » (non daté).

-          Conseil de l’Europe (1985): Charte européenne de l’autonomie locale. STE 122 – Autonomie locale. Strasbourg 15.X.1985.

-          Conseil de l’Europe (2004): Recommandation Rec.(2004)1 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la gestion financière et budgétaire aux niveaux local et régional.

-          Conseil de l’Europe (2005) : Recommandation Rec(2005)1 du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux ressources financières des collectivités locales et régionales.

-          Rapport de pratique européenne du CDLR sur les pratiques des Etats membres en matière de financement des nouvelles compétences des collectivités locales”, (2009).

-          Kommunal- og regionaldepartementet (2007) «Statslig styring av kommunesektoren» 02/2007. Stockholm. Suède.

-          Finansministeriet (2007). « Vejledning om Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT) ». Vejledning nr. 63, 9 octobre 2007. Danemark.

                     



[1] Recommandation Rec(2005)1 du Comité des Ministres relative aux ressources financières des collectivités locales et régionales.

[2] Rapport de pratique européenne sur les pratiques des Etats membres en matière de financement des nouvelles compétences des collectivités locales (2009), p.2.

[3] CEMR (non daté)

[4] Rapport de pratique européenne sur les pratiques des Etats membres en matière de financement des nouvelles compétences des collectivités locales (2009), p.6.