Délégués des Ministres / Groupes de rapporteurs
    GR-J
    Groupe de Rapporteurs sur la coopération juridique

    GR-J(2003)7 21 mars 2003
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    Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC) - Projet de Recommandation Rec(2002)... du Comité des Ministres aux Etats membres sur les règles communes contre la corruption dans le financement de partis politiques et des campagnes électorales

    Point pour examen par le GR-J lors de sa réunion du 21 mars 2003
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    Historique

    1. La législation régissant le financement des partis politiques est récente ou inadaptée. Il n'existe à l'heure actuelle aucune norme ou référence internationale, la question du financement des partis politiques étant étroitement liée aux systèmes constitutionnels et électoraux de chaque Etat, lequel est généralement le produit de l'histoire et de la culture de chaque pays.

    2. Au cours de leur Deuxième Sommet, les Chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe ont invité, entre autres choses, le Comité des Ministres à assurer sans tarder la mise au point définitive des instruments juridiques internationaux en application du Programme d'action contre la corruption du Conseil de l'Europe, adopté en 1996. Puisque ce Programme avait fait référence aux liens entre le financement illégal des partis politiques et la corruption, le Groupe Multidisciplinaire sur la Corruption (GMC) a examiné la possibilité de procéder à l'élaboration de normes internationales permettant de lutter contre la corruption dans le financement des partis politiques et campagnes électorales. Le GMC a débuté ses travaux en élaborant une étude analytique comparative de la législation existante dans les Etats membres et observateurs du Conseil de l'Europe.

    3. Sur la base de cette analyse, le GMC a décidé, en décembre 1999, de créer un groupe de travail spécial sur le financement des partis politiques (GMCF). Il a été convenu que ce groupe examinerait la question de l'élaboration de principes communs concernant le financement des partis politiques, des candidats et des campagnes électorales, dans le but de prévenir la corruption. Le GMCF s'est réuni à cinq reprises (avril, juin, octobre, décembre 2000 et mars 2001) pour examiner et finaliser un projet de Recommandation du Comité des Ministres. Ce projet a été soumis à la plénière du GMC pour examen en mars 2001.

    4. Le GMC a pris en considération la Recommandation 1516 (2001) de l'Assemblée Parlementaire sur le Financement des partis politiques (adoptée le 22 mai 2001) et a préparé le projet de Recommandation lors de ses 23e (mars 2001), 24e (mai 2001) et 25e (octobre 2001) réunions plénières. Au cours de cette dernière réunion, il a approuvé le projet et l'a envoyé Comité des Ministres pour adoption.

    5. En mai 2002, le Comité des Ministres a tenu un échange de vues préliminaire et a invité son groupe de Rapporteurs sur le Coopération Juridiques (GR-J) de poursuivre l'examen de ce projet de recommandation, en vue de trouver des solutions à des questions soulevées par certaines délégations.

    6. Le GR-J a discuté ce point pendant ses réunions de mai 2002 (voir carnet de bord GR-J(2002)CB5), juin 2002 (voir carnet de bord GR-J(2002)CB6) – avec une audition de Madame Stepova, rapporteur de l'Assemblée Parlementaire pour la Recommandation 1516 (2002) – septembre 2002 (voir carnet de bord GR-J (2002) CB7 révisé) et novembre 2002 (voir carnet de bord GR-J(2002)CB9) – avec la participation d'experts provenant des capitales. A l'issue de cette dernière réunion, le GR-J a invité le Secrétariat à préparer une proposition de compromis à la lumière des opinions exprimés par les délégations.

    7. Suite à cette conclusion, le Secrétariat a examiné les différents points de vue, a entamé des consultations et a préparé des projets d'amendements. Les amendements proposés sont inclus dans une nouvelle version de la Recommandation qui figure en Annexe 1. Les amendements suivent une approche plus flexible que le texte original notamment en ce qui concerne l'exigence d'une législation et l'établissement de limites aux donations et dépenses. Leur but est de répondre aux préoccupations exprimées par un certain nombre de délégations lors de l'examen de ce projet. Si le GR-J accepte les amendements proposés, le Rapport Explicatif de la Recommandation sera modifié en conséquence.

    Annexe

    Recommandation Rec(20023) ..
    du Comité des Ministres aux Etats membres
    sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales

    (adoptée par le Comité des Ministres le…,
    lors de la ...e réunion des Délégués des Ministres)

    Le Comité des Ministres, conformément à l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

    Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres;

    Considérant que les partis politiques constituent un élément fondamental des systèmes démocratiques des Etats et un moyen essentiel d'expression de la volonté politique des citoyens;

    Considérant que le financement des partis politiques et des campagnes électorales dans tous les Etats doit être soumis à des règles strictes normes, dans un souci de prévention et de lutte contre le phénomène de la corruption;

    Convaincus que la corruption représente une menace sérieuse pour l'Etat de droit, la démocratie, les droits de l'homme, l'équité et la justice sociale, entrave le développement économique, met en danger la stabilité des institutions démocratiques et mine les fondements moraux de la société;

    Vu les recommandations des 19e et 21e Conférences des ministres européens de la Justice (La Valette, 1994, et Prague, 1997, respectivement);

    Vu le programme d'action contre la corruption adopté par le Comité des Ministres en 1996;

    Conformément à la déclaration finale et au plan d'action adoptés par les chefs d'Etat et de gouvernement du Conseil de l'Europe lors de leur 2e Sommet, qui s'est tenu à Strasbourg, les 10 et 11 octobre 1997;

    Tenant compte de la Résolution (97) 24 portant les vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption, adoptée par le Comité des Ministres le 6 novembre 1997, en particulier le principe 15 visant à favoriser des règles sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales qui découragent la corruption;

    Tenant compte de la Recommandation 1516 (2001) sur le financement des partis politiques, adoptée le 22 mai 2001 par l'Assemblée parlementaire,

    A la lumière des conclusions de la 3e  Conférence européenne des services spécialisés dans la lutte contre la corruption, ayant pour thème «le trafic d'influence et le financement illégal des partis politiques», qui s'est tenue à Madrid du 28 au 30 octobre 1998;

    Rappelant dans ce contexte l'importance de la participation des Etats non membres aux activités du Conseil de l'Europe contre la corruption et se félicitant de leur contribution précieuse à la mise en œuvre du programme d'action contre la corruption;

    Vu la Résolution (98) 7, portant autorisation de créer l'Accord partiel et élargi établissant le «Groupe d'Etats contre la corruption – GRECO», et la Résolution (99) 5, instituant le Groupe d'Etats contre la corruption (GRECO), institution qui a pour objet d'améliorer la capacité de ses membres à lutter contre la corruption en veillant à la mise en œuvre de leurs engagements dans ce domaine;

    Persuadé que la sensibilisation de l'opinion publique aux questions de prévention et de lutte contre la corruption dans le domaine du financement des partis politiques est indispensable au bon fonctionnement des institutions démocratiques,

    Recommande aux gouvernements des Etats membres d'adopter, dans leur législation système juridique légal nationale, des normes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales en s'inspirant des règles communes figurant en Annexe à la présente recommandation, dès lors que des lois, procédures ou systèmes offrant des alternatives équivalentes et efficaces et fonctionnant de manière satisfaisante n'ont pas déjà été mis en place, et

    Charge le «Groupe d'Etats contre la corruption – GRECO» de suivre la mise en œuvre de cette recommandation.

    Annexe

    Règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales

    I. SOURCES DE FINANCEMENT EXTERNES DES PARTIS POLITIQUES

    Article 1 – Soutien public et privé aux partis politiques

    Tant l'Etat que ses citoyens sont habilités à apporter leur soutien aux partis politiques.

    L'Etat devrait accorder un soutien aux partis politiques. Le soutien de l'Etat devrait se situer dans une limite raisonnable. Le soutien de l'Etat peut être financier.

    L'Etat devrait octroyer son soutien selon des critères objectifs, équitables et raisonnables.

    La législation nationale Les Etats devraient s'assurer que tout soutien de l'Etat et/ou des citoyens ne porte pas atteinte à l'indépendance des partis politiques.

    Article 2 – Définition du don à un parti politique

    Dans sa définition du don à un parti politique, la législation de l'Etat devrait tenir compte du fait que le d Le don signifie tout acte volontaire en vue qui a pour effet d'accorder un avantage, de nature économique ou autre, à un parti politique.

    Article 3 – Principes généraux relatifs aux dons

    a. La législation Les mesures prises par les des l' Etats relatives aux dons aux partis politiques devraient contenir des règles spécifiques:

    – pour éviter les conflits d'intérêts;
    – pour assurer la transparence des dons et éviter les dons occultes;
    – pour ne pas entraver l'activité des partis politiques;
    – pour assurer l'indépendance des partis politiques.

    b. La législation de l'Etat devrait limiter la valeur des dons aux partis politiques et instaurer des règles strictes pour prévenir le contournement de ces limitations.

    b. Les Etats devraient :

    1. prévoir que les dons aux partis politiques, notamment ceux dépassant un plafond établi, soient rendus publics ;
    2. examiner la possibilité d'introduire des règles fixant des limitations à la valeur des dons aux partis politiques ;
    3. adopter des mesures visant à prévenir le contournement des plafonds établis.

    Article 4 – Déductibilité fiscale des dons

    La législation fiscale peut prévoir la déductibilité fiscale des dons aux partis politiques. Cette déductibilité fiscale devrait être limitée.

    Article 5 – Dons de personnes morales

    a. Les Etats devraient adopter une législation spécifique plus restrictive pour limiter ou interdire les dons des personnes morales.

    a. Outre les principes généraux relatifs aux dons, les Etats devraient prévoir :

    1. que les dons de personnes morales aux partis politiques soient reflétés dans la comptabilité des personnes morales et
    2. que les actionnaires ou toute personne individuelle autrement membre de la personne morale soient informés de la donation.

    b. La législation de l' Les Etats devraient prendre des mesures visant à limiter, interdire ou réglementer de 'une manière stricte spécifique les dons de personnes morales fournissant des biens ou des services aux administrations publiques.

    c. La législation de l' Les Etats devraient interdire aux personnes morales contrôlées par l'Etat ou par les autres collectivités publiques de faire des dons aux partis politiques.

    Article 6 – Dons aux entités liées aux partis politiques

    Les règles relatives aux dons aux partis politiques, à l'exception de celles qui concernent la déductibilité fiscale – visée à l'article 4 –, devraient également être applicables, le cas échéant, à toutes les entités liées, directement ou indirectement, à un parti politique ou qui se trouvent d'une quelconque manière sous le contrôle d'un parti politique.

    Article 7 – Dons de sources étrangères

    Les Etats devraient adopter une législation spécifique plus restrictive afin de limiter, d' interdire ou de réglementer d'une manière spécifique les dons de sources étrangères.

    II. SOURCES DE FINANCEMENT DES CANDIDATS AUX ELECTIONS ET DES ELUS

    Article 8 – Mise en œuvre des règles de financement des candidats aux élections et des
    élus

    Les règles relatives au financement des partis politiques devraient s'appliquer, mutatis mutandis :
    - au financement des campagnes électorales des candidats aux élections et
    - au financement des activités politiques des élus.

    III. DEPENSES DES CAMPAGNES ELECTORALES

    Article 9 – Limitation des dépenses

    La législation de l'Etat devrait prévoir des limitations aux dépenses des campagnes électorales de chaque parti politique, de chaque liste de candidats et de chaque candidat.

    Les Etats devraient adopter des mesures visant à prévenir des besoins excessifs de financements de la part des parties politiques, telles que l'établissement de limitations aux dépenses des campagnes électorales.

    Article 10 – Enregistrement des dépenses

    La législation de l' Les Etats devraient exiger l'enregistrement de toutes les dépenses, directes ou indirectes, effectuées dans le cadre des campagnes électorales par chaque parti politique, chaque liste de candidats et chaque candidat.

    IV. TRANSPARENCE

    Article 11 – Comptabilité

    La législation de l' Les Etats devraient exiger que les partis politiques et les entités liées aux partis politiques mentionnées à l'article 6 tiennent une comptabilité complète et adéquate. Les comptes des partis politiques devraient être consolidés pour inclure, le cas échéant, les comptes des entités mentionnées à l'article 6.

    Article 12 – Enregistrement des dons

    a. La législation de l' Les Etats devraient exiger que la comptabilité du parti politique indique tous les dons reçus, y compris la nature et la valeur de chaque don.

    b. En cas de dons supérieurs à un certain montant, le donateur devrait être identifié dans la comptabilité.

    Article 13 – Obligation de présenter et de rendre publics les comptes

    a. La législation de l' Les Etats devraient exiger que les partis politiques présentent les comptes mentionnés à l'article 11 à intervalles réguliers, et au moins annuellement, à l'autorité indépendante mentionnée à l'article 14.

    b. La législation de l' Les Etats devraient exiger que soient rendus publics régulièrement, et au moins annuellement, les comptes des partis politiques mentionnés à l'article 11, ou au moins un résumé de ces comptes comprenant les informations exigées par l'article 10 et, le cas échéant, par l'article 12.

    V. CONTROLE

    Article 14Autorité indépendante de Contrôle indépendant

    a. La législation de l' Les Etats devraient exiger prévoir que la mise en place d'un système de contrôle indépendante soit chargée de chargé de pour contrôler le financement des partis politiques et des campagnes électorales.

    b. Les fonctions Le système de contrôle indépendant de cette autorité devrait comporter le contrôle des comptes des partis politiques et des dépenses des campagnes électorales, ainsi que leur présentation et leur publication.

    Article 15 – Personnel spécialisé

    Les Etats devraient promouvoir la spécialisation du personnel judiciaire, policier, et autre en matière de lutte contre le financement illégal des partis politiques et des campagnes électorales.

    VI. SANCTIONS

    Article 16 – Sanctions

    La législation de l' Les Etats devraient prévoir exiger que la violation des règles relatives au financement des partis politiques et des campagnes électorales fasse l'objet de sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives.



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