Déclaration du Comité des Ministres concernant l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion

(adoptée par le Comité des Ministres le 26 mars 2008
lors de la 1022e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe,

Considérant que le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de favoriser leur progrès économique et social ;

Gardant à l’esprit l’article 10 de la Convention européenne des Droits de l’Homme (STE no 5) qui garantit le droit à la liberté d’expression et qui comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière ;

Rappelant l’importance pour les sociétés démocratiques de l’existence d’un large éventail de moyens de communication indépendants et autonomes permettant de refléter la diversité des idées et des opinions et de l’absence de tout contrôle ou contrainte arbitraires à l’encontre des participants au processus de l’information, du contenu de la communication ou de la transmission ou diffusion de l’information, comme énoncé dans la Déclaration sur la liberté d’expression et d’information (29 avril 1982) ;

Rappelant sa Recommandation Rec(2000)23 aux Etats membres concernant l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion et sa Recommandation Rec(2003)9 aux Etats membres sur des mesures visant à promouvoir la contribution démocratique et sociale de la radiodiffusion numérique, ainsi que sa Déclaration sur la garantie de l’indépendance du service public de radiodiffusion dans les Etats membres (27 septembre 2006) ;

Soucieux de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme et des décisions pertinentes de la Commission européenne des Droits de l’Homme, en particulier lorsque cette dernière précise qu’un système de licence qui ne respecterait pas les impératifs de pluralisme, de tolérance et d’ouverture d’esprit sans lesquels il ne saurait y avoir de société démocratique, enfreindrait l’article 10, paragraphe 1, de la Convention européenne des Droits de l’Homme et que le rejet par un Etat d’une demande de licence ne saurait être manifestement arbitraire ou discriminatoire ni, par voie de conséquence, contraire aux principes énoncés dans le préambule de la Convention et aux droits que celle-ci garantit ;

Rappelant l’engagement pris par les Etats membres dans la Déclaration politique de la 7e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse (Kyiv, 10 et 11 mars 2005) de veiller à ce que les mesures de régulation qu’ils pourraient prendre à l’égard des médias et des nouveaux services de communication respectent et promeuvent les valeurs fondamentales que sont le pluralisme et la diversité, le respect des droits de l’homme et l’accès sans discrimination ;

Rappelant l’objectif de la Recommandation Rec(2000)23 selon lequel, pour s’assurer de l’existence d’un large éventail de médias indépendants et autonomes dans le secteur de la radiodiffusion, il est essentiel de prévoir pour ce secteur une régulation appropriée et proportionnée permettant de garantir la liberté des médias, tout en assurant parallèlement un équilibre entre cette liberté et les autres droits et intérêts légitimes ;

Soulignant l’importance du rôle joué par les moyens de radiodiffusion traditionnels et numériques dans les sociétés modernes et démocratiques, notamment sur le plan de l’information du public, de la libre formation de l’opinion publique et de l’expression des idées et de la surveillance des activités des pouvoirs publics telles que soulignées dans sa Recommandation Rec(2003)9 ainsi que dans sa Déclaration sur la garantie de l’indépendance du service public de radiodiffusion dans les Etats membres ;

Prenant acte de la vue d’ensemble du cadre législatif et de sa mise en œuvre pratique dans les Etats membres, et des solutions juridiques et institutionnelles élaborées par des pays spécifiques concernant les autorités de régulation dans le domaine de la radiodiffusion, reproduit dans l’annexe au présent document ;

Se félicitant, à cet égard, de la situation dans de nombreux Etats membres du Conseil de l’Europe où, conformément à la Recommandation Rec(2000)23, l’indépendance et l’efficacité de la régulation du secteur de la radiodiffusion dans l’intérêt du public, et l’indépendance, la transparence et la responsabilité des autorités de régulation de ce secteur sont garanties juridiquement et dans la pratique ;

Préoccupé, par contre, par le fait que dans d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe les lignes directrices de la Recommandation Rec(2000)23 et les grands principes qui la sous-tendent ne sont pas pleinement respectés dans la loi et/ou dans la pratique en raison du caractère imprécis, contradictoire ou contraire aux principes de la Recommandation Rec(2000)23, du cadre juridique de la régulation de la radiodiffusion, que l’indépendance politique et financière des autorités de régulation et leurs membres n’est pas correctement garantie, que la législation nationale ou les normes du Conseil de l’Europe ne sont pas prises en compte dans les décisions relatives à l’octroi des licences et à la surveillance et que les décisions concernant la régulation de la radiodiffusion ne sont pas mises à la disposition du public ou ne sont pas susceptibles de réexamen ;

Conscient qu’une « culture de l’indépendance » dans laquelle les membres des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion affirment et exercent leur indépendance et dans laquelle tous les membres de la société, les pouvoirs publics et tous les autres acteurs concernés, y compris les médias, respectent l’indépendance de ces dernières, est essentielle à l’indépendance de la régulation de la radiodiffusion ;

Conscient que les autorités indépendantes chargées de la régulation de la radiodiffusion ne peuvent agir que dans un contexte de transparence, de responsabilité, de séparation précise des pouvoirs et de respect dû au cadre juridique en vigueur ;

Conscient des nouvelles difficultés pour la régulation du paysage audiovisuel résultant de la concentration du secteur de la radiodiffusion et de l’évolution technologique de cette dernière et, en particulier, de la radiodiffusion numérique ;

I. Affirme que la « culture de l’indépendance » devrait être préservée et que, lorsqu’elles existent, les autorités indépendantes de régulation de la radiodiffusion des Etats membres doivent faire preuve d’efficacité, de transparence et de responsabilité et par conséquent ;

II. Déclare son ferme attachement aux objectifs de fonctionnement indépendant des autorités de régulation de la radiodiffusion dans les Etats membres ;

III. Appelle les Etats membres :

– à mettre en œuvre, s’ils ne l’ont pas déjà fait, la Recommandation Rec(2000)23 concernant l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion, en se référant en particulier aux lignes directrices annexées à cette recommandation, et en tenant compte des possibilités et difficultés résultant de l’évolution politique, économique et technologique en Europe ;

– à prévoir les moyens juridiques, politiques, financiers, techniques et autres nécessaires pour garantir le fonctionnement indépendant des autorités de régulation de la radiodiffusion, de façon à supprimer les risques d’interférence politique ou économique ;

– à diffuser largement la présente déclaration et, en particulier, à la porter à l’attention des autorités concernées, des médias et des autorités de régulation de la radiodiffusion en particulier, ainsi qu’à celle des autres acteurs professionnels et du milieu des affaires intéressés ;

IV. Invite les autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion :

– à être conscientes de leur rôle spécifique dans une société démocratique et de leur importance dans la création d’un paysage audiovisuel diversifié et pluraliste ;

– à assurer un octroi indépendant et transparent des licences de radiodiffusion et à assurer la surveillance des radiodiffuseurs dans l’intérêt du public ;

– à contribuer à l’ancrage d’une « culture de l’indépendance » et, dans ce contexte, à élaborer et à respecter des lignes directrices qui garantissent leur propre indépendance et celle de leurs membres ;

– à s’engager à respecter la transparence, l’efficacité et la responsabilité ;

V. Invite la société civile et les médias à contribuer activement à la « culture de l’indépendance » qui est vitale pour la régulation adéquate de la radiodiffusion dans le nouvel environnement technologique, en surveillant de près l’indépendance de ces autorités et en attirant l’attention du public sur de bons exemples de régulation indépendante de ce secteur et sur les violations de l’indépendance de ceux qui assurent cette régulation.

Annexe à la Déclaration du Comité des Ministres concernant l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion

Introduction

Lors de sa 3e réunion en juin 2006, le Comité directeur sur les médias et les nouveaux services de communication (CDMC) a discuté de la mise en œuvre d’instruments non contraignants dans son domaine de compétence, en particulier dans celui de la Recommandation Rec(2000)23 concernant l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion. Il a demandé au Secrétariat de rassembler des informations en vue d’évaluer la situation sur l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion de chaque Etat membre.

En octobre 2006, le Bureau du CDMC a examiné un premier projet de document préparé par le Secrétariat et a conclu que le document devra être revu en vue de « donner plus de précisions sur les lacunes possibles du cadre législatif des Etats membres et de sa mise en œuvre, sans cependant nommer de pays précis. La seconde partie, qui donne des informations sur la situation dans les Etats membres, [devait] consister en une vue d’ensemble factuelle des solutions juridiques et institutionnelles élaborées par les pays spécifiques concernant les autorités de régulation dans le domaine de la radiodiffusion en prenant comme modèle les principales prescriptions de la recommandation, indiquant si les garanties de l’indépendance et du fonctionnement des autorités de régulation telles qu’inscrites dans la recommandation sont observées en pratique par le pays visé ».

Le document du Secrétariat offre une vue d’ensemble de la mise en œuvre de la Recommandation Rec(2000)23 dans les Etats membres et en particulier donne des informations sur l’indépendance de leurs autorités de régulation. Il examine le cadre juridique de la régulation du secteur de la radiodiffusion et son application par les autorités de régulation dans les Etats membres ainsi que la mesure dans laquelle les lignes directrices de la Recommandation Rec(2000)23 sont respectées.

Cette vue d’ensemble a été préparée à l’aide d’informations fournies par les Etats membres sur leur cadre juridique. Les informations d’autres sources ont également été prises en compte, telles que des rapports de l’Assemblée parlementaire, le Représentant spécial de l’OSCE sur la liberté dans les médias, un rapport de l’Open Society Institute sur la radiodiffusion en Europe1, des informations de la Plate-forme européenne des instances de régulation (EPRA)2 et d’organisations non gouvernementales nationales et internationales.

Vue d’ensemble du cadre législatif et de sa mise en œuvre pratique dans les Etats membres, et des solutions juridiques et institutionnelles élaborées par des pays spécifiques concernant les autorités de régulation dans le domaine de la radiodiffusion

I. CADRE LEGISLATIF

1. Selon la Recommandation Rec(2000)23 du Comité des Ministres aux Etats membres concernant l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion (ci-dessous « la recommandation »), un cadre juridique approprié est essentiel pour assurer la mise en place et le fonctionnement sans entraves des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion. Les règles et procédures devraient clairement définir les moyens de rendre ces autorités responsables, indiquer les procédures de nomination de leurs membres et les modalités de leur financement et déterminer leur champ de compétence en vue de garantir leur indépendance politique et financière (voir l’Annexe à la recommandation, Section I, paragraphes 1 et 2).

2. Tous les Etats membres du Conseil de l’Europe sont au moins dotés de quelques dispositions de base régissant le secteur de la radiodiffusion. Cependant, les organismes de radiodiffusion ne sont pas tous établis par la loi en tant qu’organisations indépendantes ni légalement tenus à l’indépendance.

3. La quasi-totalité des Etats membres sont dotés de dispositions claires sur le financement et les compétences des autorités de régulation et les modalités de nomination de leurs membres. Un certain nombre de lois, cependant, n’abordent pas toutes les questions pertinentes. Pour les Etats membres dont le secteur de la radiodiffusion n’est pas régi par un organe indépendant mais par un organe d’Etat ou un organe directement placé sous l’autorité d’un ministère ou d’un ministre, la définition de normes sur l’indépendance du financement et/ou du processus de nomination des membres peut paraître superflue. Dans d’autres cas, sans raison apparente, la loi ne stipule pas les détails exigés par la recommandation.

4. En général, dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe, la législation en matière de radiodiffusion offre une protection adéquate de l’indépendance des autorités de régulation. Cependant, il semblerait que, dans un certain nombre d’Etats, cette protection soit insuffisante au regard de la recommandation. En particulier, il est fréquent que les règles relatives à la nomination des membres des instances de régulation ne protègent pas assez ces derniers contre les risques de pressions politiques (voir ci-dessous pour des précisions sur ce sujet).

Il a été également fait état de ce que, dans certains Etats membres, les pouvoirs publics n’ont pas respecté le cadre juridique ou ont profité des lacunes de la législation pour s'ingérer dans l’indépendance des autorités de régulation (voir ci-dessous pour des précisions).

5. Dans un certain nombre d’Etats membres, les lois ont été décrites comme trop vagues ou contradictoires, accentuant la difficulté pour les autorités de régulation de prendre des décisions objectives et cohérentes entre elles. Dans certains cas, les décisions contradictoires et en apparence arbitraires des instances de régulation ont été justifiées par l’abondance des amendements à la législation en matière de radiodiffusion, sources d’incertitudes juridiques affectant le cadre réglementaire en vigueur à un moment donné.

6. Le nombre de règles en matière de régulation du secteur de la radiodiffusion et leur degré de précision varient considérablement d’un Etat à l’autre. Cependant, aucun lien ne transparaît clairement entre ce degré de précision et l’indépendance des autorités de régulation. En fait, il s’est révélé que parmi les autorités de régulation considérées comme fonctionnant de façon plutôt indépendante, certaines étaient régies par un ensemble très restreint de règles. Un rôle relativement important a été reconnu à cet égard à la « culture de l’indépendance », où législateurs, gouvernement et autres acteurs, sous le contrôle de la société dans son ensemble, respectent l’indépendance des autorités de régulation sans y être explicitement tenus par la loi.

II. NOMINATION, COMPOSITION ET FONCTIONNEMENT

7. Selon la recommandation (voir l’Annexe à la recommandation, Section II, paragraphe 3), les normes régissant les autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion devraient en garantir l’indépendance et les protéger de toute ingérence, en particulier de la part de forces politiques et d’intérêts économiques.

8. Dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe, les autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion sont établies par la loi en tant qu’organes autonomes. Cependant, il s’agit parfois d’organes gouvernementaux ou d’organes placés directement sous l’autorité d’un ministère ou d’un ministre. Dans ce cas, ils dépendent souvent du soutien administratif du ministère auquel ils sont rattachés et gèrent rarement leur budget en toute indépendance. Il semblerait malgré tout qu’ils parviennent parfois à fonctionner de façon autonome, généralement en raison d’une longue pratique en ce sens et de cadres réglementaires détaillés fournissant des lignes directrices suffisamment claires sur leurs compétences. Presque toutes les autorités non formellement établies en tant qu’organes autonomes mais connues pour fonctionner de façon indépendante dans la pratique semblent se trouver dans des Etats avec une longue tradition démocratique, qui se caractérisent par un niveau de corruption relativement faible ; et dans lesquelles la transparence des organes publics est en général garantie et les activités des régulateurs étroitement surveillées par les médias indépendants et une société civile dynamique.

9. Dans le souci de protéger les autorités de régulation de toute pression économique et politique, la recommandation appelle les Etats membres à définir des règles en matière d’incompatibilité visant à éviter que les membres de ces autorités de régulation ne soient sous l’influence du pouvoir politique ou qu’ils ne détiennent des intérêts dans des entreprises ou d’autres organismes du secteur des médias ou de secteurs connexes (voir l’Annexe à la recommandation, Section II, paragraphe 4).

10. La plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe sont dotés de normes interdisant aux membres des autorités de régulation d’exercer des fonctions politiques ; un plus petit nombre d’entre eux leur interdisent également d’avoir des intérêts commerciaux dans les médias. De fait, les règles définies en matière d’incompatibilité vont parfois au-delà des lignes directrices annexées à la recommandation, interdisant aux membres des autorités de régulation de travailler dans des entreprises de médias ou de prendre part à des activités politiques pendant plusieurs années après expiration de leur mandat. Afin d’empêcher les membres des autorités de régulation de transférer leurs éventuels intérêts commerciaux à un membre de leur famille, il arrive que la loi requière que les membres de la famille proche renoncent à tout intérêt commercial dans des entreprises de médias. Cette exigence s’étend parfois aux membres de la famille de l’intéressé exerçant des responsabilités politiques.

Cependant, dans d’autres Etats membres, le cadre réglementaire visant à garantir l’indépendance des membres des autorités de régulation est beaucoup moins satisfaisant. Dans de nombreux cas, les incompatibilités ne s’étendent pas aux relations et intérêts potentiellement conflictuels avec le monde de la politique ou des médias.

11. Dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe, les autorités de régulation ont le pouvoir de se prononcer sur l’existence ou non d’un éventuel conflit d’intérêt concernant un de leurs membres ; ou un membre peut renoncer à exercer son droit de vote lors de l’adoption d’une règle affectant ses intérêts personnels. Une autre pratique consiste à exclure un membre en cas de conflit d’intérêt avéré.

12. Afin de protéger l’intégrité des autorités de régulation, la recommandation demande que des règles garantissent que les membres de ces autorités soient désignés de manière démocratique et transparente (voir l’Annexe à la recommandation, Section II, paragraphe 5).

13. Dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe, les membres des autorités de régulation sont nommés par le parlement ou par le chef de l’Etat sur proposition du parlement. Dans certains Etats membres, afin de garantir que la composition des autorités de régulation reflète bien la diversité sociale et politique du pays, tout ou partie des membres sont nommés par des groupes non gouvernementaux considérés comme représentatifs de la société. De plus, dans quelques Etats membres, la nomination des membres repose sur des critères de sélection objectifs établis par la loi.

En revanche, dans un certain nombre de pays, les membres sont désignés sur la seule décision d’un organe d’Etat, par exemple le chef de l’Etat ou d’un service d’Etat, souvent en l’absence de critères de sélection clairement spécifiés. La nomination des membres des autorités de régulation par le chef de l’Etat et/ou par le parlement a parfois fait l’objet de critiques au motif que, dans ce cas, la composition des autorités de régulation refléterait celle des pouvoirs en place.

14. Des préoccupations ont souvent été soulevées concernant les pressions que les organes de nomination sont susceptibles d’exercer sur les membres une fois nommés. En fait, dans certains Etats membres, les membres des autorités de régulation sont fréquemment accusés d’agir pour le compte de l’organe d’Etat les ayant désignés ou de la formation politique contrôlant l’organe de nomination.

15. Afin d’éviter que la révocation ne puisse être utilisée comme moyen de pression politique, la recommandation demande à ce que des règles précises soient définies à cet égard. La révocation ne devrait ainsi être possible qu’en cas de non respect des règles en matière d’incompatibilité s’imposant aux membres des autorités de régulation ou d’incapacité dûment constatée à exercer leurs fonctions ainsi qu’en cas de condamnation (par un tribunal) pour infraction pénale grave. La révocation devrait être contestable devant une juridiction compétente (voir l’Annexe à la recommandation, Section II, paragraphes 6 et 7).

16. Alors que dans une majorité d’Etats membres la révocation est réglementée, les règles en la matière ne sont pas toujours limitées à la justification pour le révocation des membres prévues par la recommandation. Dans certains Etats membres, la loi permet la révocation des membres d’une autorité de régulation en cas de condamnation pour infraction mais sans qu’il soit toujours précisé qu’il doit s’agir d’un délit grave plutôt qu’une infraction mineure ou administrative

17. Dans d’autres Etats membres, afin d’éviter que la révocation ne soit utilisée comme moyen de pression, les membres des autorités de régulation ne sont pas révocables. Cette pratique a apparemment suscité des inquiétudes dans un Etat membre au moins, où les membres n’ont pas pu être tenus responsables ni révoqués alors qu’ils avaient pris des décisions d’octroi de licences apparemment en violation de la législation nationale.

III. INDEPENDANCE FINANCIERE

18. Les modalités de financement des autorités de régulation sont un autre élément-clé de leur indépendance. Selon la recommandation, ces modalités devraient être établies par la loi selon un schéma clairement défini, en tenant compte du coût de fonctionnement estimé des autorités, afin de leur permettre de remplir pleinement et de manière indépendante leurs fonctions (voir l’Annexe à la recommandation, Section III, paragraphes 9 à 11).

19. La majorité des Etats membres du Conseil de l’Europe sont dotés de dispositions juridiques stipulant la source de financement de l’organe de régulation. Par contre, au moins un quart des Etats membres sont dépourvus d’un cadre juridique clair sur la question.

20. Pratique courante parmi de nombreuses autorités de régulation, le financement direct par la redevance leur permet de rester indépendantes du système de prise de décision des pouvoirs publics. Cependant, la législation d’un grand nombre d’Etats membres indique que le financement des autorités de régulation provient du budget de l’Etat. Dans certains Etats membres, la loi stipule clairement que les autorités publiques ne devraient pas utiliser leur pouvoir de décision financière pour interférer avec l’indépendance des autorités de régulation. Toutefois, dans la plupart des pays où les autorités de régulation sont financées par le budget de l’Etat, ces précautions ne sont pas inscrites dans la législation.

21. Dans certains Etats membres, la loi prévoit la préparation du budget par les autorités de régulation elles-mêmes, puis son approbation automatique par un organe d’Etat spécifique (ou cette approbation est une simple formalité). Cependant, dans au moins un tiers des Etats membres, il n’existe aucune règle visant à garantir que l’approbation du financement des autorités de régulation ne soit pas laissé à la discrétion d’un autre organe d’Etat.

22. Il semblerait que, malgré le financement indépendant prévu par la législation en ce qui concerne les autorités de régulation, dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe ces autorités se sentent menacées ou sous la pression du gouvernement, qui revient parfois sur le plan de financement établi pour elles et/ou instrumente les décisions de financement à des fins politiques, dans le cadre de luttes de pouvoir.

Il a été fait état de plus d’un cas où les autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion, dont le financement devait être indépendant selon des dispositions législatives, ont en fait reçu ce financement de l’Etat en raison d’un marché de l’audiovisuel trop petit ou de l’inefficacité du système de collecte de la redevance. Dans au moins deux Etats membres où le système de collecte de la redevance a fait faillite, les autorités de régulation ont refusé de révéler leur nouvelle source de financement.

23. De plus, de nombreux régulateurs se plaignent de l’insuffisance de leurs moyens, notamment des ressources humaines, ne leur permettant pas d’exercer leurs fonctions correctement (voir plus loin pour un complément de détails).

IV. POUVOIRS ET COMPETENCES

24. Selon la recommandation, le législateur devrait confier aux autorités de régulation le pouvoir d’adopter des normes et lignes directrices de régulation concernant les activités des radiodiffuseurs ainsi que le pouvoir d’adopter des règles internes (voir l’Annexe à la recommandation, Section IV, paragraphe 12).

25. Dans un nombre non négligeable d’Etats membres du Conseil de l’Europe, la loi stipule clairement que les autorités de régulation ont le pouvoir d’adopter des normes et des lignes directrices de régulation concernant les activités des radiodiffuseurs ainsi que celui d’adopter des règles internes. Cependant, dans au moins un quart des Etats membres, le cadre juridique ne prévoit pas ces prérogatives. Dans au moins deux Etats membres, elles sont attribuées à un autre organe ou à d’autres autorités.

26. Une des tâches essentielles des autorités du secteur de la radiodiffusion est normalement l’octroi de licences de radiodiffusion. Les conditions fondamentales et les critères régissant l’octroi et le renouvellement des licences de radiodiffusion devraient être clairement définies par la loi. Les règles régissant les procédures d’octroi de licences de radiodiffusion devraient être claires et précises et appliquées de manière ouverte, transparente et impartiale, et les décisions prises en la matière mises à la disposition du public. Tout appel d’offre devrait être rendu public, devrait définir un ensemble de conditions à remplir de la part des candidats et spécifier le contenu de la demande de licence (voir l’Annexe à la recommandation, Section IV, paragraphes 13 à 17).

27. Les exigences mentionnées ci-dessus sont satisfaites dans quelques Etats membres du Conseil de l’Europe et partiellement dans un grand nombre d’entre eux. En particulier, la majorité des instances de régulation sont compétentes pour attribuer des licences de radiodiffusion. Cependant, dans au moins un cinquième des Etats membres, cette attribution revient à un autre organe que le régulateur. De plus, dans pas moins de neuf Etats membres, les conditions fondamentales et les critères régissant l’octroi et le renouvellement des licences de radiodiffusion ne sont pas clairement définis par la loi.

28. Dans presque la moitié des Etats membres, les procédures d’appel à candidatures sont insuffisamment détaillées. Il semblerait qu’au moins 18 Etats soient dépourvus de dispositions juridiques requérant la publicité de cette procédure. Dans un nombre similaire d’Etats membres, la loi ne précise pas les critères de sélection des concurrents. Encore une fois, quasiment dans un Etat sur deux, le cadre juridique ne spécifie pas ou pas de manière satisfaisante le contenu de la demande de licence.

29. Bien que les décisions en matière d’octroi de licences fassent souvent l’objet de critiques, la majorité des autorités de régulation attribuent ces licences selon des modalités respectueuses de la recommandation. Cependant, dans un nombre d’Etats membres du Conseil de L’Europe, les procédures d’octroi de licences de radiodiffusion sont rapportées comme étant parfois insuffisamment transparentes ou comme étant arbitraires et/ou partisanes. Il a été avancé que dans de nombreux cas, ce problème est dû à l’absence de normes et de critères de sélection ; d’autre part, les fréquents amendements à la législation ajoutent parfois à la confusion.

30. De plus, certaines autorités de radiodiffusion ne sont pas toujours à même de faire appliquer la loi en ce qui concerne l’octroi des licences, en raison du manque de clarté des règles régissant la distribution des compétences ou parce que les autorités de régulation n’ont pas le pouvoir ou/ni les moyens financiers d’instaurer un système effectif d’octroi des licences.

31. Une autre fonction essentielle des autorités de régulation devrait être de surveiller le respect des engagements et des obligations des radiodiffuseurs. Les autorités de régulation devraient avoir la compétence d’examiner les plaintes et n’exercer aucune surveillance a priori des programmes ; elles devraient avoir le pouvoir d’imposer des sanctions en cas de violation, sanctions prévues par la loi et commençant par un avertissement (voir l’Annexe à la recommandation, Section IV, paragraphes 18 à 23).

32. Les législations de la quasi-totalité des Etats membres prévoient qu’un organe indépendant surveille le respect de la loi par les radiodiffuseurs et l’observation des conditions de leurs licences. Cette tâche est habituellement confiée à l’organe de régulation responsable de l’attribution des licences bien que, dans certains pays, la loi prévoie la création d’une autorité indépendante à cette fin. Il existe cependant des Etats membres où ce contrôle est confié à des organes directement soumis à l’autorité du gouvernement ou responsables envers lui.

33. Presqu’aucune législation ne stipule clairement que le contrôle devait être effectué a posteriori, bien que la pratique soit largement conforme à cette exigence.

34. Dans la plupart des Etats membres, les autorités de régulation ont le pouvoir d’imposer des sanctions établies par la loi. Cependant, au moins sept Etats membres ne sont dotés d’aucune disposition désignant l’organe habilité à appliquer les sanctions, ou cette fonction est assumée directement par des organes ou autorités gouvernementales.

De nombreux Etats membres donnent des détails sur les sanctions à appliquer aux radiodiffuseurs en cas de violation de la loi ou des conditions de licence. Cependant, la plus petite sanction n’est pas toujours un avertissement. De plus, dans un nombre réduit d’Etats, la loi ne fait mention d’aucune sanction.

Il pourrait être ajouté que, seulement dans environ un quart des Etats membres du Conseil de l’Europe, la loi autorise les organes de contrôle à recevoir les plaintes de tiers relatives aux activités de radiodiffuseurs.

35. Presque toutes les autorités de régulation dans les Etats membres sont tenus par la loi de contrôler le respect des conditions de licence accordées aux radiodiffuseurs. De nombreux régulateurs ont exercé cette fonction avec succès pendant de longues années, interprétant et élaborant des conditions de licence, parfois en coopération avec les radiodiffuseurs, pour préserver les règles définies par la législation nationale. Il est allégué cependant qu’un nombre important d’organes exercent un contrôle insuffisant ou n’en exercent aucun en raison du manque de fonds ou de ressources humaines.

36. Il est arrivé plusieurs fois que des régulateurs soient accusés d’avoir appliqué des sanctions arbitraires ou inadéquates. De plus, dans quelques pays, des plaintes ont été déposées pour sévérité excessive des sanctions ou, inversement, pour laxisme en la matière, au motif que ces sanctions étaient sous-tendues par une morale archaïque ou le reflet d’enjeux politiques. Ces mauvaises décisions seraient imputables au caractère trop vague des conditions de licence ou des exigences requises pour la radiodiffusion, entraînant des difficultés d’interprétation par les régulateurs. Il a également été avancé que certaines autorités de régulation ne bénéficient pas du soutien politique ou des moyens nécessaires pour faire appliquer les sanctions.

V. RESPONSABILITE

37. Dans sa dernière partie (voir l’Annexe à la recommandation, Section V, paragraphes 25 à 27), la recommandation indique que les autorités de régulation devraient être redevables de l’exercice de leurs fonctions auprès du public, par exemple à travers la publication de rapports annuels. La recommandation souligne également que les autorités de régulation devraient mettre leurs décisions à la disposition du public et qu’elles-mêmes ne devraient être supervisées qu’en ce qui concerne la légalité de leurs activités ainsi que la correction et la transparence de leurs activités financières.

38. Dans de nombreux Etats membres, les autorités de régulation sont redevables de leurs activités auprès d’organes ou d’autorités de l’Etat, tels que le parlement, le chef de l’Etat et des autorités d’audit. Par contre, elles ne sont légalement redevables auprès du public que dans très peu de cas. Cela dit, dans au moins huit Etats membres, la loi requiert clairement des autorités de régulation qu’elles rendent leurs décisions publiques, tandis que le cadre juridique dans de nombreux autres pays n’aborde pas ces questions.

Dans au moins huit Etats membres où la responsabilité des autorités de régulation auprès d’un organe d’Etat ou du public est inscrite dans la loi, le cadre juridique ne précise pas clairement que ces autorités ne peuvent être contrôlées qu’en ce qui concerne la légalité de leurs activités et la correction et transparence de leurs activités financières. De plus, dans un certain nombre d’Etats, les autorités de régulation ne sont légalement redevables de leurs activités devant personne.

39. Dans environ la moitié des Etats membres du Conseil de l’Europe, la loi exige que les décisions du régulateur soient ouvertes à révision (en général par un tribunal). Cependant, dans d’autres Etats membres, ces décisions ne sont pas contestables devant les tribunaux.

40. La majorité des organes de régulation dans les Etats membres du Conseil de l’Europe publient leurs décisions dans des rapports annuels. Dans certains pays où ces organes sont légalement redevables auprès du parlement et/ou du chef de l’Etat, il a été attesté que des rapports annuels avaient été rejetés et les autorités de régulation dissoutes non pas pour des raisons objectives mais politiques.

Note 1 Open Society Institute, rapport de l’EU Monitoring and Advocacy Programme (2005) intitulé « La télévision en Europe : régulation, politiques et indépendance ».
Note 2 En particulier un document d’information intitulé « L’indépendance des instances de régulation » préparé par le Secrétariat de l’EPRA pour la 25e réunion de l’EPRA, Prague, 16-18 mai 2007, doc EPRA/2007/02.


 Haut de page

 

  Documents liés
 
   Réunions
 
   Documents connexes