Rapporteur: Claude HAEGI (Suisse)

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EXPOSE DES MOTIFS

La démocratie est un bien qu’au Conseil de l’Europe, l’on s’accorde tous à estimer précieux¹. Cette affirmation, qui ne devrait pas soulever de contestation, contient en réalité les données du problème qui forme le point de départ de ma réflexion. En effet, l’emploi de mots comme « bien », « estimer » et « précieux » nous révèle, mieux peut-être qu’une longue démonstration, cette réalité souvent cachée mais difficilement contournable : la démocratie a un coût.

Sauf à faire assaut d’hypocrisie, c’est une chose que l’on sait bien : les campagnes électorales ne sont pas gratuites ! L’émergence de ce que les Américains les premiers ont désigné du terme de « mass politics » s’est accompagnée d’une médiatisation croissante de la vie et du débat public. Alors, les sommes impliquées dans la vie politique sont devenues de plus en plus importantes, voire considérables, tandis que leur rôle dans le gain ou la perte d’une joute électoral s’avérait de plus en plus déterminant.

Par ailleurs, ce sont ces mêmes médias, facteurs importants de l’envol des coûts de la vie politique, qui ont contribué fortement ces dernières années, par la révélation de diverses affaires, à sensibiliser l’opinion sur la nécessité d’une meilleure transparence des sources de financement des partis politiques. Les médias et la justice sont ainsi devenus, dans divers pays, une caisse de résonance impitoyable, et aujourd’hui, l’évocation de « Mani pulite », d’Agusta, d’Urba ou de la MNEF, du nom d’un ancien chef de la garde civile espagnole ou du sigle d’un parti allemand à vocation gouvernementale, sont autant d’éléments participant d’une litanie qui, auprès du citoyen, n’est malheureusement pas de nature à renforcer l’image toujours fragile de la démocratie.

Position du problème

Les considérations qui précèdent entraînent une double conséquence :

1) Le scandale n’est pas tant dans l’explosion des coûts de la vie politique, qui touche du reste nos divers pays de façon fort inégale, que dans la manière dont cette évolution, loin d’être assumée, est au contraire dissimulée, ce qui ouvre le champ à toute une série de manipulations dont certaines, outre leur caractère moralement répréhensible, peuvent avoir pour conséquence de fausser le jeu démocratique ;

2) L’« électeur-consommateur », à qui l’on a toujours reconnu le droit de se déterminer sur la base des candidats et des programmes politiques qui lui sont proposés par les différents partis sollicitant son suffrage, a désormais aussi une sorte de « droit » de savoir quels sont les moyens financiers déployés derrière ces candidats et ces programmes, et leur origine, dans la mesure précisément où ces renseignements, tout autant que les candidats et les programmes, peuvent orienter son choix.

Réunis à Madrid pour leur troisième Conférence en octobre 1998, les experts anti-corruption des Etats membres du Conseil de l’Europe ont pour leur part affirmé la double nécessité de maîtriser les dépenses liées à la vie politique d’une part, et de garantir une part significative de son financement grâce à des fonds publics d’autre part. Ils ont aussi demandé au Conseil de l’Europe d’élaborer des règles communes pour la mise au point de systèmes transparents de financement des partis.

Néanmoins, l’expérience des pays occidentaux montre qu’il n’y a pas de solution simple pour :

- éviter les excès (corruption, fraudes, dissimulations…) ;

- éviter que l’argent caché, en avantageant certains candidats ou partis, ne constitue un élément de distorsion du jeu démocratique (meilleure transparence).

Travaux antérieurs utiles à la réflexion

Le Conseil de l’Europe ne pouvait rester à l’écart de l’évolution des mentalités dans le domaine du financement de la vie politique. Deux Conventions sur la répression de la corruption viennent ainsi d’être signées cette année, la première sur la corruption pénale (STE 173, 21 janvier 1999), la seconde sur les aspects civils de l’indemnisation des victimes de ces pratiques (STE 174, 4 novembre 1999), après avis de l’Assemblée parlementaire (respectivement : Avis 207 du 23 juin 1998, et Avis 213 du 26 mai 1999). De son côté, le CPLRE a, lors de sa session plénière de juin 1999, accepté un rapport présenté par Monsieur Viorel Coifan sur "L'intégrité politique des élus locaux et régionaux" (CG (6) 8). Ceci constitue évidemment une première base de réflexion, mais en restant conscient que la corruption ou l'absence d'intégrité des hommes et des femmes politiques n’est qu’un des aspects (en l’occurrence le plus extrême et répréhensible) du problème du financement de la vie publique et de la transparence de ce financement.

Une autre source d’inspiration se trouve dans les travaux de la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit (Commission de Venise) qui, depuis quelque temps, étudie les dispositions constitutionnelles et législatives concernant le financement des partis politiques. De ce point de vue, un questionnaire a été soumis à trente-trois pays. Les réponses sont consignées dans le document CDL-PP (99) 3 Bil. Les questions posées étaient au nombre de six :

1) cadre juridique concernant l’organisation et le financement des partis ;

2) règles relatives aux élections et aux campagnes électorales relatives à l’utilisation des fonds du parti, aux sources extérieures de financement, à un éventuel maximum (plafond) fixé pour les dépenses électorales ;

3) organes et institutions étatiques chargés du contrôle de financement des partis politiques ;

4) jurisprudence éventuelle concernant le financement des partis politiques ;

5) points sur lesquels la législation en vigueur pourrait être améliorée ;

6) autres questions dignes d’être soulevées et éventuels commentaires.

Pour ce rapport, j’ai en partie utilisé la même démarche en soumettant, grâce à l’aide du secrétariat de la Chambre des Régions, un questionnaire aux diverses délégations auprès du CPLRE (voir en Annexe). Malgré sa concision, ce questionnaire ne fut toutefois retourné que par treize délégations, ce qui constitue une base peu suffisante.

J’ai donc dû surtout travailler sur d’autres sources, parmi lesquelles figurent les réponses aux questions posées par la Commission de Venise, concernant le financement des partis politiques au niveau national. La leçon à tirer de cette première expérience est qu’une banque de données actualisées sur les règles du financement des partis politiques au niveau régional fait encore défaut et que l’un des objectifs devrait être de se donner les moyens d’en constituer une.

Les réponses reçues par la Commission de Venise, consignées dans un document de deux cent pages qui date de 1998, constituent néanmoins une source d’information appréciable pour évaluer la situation au plan national. Pourtant – cela était bien sûr inévitable –, on remarque que la précision et la qualité des réponses n’est pas toujours la même suivant les pays. Par ailleurs, sur les trente-trois pays sondés, cinq n’ont pas vocation pour l’instant à faire partie du Conseil de l’Europe (Argentine, Canada, Japon, Kazakhstan, Uruguay). Reste vingt-cinq pays membres, auxquels s’ajoutent trois pays aujourd’hui candidats (Arménie, Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine). Il subsiste toutefois des « trous » significatifs : pour ne citer que quelques exemples, l’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni ne figurent pas parmi les pays couverts par le questionnaire de la Commission de Venise !

J’ai eu également connaissance d’autres documents utiles. Le principal, consacré au financement des partis politiques, date de 1995. il s’agit d’une enquête menée par la Direction des Affaires juridiques du Conseil de l’Europe auprès de dix-sept pays (DIR/JUR (95) 3), ce qui permet de combler certains des « trous » qui viennent d’être mentionnés, notamment en ce qui concerne les trois pays ci-dessus énumérés, ainsi que la Belgique, le Luxembourg, Chypre, la Grèce et la Suède. Rappelons toutefois que les données sont plus anciennes, et que le questionnaire de la Direction des Affaires juridiques est moins détaillé que celui de la Commission de Venise.

Un autre document, utile cette fois-ci dans le cadre d’une réflexion d’ensemble, est la Recommandation (99) 15 du Comité des Ministres aux Etats membres « Relative à des mesures concernant la couverture des campagnes électorales par les médias ».

Enfin, on ne saurait bien sûr négliger le travail effectué par d’autres instances que le Conseil de l’Europe. Je mentionnerai en particulier une enquête menée en 1991 par la Direction Générale des Etudes du Parlement Européen sur « Le financement des partis politiques dans les Etats membres de la Communauté Européenne » (Dossiers d’Etudes et de Documentation, série Politique, numéro 12, 9-1991). Elle couvre les douze pays qui étaient alors membres de ce qui est aujourd’hui l’Union Européenne.

Les principales sources de financement des partis politiques

Le financement indirect

Une part du financement d’un parti politique s’opère de manière indirecte. Il en va ainsi de l’activité des personnes siégeant dans des instances politiques élues, et qui exercent le plus souvent leur mandat sous une étiquette partisane (jetons de présence pour les députés, émoluments pour les membres de l’exécutif). Il faut donc ne pas sous-estimer l’importance des législations ou réglementations qui fixent ce type de rémunération, en n’oubliant pas les dispositions qui, au-delà de l’activité elle-même, visent à couvrir certains frais qu’elle entraîne.

Toutes ces charges pécuniaires font l’objet d’un financement public qui bénéficie en principe (pour qui souhaite s’informer, bien entendu) d’une certaine transparence. A l’heure où l’activité d’élu et de gouvernant s’apparente à une profession (certes à durée déterminée), il s’agit du « degré zéro » de ce que l’on entend par « coût de la démocratie ».

Plus complexe en revanche, est la rétrocession par leurs bénéficiaires d’une partie plus ou moins importante de ces sommes à leur formation politique. Il s’agit d’une question qui, du moins jusqu’à nos jours, semble être laissée sans discussion à la discrétion de chaque parti.

Il y a donc lieu de bien faire la distinction entre le financement de la vie publique dans son ensemble et le financement des partis politiques stricto sensu, tout en remarquant qu’il existe un espace de chevauchement qui n’est en général l’objet d’aucune réglementation, mais se trouve au contraire laissé à l’appréciation des formations politiques elles-mêmes.

Le financement direct
Les sources traditionnelles de financement d’un parti consistent principalement dans la perception des cotisations des adhérents, la gestion de son patrimoine, les revenus induits par certaines activités (journal ou publication, kermesses ou « fêtes » du parti, collectes opérées dans la population à telle ou telle occasion, etc…), ainsi que les sommes reversées par des associations ou syndicats liés au parti. Le législateur a été dans l’ensemble assez libéral vis-à-vis de ce type de ressources, se contentant de prohiber ou de restreindre celles provenant d’activités sans lien suffisant avec la raison d’être du parti (activités commerciales par exemple). Pourtant, on ne saurait négliger l’importance éventuelle des sommes pouvant provenir des associations situées dans la constellation du parti. De même, les dons récoltés lors de collectes peuvent être parfois significatifs.

On remarquera pourtant que d’une manière générale, au moins pour les « grandes » formations politiques nationales de pays relativement prospères passés à l’étape de la médiatisation et de la « mass politics », la part de ces ressources traditionnelles dans le financement global des partis a diminué de manière significative au cours des dernières décennies.

En revanche, il est une fraction importante du financement des partis qui se trouve aujourd’hui mieux garantie. La plupart des Etats assurent désormais en effet un financement direct et public aux partis politiques, parce qu’ils estiment qu’ils sont l’expression de la diversité des opinions qui fonde la démocratie. Les sommes versées à ce titre – et prélevées sur les deniers publics, donc sur le citoyen-contribuable – sont parfois fort élevées : elles ont donc été, au moins dans certains pays, un motif puissant d’extension du contrôle opéré sur l’argent brassé par les partis politiques.

Nous avons vu quelles étaient certaines des principales ressources des partis, qu’elles soient internes (cotisations, journal, fêtes ou manifestations, collectes, produits divers) ou externes (financement public des partis, financement des élus et groupes politiques). Les sources externes envisagées jusqu’ici concernent exclusivement des fonds publics qui s’effectuent donc, en principe, dans un cadre législatif et réglementaire dont chacun peut prendre connaissance.

Du point de vue de la transparence, plus critique en revanche est la question des ressources externes qui émanent de fonds privés. Il s’agit bien sûr des dons ou legs, parfois considérables, qu’un parti politique, en tant qu’association concourant à l’intérêt général, peut légitimement recevoir. Ils peuvent émaner d’une personne physique ou bien d’une personne morale (association, entreprise). Historiquement, un certain nombre de formations politiques ont toujours assuré une part substantielle de leur financement par ce biais. On peut aussi imaginer qu’en fonction de leur engagement, par exemple en faveur d’une minorité culturelle ou d’une identité régionale, certains partis à assise politique régionale puissent bénéficier eux aussi de ressources importantes de cette nature.

Le problème n’est pas que ces dons existent, mais que l’électeur ne puisse savoir au moins à combien ces apports extérieurs se sont montés. Dans certains pays, l’exigence de transparence va même plus loin, puisque l’électeur a aussi le droit de connaître le nom des donateurs (prohibition des dons anonymes), en général à partir d’un certain montant.

L’état des législations nationales

L’examen des législations nationales laisse apparaître une grande diversité de situations. On remarquera tout d’abord qu’un nombre non négligeable de pays qui s’inscrivent dans la tradition anglo-saxonne ou scandinave, et auxquels s’ajoutent quelques Etat épars comme la Suisse, le Luxembourg ou Chypre, n’ont pas de législation spécifique concernant les partis en tant que tels, et encore moins leurs sources de financement². Dans un tel cas de figure, on constate que les partis politiques ne sont souvent pas l’objet d’un financement public direct (que nous avons distingué plus haut du financement indirect découlant de l’activité parlementaire elle-même, qui est le plus souvent garanti et réglementé)³.

Il faut, avec humilité, reconnaître qu’il n’y a pas forcément de lien immédiat et clairement établi entre une réglementation poussée et un assainissement des moeurs politiques. Prenons deux pays d’ampleur comparable : le Royaume-Uni et l’Allemagne. Le premier, qui n’a pas de réglementation spécifique, n’a pas plus de problèmes en matière de financement politique que le second, qui, suite à un premier scandale (l’affaire Flick) au début des années 1980 avait, en 1993-1994, singulièrement amélioré et renforcé son dispositif législatif, et qui se trouve aujourd’hui de nouveau confronté à un scandale de grand retentissement. D’un autre côté, on peut toutefois estimer que, plus une législation est contraignante, plus la probabilité que se révèlent des infractions dégénérant parfois en « affaires » est grande…

A l’autre extrême des Etats sans réglementation, on trouve l’ensemble des pays en transition du centre et de l’est de l’Europe où des législations spécifiques⁴, souvent détaillées et parfois plusieurs fois modifiées, ont été consacrées aux partis et à leurs financement, juste après la chute du régime précédent. Parfois assez complexes, elles posent un problème d’efficacité de mise en oeuvre. Très diverses dans leur dispositif, elles sont toutefois inspirées d’un objectif central identique : il s’agit d’éviter qu’une administration ou tout autre organisme d’Etat, que ce soit au niveau central ou au niveau local et régional, n’aide financièrement un parti ou détriment des autres⁵. Ce souci de préserver l’égalité et la neutralité politique de l’Etat est typique d’une volonté de rupture avec l’héritage antérieur.

L’ensemble des législations nationales que nous avons consultées fait apparaître quatre grands domaines de réglementation : les sources de financement traditionnel découlant de l’activité du parti, l’aide publique au financement des partis, le plafonnement des dépenses de campagnes électorales, enfin le régime des donations privées.

1. Les sources de financement liées à l’activité du parti

Les ressources traditionnelles (cotisation des adhérents, recettes de meetings politiques, vente de publications, etc…) sont en général autorisées sans restriction, mais à condition toutefois qu’elles aient un lien suffisamment évident avec le combat politique mené par le parti. En revanche, les activités purement économiques sont souvent soit interdites, soit soumises à d’assez fortes restrictions. Cela concerne notamment les prises de participation au capital d’entreprises commerciales. Une interdiction pure et simple de cette forme d’activité pose toutefois des problèmes de constitutionnalité, comme en témoigne un litige porté récemment devant la Cour Constitutionnelle tchèque qui a annulé les dispositions en ce sens de la loi sur les partis. La nouvelle loi, amendée, autorise désormais les partis politiques à prendre des participations dans des maisons d’édition, des événements culturels ainsi que des sociétés avec lesquelles ils ont des contrats publicitaires.

Comme toute société ou association, un parti politique a-t-il le droit de passer des spots publicitaires payants sur les antennes de la radio et de la télévision ? Les législations ont évolué récemment en ce sens dans un certain nombre de pays, mais ceux-ci restent minoritaires et la tendance la plus courante est encore à l’interdiction de ce genre d’activité, qui est onéreuse et qui sort des canaux traditionnels et réglementés de la propagande politique (affiches, tracts, brochures ou livres, temps d’antenne gratuit lors des campagnes électorales, etc…).

2. La réglementation de l’aide publique aux partis

2.1. L’aide au financement des groupes parlementaires

L’aide au financement de l’activité parlementaire des partis (secrétariat des groupes politiques, jetons de présence et remboursements de frais pour les députés, etc…), qui constitue un soutien public indirect aux partis, est acquise – parfois depuis longtemps – dans tous les pays, tout simplement au titre du financement du fonctionnement de l’Etat lui-même, dont le Parlement est bien entendu un élément essentiel. Plus problématique est en revanche l’existence d’un soutien d’une intensité comparable aux groupes politiques et aux députés des Assemblées régionales, dont beaucoup fonctionnent sur des dotations de l’Etat central qui se révèlent souvent trop peu élevées. Une étude comparative des sommes allouées au fonctionnement des Parlements nationaux et des Assemblées régionales (en pondération du nombre respectif d’habitants) serait très instructive compte tenu du fait qu’au-delà des discours, ce sont les budgets qui traduisent la réalité objective des priorités d’un Etat et de son Gouvernement.

Une étude plus complète des bases légales de ces financements serait également intéressante. Ainsi, en France, on constate que la loi actuelle de janvier 1995 ne s’applique qu’aux régions, aux départements et aux villes de plus de 100.000 habitants, ce qui fait que toute ville plus petite n’a plus aujourd’hui de base légale pour subventionner les groupes politiques au Conseil municipal. Prudente, la loi parle de financement de « groupes d’élus » (et non de groupes politiques). Une dotation globale est allouée pour chaque région au plan national : elle se monte au maximum à 25% du total des indemnités parlementaires des conseillers régionaux (ce qui correspond, pour une grande région comme Rhône-Alpes, à plus de 8 millions de FF)⁶. En l’absence de dispositions explicites contenues dans la loi, c’est la région elle-même qui répartit cette somme comme elle l’entend entre ses « groupes d’élus » : certaines choisissent de privilégier plutôt les petits groupes en fixant une somme de base forfaitaire par groupe relativement élevée (le reste étant distribué proportionnellement au nombre de sièges), d’autres font intervenir plus fortement le critère du nombre de sièges.

Par ailleurs, l’aide publique directe aux partis - qui fait toujours, lorsqu’elle existe (ce qui est loin d’être à 100% le cas, voir supra) l’objet d’une réglementation et de mesures de contrôle spécifiques - s’exerce sous deux formes principales :

- l’aide directe au parti, sur la base de critères « neutres » tels que sa représentation au Parlement et/ou le nombre de suffrages obtenus aux dernières élections;

- le remboursement d’une partie des frais de campagne électorale, là encore sur la base en principe des résultats obtenus.

2.2. L’aide financière directe aux partis

En ce qui concerne l’aide publique au parti, la règle de base est un traitement égalitaire des différents partis représentés au Parlement national. Cette clé de répartition est ensuite modulée suivant la proportion des suffrages exprimés obtenus aux dernières élections nationales. Ce deuxième élément, purement quantitatif, a le plus souvent un effet correcteur. Mais il permet aussi, dans certains cas, de faire bénéficier d’un subventionnement public des partis qui, malgré une certaine audience électorale, n’ont pas réussi à gagner le moindre siège au Parlement national. C’est par exemple très explicite dans la législation roumaine de 1996, qui prévoit une aide annuelle à tous les partis du Parlement ainsi qu’à ceux qui ont recueilli au moins 2% des voix aux dernières élections législatives nationales. De même, la législation suédoise (qui remonte à 1966) prévoit une aide publique pour tout parti représenté à la Diète royale (Riksdag) ou ayant recueilli plus de 2,5% des suffrages aux dernières élections nationales. La législation norvégienne fixe elle aussi les subventions nationales aux partis sur la base des voix obtenues aux dernières élections locales et régionales : les sommes sont transférées aux municipalités et Comtés qui les répartissent ensuite entre les formations politiques de leur juridiction. La loi laisse à ces mêmes municipalités et Comtés la liberté d’ajouter ou nom un complément prélevé sur leurs fonds propres.

Cela conduit à attirer, sur un plan plus général, l’attention sur le cas de partis qui peuvent bénéficier d’une audience significative dans un nombre trop limité de régions pour être représentés au Parlement national, ce qui, dans un certain nombre de législations actuelles, les pénalise sur le plan du financement public. Une solution pourrait être, comme dans les législations danoise ou allemande, que chaque voix obtenue dans une élection donne droit à une certaine somme d’argent public : 1,3 DM par voix en Allemagne à condition d’avoir recueilli au moins 1% des voix aux élections régionales (Länder)⁷, 2,5 DKK pour chaque voix obtenue au Danemark aux élections des Comtés, à condition d’avoir au moins recueilli 500 voix. Par ailleurs, certaines régions à pouvoir législatif ont adopté une loi spécifique concernant le financement public direct des partis. Dans ce cas, c'est souvent le fait d'être représenté à l'Assemblée régionale qui permet à un parti d'en bénéficier⁸

2.3. Le remboursement des frais de campagne

On le sait, les campagnes électorales coûtent de plus en plus cher, même si ce coût varie grandement selon les Etats, principalement en raison de leur taille et de leur niveau de prospérité économique. Même dans les Etats qui ne subventionnent pas les partis en tant que tels, le principe s’est généralisé aujourd’hui d’une aide publique aux campagnes électorales. Il s’agit notamment de la mise à disposition gratuite d’emplacements d’affichage, de rabais importants sur l’utilisation de services publics (exemple : des tarifs postaux avantageux pour l’envoi des professions de foi et autre matériel électoral). Les autorités locales, quel que soit le type d’élection (locale, régionale, nationale) ou éventuellement de référendum, sont tenues de mettre à disposition gratuitement les locaux électoraux, ainsi que le matériel et le personnel nécessaires à la bonne tenue du scrutin. Des dédommagements sont en général prévus dans la législation. Pour les élections nationales, mais plus rarement pour les scrutins régionaux, des temps d’antenne gratuits sont mis à disposition, sur une base d’égalité d’accès, aux divers partis sur les chaînes de télévision publique (là encore, le plus souvent en fonction de leur représentativité au seul niveau national).

Le budget de l’Etat fournit aussi aux divers partis des aides financières qui leur permettent de mieux faire face aux dépenses engendrées par une campagne électorale. Le principe est que cette aide est proportionnelle aux résultats électoraux obtenus au plan national, qui est presque toujours le critère (unique ou principal) retenu pour mesurer l’audience d’un parti.

La France a un système original, puisque le critère qui ouvre le droit pour un parti à recevoir des aides publiques est, indépendamment des résultats obtenus, le fait d’avoir présenté aux élections législatives nationales des candidats dans au moins 50 circonscriptions (soit un peu moins de 10% des circonscriptions). Ce système a toutefois été critiqué car il favorise la création artificielle de partis sans électorat véritable, et qui n’ont d’autre but que de présenter des candidats pour toucher les allocations. Ajoutons qu’il n’y a pas en France de financement régional des élections : même pour les élections régionales, ce sont des fonds d’Etat qui sont utilisés, et c’est un service de la Préfecture (le Bureau des élections politiques) qui se charge de les gérer.

Au titre de sa loi sur le financement des partis, approuvée par référendum en 1976 (56,4% des suffrages), l’Italie consacre elle aussi un peu moins du quart des sommes qu’elle verse aux partis ayant présenté des candidats dans plus des 2/3 des circonscriptions, ce qui constitue un seuil beaucoup plus élevé qu’en France (le restant, soit les ¾ des subventions est versé aux partis représentés au Parlement, proportionnellement au nombre de leurs sièges).

En contrepartie des contributions étatiques au dépenses électorales des partis, un contrôle de ces dépenses, parfois assorties d’un plafonnement, s’est généralisé.

3. Le contrôle des dépenses électorales

En contrepartie des fonds qu’ils reçoivent pour les aider à couvrir leurs frais électoraux, les partis sont tenus de faire un rapport sur leurs dépenses électorales devant le Parlement national le plus souvent, parfois un Ministère (Ministère des Finances ou Ministère de tutelle des associations). Il n’est pas rare non plus qu’une Chambre des comptes intervienne dans ce contrôle, dont elle assume la partie technique. Au Danemark, c’est le Conseil du Comté qui examine les comptes des campagnes régionales, et ses décisions sont susceptibles d’appel devant un organe « ad hoc » formé de quatre représentants de pouvoirs locaux et d’un Président qui représente l’autorité centrale (Ministère de l’Intérieur).

Pour éviter probablement les risques de dérapage, la tendance actuellement la plus répandue est un plafonnement des dépenses : en cas de dépassement, la sanction est, au minimum, le remboursement des sommes excédentaires ou bien la réduction ou la suppression de la subvention et, de plus en plus souvent, l’invalidation – voire l’inéligibilité – du candidat fautif. Certains pays obligent les partis à ouvrir un compte spécial pour les campagnes électorales, ce qui est censé faciliter ensuite le contrôle. En revanche, il est plus rare que les élections régionales fassent l’objet d’une réglementation spécifique du plafonnement des dépenses, comme c’est le cas en Belgique depuis 1994.

4. Le régime des donations discrétionnaires

4.1 Les dons limités ou interdits

Alors que les subventions publiques doivent toucher tous les partis sur la base de critères objectifs définis dans un cadre légal-rationnel, les donations ou legs résultent d’une volonté sélective de soutenir tel parti plutôt que tel autre. C’est ainsi que l’Etat et les entreprises liées d’une manière ou d’une autre à l’Etat, ou dans lesquelles les collectivités publiques sont représentées dans le capital au-delà d’un certain seuil (variable suivant les législations), ne peuvent effectuer ce genre de dons sélectifs au profit de certains partis politiques. Ces donations doivent provenir donc de fonds privés.

En général sont interdits ou limités les dons venant de personnes physiques ou morales, publiques ou privées, de nationalité étrangère : la crainte est ici que, par le biais du financement, des non-ressortissants (n’ayant donc pas le droit de vote) puissent quand même peser sur les échéances politiques nationales. On peut toutefois s’interroger, au moins dans le cadre de l’Union Européenne, sur le devenir de telles interdictions, qui devront certainement peu à peu s’assouplir. Mentionnons à cet égard l’exemple de l’Allemagne, qui permet d’une part les dons de personnes physiques ressortissantes d’un autre Etat de l’Union Européenne, mais qui n’autorise les dons des personnes morales que si elles ont au moins 50% de capitaux allemands.

Par ailleurs, il y a le cas des partis de même tendance, agissant directement ou par le biais d’Unions ou Fédérations internationales ou européennes de partis, pour lesquels les législations nationales, parfois explicitement, mais le plus souvent implicitement, se montrent plus souples.

Mis à part les sommes versées par des étrangers, on peut dire que les dons ou legs privés aux partis politiques sont couramment admis. Dans certains pays toutefois, on ne peut faire directement de don au parti lui-même (c’est notamment le cas, comme en Belgique, lorsque les partis n’ont pas la personnalité morale), mais via une association à but éducatif ou civique proche du parti.

4.2. L’exigence de publicité des dons

Si les dons sont couramment admis, les donateurs ne peuvent toutefois le plus souvent rester anonymes que lorsque les sommes versées n’excèdent pas un certain montant. La prohibition pure et simple des dons anonymes reste toutefois exceptionnelle. Le canton de Genève s’est récemment engagé dans cette voie en adoptant, le 24 juin 1999, une nouvelle loi sur le financement des partis politiques dans laquelle il est stipulé que « les dons anonymes ou sous pseudonyme sont interdits » et que tout citoyen peut consulter les comptes et les listes des donateurs des divers partis. Ce système a l’avantage d’assurer une transparence maximale, mais certains ont pu craindre que cela ne décourage les dons. Seul un recul de quelques années pourra permettre de savoir si ces craintes sont justifiées.

De nombreux pays fixent un montant maximal annuel (les comptes des partis sont en effet annuels) au-delà duquel l’identité du donateur doit être mentionnée: 20.000 DM en Allemagne, 10.000 Florins aux Pays-Bas, 100.000 Kr. en République tchèque, 10.000 Slkr. en Slovaquie, 25.000 lats en Lettonie⁹, 20.000 FB en Belgique, 200 millions de lires en Italie, 10 millions de pesetas en Espagne, 500 fois le salaire minimum au Portugal, 20.000 NOK en Norvège, 100 £ en Irlande… On constate donc une grande disparité à ce sujet dans les législations, ce qui montre l’importance d’avoir un instrument d’information et de comparaison au plan européen, qui pourrait être très utile aux pays souhaitant se baser sur l’expérience des autres pour améliorer leur législation. D'autre part, certains pays, comme la Finlande, réfléchissent actuellement à une nouvelle législation réglementant les donations aux partis¹⁰

L’Allemagne a un système très favorable : outre les dégrèvements fiscaux dont bénéficient les donations consenties à des partis politiques (avantages que l’on retrouve dans d’autres pays), les partis reçoivent 0,5 DM de subvention publique pour chaque DM de dons privés reçus (ce calcul ne prend toutefois en compte que les dons reçus jusqu’à concurrence de 6000 DM). En Italie, il n’y a pas de limitation des dons pour les personnes morales, lesquelles peuvent verser des sommes parfois très importantes. En Belgique, en revanche, les dons des personnes morales ne sont pas autorisés. Dans certains pays en transition (Roumanie, Russie, Pologne, Slovénie notamment), le maximum autorisé pour les dons est calculé en nombre de mois de salaire minimum ou de salaire moyen¹¹. La France a, quant à elle, un système original et assez strict puisque, depuis 1995, tout don émanant d’une personne morale à un parti politique est purement et simplement interdit. Les personnes physiques peuvent, elles, donner jusqu’à 50.000 FF de dons identifiés (tout don de plus de 1000 FF devant être fait par chèque). Toutefois, un parti peut recueillir des dons anonymes lors de collectes organisées par le parti (nous avons vu plus haut que ce genre de recettes est considéré comme lié aux activités traditionnelles des partis, ce qui explique que la législation soit parfois dans ce cas moins contraignante)¹².

Nécessité d’une réflexion menée au niveau régional

La plupart des sources d’information dont nous disposons, et dont j’ai mentionné plus haut les principales en matière de financement des partis politiques, concernent le plus souvent la situation au plan national. Peu de choses semble en tout cas aujourd’hui exister permettant d’avoir un regard d’ensemble sur cette question au niveau régional.

Or, on le sait, la vie politique a un ancrage local et régional fort, même dans les pays unitaires. C’est d’autant plus le cas des pays dotés d’institutions publiques fédérales ou fortement décentralisées, et qu’il existe en leur sein des communautés linguistiques, culturelles ou religieuses bien différenciées et territorialement regroupées.

On ne saurait oublier ainsi que de nombreux partis, qu’ils aient pour projet de véhiculer les aspirations d’un territoire ou d’une « minorité » culturelle, ont clairement une base régionale, et non nationale. Cela vaut aussi pour des partis nationaux qui, pour des raisons sociologiques, n’ont une audience électorale que dans certaines régions.

Lorsque l’auteur du présent rapport lui avait posé la question du financement des partis politiques durant la session plénière du Congrès en juin 1999, le Secrétaire général d’alors, Monsieur Daniel Tarschys, se disant convaincu de « l’extrême importance du sujet qui touche un des points douloureux de nos démocraties », a conclu en encourageant à la fois l’Assemblée parlementaire et le Congrès à se pencher sur cette question. Je suis persuadé comme lui que le problème se pose aussi au niveau régional et que le Congrès fera œuvre utile, et probablement novatrice, en adoptant non seulement un rapport, mais aussi un certain nombre de résolutions et de recommandations sur le financement des partis politiques envisagé sous l’angle régional.

Certes, un certain nombre d’Etats membres n’ont pas encore d’instances régionales directement élues, donc de vie politique régionale propre, malgré ce qui est prévu dans le Projet de Charte Européenne de l’Autonomie Régionale. On consultera à ce sujet mon rapport datant de 1999 : « Etat actuel et perspectives de la régionalisation en Europe » (CPR (6) 3, Partie II). Cela se reflète dans les réponses (hélas peu nombreuses : seulement treize !) au questionnaire envoyé aux délégations nationales du Congrès, dans la perspective de l’élaboration du présent rapport (voir Annexe), et qui émanent surtout de pays n’ayant pas d’organes régionaux directement élus. Des évolutions sont toutefois en cours dans un certain nombre d’entre eux, comme en Slovaquie, où une réglementation de la vie publique au niveau régional est envisagée parallèlement au processus de régionalisation. Dans un tel cas de figure, il va sans dire que le travail du Congrès dans le domaine du financement des partis politiques au niveau régional peut constituer une aide appréciable.

Toutefois, un nombre relativement important d’Etats a un échelon politique régional, avec des élections. De nombreux partis nationaux sont organisés par ailleurs en sections locales et régionales. Il importerait donc de mieux connaître ce que les législations nationales prévoient au plan régional sur le plan du financement, du contrôle et de la transparence. C’est particulièrement important en ce qui concerne le financement des groupes politiques aux Assemblées régionales : quelle est la base légale ? sur quel budget les sommes allouées sont-elles prélevées ? à quel niveau (national ou régional) se fait la répartition ? S’agissant des élections régionales, des questions analogues se posent concernant la réglementation des frais de campagnes, ainsi que le remboursement et le contrôle des dépenses.

C’est principalement dans les régions à pouvoir législatif qu’existe une possibilité de réglementation autonome de ces questions. Il en va de même en ce qui concerne les aides publiques directes et le régime des donations privées, comme c’est par exemple le cas en Suisse dans certains cantons, alors même que les partis politiques n’ont pas d’existence constitutionnelle ou législative spécifique au niveau de la Confédération. Ces questions sont essentielles en termes de transparence, surtout celle de l’anonymat des dons. En effet, une subvention constituée de deniers publics s’accompagne toujours d’un contrôle : il s’agit donc avant tout du problème de l’efficacité et de l’exhaustivité du contrôle dans ce cas. Or, un contrôle comparable ne peut exister en face de dons privés dont ni le montant ni l’origine ne sont connus.

Le groupe de travail « Régions à pouvoirs législatifs » pourrait donc faire un travail utile dans la première étape de la réflexion et de la constitution d’une documentation sur la réglementation du financement des partis politiques au niveau régional.

L’étape suivante serait de prendre l’initiative d’une coopération avec l’Assemblée parlementaire et la Direction des Affaires juridiques, qui ont déjà eu l’occasion de travailler ou d’agir dans ce domaine, en vue d’étudier les possibilités de création d’un Observatoire européen du financement des partis et de la vie politiques, qui répondrait à un besoin – qui s’avère de plus en plus perceptible – d’information et de comparaison des législations dans ce domaine. Parallèlement, il serait bon de développer aussi une coopération sur le même thème avec le Comité des Régions de l’Union Européenne.

LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES AU NIVEAU RÉGIONAL

Préparation du rapport à présenter lors de la 7ème Session à la Chambre des Régions du CPLRE par M. Claude Haegi (Suisse)

QUESTIONNAIRE

1. Existe-t-il dans votre pays une réglementation spécifique au niveau régional concernant le financement des partis politiques, et si oui, quelle est-elle ?

2. Quelle est la réglementation régissant le financement des élections et des campagnes électorales au niveau régional (subventions ou remboursements de frais, plafonnement éventuel des dépenses, règles d’utilisation des fonds du parti, possibilités de recevoir des dons) ?

3. Les dons et legs anonymes aux partis sont-ils autorisés et, si oui, jusqu’à concurrence de quel montant ?

4. Existe-t-il au niveau régional des organismes chargés de contrôler les comptes des partis politiques et des campagnes électorales ?

5. Est-ce que les partis sont tenus de rendre publics périodiquement leurs comptes ?

6. Quelles sont les possibilités, lors des campagnes électorales régionales, d’avoir un accès gratuit à certains médias, et quels sont les critères pour que les partis puissent en bénéficier ?

7. Quelles sont les améliorations que vous souhaiteriez concernant le contrôle du financement des partis politiques au niveau régional ?

¹ Le Rapporteur remercie Monsieur François Saint-Ouen, expert auprès du Congrès, pour son aide lors de l’élaboration du présent rapport.

² Notons que la Suisse songe de plus en plus à réglementer, dans un but de transparence, le financement des campagnes électorales, puisque plusieurs propositions en ce sens sont actuellement en cours d’examen à l’Assemblée fédérale (Conseil national).

³ Signalons tout de même que, depuis 1975, les partis d’opposition siégeant à la Chambre des Communes du Royaume-Uni bénéficient d’un financement public sur la base de leur nombre de sièges et de voix.

⁴ La seule exception d’envergure est la Russie, qui assimile les partis à des « associations politiques » formant une sous-catégorie de l’ensemble des « associations sociales », dont elles partagent beaucoup de dispositions communes.

⁵ En revanche, les partis bénéficient – comme dans de nombreux pays occidentaux – d’une aide financière de l’Etat sur la base objective de la représentativité mesurée par les résultats aux dernières élections.

⁶ Ces sommes proviennent intégralement du budget régional.

⁷ Le seuil de représentativité exigé est plus bas pour les élections nationales et européennes : 0,5%. Par ailleurs, toutes les voix obtenues au-delà de la cinq millionième ne « rapportent » plus que 1 DM par voix.

⁸ Voir, dans ce sens, la Loi du Land autrichien du Tyrol, qui date de 1994 (art. 2). A Madère, la subvention se monte à 1/225e du salaire minimum national par voix obtenue.

⁹ Toutefois, le parti doit donner l'identité du donateur pour chaque don individuel supérieur à 1000 lats (600 euros).

¹⁰ Le seuil à partir duquel l'identité des donateurs devrait être relevée serait de 10.000 marks finlandais (1600 euros).

¹¹ La publicité des dons est obligatoire à partir de 3 fois le salaire moyen en Slovénie, 10 fois le salaire moyen en Pologne, 10 fois le salaire minimum en Roumanie, 30 fois le salaire minimum en Russie (2000 fois pour les personnes morales).

¹² Précisons que les partis français ne peuvent recevoir de dons que par l’intermédiaire d’une association de financement ou d’un mandataire, et non directement.