Rapport sur la situation de la démocratie régionale en Moldova - CPR (7) 4 Partie II

Rapporteur: Nicolae RADU (Roumanie)

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EXPOSE DES MOTIFS

INTRODUCTION

Après avoir adopté la Recommandation 38 (1998) fondée sur le rapport sur la démocratie locale et régionale en Moldova, et l'avoir adressé aux autorités gouvernementales et parlementaires moldaves, par sa Résolution 59 (1998), le Congrès a chargé « le Groupe de travail sur la situation de la démocratie locale (dans les pays membres) et le Groupe de travail sur la régionalisation (et la stabilité démocratique en Europe) de continuer leur examen de l’autonomie locale et régionale en République de Moldova et de lui soumettre un rapport définitif dès que possible ».

Afin de mettre en oeuvre cette décision, au cours de 1999 et 2000, les Groupes de travail susmentionnés ont organisé plusieurs visites1 en Moldova et préparé différentes études techniques, et ce, en coopération avec la Commission de la Démocratie par le Droit du Conseil de l’Europe (Commission de Venise).

La première visite des représentants du Congrès suite à l’adoption du rapport susmentionné s’est tenue à l’occasion des premières élections régionales. Ces élections, qui se sont déroulées le 23 mai 1999 conjointement aux élections locales, ont été observées par une délégation du Congrès2.

Suite à ces élections ont été mises en place 9 nouvelles « régions » (judets) qui, conformément à la loi sur l’organisation administrative territoriale adoptée par le Parlement moldave en novembre 1998 (voir infra), ont remplacé les 37 districts existants (raïons). A ces régions s’ajoute la ville de Chisinau, capitale de l'Etat, qui représente aujourd’hui à elle seule une entité administrative comparable, notamment en ce qui concerne ses pouvoirs, à une collectivité régionale.

Les différentes visites en Moldova des représentants du Congrès au cours de 1999 et 2000 ont permis de rassembler des informations détaillées sur les problèmes de mise en oeuvre de la loi mentionnée ci-dessus mais aussi de la loi sur l’administration publique locale également adoptée par le Parlement moldave en novembre 1998 (voir infra).

Ce rapport a l’ambition de faire le point sur l’état d’avancement de la régionalisation sur la base des lois et des informations susmentionnées. En particulier, ses chapitres sont dédiés à l’examen de la législation moldave relative à la démocratie régionale et consacrent une attention particulière aux territoires autonome de la Gagaouzie ainsi qu’à la micro-région de Taraklyia, créé par le Parlement moldave à la fin de 1999. A cet égard, il faut ajouter que suite à des élections partielles qui se sont déroulées le 23 février 2000 et qui ont aussi été observées par une délégation du Congrès3, les organes représentatifs de cette micro-région sont en train d'être mis en place.

Concernant les aspects locaux, il a été considéré que d’autres informations doivent être rassemblées en ce qui concerne le fonctionnement réel des collectivités locales en Moldova.

Dans cette perspective, le Groupe de travail sur la situation de la démocratie locale dans les Etats membres a décidé de reporter la finalisation du rapport sur la démocratie locale qui sera ainsi présenté à la Chambre des pouvoirs locaux dans un moment successif.

LE PROCESSUS DE REGIONALISATION EN MOLDOVA DANS LE CONTEXTE SOCIO-POLITIQUE NATIONAL

1. La situation socio-économique

Force est de reconnaître qu’après 1990, sur le plan des institutions démocratiques, la Moldova a fait des progrès réels. Par contre, l’état de l’économie moldave a subi un déclin permanent.

A cet égard, il faut remarquer que le Fonds monétaire international (FMI) a placé le Moldova aux derniers rangs du classement relatif à la richesse par habitant des pays européens. Pour certains aspects, le Moldova a été considéré par le FMI dans une condition socio-économique encore plus dramatique que celle de l’Albanie.

L’agriculture constitue la ressource principale de l’économie moldave. C’est grâce à cette ressource que la vie peut se maintenir dans les régions rurales du pays.

L’industrie est concentrée dans quelques grandes villes et notamment a Chisinau dont le niveau de vie est supérieur à celui du milieu rural.

Le Moldova n’est pas en mesure de rembourser les dettes concernant l’importation de l’énergie. Il en résulte des interruptions fréquentes dans la livraison de l’électricité et de gaz depuis la Roumanie, la Fédération de Russie et l’Ukraine.

Les difficultés économiques provoquent des situations susceptibles de porter atteinte la stabilité de l’Etat et de ses très jeunes institutions démocratiques. C’est notamment le cas de la criminalité et de la corruption qui ne cessent pas de s’accroître, notamment en milieu urbain.

Dans ce contexte, il faut aussi observer que l’économie souterraine est très diffusée en Moldova et que l’émigration des jeunes vers la Roumanie et les pays de l’Europe occidentale est une réalité (notamment après l'ouverture des négociations visant l'adhésion de la Roumanie à l'Union Européenne).

2. La situation politique

Suite aux élections générales de 1998 plusieurs gouvernements réformateurs ont été mis en place. Dans les circonstances économiques mentionnées ci-dessus et sous la pression internationale (y compris du Conseil de l'Europe), en accord avec le parlement, ces gouvernements ont procédé à des réformes concrètes notamment dans le domaine de l’administration publique locale, de l’organisation territoriale et de la privatisation.

Cependant, en novembre 1999, le déclin économique a quand même eu des répercussions politiques qui ont contribué à la chute du gouvernement réformateur dirigé par M. Ion Sturza. Cet événement, tout comme l'attitude du nouveau Gouvernement, a créé des tensions dans les relations avec le FMI et la Banque Mondiale qui y ont vu un changement dans l’orientation de la politique économique de la Moldova (lors de la préparation de ce rapport, les projets de loi concernant le budget 2000 et la privatisation sont bloqués).

L’instabilité politique est doublée par les difficultés dans les relations entre le Parlement et le Président de la République. Ceci est confirmé par le débat très tendu sur les changements constitutionnels. Trois projets de loi présentés par des partis politiques différents sont actuellement débattus au Parlement  : l’un vise à faire de la Moldova une république à régime présidentiel, un autre à accroître les pouvoirs du gouvernement, un troisième à mettre en place un système parlementaire à part entière, dans lequel le président serait élu par l’Assemblée nationale.

Ce problème a été évoqué par le Président de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Lord Russel-Johnston, lors de la visite qu’il a effectuée en Moldova les 6 et 7 décembre 1999. Celui-ci a en effet lancé un appel pressant au Président de la République et au Parlement de Moldova pour qu'ils parviennent à un compromis au sujet du conflit constitutionnel qui les oppose sur la façon de renforcer l'exécutif. « La persistance de ce problème a un impact négatif sur la situation politique générale du pays, elle perturbe le fonctionnement des institutions démocratiques et empêche la Moldova de faire face avec efficacité à ses graves difficultés économiques et sociales, » a souligné le Président de l’Assemblée parlementaire.

Une solution de compromis sur ces différentes propositions est attendue pour le mois de mai 2000.

Concernant la situation en Transnistrie – qui, à cause des conflits susmentionnés, risque de ne plus être considérés par les autorités moldaves comme une priorité politique nationale - l’OSCE poursuit ses efforts, afin de trouver une solution au grave conflit qui oppose les autorités centrales à celles de Tiraspol (centre administratif de la Transnistrie).

Depuis le début de l'année, suite à une décision du Comité des Ministres, le Conseil de l'Europe pourrait aussi participer à ces efforts en vue de l'élaboration d'un statut spécial pour la Transnistrie qui puisse satisfaire les autorités susmentionnées.

Entre temps, la politique des « petits pas faisables » proposée par l'OSCE continue à être considérée comme la meilleure stratégie car, en principe, elle devrait permettre un rapprochement autrement inconcevable.

Toutefois, les autorités de la Transnistrie violent de façon systématique les accords qui sont à la base de cette politique en la rendant, dans la pratique, un exercice extrêmement difficile.

Ainsi, malgré les quelques espoirs issus des accords récents entre les autorités transnistriennes et Chisinau, sur des points particuliers, d'un point de vue général, l’on ne peut pas vraiment enregistrer des progrès réels à cet égard.

Il faut souligner que les autorités de Transnistrie ne respectent pas la démocratie et violent en permanence les droits de l'homme. Elles ont permis l'établissement d'une zone économique franche dans l'illégalité la plus totale et elles ont un intérêt économique à ne pas mettre un terme à cette situation.

Le concept d’autonomie reste toujours à l’ordre du jour des pourparlers entre les deux parties. Les autorités de Tiraspol continuent à interpréter le mot « autonomie » comme «autodétermination » alors que pour les autorités de Chisinau ce mot devrait se traduire par le concept de «auto-administration ».

3. L’importance du processus de régionalisation en vue de la stabilité démocratique du pays

Plusieurs identités culturelles et politiques s’affrontent en Moldova. Avec l’effondrement de l’URSS, la situation des régions a évolué. L’un des problèmes majeurs posés par le démantèlement de l’ancien empire soviétique est sa décomposition en fonction de lignes de fracture linguistiques, ce qui a poussé certains observateurs à envisager l’imbroglio régional en Moldova d’un point de vue uniquement ethnique ou idéologique et à entériner une démarcation nette entre une Chisinau «nationaliste », une Transnistrie «russophile » et un Sud gagaouze, contribuant ainsi à justifier dans une certaine mesure, l’interventionnisme des pays voisins auxquels sont liées les minorités des régions en question.

La réalité semblerait cependant beaucoup plus complexe au point que l’on pourrait considérer que l’origine des tensions territoriales actuelles est aussi à rechercher dans le fait que la régionalisation est encore trop peu développée et que les identités régionales ont du mal à s'affirmer dans un Etat pluri-ethnique mais qui reste fondamentalement unitaire.

Le gouvernement central ne donne pas l’impression de vouloir s’opposer à la régionalisation naissante ; dans cette perspective, il faut l'encourager à consolider ce processus et le mettre à profit pour établir un consensus régional sur les éléments répondant le mieux aux intérêts de la nation, et s’appuyer sur l’autonomie locale et régionale pour favoriser l’épanouissement d’une démocratie participative et d’une citoyenneté active.

Avant novembre 1998, il n’était guère possible de parler de régionalisation en Moldova, les anciens raïons (unités administratives territoriales de deuxième degré) étant trop petits pour jouer le rôle de pôles régionaux.

En effet, d’une superficie de 33.700 km2 pour une population d’un peu plus de 4,3 millions d’habitants, la Moldova a hérité de l’ère soviétique une organisation administrative territoriale relativement dense, puisque les 37 raïons — qui faisaient surtout office de relais du PCUS — avaient une population moyenne de 86.000 habitants (certains n’en comptant cependant pas plus de 40.000).

La répartition inégale des unités économiques sur l’ensemble du territoire était un autre obstacle inhérent aux anciennes structures. Selon les données publiées par le ministère des Finances, en 1996, seuls 4 des 37 anciens raïons ne dépendaient pas financièrement de l'État central.

Comme suggéré par le Congrès par sa Recommandation 38 (1998), le nouveau découpage administratif du pays se devait donc à la fois d’être efficace en termes administratifs et de croissance économique et ce par le biais d'une véritable structure d'administration régionale.

BILAN DU PROCESSUS DE REGIONALISATION

1. La loi sur l’organisation administrative territoriale

La Moldova n'a malheureusement pas encore de loi portant spécifiquement sur la régionalisation, qui aiderait techniquement les nouvelles régions à s’adapter aux différentes formes de coopération régionale et transfrontalière et à améliorer leurs relations avec les autorités centrales, que certains ne jugent pas très éloignées du modèle paternaliste de l’ère soviétique.

La régionalisation de la Moldova ne découle pas non plus explicitement de la Constitution, puisque même l’article 109 de cette dernière, qui traite de la décentralisation des services publics et de l’autonomie locale, n’applique ce principe qu’aux seuls pouvoirs locaux, l’article 112 précisant que les organes de l’autonomie locale sont les conseils locaux élus et les maires. Pour ce qui est du conseil des raïons (qu’aux termes de la loi sur l’organisation administrative territoriale sont aujourd’hui représentés par les judets) l’article 113 indique uniquement qu’ils sont habilités à «coordonner l’activité des conseils des villes et villages afin d’assurer le fonctionnement des services publics».

Toutefois, les premiers pas vers la régionalisation du pays ont été accomplis par la loi sur l’organisation administrative territoriale qui a été adopté par le Parlement moldave le 12 novembre 1998.

Comme déjà mis en évidence dans l’introduction, les dispositions de cette loi, après avoir confirmé l'existence des villages et des villes, ont permis la mise en place de 9 nouvelles régions4 (judets) qui ont remplacé les anciens 37 raïons. A cette configuration s’ajoutent les grandes villes (municipalités). Chisinau, en sa qualité de capitale et de municipalité est dotée d’un statut particulier comparable à celui d’une région.

L’article 4, para. 2 de cette loi reconnaît la spécificité de «quelques localités au sud de la république qui forment une unité administrative territoriale disposante d’un statut particulier défini par la loi organique »5. L’on peut supposer que tel est le cas de la Gagaouzie, selon la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie de 1994. L’article 8, para. 1, qui énumère les villes ayant statut de municipalité, comprend Komrat – le centre administratif de la Gagaouzie. L’annexe 3 de cette loi définit les localités qui font partie de l’unité territoriale autonome de Gagaouzie dont le territoire est divisé en trois comtés.

2. La loi sur l’administration publique locale

On relèvera d’emblée que cette loi, adoptée le 6 novembre 1998, va dans le bon sens car elle règle également le contenu de l’autonomie régionale et de manière assez complète. Il est heureux qu’il existe des dispositions relatives aux compétences, à la propriété et au financement, même si ces dernières doivent encore être complétées par d’autres législations. Une disposition sur le droit des collectivités de s’associer entre elles pour coopérer a été introduite dans le texte tant pour ce qui concerne les communes que les régions, ce qui comble une lacune relevée dans la version antérieure des textes.

Cette disposition a d’ailleurs permis, au cours de l’été 1999, la création d’une nouvelle association pour le développement des régions par l’autonomie locale (ADRAL). Le Congrès a fourni son assistance en vue de la création de cette association et il a participé au séminaire organisé par celle-ci à Chisinau le 31 juillet 1999.

Ce séminaire a réuni un bon nombre des représentants régionaux élus lors des dernières élections (23 mai 1999). Plus précisément, les buts du séminaire étaient de :

présenter l’état de la régionalisation dans l’Europe occidentale, centrale et orientale ;

faire connaître le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale du CPLRE ;

fonder l’ADRAL en tant qu'association représentative des élus de toutes les régions de la Moldova.

Il faut aussi observer que les régions sont maintenant dotées d’une assemblée élue et d’un véritable organe exécutif (le président du conseil et le bureau permanent), le rôle du préfet étant limité dans l’administration de la région. La loi en question précise utilement « qu’il n’existe aucun rapport de subordination entre les préfets d’un coté, et les organes de l’administration publique locale de l’autre » et que «le préfet peut assister aux sessions du bureau permanent ».

Ceci représente un progrès important par rapport à la législation antérieure.

La Loi sur l’administration publique locale va plus loin que la Constitution en appliquant le principe de l’autonomie locale et de la décentralisation d'un nombre important de services publics aux conseils des régions. Plus précisément, l’article 13 de cette loi délimite clairement les compétences des conseils locaux et des conseils régionaux, alors que l’article 8 stipule que les relations entre les autorités publiques locales et celles de la région obéissent au principe de l’autonomie locale, de la légalité et de la coopération pour la résolution des problèmes communs.

Les dispositions de la loi sur l’administration locale relatives aux compétences des régions font donc l’objet de plus de précisions par rapport à la version antérieure du texte, ce qui est heureux, même s’il existe encore des chevauchements entre le niveau local et le niveau régional. La loi présente par contre le défaut de ne pas clarifier les relations entre les collectivités de base et les nouvelles régions.

Par ailleurs l’on peut douter de l’opportunité de doter la région d’une compétence générale de coordination de l’activité des communes. En effet, si la coordination de certaines activités communales s’avère indispensable, il paraît nécessaire de confier ces activités plutôt directement à la région ; à l’inverse, les compétences qui paraissent devoir être traitées au niveau communal doivent être protégées de l’emprise de la région.

En ce qui concerne les contrôles, les dispositions des articles 196 et 197 régissent les attributions et les fonctions du Préfet en tant que représentant du gouvernement dans la région. Il a pour mission de superviser le fonctionnement des services publics de tous les ministères, services et autres agences de l'État central déconcentrés au niveau régional.

Il apparaît ainsi clairement que le développement des nouvelles régions repose sur deux autorités distinctes : les conseils régionaux, qui gèrent les services publics décentralisés, et les préfets, qui ont autorité sur les services publics déconcentrés dans les régions. Des conflits ont toutefois déjà opposé à diverses reprises ces deux autorités de niveau régional, tant à cause du statut mal délimité des préfets que du fait d’une expérience encore insuffisante de la démocratie. Ces conflits sont aggravés par les tensions liées à la crise économique qui, dans les régions qui viennent d'être créées, a pris des proportions vraiment préoccupantes.

Plus en particulier, l’on peut remarquer que :

    - le fait de ne prévoir que quatre réunions automatiques par année du conseil de la région paraît insuffisant.
    - les pouvoirs octroyés au Président du bureau permanent en matière de personnel auraient plutôt dû être confiés au bureau permanent dans son ensemble.
    - il est heureux que l’ancien article du projet par lequel on pouvait forcer les régions à adapter leur propre budget en fonction du budget de l’Etat ait été supprimé. Il reste néanmoins que la nouvelle loi prévoit que les conseils municipaux et des régions approuvent leur budget après l’adoption du budget de l’Etat sans qu’on précise autrement les liens entre ces actes, sauf pour ce qui concerne les recettes. Les implications exactes de ces deux dispositions mériteraient quelques explications.

On peut également s’interroger sur l’absence de pouvoir de contrôle spécifique des autorités centrales de contrôle sur le budget des régions. Cette lacune risque d’induire des difficultés qui pourraient à l’avenir être utilisées comme argument pour réduire l’autonomie de ces collectivités.

la mise en cause de la responsabilité personnelle des élus (notamment sur le plan civil) ne doit pas porter atteinte au libre exercice de leur mandat et il doit aussi exister une forme de responsabilité directe des autorités régionales en tant que personnes juridiques.

3. Les autres initiatives législatives ayant une influence sur les régions

Lors de leurs visites répétées à Chisinau, les représentants du CPLRE ont été informés que suite à l'adoption à la fin de 1998 de la loi sur le statut des élus locaux, depuis juillet 1999 ont été adoptées la loi sur les finances locales (qui entrera en vigueur le 1er janvier 2000) et la loi sur le patrimoine communal (promulguée récemment).

Il faut remarquer que la loi sur les finances locales s'appliquera également aux régions et permettra aux collectivités concernées de lever finalement l'impôt. La loi sur le patrimoine communal (qui se réfère également aux régions) permettra aux collectivités concernées de devenir propriétaires des biens qu'ils utilisent pour exercer leurs fonctions.

Le projet de loi sur le contentieux administratif a déjà été adopté par le Parlement et attend d'être promulgué par le Président de la République. Cette loi représentera une application effective de l'article 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale (CEAL), car elle donnera la possibilité aux autorités locales et régionales d'attaquer les actes administratifs illégitimes des autorités centrales6.

LA SITUATION EN GAGAUZIE SUITE A L’ADOPTION DE LA NOUVELLE LEGISLATION EN MATIERE D’AUTONOMIE ET D’ORGANISATION TERRITORIALE

1. Introduction

Le Parlement a eu du mal à concilier les prétentions de la Gagaouzie à l’indépendance et le principe de l’indivisibilité de l'État. Ce n’est qu’en 1994, après l’adoption de la nouvelle Constitution et le renouvellement du parlement, qu’une réconciliation est enfin intervenue entre les dirigeants gagaouzes et Chisinau. Pour cela, il a toutefois fallu que le gouvernement central accepte de nouvelles conditions (reconnaissance de la Gagaouzie en tant que ‘territoire national’ doté de ses propres organes législatifs et exécutifs) et les Gagaouzes ont dû, de leur côté, cesser de revendiquer un État séparé et accepter de défendre leurs intérêts territoriaux et ethniques dans le strict cadre constitutionnel d’un État indivisible et unitaire.

Ce règlement, qui ne semble d'ailleurs avoir résolu tous les problèmes, n’a été possible qu’après que les dirigeants gagaouzes modérés aient pris le pas sur les plus radicaux. Aux termes de l’accord final, la monnaie, la défense et les affaires étrangères relèvent de la compétence exclusive de l'État central, la Gagaouzie obtenant par contre le droit d’établir des relations commerciales et culturelles directes avec l’étranger.

La loi portant statut spécial de la Gagaouzie de 1994 définit celle-ci comme «une formation territoriale nationale autonome» faisant toutefois partie intégrante de la République de Moldova7. Un référendum a été organisé au printemps 1995 pour le rattachement à ce nouveau territoire autonome des localités où les Gagaouzes constituent moins de 50% de la population, les autres y étant intégrées d’office. L’exécutif est représenté par un gouverneur (Bashkan) et le pouvoir législatif par une assemblée populaire (Halk Toplushu), dans laquelle les communistes ont gouverné jusqu'aux élections locales d’avril 1995. Le Bashkan est membre de plein droit du gouvernement central; mais les dirigeants gagaouzes estiment que le parlement monocaméral de Chisinau ne prend pas en compte leurs préoccupations et exigent souvent que le président moldave intervienne pour assurer un certain nombre de sièges à des députés gagaouzes8.

2. L’attitude des autorités gagaouzes face aux dernières réformes

Concernant les récentes réformes en matière d’autonomie et d’organisation territoriale, les autorités de la Gagaouzie ont marqué leur accord avec le processus promu par le gouvernement et approuvé par le Parlement mais elles ont fait remarquer que certaines dispositions des lois sur l’administration publique locale et sur l’organisation administration territoriale risquent de gâcher cette situation très positive.

Ces dispositions concernent notamment l’institution en Gagaouzie d’un préfet représentant le gouvernement central chargé du respect des lois nationales dans cette région.

A cet égard, lors de leurs rencontres en Moldova, les représentants du Congrès ont pu noter les opinions et faits suivants :

1) le Gouverneur de la Gagaouzie (Bashkan) élu le 22 août dernier, estime que la loi sur l'administration publique locale et la loi sur l'organisation territoriale sont en contradiction avec la loi sur le statut de la Gagaouzie et le Règlement de la Gagaouzie adopté en 1994. A son avis, cette contradiction se réfère précisément au rôle exercé par le préfet dans la région. Il est convaincu qu'en Gagaouzie le préfet est inutile car le Bashkan est membre du gouvernement et, de ce fait, il peut très bien exercer le rôle qui a été confié au Préfet dans les nouveaux Judets.

Le Bashkan pense qu’il n'y aura jamais de préfets en Gagaouzie et que si un préfet était nommé par le gouvernement, la situation pourrait devenir explosive. Apparemment, le Bashkan entend faire tout ce qui est dans ces moyens pour faire amender la loi sur l'administration publique locale et la loi sur l'organisation territoriale afin qu'elles respectent l'autonomie octroyée à la Gagaouzie par la Constitution. A son avis, des modifications devraient être apportées également à d'autres lois moldaves qui présentent des contradictions par rapport aux normes contenues dans la loi sur le statut de la Gagaouzie et dans la Constitution.

Compte tenu de ces arguments, les représentants du Congrès ont commencé à vérifier si l’institution de ce préfet en Gagaouzie n’est pas vraiment compatible avec la large autonomie concédée à ce territoire et que des conflits de compétence pourraient surgir entre le préfet et les organes autonomes de la région (notamment le Bashkan qui est aussi membre du gouvernement et de l’Assemblée populaire de la région).

En tout état de cause, d’auprès les dernières informations recueillies, le préfet en question n’a pas encore été nommé en Gagaouzie.

2) En juin 1999, le Secrétariat du Congrès a reçu un courrier du Président de l’Assemblée populaire de la Gagaouzie concernant la décision de la Cour Constitutionnelle déclarant l’inconstitutionnalité de l’article 20.2 de la loi de 1994 sur le statut spécial de la Gagaouzie. La conséquence de cette décision est en fait que les autorités gagaouzes, dorénavant, n’auront plus la faculté de faire des propositions au Président de la Moldova en vue de la nomination des juges sur leur territoire.

Suite à cette décision, les autorités de la Gagaouzie sembleraient avoir de plus en plus d’inquiétudes en ce qui concerne la volonté des autorités centrales de limiter (de droit et de fait) l’autonomie de la Gagouzie pour la considérer comme une simple région (judet).

Plus précisément, les autorités gagaouzes semblent craindre que, au coup par coup, également par le biais des sentences de la Cour Constitutionnelle, les autorités centrales démantèlent l’autonomie spéciale reconnue à la Gagaouzie par l’article 111 de la Constitution. En effet, les élus gagaouzes semblent vouloir accuser la Cour Constitutionnelle d’être très politisée, un instrument utilisé par les autorités gouvernementales afin de contourner la valeur «supérieure » de la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie par rapport aux autres lois moldaves qui se réfèrent à l’autonomie locale et régionale.

Malgré ces difficultés, les élections du 23 mai 1999 en Gagaouzie se sont déroulées régulièrement. Bien entendu, elles se sont référées uniquement aux maires et conseils municipaux. Les élections concernant l’Assemblée populaire et le gouvernement régional ont eu lieu le 22 août 1999. Ces élections, qui se sont aussi déroulée d’une façon régulière, ont été également observées par le Congrès9.

3. Entre contradictions juridiques et conflits politiques

Compte tenu de ce qui précède, le Rapporteur est de l’avis que (comme déjà exprimé dans l’avis juridique préparé par le Professeur Philippe De Bruycker et présenté le 16 octobre 1999 au nom du Congrès à la Commission de Venise) l’ensemble de ces problèmes relèvent le conflit entre, d’une part les actes normatifs moldaves et gagaouzes concernant l’autonomie spéciale de la Gagaouzie (la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie de 1994 et le Règlement de la Gagaouzie adopté par l’Assemblée populaire) et, d’autre part, les lois moldaves en matière d’autonomie locale et d’organisation territoriale (la loi sur l’administration publique locale et la loi sur l’organisation administrative territoriale de novembre 1998).10

La loi sur l’organisation administrative territoriale semble considérer la Gagaouzie comme un second niveau de collectivité territoriale de la même manière que les autres régions et la Ville de Chisinau.

A cet égard, il est légitime de se poser la question de savoir si la Gagaouzie doit véritablement être considérée comme une simple région, ce qui semble ressortir de la loi sur l’administration publique locale. Cette interprétation, surprenante au regard de l’analyse que le Congrès a développé jusqu’à présent, semble bien être celle des autorités centrales moldaves. Cette interprétation revient donc à considérer que la Gagaouzie est un judet, une collectivité de second niveau. L’on se demande alors pourquoi cette collectivité dispose d’un statut spécial dont l’autonomie s’inscrit dans un Etat qui reste unitaire.

De leur côté, les représentants gagaouzes réclament que la Moldova s’est engagée avec l’octroi d’un statut spécial à leur région dans un processus de fédéralisation.

Il existe là apparemment une divergence de vue fondamentale entre les autorités moldaves et gagaouzes quant à la nature de l’Etat moldave. S’il est exact que les textes juridiques ne sont pas toujours très précis quant à la nature de l’Etat, il n’en reste pas moins vrai que l’incertitude sur ce point absolument fondamental peut avoir certaines implications11 sur les réponses à apporter à des questions juridiques qui ne découlent pas directement des textes eux-mêmes.

La loi sur l’administration publique locale suscite aussi des difficultés majeures en ce qui concerne son impact sur la Gagaouzie. Il ressort de certaines dispositions de cette loi qu’elle est bien applicable à la Gagaouzie, et ce même si ces dispositions n’excluent pas simultanément l’application de la loi moldave sur le statut spécial de la Gagaouzie.

Là aussi on peut se demander si le Parlement moldave a ou non à cette occasion empiété sur les compétences de la Gagaouzie. Alors que la question pouvait paraître quelque peu théorique, elle devient pleinement d’actualité depuis que l’assemblée gagaouze a adopté un texte sur les collectivités locales qui a été publié le 22 juin 1999. Pour résoudre de manière générale la problématique des relations entre les autorités centrales moldaves et la Gagaouzie, il faut donc aussi déterminer le statut exact des normes qui peuvent être adoptées par l’assemblée gagaouze dans la limite de ses compétences.

Il n’est guère aisé de répondre à la question posée. Selon l’avis du Professeur De Bruycker, celle-ci semble recouvrir un conflit de compétences plutôt qu’un conflit de normes. Dans l’avis sur le règlement de la Gagaouzie qu’elle a donné en 1998, la Commission de Venise avançait l’idée «qu'il semble que cette région dispose d’un pouvoir législatif dans le cadre de compétences exclusives, ce qui signifie que les lois moldaves ne peuvent plus intervenir dans ces matières sur le territoire de la Gagaouzie (…) Cette question extrêmement importante pour mesurer l’ampleur de l’autonomie de la région gagaouze devrait être clairement tranchée pour la raison que certains doutes peuvent exister à ce sujet à la lecture de la constitution moldave… ».

4. Conclusions

Les points susmentionnés confirment l'existence d’un véritable imbroglio juridique qui nécessite une clarification de la part des autorités moldaves12.

Les problèmes posés par la relation entre la loi moldave sur le statut spécial de la Gagouzie et les autres lois organiques relatives à l’administration locale et à l’organisation territoriale relèvent plus d’une décision politique que d’une explication juridique.

En effet, l’imbroglio juridique résultant des relations entre les différentes dispositions constitutionnelles et législatives en matière d’autonomie spéciale, d’administration locale et d’organisation territoriale ne peut pas être résolu uniquement sur la base de principes juridiques généraux. Ni le principe de la lex specialis, ni, probablement, le principe de la lex superior (ces principes sont mentionnés dans l'Avis de la Commission de Venise en la matière, octore 1999) ne sauraient être considérés comme les seules solutions de problème.

Le Parlement devrait établir, une fois pour toutes, éventuellement par une loi spécifique portant sur la régionalisation, la nature institutionnelle de l’autonomie de la Gagaouzie et de ses pouvoirs dans le cadre de l’ordonnancement juridique moldave. Sur la base de la prise de position du Parlement, il sera possible d’interpréter, voire d’amender, les dispositions législatives en question.

L’EVOLUTION SOCIALE ET INSTITUTIONNELLE DE LA COLLECTIVITE DE TARAKLYIA

Reprochant à Chisinau d’avoir accordé une large indépendance à la communauté gagaouze, alors que l’adhésion loyale de la communauté bulgare au principe de l’unité et de l’indivisibilité de l'État n’a pas été récompensée comme elle aurait dû l’être13, l’administration de l'ancien district de Taraklyia a lancé une campagne visant à empêcher son regroupement dans la région de Cahul. Il faut préciser ici que l'ancien district de Taraklyia n’existe indépendamment de celui de Cahul que depuis la modification des frontières et le redécoupage administratif effectués par les Soviétiques; historiquement, les localités bulgares des anciens districts de Leova, Cahul, Comrat et Vulcanesti relevaient de l'ancien district de Cahul dans ses limites antérieures à 1945. En fait, l’ensemble de la population du territoire de Taraklyia (y compris les Ukrainiens, les Russes et les Gagaouzes) a soutenu les autorités de l'ancien district uniquement pour ce qui était de la revendication d’une forme d’autonomie administrative et non pour une forme d’autonomie ethno-territoriale, qui serait très difficile à réaliser et même à justifier14.

Un jeu complexe d’intérêts économiques, politiques et sociaux explique toutefois la montée, depuis la fin de 1998, de ce mouvement en faveur du maintien d’une unité territoriale administrative distincte. Une telle entité, judet, raïon ou autre, était censée protéger le statut des zones économiques de Tvarditsa et de Taraklyia, qui sont situées stratégiquement le long de la frontière ukrainienne et jouissent d’un contexte très favorable aux opérations commerciales (y compris illégales). Sur le plan social, l’intérêt des habitants de Taraklyia est lié à une qualité de vie globalement meilleure que celle de la population du district de Cahul et de la Gagaouzie15, ce que les autorités du district de Taraklyia expliquent fréquemment par le fait que la plupart des fermes collectives ont été conservées (contrairement au district de Cahul, où elles ont disparu à la suite de la privatisation des terres).

Enfin, le Parti communiste local a invoqué « le sort de la culture bulgare, qu’il convient de préserver ». A cet égard, il ne faut pas oublier que, d'après les informations recueillies, le PCUS (l’ancien parti communiste soviétique), dont le parti communiste local est l’héritier, a pratiquement tout fait pour fermer les écoles bulgares, couper les liens culturels de la communauté bulgare locale avec sa «patrie historique » et empêcher son épanouissement dans les sphères culturelle et sociale. En dépit de la position de la coalition au pouvoir à Chisinau qui était de s’opposer à la création d’une nouvelle «enclave ethnique», les pressions internationales16 conjuguées à des motivations de politique intérieure ont conduit à la fin de 1999 à l’adoption d’une Loi portant modification à la Loi sur l’organisation administrative territoriale de la République du Moldova et permettant ainsi la décision de créer une région de Taraklyia distincte.

La surprise des représentants du Congrès face à cette décision a été amplifiée par le fait que lors de ses visites antérieures à cette évolution (en mai et en juillet 1999), tous les présidents des commissions parlementaires concernées avaient argumenté de façon très approfondie devant les représentants du Congrès leur opposition à la création de ce nouveau Judet pour les territoires de Taraklyia.

La loi créant le Judet de Taraklyia a été adoptée le 22 octobre et promulguée le 29 octobre 1999. Cette loi modifie donc la loi sur l'organisation territoriale en ajoutant un dixième Judet aux neuf existants et à la Gagaouzie.

Cette région est actuellement peuplée en majorité par des Bulgares de souche (64,2 %). Les Moldaves représentent 15,2 % de la population, le solde étant formé par des Russes, des Ukrainiens et d’autres nationalités.

Les principales caractéristiques du nouveau judet de Taraklyia sont les suivantes : superficie : 64 400 hectares, population : 46 400 habitants, entités administratives : 9 communes et 1 municipalité (26 agglomérations), centre administratif : Taraklyia, 15 550 habitants.

D’un point de vue administratif, il faut préciser qu'il ne s'agit point d'une collectivité dotée d'un statut spécial (comme la Gagaouzie) et que la seule différence par rapport aux neuf autres Judets réside dans la taille et dans le nombre d'habitants qui est beaucoup plus réduit à Taraklyia que dans les neuf autres entités régionales et dans la Gagaouzie. Dans cette perspective, les normes de référence pour ce nouveau Judet sont contenues dans la loi sur l'administration locale et dans la loi sur l'organisation territoriale.

Lors de la rencontre avec les représentants du Congrès, les représentants des communes du nouveau Judet de Taraklyia ont confirmé que ce nouveau Judet permettra au peuple de Taraklyia de mieux se développer économiquement. Les nouvelles autorités du Judet pourront ainsi défendre au mieux les intérêts de leur peuple. A ce propos, des exemples ont été fournis en ce qui concerne la redistribution des recettes provenant de l'agriculture (viticulture) et le processus d'industrialisation qui dorénavant pourront être conçus et développés dans une situation de pleine autonomie institutionnelle.

Les maires du territoire de Taraklyia rencontrés par le Congrès après l’adoption de la loi qui a institué le nouveau judet, ont confirmé l’impression que des motivations ethniques ne sont pas à la base de la constitution du nouveau Judet. Quant aux raisons linguistiques, sans les renier, les maires rencontrés ont tenu à souligner que dorénavant la politique linguistique du Judet visera l'intégration dans l'Etat moldave, car les bulgarophones sont attachés à la Moldova et sont des "patriotes". Dans cette perspective, à long terme, la langue roumaine est susceptible de remplacer le russe en tant que langue véhiculaire17. Le bulgare restera (probablement) la langue la plus parlée dans la famille et dans les lieux de travail, mais elle restera une langue "enseignée" comme d'autres langues étrangères et au niveau officiel, du moins, elle ne deviendra jamais une langue "véhiculaire".

Concernant la culture bulgare, les représentants de Taraklyia ont attiré l'attention des représentants du CPLRE sur le fait qu'en évitant la dispersion de la population la constitution du nouveau Judet permettra certainement la continuité de cette culture.

La population de Taraklyia a été appelée à choisir les représentants de leur nouveau judet le 23 janvier 2000 (décision de la Commission électorale centrale du 12 novembre 1999). Lors de ces élections (auxquelles le CPLRE a envoyé une équipe d’observateurs), la population de Taraklyia a élu le Conseil du Judet ainsi que les Conseils municipaux et les maires18 des dix communes concernées.

Suite aux élections, le nouveau gouvernement nommera le préfet et le sous-préfet comme dans tous les autres Judets19.

L'on peut se féliciter de la tenue de ces élections. Il s’agit en effet d’un signe clair de la volonté des autorités moldaves de respecter les droits des minorités nationales, qui témoigne aussi de leurs efforts pour développer la démocratie pluraliste à l’échelon régional. L'on peut maintenant espérer que les organes de la micro-région de Taraklyia s'engageront aussi à respecter les droits des autres ethnies résidant dans le judet et à assurer leur participation à la vie publique régionale.

CONCLUSIONS

D’un point de vue général, plusieurs faits confirment que les autorités gouvernementales et parlementaires moldaves ont effectivement renforcé les structures régionales de leur pays. A ce propos, l’on peut rappeler ici : la loi concernant le statut spécial pour la Gagaouzie, le Règlement sur la Gagaouzie adopté par son Assemblée populaire, la nouvelle organisation territoriale qui comprend maintenant des véritables régions, l’adoption de la loi sur l'administration publique locale qui concerne également ces régions, l’adoption des lois sur les finances locales et régionales, la propriété locale et régionale, le statut des élus locaux et régionaux, l’élaboration du projet de loi sur le contentieux administratif, l’organisation de nouvelles élections régionales, générales et partiales, la création d'une association distincte pour les Judets et la Gagaouzie.

Ces progrès ont été accomplis en tenant compte des recommandations que le Congrès avait formulées en mai 1998 dans le cadre de sa Recommandation 38. Nous sommes de l'opinion que le Congrès peut vraiment féliciter les autorités moldaves pour ces progrès.

Cela dit, le rapporteur espère que ce nouvel appareil législatif et les nouvelles structures créés sur cette base aideront la Moldova à développer l’autonomie régionale également sur le plan pratique. En effet, les représentants du Congrès ayant visité le pays ont pu relever que les institutions régionales ne sont pas encore vraiment opérationnelles après plusieurs mois des élections. Il semblerait que d'un point de vue financier, les judets dépendent encore complètement des autorités centrales et que certains judets ne prévoient même pas un service administratif consacré aux finances. Il faut signaler que certains élus régionaux voudraient que la loi sur l'administration locale soit amendée afin de réduire les pouvoirs des préfets et réclament que les ressources octroyées aux préfets auraient dû être réservées aux nouveaux Judets.

Concernant la Gagouzie, comme déjà mis en évidence (voir dans les conclusions mentionnées au chapitre IV.4), il est important que le Parlement précise, une fois pour toutes, la nature institutionnelle de l’autonomie de la Gagaouzie dans le cadre de l’ordonnancement juridique moldave. Sur la base de la prise de position du Parlement, il sera possible d’interpréter, voire d’amender, les dispositions législatives en conflit.

Par ailleurs, en ce qui concerne les aspects internationaux et d'échange d'expériences, il serait important que les collectivités régionales puissent avoir le droit effectif et les moyens d'établir des relations approfondies avec les collectivités d'autres pays et de faire partie des associations qui les représentent au niveau international.

Pour sa part, la Chambre des Régions se félicite d’accueillir les représentants des nouveaux judets conformément aux normes prévues par la Charte du Congrès.

ANNEXE I

Document CG/BUR (6) 16

BUREAU DU CONGRES
RAPPORT SUR LA MISSION D’UNE DELEGATION DU CPLRE EN REPUBLIQUE DE MOLDOVA CONCERNANT L’OBSERVATION DES ELECTIONS LOCALES ET REGIONALES

TENUES LE 23 MAI 1999, LES LOIS SUR L’ORGANISATION TERRITORIALE ET L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE20, ET LA SITUATION DE LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE

__________

Rapporteurs : M. George LYCOURGOS (Chypre, L),

M. Claude CASAGRANDE (France, L)

Document approuvé par le Bureau du Congrès lors de sa réunion du 17 juin 1999

SOMMAIRE

I. INTRODUCTION

II. LA SITUATION GENERALE D’UN POINT DE VUE SOCIAL, ECONOMIQUE ET POLITIQUE

1. La situation en Transnistrie

2. La situation en Gagaouzie

3. La situation dans l’ancien district de Taraklia

III. LE PROCESSUS DE REFORME LEGISLATIVE EN MATIERE D’AUTONOMIE LOCALE : LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE ET LA LOI SUR L’ORGANISATION TERRITORIALE

1. Introduction

2. La loi sur l’organisation territoriale

3. La loi sur l’administration publique locale

IV. LES ELECTIONS LOCALES ET REGIONALES ET LE REFERENDUM

1. Introduction

2. Le referendum visant l’élargissement des pouvoirs du Président de la

République

3. La campagne électorale

4. Le scrutin

5. Les résultats

V. CONCLUSIONS

INTRODUCTION

Suite à l’invitation du Ministère des Affaires Etrangères de la République de Moldova, une délégation du Congrès s’est rendue en Moldova afin d’observer les élections locales et régionales qui se sont tenues le 23 mai 1999.

Cette délégation était composée par cinq membres du Congrès, deux experts (représentant respectivement le Congrès et la Commission de Venise) et trois membres du Secrétariat (représentant respectivement le Congrès, la Commission de Venise et le Service ADACS—LODE).

La liste complète de la délégation est contenue dans l’annexe I de ce rapport.

Outre l’observation des élections, la délégation du Congrès avait deux autres objectifs :

l’examen, en coopération avec les représentants de la Commission de Venise, des lois récemment adoptées par le Parlement sur l’administration publique locale et sur l’organisation territoriale en vue de l’adoption par ladite Commission d’un avis officiel lors de sa prochaine réunion plénière (Venise 18-19 juin 1999).

l’examen de la situation concernant le développement de l’autonomie territoriale en Moldova en vue de la finalisation du rapport du Congrès sur la démocratie locale et régionale dans ce pays, conformément à la Résolution 59 (1998) du CPLRE.

La visite de la délégation a été organisée par le Secrétariat du Congrès en coopération avec le Ministère des Affaires Etrangères de Moldova. Le programme des rencontres organisées par ce Ministère figure à l’annexe II.

Outre le programme officiel mentionné ci-dessus - se référant au jour des élections (23 mai 1999) et aux rencontres qui ont eu lieu le samedi 22 mai et le lundi 24 mai 1999 - le vendredi 21 mai 1999, la délégation a rencontré :

M. Evans, Chef de la Mission de l’OSCE en Moldova et d’autres représentants de cette Mission ;

M. Di Gregorio et M. Tudoran, représentants de la Fondation Internationale pour les systèmes électoraux21 (IFES) ;

Mme Calancea, Directrice du Centre d’information sur le Conseil de l’Europe ;

Un certain nombre de journalistes et représentants des ONG locales concernées par le processus électoral.

Toujours le 21 mai, en soirée, la Délégation a rencontré M. Perebinos, Président de l’Association des Maires de Moldova et candidat au poste de conseiller municipal de la ville de Chisinau.

Le 22 mai, suite au programme officiel préparé par le Ministère susmentionné, la délégation a rencontré tous les candidats au poste de maire de Chisinau, sauf M. Urecheanu, maire désigné sortant, qui a envoyé un représentant. Cette réunion a été particulièrement difficile en raison de l’agressivité de ces candidats, frustrés par le non-respect des règles concernant l’accès aux médias (voir infra).

Le 24 mai, dans l’après-midi, M. Bucci a rencontré Mme Stoionova, Directrice du Département pour les Minorités nationales et le fonctionnement des langues.

Le mardi 25 mai, M. Lycourgos, Chef de la Délégation, a rencontré M. Munteanu, Président de la Fondation Viitorul, une ONG très active dans le secteur de l’administration publique locale.

Le Secrétariat a pu établir un contact avec Mme Poalelungi et M. Cretu, Vice-Ministres de la justice responsables respectivement des affaires législatives et des relations avec le Parlement. Les discussions qui ont eu lieu pendant cette rencontre se sont référées essentiellement à l’examen des lois récemment adoptées par le Parlement sur l’administration publique locale et sur la nouvelle organisation territoriale du pays (voir infra). Bien entendu, à ces discussions ont également participé les représentants de la Commission de Venise.

La délégation a regretté le fait que le Ministère des affaires étrangères n’a pu confirmer la rencontre avec une délégation de la communauté bulgare initialement prévue pour le 24 mai 1999.

Les informations que la délégation a pu recueillir lors de l’ensemble de ces rencontres sont contenues dans les différents chapitres de ce rapport.

II. LA SITUATION GENERALE D’UN POINT DE VUE SOCIAL, ECONOMIQUE ET POLITIQUE

Plusieurs représentants de la société civile rencontrés par la délégation (journalistes indépendants, représentants d’ONG, candidats au poste de maire de la ville de Chisinau) ont fait état d’une situation de régression économique très lourde et d’une corruption croissante et généralisée. Les représentants susmentionnés ont informé la délégation que cette situation a été stigmatisée par le Fonds monétaire international (FMI) qui a placé la Moldova aux derniers rangs du classement relatif à la richesse par habitant des pays européens. Pour certains aspects, la Moldova a été considérée par le FMI dans une condition socio-économique encore plus dramatique que celle de l’Albanie.

La difficulté de la situation économique du pays n’est pas vraiment visible à Chisinau qui a été souvent définie par les interlocuteurs de la délégation comme une sorte de « façade ». En revanche, les problèmes économiques sont très évidents dans les autres villes, dans les villages et dans l’ensemble des zones rurales où l’électricité est fournie uniquement pendant 4 à 6 heures par jour, où il n’y a pas de journaux tous les jours, presque pas de téléphones (à part les postes publics) et où l’on respire un air de dégradation généralisée accompagné par des conditions de vie vraiment misérables.

1. La situation en Transnistrie

La situation de la Transnistrie est loin d’être résolue. Les élections locales et régionales n’ont pas eu lieu dans cette région. Il semblerait que les autorités des Tiraspol souhaiteraient que les autorités moldaves acceptent de transformer la Moldova en une véritable confédération, dont la Transnistrie représenterait l’entité fédérée plus autonome. Le gouvernement moldave n’est pas prêt à concéder à la Transnistrie plus que ce qui a été concédé à la Gagaouzie. Entre-temps, l’OSCE, la Russie et l’Ukraine continuent à discuter afin de trouver une solution qui puisse être acceptée par les deux parties sans compromettre l’équilibre constitutionnel de l’Etat.

A ce sujet, il faut observer que l’OSCE n’a pas été invitée à observer les élections.

2. La situation en Gagaouzie

D’après les informations que la délégation a pu recueillir lors de la rencontre avec M. Tabunscis, Gouverneur de la Gagaouzie (Bashkan), il apparaît que dans sa région la situation politique est calme et qu’il n’y a pas de tensions particulières. Les relations avec les autorités centrales sont plutôt détendues, y compris avec le Président de la République. Des gros problèmes économiques subsistent.

Les autorités de la Gagaouzie ont marqué leur accord avec le processus de décentralisation et d’organisation territoriale promu par le gouvernement et approuvé par le Parlement mais elles ont fait remarquer que certaines dispositions des lois adoptées à la fin de 1998 sur l’administration publique locale et sur l’organisation territoriale (voir infra) risquent de gâcher cette situation très positive. Ces dispositions concernent notamment l’institution en Gagaouzie d’un préfet représentant le gouvernement central chargé du respect des lois nationales dans cette région.

A cet égard, la délégation a eu l’impression que l’institution de ce préfet ne soit pas vraiment compatible avec la large autonomie concédée à la Gagaouzie et que des conflits de compétence pourraient surgir entre le préfet et les organes autonomes de la région (notamment le Gouverneur, qui est aussi membre du gouvernement et de l’Assemblée populaire de la région).

D’après les informations communiquées à la délégation, le gouvernement et le parlement n’ont pas voulu tenir compte de l’opinion du Gouverneur lorsque ces lois ont été préparées et adoptées. Seulement, le Président de la République a montré comprendre le point de vue des autorités gagaouzes. En tout état de cause, le préfet en question n’a pas encore été nommé.

Ces mêmes autorités seraient d’ailleurs d’accord avec la mise en place d’un mécanisme qui permette l’examen de la conformité des lois adoptées en Gagaouzie avec la Constitution moldave. En effet, la Cour Constitutionnelle pourrait faire elle-même cet examen, mais il paraît que l’Assemblée populaire de la Gagaouzie n’ait pas été consultée sur ce sujet22.

Toujours concernant la loi sur l’organisation territoriale, la délégation a pu noter que certains villages exclus de la région de Gagaouzie et intégrés par la loi sur l’organisation territoriale dans d’autres judets moldaves ont organisé un referendum afin d’être annexés à la Gagaouzie. Le Baskan a tenu a préciser que ce referendum n’a pas été considéré comme légal par les autorités centrales et que les autorités de Gagaouzie ne sont pas à son origine.

Malgré ces difficultés, les élections en Gagaouzie se sont déroulées régulièrement. Bien entendu, elles se sont référées uniquement aux maires et conseils municipaux ainsi qu’au referendum proposé par le Président de la République sur l’élargissement de ses pouvoirs (voir infra). Les élections concernant l’Assemblée populaire et le gouvernement régional auront lieu le 22 août 1999.

Par ailleurs, M. Pasali, Président de l’Assemblée populaire de la Gagaouzie a attiré l’attention de la délégation sur l’importance qu’au moins un membre gagaouze (originaire de Gagaouzie) de l’Assemblée populaire puisse faire partie de la délégation moldave au CPLRE23.

Le 9 juin 1999, le Secrétariat a reçu un courrier de M. Pasali concernant la décision de la Cour Constitutionnelle sur l’inconstitutionnalité de l’article 20 de la loi de 1994 sur le statut spécial de la Gagaouzie.

L’Assemblée populaire de la Gagaouzie a vu dans cette décision (qui est d’ailleurs amplement contestée dans une déclaration publique dont une copie a été transmise au Secrétariat, voir annexe VI) une tentative du gouvernement de réduire l’autonomie politique de la région.

Ce nouveau différend ne fait que confirmer que les différents textes normatifs nationaux et gagaouzes sont souvent imprécis, voire contradictoires et qu’il sera probablement nécessaire de les préciser.

3. La situation dans l’ancien district de Taraklia

Dans cet ancien district, 60% environ de la population (environ 50 000 personnes) sont d’ethnie bulgare. Cette partie de la population (qui est répartie dans la ville de Taraklia et dans 26 autres villages) s’est prononcée contre la nouvelle subdivision territoriale moldave qui prévoit que cet ancien district soit intégré dans le nouveau judet de Cahul. Cet avis contraire a été exprimé lors d’un referendum local organisé en janvier 1999 par les autorités de l’ancien district de Taraklia suite à l’adoption par le parlement moldave de la loi sur l’organisation territoriale (adoptée, en deuxième lecture, le 25 décembre 1998). Il faut observer que le Parlement a adopté cette loi après que le Président de la République avait refusé de la contresigner le 12 décembre dernier.

Le taux de participation à ce referendum a été de 80% de la population résidant dans les territoires concernés. 92% de cette population s’est exprimée en faveur du maintien de l’ancien district en tant que judet autonome et contre l’intégration au judet de Cahul.

Cette initiative a été déclarée comme illégale par les autorités nationales qui n’ont pas reconnu le résultat du referendum24.

Suite à ce dernier, les autorités locales de l’ancien district de Taraklia ont décidé de boycotter les élections en refusant de coopérer avec la Commission électorale centrale en vue de l’établissement des bureaux de vote dans les territoires des communes à majorité bulgare (9 sur 26, plus la ville de Taraklia). Ainsi, les élections n’ont pas eu lieu dans les territoires de ces communes. Pour les citoyens souhaitant voter dans les communes ne disposant pas de bureaux de vote, la Commission électorale centrale a prévu la possibilité de voter dans des communes limitrophes.

Il semblerait que pour faire face à cette situation, les autorités centrales auraient l’intention de prolonger le mandat des conseillers municipaux et des maires élus en 1995 ; cependant, aucune décision n’a été prise pour le moment.

Des complications sont survenues suite à l’ingérence du gouvernement bulgare qui appuie les revendications des représentants de l’ancien rajon de Taraklia. D’après des rumeurs non confirmées, les autorités de Sofia souhaitent exercer des pressions sur Chisinau afin d’obtenir son autorisation à faire transiter les déchets nucléaires de sa centrale atomique de Kozloduy par la Moldova en direction de l’Ukraine.

En raison de cette situation, depuis le début de l’année, le gouvernement bulgare impose un visa aux Moldaves souhaitant se rendre en Bulgarie.

Comme déjà mis en évidence, la délégation a regretté le fait que la rencontre avec la minorité bulgare, qui était au programme, n’a pu être organisée par le Ministère des affaires étrangères. Le seul contact que la délégation a pu établir avec cette minorité a eu lieu lors de l’observation des élections, dans la zone concernée.

Il faut donc souligner que la plupart des opinions concernant ce problème dont la délégation a pu prendre note, ont été exprimées par les représentants des autorités centrales (parlement, gouvernement) et elles ont toujours été contraires à l’idée de créer un judet correspondant à l’ancien rajon de Taraklia.

La seule opinion favorable à la création d’un tel judet a été exprimé par M. Petrache, Chef de Cabinet du Président de la République lors de sa rencontre avec les membres du Secrétariat tenue à Strasbourg le 8 juin 1999 .

En revanche, lors de la rencontre avec M. Diacov, Président du parlement (qui lors de la rencontre avec les représentants du CPLRE était accompagné d'autres parlementaires dont la liste figure à l'annexe III), la délégation a pu noter que les raisons de l’inclusion de l’ancien rajon de Taraklia dans le nouveau judet de Cahul sont fondées sur le principe qu’il n’est pas possible de créer des autorités régionales pour toutes les communautés ethniques minoritaires du pays. A cet égard, une allusion a été faite aux communautés ukrainienne (encore plus nombreuses que la communauté bulgare) et à la communauté tzigane.

M. Diacov a souligné que le judet de Cahul existait avant la période soviétique et qu’à ce moment-là il incluait également la ville de Taraklia et les villages limitrophes.

Ensuite, il a beaucoup insisté sur le fait que pendant les activités d’élaboration de la loi sur l’organisation territoriale, le gouvernement et le parlement ont consulté la plupart des collectivités concernées par la modification des frontières des anciens districts. Cette information était également une réponse à la question de savoir si l’article 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale sur la protection des limites territoriales des collectivités concernées a été respecté lors de l’adoption de la loi en question25. Le Président du Parlement a aussi précisé que l’opinion des populations résidant dans l’ancien district de Taraklia, ne faisant pas partie des communautés ethniques minoritaires et représentant la majorité dans les communes habitées par ces dernières (18 (ou 17 ?) villages sur 26), a été aussi prise en compte lors de la consultation précitée.

M. Diacov a tenu à souligner que les autorités centrales mettront tout en oeuvre afin d’assurer aux communautés ethniques minoritaires le développement de leur propre culture et le maintien de leurs traditions, y compris linguistiques (administration, écoles, centres culturels, fêtes, droits sociaux, etc.).

A plusieurs reprises, lors de la rencontre au Parlement, il a été souligné que dans les processus de reforme territoriale, il faut tenir compte de l’intérêt de l’ensemble de la population et non seulement de l’intérêt des minorités. D’après les autorités centrales moldaves, l’application de ce principe est nécessaire en vue du développent économique général du pays qui ne peut pas être freiné par des revendications et des intérêts particuliers.

Concernant ce point, le Vice-Premier Ministre a fait des déclarations allant dans le même sens et a ajouté que la création d’un judet de Taraklia n’est pas concevable d’un point de vue économique, que sa taille et ses potentialités seraient trop faibles par rapport aux autres judets et que son existence risquerait de déstabiliser l’équilibre politique et économique du pays tout entier.

Il a tenu a rappeler que le gouvernement a toujours respecté les traditions et la culture de ces communautés et, dans le futur, il est prévu qu’un sous-préfet (russophone) résidant à Taraklia continue à promouvoir ces traditions et cette culture ; pour les résidants de ces territoires il ne sera donc pas nécessaire de s’adresser au préfet roumanophone de Cahul ; en tout état de cause, étant donné que les discussions politiques se poursuivent, le sous-préfet n’a pas encore été nommé par les autorités de Chisinau26.

Lors de l’observation des élections dans la zone concernée, la délégation a pu se rendre compte que dans l’ancien rajon de Taraklia, à part les personnes très âgées, la plupart de la population parle le russe et non pas le bulgare.

L’ensemble des interlocuteurs des représentants du CPLRE a tenu a souligner que la demande de la minorité bulgare est motivée par des intérêts économiques et politiques. Concernant ces intérêts économiques (réseaux de distribution du vin, commerce de cigarettes, gestion des anciens kolkhozes), la communauté bulgare souhaiterait en fait pouvoir établir un contact privilégié avec Chisinau sans devoir s’adresser aux autorités déconcentrées de l’Etat basées à Cahul.

D’après les informations recueillies par la délégation (en Moldova) et par le Secrétariat (lors de la réunion à Strasbourg avec le Chef du Cabinet du Président de la République), la solution du problème concernant l’ancien rajon de Taraklia pourrait venir d’un nouveau débat parlementaire en vue de l’amendement de la loi sur l’organisation territoriale. Ce débat aurait pour objet la création d’un judet pour la zone correspondant à l’ancien rajon de Taraklia ; à cet égard, M. Petrache a informé le Secrétariat que deux projets allant dans ce sens sont actuellement à l’examen du Parlement.

Tout en reconnaissant que les revendications de la communauté bulgare ne sont pas fondées uniquement sur des motivations linguistiques, ethniques ou culturelles, l’amendement de la loi sur l’organisation territoriale visant la création d’un judet séparé pour cette minorité vise à éviter des conflits pouvant compromettre les relations inter-ethniques dans le pays. Le Congrès doit suivre cette question dans les prochains mois.

III. LE PROCESSUS DE REFORME LEGISLATIVE EN MATIERE D’AUTONOMIE LOCALE : LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE ET LA LOI SUR L’ORGANISATION TERRITORIALE

Introduction

Un avis juridique sur ces lois est contenu à l’annexe VII de ce rapport.

Par ailleurs, lors de sa mission, la Délégation a été informée par M. Vartic, Chef de l’Unité pour l’administration publique de la Chancellerie d’Etat (voir informations à l'annexe IV) que des projets de loi sur les finances locales, la propriété communale, le statut des élus et le contentieux administratif ont déjà été transmis au Parlement et que le gouvernement est en train d’élaborer un règlement-cadre sur le fonctionnement des conseils locaux et d’autres actes pouvant contribuer à la mise en oeuvre de la législation de base en matière d’autonomie territoriale.

2. La loi sur l’organisation territoriale

M. Paduraru, Ministre de la justice, a informé la Délégation que cette loi constitue le résultat d’un travail de longue haleine qui répond à des nécessités impératives de développement économique du pays. Par ailleurs, il a affirmé que cette loi représente également une réponse aux recommandations du Conseil de l’Europe.

La délégation a cru comprendre que le Ministre reconnaît que cette loi a provoqué pas mal de conflits concernant la Gagaouzie et l’ancien rajon de Taraklia. De ce point de vue, il a admis qu’elle pourrait être améliorée. Ces conflits expliquent d’ailleurs le fait que le gouvernement n’a pas encore nommé ni le préfet de Gagaouzie, ni le sous-préfet de Cahul, responsable pour la zone de Taraklia.

A ce sujet, M. Paduraru a informé la Délégation que le gouvernement pourrait proposer au Parlement d’amender cette loi afin de résoudre les conflits qu’elle a créés par rapport à la Gagaouzie et l’ancien rajon de Taraklia. Il a aussi rappelé que son Ministère était à l’origine du projet de loi du gouvernement (qui prévoyait le maintien de l’ancien district précité en tant que nouveau judet) qui a été rejeté par le Parlement à la fin de 1998.

En ce qui concerne l’impact de la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie, on renvoie au chapitre II de l’Avis juridique présenté à l’annexe VII.

En ce qui concerne l’impact de la loi sur l’ancien district de Taraklia, il faut souligner que dans son memorandum sur la loi en question, le Secrétariat de la Commission de Venise a considéré que le fait (…) d’avoir modifié les limites administratives de manière à intégrer la région de Taraklia dans une unité administrative plus large, diminue la proportion de la population minoritaire dans la région et qu’une telle situation pourrait soulever des problèmes au regard de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (du 1er février 1995) dont la Moldova est Partie contractante. L’article 16 de cette Convention dispose que « les Parties s’abstiennent de prendre des mesures qui, en modifiant les proportions de la population dans une aire géographique où résident des personnes appartenant à des minorités, ont pour but de porter atteinte aux droits et libertés découlant de la présente Convention-cadre » .

Par ailleurs, toujours dans ce memorandum, le Secrétariat de la Commission de Venise rappelle que (…) lors de son adhésion au Conseil de l’Europe, la Moldova a accepté de fonder sa politique vis-à-vis des minorités sur les principes énoncés dans la Recommandation 1201 (1993) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. L’article 11 du projet de Protocole annexé à cette Recommandation dispose que « dans les régions où elles sont majoritaires les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de disposer d’administrations locales ou autonomes appropriées ou d’un statut spécial correspondant à la situation historique et territoriale et conformes à la législation nationale de l’Etat ». En interprétant cette disposition, la Commission a souligné qu’ « il est nécessaire que les Etats tiennent compte de la présence d’une ou plusieurs minorités sur leur sol lorsqu’ils procèdent à des découpages du territoire en subdivisions politiques ou administratives ainsi qu’en circonscriptions électorales » (Avis sur l’interprétation de l’article 11 de la Recommandation 1201 de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, CDL-INF (96)4).

A la lumière des informations concernant les motivations de la demande de la communauté bulgare en vue de la création d’un judet coïncidant avec l’ancien rajon de Taraklia (voir supra) et compte tenu de la situation politique générale, la délégation du Congrès n’est pas en mesure d’affirmer ou d’infirmer que la nouvelle loi sur l’organisation territoriale pose des problèmes par rapport à la Convention-cadre sur les minorités nationales et à la Recommandation 1201 de l’Assemblée parlementaire.

Il n’en reste pas moins que les requêtes de la communauté bulgare doivent faire l’objet d’un examen approfondi par les autorités centrales en vue de trouver une solution politique permettant d’éviter la naissance d’un nouveau conflit qui pourrait déstabiliser davantage le pays. Une nouvelle mission paraîtrait souhaitable afin de rencontrer aussi les représentants de la minorité.

3. La loi sur l’administration publique locale

La délégation a observé que certaines dispositions de la loi semblent empiéter sur les compétences réservées aux organes de la région de Gagaouzie.

Lors des discussion au Parlement, au Ministère de la Justice et à la Chancellerie d’Etat, la délégation a été informée qu’en Gagaouzie, conformément à la loi, le préfet et le Bashkan ont des fonctions différentes : le Bashkan est en fait élu par la population de la région qu’il représente politiquement et il est membre ex officio du gouvernement, tout comme le maire de Chisinau ; le préfet doit en revanche assurer la direction des services déconcentrés de l’Etat en Gagaouzie et il ne peut en aucun cas exercer un contrôle d’opportunité sur les actes des autorités gagaouzes, mais uniquement de légalité.

A cet égard, le Président du Parlement, Le Vice-Premier Ministre et le Ministre de la Justice ont affirmé que la nomination du préfet en Gagaouzie ne peut comporter aucune ingérence des autorités centrales dans les affaires publiques que les autorités gagaouzes ont le droit de gérer de façon autonome.

En particulier, il faut quand même observer que d’après ce que la délégation a pu noter, le Ministre de la Justice n’a pas ouvertement nié que le préfet pourrait « déranger » l’autonomie des autorités gagouzes et que, dans cette perspective, il serait peut-être opportun de réviser la loi à cet égard.

 

Lors de la rencontre avec les vice-Ministres de la Justice, les représentants du Congrès et de la Commision de Venise ont aussi mis en évidence les contradictions existant entre la loi en question et les normes concernant la Gagaouzie. A cet égard, ils ont souligné que ces contradictions peuvent être atténuées par l’application du principe “lex specialis derogat lex generali”

Suite à une discussion technique très approfondie, les vice-Ministres ont expliqué qu’afin de résoudre ce type de conflits, il faut appliquer l’article 2 paragraphe 2 de la loi sur l’administration publique locale27 qui rend applicable le principe sus-mentionné. Dans cette perspective, en cas de conflit les normes contenues dans les textes législatifs et réglementaires de la Gagaouzie devraient primer sur la loi concernant l’administration publique locale en tant que textes spéciaux par rapport à des dispositions générales.

Les normes de la loi traitant des pouvoirs du préfet seraient applicables dans la mesure où elle ne seront pas en conflit avec la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie.

Etant donné qu’auparavant ces mêmes autorités avaient exprimé une opinion semblant aller dans la direction opposée, le Secrétariat du Congrès estime que cette question mérite un approfondissement ulterieur.

Par ailleurs, M. Vartic a précisé que le contrôle exercé par les juridictions du contentieux administratif est un simple contrôle de légalité des actes.

Il a aussi affirmé que les secrétaires communaux et les secrétaires des judets sont nommés par leurs conseils respectifs sur proposition des maires (pour les communes) et des présidents des conseils des judets (pour les régions).

IV. LES ELECTIONS LOCALES ET REGIONALES ET LE REFERENDUM

1. Introduction

Lors de la rencontre de samedi 22 mai, la Commission électorale centrale a informé la Délégation que :

- 22 partis politiques sur 24 ont participé aux élections et que ces partis ont
enregistré 35 000 candidats ;

    - les candidats indépendants sont 1693;
    - les électeurs devront élire 443 maires
    - la moyenne de candidats pour le poste de maire est de 5,5 ;
    - les électeurs seront appelés à voter pour le maire, le conseil municipal, le conseil du judet et le referendum sur l’élargissement des pouvoirs du Président de la République (voir infra) ;
    - les conseils municipaux seront élus sur la base d’un système électoral proportionnel, les maires sur la base d’un système majoritaire ;
    - pour être élu au poste de maire, le candidat doit recueillir la majorité des suffrages plus un. Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue au premier tour, un deuxième tour sera organisé le 6 juin 1999 ;
    - le quorum requis pour la validité des élections est d’un tiers des citoyens ayant le droit de voter. Si ce quorum n’est pas atteint, les élections seront répétées dans les circonscriptions concernées. Lors de ce deuxième scrutin, aucune majorité n’est prévue ;
    - sauf les cas particuliers concernant la Gagaouzie et la Transnistrie, les votants recevront 4 bulletins de vote : pour le maire, le conseil municipal, le conseil du judet et le referendum sur l’élargissement des pouvoirs présidentiels. Dans le secteur de Chisinau, les électeurs recevront un bulletin de plus pour le maire de la ville. Comme déjà vu, en Gagaouzie, l’Assemblée populaire sera élue en août prochain ; en Transnistrie, les élections locales et régionales n’auront pas eu lieu ;
    - il existe 1 300 types différents de bulletins ;
    - 2 400 000 électeurs sont inscrits sur les listes électorales ;
    - 10 000 000 bulletins ont été imprimés ;
    - le jour du scrutin seront ouverts 1 933 bureaux de vote28 ;
    - les conseils électoraux sont au nombre de 654 ;
    - 23 000 personnes travaillent pour ces élections ;
    - ont été accrédités 2 200 observateurs locaux (pour la plupart représentant les partis politiques participant aux élections) et 56 observateurs étrangers (dont une trentaine de ressortissants roumains, des représentants de l’IFES et la délégation du Conseil de l’Europe).

Le Président de la CEC a affirmé que les électeurs sont conscients de l’importance des élections et qu’ils sont bien informés. Ces considérations ont été contredites par d’autres interlocuteurs de la délégation (journalistes, professeurs d’université, représentants des ONG concernées, candidats).

2. Le referendum visant l’élargissement des pouvoirs du Président de la République

Suite à la proposition du Président de la République (qui estime que le gouvernement n’est pas en mesure de résoudre tout seul les graves problèmes économiques du pays), un referendum consultatif sur l’élargissement des pouvoirs présidentiels a été organisé en même temps que les élections locales et régionales. Etant consultatif, le résultat du referendum ne peut pas avoir d’effets juridiques immédiats. Les partis politiques, ainsi que les membres du gouvernement, ont tous été contre l’organisation de ce referendum. Ils ont considéré que la question du referendum n’est pas d’actualité et qu’il a créé de la confusion par rapport aux élections locales et régionales. Les partis politiques estiment également que ce n’est pas parce que le gouvernement n’arrive pas à améliorer la situation économique qu’il faut changer la constitution et renforcer les pouvoirs du président.

Malgré ces points de vue, le gouvernement a officiellement défendu le referendum proposé par le président et interrogé sur la possible confusion entre élections et referendum, il a répondu qu’il n’y a pas assez d’argent pour organiser le referendum séparément des élections locales et régionales.

3. La campagne électorale

Plusieurs interlocuteurs de la délégation (journalistes, candidats et membres des ONG locales concernées) ont mis l’accent sur le fait que la campagne électorale n’a pas été équilibrée. En particulier, pour le poste de Maire de Chisinau, l’égalité d’accès aux médias des candidats n’a pas été respectée. M. Urecheanu, maire de Chisinau, a été accusé par ses adversaires politiques d’avoir profité de sa position de maire (nommé) afin de se faire de la publicité (gratuite) à la télévision, dans la presse, dans les magasins de la ville, sur les taxi, lors des cérémonies, etc. Ils ont affirmé que M. Urecheanu s’est fait de la publicité électorale chaque fois qu’il a pu apparaître à la télévision pour des raisons officielles.

Ces mêmes adversaires ont aussi accusé M. Urecheanu d’avoir été soutenu de façon scandaleuse (d’un point de vue politique, matériel et financier) par le gouvernement et le président de la République. Ils ont affirmé que tout l’appareil politique en place a travaillé pour l’élection de M. Urecheanu. A cet égard, un nombre important de plaintes ont été déposées auprès de la Commission électorale centrale qui a, soit ignoré ces protestations, soit défendu M. Urecheanu.

La délégation a été très surprise d’entendre le Vice-Premier Ministre affirmer que M. Urecheanu est un membre très actif de la Délégation moldave du Congrès et que le jour des élections ce dernier devrait espérer qu’il gagne…

Les adversaires politiques de M. Urecheanu affirment que les autorités centrales souhaitent que M. Urecheanu soit élu afin de maintenir le lien entre les affaires occultes et les activités de corruption existant à l’échelle locale et nationale.

Il semblerait qu’aucun fonds public n’ait été octroyé aux partis politiques pour leur campagne électorale. Ainsi, uniquement les partis plus forts économiquement ont pu faire face aux frais de campagne. Ces partis ont pu acheter des espaces publicitaires sur les journaux privés. La délégation a été informée que la plupart de ces journaux ont favorisé les partis politiques qui les ont financés et que parfois ils ont essayé de faire passer la publicité des candidats sous forme d’information concernant le processus électoral. Cette situation a été rendue encore plus grave par l’existence d’une disposition législative qui prévoit que les membres du parlement peuvent poursuivre en justice les journalistes exprimant des points de vue politiques à caractère diffamatoire…

Par ailleurs, les électeurs ne vivant pas dans la capitale n’ont pas pu être informés de l’importance des élections et des procédures les concernant à cause des coupures d’électricité (pas de télévision) et de la non-distribution des journaux en dehors de Chisinau.

En conclusion, la délégation a eu l’impression que la Commission électorale centrale n’a pas été pas assez forte et indépendante pour faire face à tous ces problèmes.

4. Le scrutin

La Délégation a pu visiter 75 bureaux de vote sur les 1 933. Les bureaux visités par la Délégation se situaient dans toutes les régions du pays (judets) récemment établies, ainsi qu’en Gagaouzie et dans l’ancien district de Taraklia.

Lors de l’observation, la Délégation a constaté que globalement, dans les bureaux de vote visités, le scrutin s’est déroulé de manière sereine. La Délégation a cependant relevé les anomalies suivantes :

    - présence de policiers en civil et/ou en uniforme dans les bureaux de vote, en particulier dans les villes ;
    - présence dans certains bureaux de vote de personnes autres que celles prévues par le Code électoral (article 55, paragraphe 9) pour participer aux opérations de vote ;
    - présence simultanée de plusieurs personnes dans les isoloirs, notamment en zone rurale ;
    - dans les bureaux de vote, le nombre d’urnes n’était pas correspondant au nombre des bulletins de vote distribués aux électeurs et celles-ci n’étaient pas toujours surveillées de manière appropriée ;
    - a certains moments, trop de personnes stationnaient dans les bureaux de vote ;
    - le nombre de personnes inscrites sur les listes électorales supplémentaires était trop important (dans certains bureaux de vote, jusqu’à 10 % des votants) ;
    - trop de bulletins de vote ont été annulés même lorsque la volonté de l’électeur était clairement exprimée.

Ces mêmes remarques ont été communiquées à la CEC et ont fait l’objet d’un communiqué de presse distribué à Chisinau (presse locale et étrangère) et à Strasbourg (Conseil de l’Europe) (voir annexe V).

5. Les résultats

Trois jours après la fin du scrutin, la Commission électorale centrale n’avait pas encore communiqué les résultats définitifs des élections. Ceci a déterminé la saisie de la Commission parlementaire pour le contrôle et les pétitions par le Bureau Permanent du Parlement. Ce dernier a demandé à ladite Commission de procéder d’urgence à la vérification du respect du Code électoral par la Commission électorale centrale.

a) Les élections

D’après les informations qui ont été transmises au Secrétariat (de façon non officielle) par le Ministère des affaires étrangères le résultat des élections a été communiqué par la Commission électorale centrale (CEC) le 28 mai 1999.

Les résultats en fonction des partis enregistrés:

CAS (Communistes, agrariens et socialistes) - 38,1% (118 mandats) 2. ACM alliance centriste (pro-présidentielle)) - 20.45% ( 64 m.) 3. CDM (Convention Démocrate (droite)) - 12.49% (42 m.) 4. PFD (Parti des Forces Démocratiques(droite)) - 7.02% ( 25 m.) 5. FPCD (Front Populaire Chrétien-Démocrate (droite)) - 6.0% (24 m.) 6. USD (Union Socio-Démocrate (centriste) (16 m.) 7. PNL (Parti National Libéral (droite) (11 m.) 8. Les candidats indépendants - 5,47%.

Lors des élections ont été élus 209 maires dont 60 indépendants.

(CAS-42, CDM-37,ACM-33, PFD-19, FPCD-9, PNL-5). Le 6 juin 1999 aura lieu le deuxieme tour dans 413 localités et des élections répétées dans 5 localités. La Commission parlementaire pour le controle et les pétitions mène une enquête parallèle. Elle a constaté que dans deux localités rurales l’élection du maire n’est pas valable. Elle s’est réservée le droit de décider de la validité des élections dans un certain nombre de localités.

Résultat final pour la mairie de Chisinau.

1. Le candidat indépendant Serafim Urechean a été élu maire avec 51,05% des

voix valablement exprimées en réunissant 105.702 votes. 2. Vasile Iovv (CAS-communiste) 46,961 voix = 22,68%. 3. Iurie Roþca (FPC) 23,527 voix = 11,36%.

4. Ion Muþuc (USD) 15.993 voix = 7,72%. 5. Valeri Klimenko ( Ravnopravie) 8,460 voix = 4,10%. 6. Mircea Rusu (PNL) 5,732 voix = 2,66%. 7. Valeriu Zubco (Nouveau Parti National) 659 voix= 0,32%.

Résultat final concernant l’élection du Conseil Municipal Chisinau en fonction des partis enregistrés :

1. CAS –13 mandats 5. USD – 3 mandats

2. CDM- 6 mandats 6. PFD – 1 mandat

3. FPCD- 5 mandats 7. PNL - 1 mandat

4. ACM – 5 mandats 8. Ravnopravie -1 mandat

Les résultats pour la mairie de Chisinau, pour lesquels initialement ont été fournis les résultats comprenant les bulletins annulés, ont été aussi très critiqués. Après la rectification, le maire sortant a réuni 51% des voix et est donc considéré élu. Le président de la Commission parlementaire pour le contrôle et les pétitions a mis en doute la correction du scrutin. Le 3 juin ladite commission a présenté un rapport à la séance pléinière du parlement confirmant ce doute.

b) Le referendum

Pour le referendum ont voté le 58,33% des électeurs. 1 393 457 personnes ont reçu des bulletins de votes. 192 153 bulletins ont été annulés (14%). En faveur du système présidentiel se sont prononcés 768.905 électeurs votants contre 427.706.

D’après une information non officielle du Ministère des affaires étrangères, suite aux élections, la délégation a pu noter que, la CEC a déclaré que :

malgré le fait que moins de 3/5 des électeurs aient voté (58,2%), sur la base du dispositif combiné des articles 168 et 171 du code électoral, le referendum doit être considéré valable car la majorité des électeurs inscrits sur les listes électorales a voté ;

l’option “oui” visant le renforcement des pouvoirs présidentiels a prévalu (64,2% des voix valablement exprimées) sur l’option contraire (35,8%).

Suite à cette décision de la CEC et après avoir saisi la Commission parlementaire pour le contrôle et les pétitions (qui a déclaré que le referendum a été proposé, organisé et mis en oeuvre en violation de la Constitution), le Parlement a demandé à l’Office national responsable du contrôle financier de vérifier la légalité des ressources financières utilisées dans l’organisation et le déroulement du referendum et a demandé au Procureur Général d’examiner la légalité du scrutin ainsi que la correction du résultat final de ce dernier tel que communiqué par la CEC.

Contre cette décision de la CEC, un député du Parlement a déclaré son intention de présenter un recours à la Cour suprême de justice. Ce recours serait motivé par le fait que la CEC aurait dû déclarer le referendum “non valable” étant donné que le quorum nécessaire pour sa validité n’a pas été pleinement atteint.

Le Chef de Cabinet du Président de la République a fait remarquer l’article 171 du Code électoral qui précise que si le quorum des 3/5 des électeurs n’est pas atteint, la CEC peut déclarer le référendum non valide. Or, le référendum consultatif a été déclaré valide car le quorum a été presque atteint et la volonté des électeurs clairement affirmée.

CONCLUSIONS

Sur la base des informations contenues dans ce rapport, on peut conclure que la situation politique, sociale et économique de la Moldova présente des faiblesses et des raisons de conflit qui pourraient sérieusement déstabiliser le pays dans le futur.

Il est certain que le développement de la démocratie locale et régionale dans ce pays pourrait aider les autorités publiques à surmonter ces difficultés.

A ce sujet, le Bureau pourrait prendre les initiatives ponctuelles suivantes :

Prendre les mesures nécessaires afin de finaliser le rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale dont une version provisoire a été présentée lors de la Session plénière de 1998 et sur la base duquel ont été adoptées la Recommandation 38 (1998) et la Résolution 59 (1998). Il faut observer que cette Résolution préconise la finalisation du rapport en question.

Informer le Président du Parlement de la République de Moldova que le Congrès est prêt à offrir son soutien en vue de l’organisation d’une conférence internationale sur la démocratie locale et régionale à tenir en l’an 2000 à Chisinau. Cette conférence, à laquelle pourrait participer également l’Assemblée parlementaire, devrait représenter une occasion politique pour souligner l’importance du renforcement de l’autonomie territoriale en Moldova.

Prendre les mesures nécessaires afin de soutenir les efforts de la Fondation Viitorul en vue de la constitution d’une association représentative des élus régionaux et, le cas échéant, des élus locaux ; les associations d’élus locaux existant ne sont pas en effet vraiment représentatives et efficaces.

Transmettre le présent rapport :

à la Commission pour le respect des obligations et des engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe de l’Assemblée Parlementaire,

à la Commission de Venise, afin qu’elle en tienne compte dans ses activités futures concernant la République de Moldova,

Afin de mettre en oeuvre les points 1, 2 et 3 ci-dessus et suivre de près les discussions concernant l’amendement des lois sur l’administration publique locale et sur l’organisation territoriale (et ce, notamment par rapport aux problèmes concernant l’ancien rajon de Taraklia et à la Région de Gagaouzie), le Bureau pourrait demander aux Rapporteurs du Congrès chargés de la Moldova de se rendre à Chisinau au courant de l’été afin de rencontrer les représentants des autorités concernées.

ANNEXE I

LISTE DES MEMBRES DE LA DELEGATION DU CONGRES DES POUVOIRS LOCAUX ET REGIONAUX DE L'EUROPE INVITEE A OBSERVER LES ELECTIONS LOCALES ET REGIONALES TENUES EN REPUBLIQUE DE MOLDOVA LE 23 MAI 1999

Membres du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe

M. Joseph BORG (Malte),

M. Moreno BUCCI (Italie),

M. Claude CASAGRANDE (France), Rapporteur de la Délégation,

M. Alan LLOYD (Royaume-Uni),

M. George LYCOURGOS (Chypre) Chef de la Delegation.

Membres du Secrétariat du Conseil de l'Europe:

Mme Artemizia CHISCA (Secrétariat du CPLRE),

M. Riccardo PRIORE (Secrétariat du CPLRE),

M. Serguï KOUZNETSOV (Secrétaire à la Commission de Venise),

M. Arkadï SYTINE (Service d'ADACS-LODE).

Experts du Congrès

M. Philippe DE BRUYCKER (Belgique),

M.Igor PELLICIARI (Italie).

Experts de la Commission de Venise

M. Kaarlo TUORI (Finlande).

ANNEXE II

PROGRAMME de la visite de la délégation du Conseil de l'Europe en Moldova
(22-24 mai 1999)

ANNEXE III

LISTE DE LA DÉLÉGATION MOLDAVE. RÉUNION AU PARLEMENT
22 mai 1999

1. M. Dumitru Diacov, Président du Parlement de la République de Moldova

2. M. Vasile Nedeciuc, chef de la Commission des affaires étrangères du parlement, chef de la délégation parlementaire de la République de Moldova auprès de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe

3. M. Vladimir Voronin, député, membre de la délégation parlementaire de la République de Moldova auprès de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe

4. M. Vladimir Solonari, chef de la commission des droits de l'homme et des minorités nationales du parlement, membre de la délégation parlementaire de la République de Moldova auprès de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe

5. M. Eugen Rusu, chef de la Commission juridique du parlement

6. M. Anatol Ciobanu, membre de la Commission juridique du parlement

ANNEXE IV

24 mai 1999

Réunion à la chancellerie d'Etat – 10 heures

1. M. Vasile Vartic – directeur de la section de l'administration publique

2. M. Ion Mihăiluţă – directeur adjoint de la section de l'administration publique

Réunion avec les représentants gagaouzes – 11 heures

1. M. G. Tabunşcic – gouverneur (Bashkan) de l'unité territoriale administrative de Gagaouzie

2. M. D. Paşalî – président de l'Assemblée populaire de l'unité territoriale administrative de Gagaouzie

ANNEXE V

Déclaration finale de la Délégation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe ayant participé à l’observation des élections locales et régionales en République de Moldova, tenues le 23 mai 1999.

Répondant à l’invitation du Ministère des Affaires Etrangères de la République de Moldova, une Délégation du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe (CPLRE), accompagnée par deux représentants de la Commission de Venise, s’est rendue en Moldova du 20 au 25 mai 1999 afin de participer à l’observation des élections locales et régionales qui se sont déroulées le dimanche 23 mai 1999.

La Délégation a pu visiter 75 bureaux de vote sur les 1 933. Les bureaux visités par la Délégation se situaient dans toutes les régions du pays (judets) récemment établies, ainsi qu’en Gagaouzie et dans l’ancien district de Taraklia.

La Délégation a exprimé un certain nombre de remarques spécifiques fondées sur l’observation des bureaux de vote visités et sur les contacts qui ont eu lieu avant, pendant et après les élections.

La Délégation se félicite de la tenue de ces élections qu’elle considère très importantes pour le développement de la démocratie locale et régionale en République de Moldova.

Concernant le déroulement de la campagne électorale, la Délégation a été saisie de plusieurs témoignages qui semblent établir que l’égalité d’accès des candidats aux médias n’a pas été respectée, notamment dans le secteur de Chisinau.

Concernant le déroulement du scrutin, la Délégation constate que globalement, dans les bureaux de vote visités, le scrutin s’est déroulé de manière sereine. La Délégation a cependant relevé les anomalies suivantes :

présence des policiers en civil et/ou en uniforme dans les bureaux de vote, en particulier dans les villes ;

2. présence dans certains bureaux de vote de personnes autres que celles prévues par le Code électoral (article 55, paragraphe 9) pour participer aux opérations de vote ;

3. présence simultanée de plusieurs personnes dans les isoloirs, notamment en zone rurale ;

4. dans les bureaux de vote, le nombre d’urnes n’était pas correspondant au nombre des bulletins de vote distribués aux électeurs et celles-ci n’étaient pas toujours surveillées de manière appropriée ;

5. A certains moments, trop de personnes stationnaient dans les bureaux de vote ;

6. Le nombre des personnes inscrites sur les listes électorales supplémentaires était trop important (dans certains bureaux de vote, jusqu’à 10 % des votants) ;

7. Trop de bulletins de vote ont été annulés même lorsque la volonté de l’électeur était clairement exprimée.

Suite aux élections, la Délégation a constaté que, 3 jours après la fin du scrutin, la Commission électorale centrale n’avait pas encore communiqué les résultats définitifs des élections. Ceci a déterminé la saisie de la Commission parlementaire pour le contrôle et les pétitions par le Bureau Permanent du Parlement. Ce dernier a demandé à ladite Commission de procéder d’urgence à la vérification du respect du Code électoral par la Commission électorale centrale.

A l’occasion de cette mission d’observation, la Délégation a eu de nombreuses rencontres qui vont permettre de :

- exprimer un avis en coopération avec la Commission de Venise sur les lois récemment adoptées sur l’administration publique locale et sur la subdivision du territoire,

- finaliser le rapport du Congrès sur la démocratie locale et régionale en Moldova.

Ce rapport sera enrichi par les résultats de l’observation des élections et donnera lieu à une recommandation qui sera adoptée par le Congrès et transmise au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe.

ANNEXE VI

DÉCLARATION DE L'ASSEMBLÉE POPULAIRE DE GAGAOUZIE

____________

Le 6 mai 1999, la Cour constitutionnelle du pays a examiné le recours du ministre de la Justice visant à faire reconnaître l'inconstitutionnalité de la disposition de l'article 20 (2) de la loi de la République de Moldova «sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri)». Conformément à cet article, les magistrats sont désignés par un décret du Président de la Moldova, sur la proposition de l'Assemblée populaire de Gagaouzie et en concertation avec le conseil suprême.

La Cour constitutionnelle a fait droit au recours du ministère de la Justice en déclarant inconstitutionnel l'article 20 (2) de la loi de la République de Moldova «sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri)». Considérant que l'arrêt de la Cour constitutionnelle est définitif et n'est pas susceptible de recours, l'Assemblée populaire de Gagaouzie estime qu'il est nécessaire de déclarer ce qui suit:

1. Le 23 décembre 1994, le parlement du pays a adopté la loi «sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri)». Cinq mois plus tard, il a adopté la nouvelle Constitution du pays. A cette époque, personne n'a contesté les dispositions de la loi sur le «statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri)» reconnaissant son autonomie.

2. Dans une décision, le parlement a chargé le gouvernement de lui présenter des propositions sur la manière d'harmoniser la législation du pays avec cette loi. Mais, dans les quatre ou cinq ans qui ont suivi, aucune loi de la République de Moldova n'a été harmonisée avec la loi sur le statut de la Gagaouzie.

3. Certains groupes d'intérêt du pays ne peuvent se résigner à accepter l'autonomie de la Gagaouzie et son statut juridique spécial prévu à l'article 111 de la Constitution de la République de Moldova. La première tentative de ces groupes de revoir le statut juridique spécial de la Gagaouzie a échoué mais la deuxième a réussi, grâce au ministère de la Justice. Celui-ci devait appliquer la décision du parlement et harmoniser la législation du pays avec le statut d'autonomie juridique. Il a entrepris au contraire de réviser la loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri).

4. La mise à l'écart des élus et de l'exécutif de l'autonomie dans la nomination des autorités judiciaires constitue la plus grave violation du statut constitutionnel de la Gagaouzie, une limitation de ses droits et de ses pouvoirs, l'infirmation du fond de l'article 1 (2) de la loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri), lequel énonce que la Gagaouzie, dans le cadre de ses compétences, décide des questions relatives au développement politique, économique et culturel dans l'intérêt de l'ensemble de la population».

5. Le ministère de la Justice, au lieu de présenter cette proposition au parlement du pays, de se concerter sur cette question avec l'exécutif et l'Assemblée populaire de Gagaouzie et de rechercher une décision acceptable ne restreignant pas les intérêts de l'autonomie, a choisi la voie de l'outrage tant au parlement qu'aux autorités de l'autonomie.

6. La procédure d'examen de cette question à la Cour constitutionnelle n'a pas été respectée. Conformément à la loi sur la Cour constitutionnelle et au code de la juridiction constitutionnelle, l'Assemblée populaire est soumise à la Cour constitutionnelle et doit être informée en cas d'examen des lois, décrets, textes législatifs, décrets présidentiels, décrets et instructions du gouvernement, traités internationaux signés par la République de Moldova, si la question relève de la compétence de la Gagaouzie. Or, ni le ministère de la Justice, ni le parlement ni la Cour constitutionnelle ne l'ont informée de l'examen prochain de la question de l'autonomie. La Cour constitutionnelle a siégé en l'absence de tout représentant de l'autonomie.

L'Assemblée populaire de Gagaouzie déclare que les tentatives de révision de la loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri) constituent un précédent extrêmement dangereux qui porte atteinte à la stabilité politique et à la concorde dans la région et dans l'ensemble de la république. L'Assemblée populaire exprime des craintes sérieuses concernant l'avenir de la Gagaouzie en tant qu'unité territoriale autonome constitutionnelle et entend défendre fermement les intérêts de l'autonomie consacrés dans la loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri) dans le but d'empêcher toute atteinte au statut juridique constitutionnel de l'autonomie. Elle demande au Président de la République de Moldova, à la Cour constitutionnelle, au parlement et au gouvernement de respecter l'article 25 de la loi sur le statut juridique spéciale de la Gagaouzie (Gagauz Yeri) et d'être les garants de la réalisation pleine et inconditionnelle des pouvoirs de la Gagaouzie.

De cela dépendent le renforcement du système politique, l'unité territoriale, la paix et la prospérité de notre maison commune: la République de Moldova.

Texte adopté à l'unanimité par l'Assemblée populaire de Gagaouzie, le 19 mai 1999, à Komrat.

ANNEXE VII

SECOND AVIS SUR DEUX TEXTES DE LOI DE LA REPUBLIQUE DE MOLDAVIE

(seconde version de juin 99 mise à jour sur base des textes adoptés définitivement par le Parlement moldave) par

Philippe DE BRUYCKER

Directeur du Centre de droit public de l’Université libre de Bruxelles

Expert auprès du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe

I. REMARQUE PRELIMINAIRE

Deux textes de loi m’ont pour la seconde fois été soumis pour avis : il s’agit de la loi sur l’organisation administrative territoriale et de la loi sur l’administration publique locale. Le présent avis actualise celui que j’avais remis en février 1998 dans le but de faire apparaître l’évolution que les textes ont connue depuis lors. Par facilité, la structure qui avait été adoptée pour le premier avis a été conservée. Nombre de questions29 qui restaient ouvertes dans la première version de cette note ont trouvé une réponse dans l’analyse de la version définitive des textes adoptés par le Parlement moldave qui m’a été transmise le 4 juin 1999. Précisons que les versions successives des lois qui m’ont été remises font apparaître qu’il existe d’une version à l’autre des variations assez importantes dans les traductions anglaises.

II. AVIS SUR LA LOI SUR L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE TERRITORIALE

Ce premier texte fort général n’appelle que peu de commentaires, sauf pour ce qui concerne son impact sur la situation des minorités.

On peut féliciter les autorités moldaves d’avoir voulu établir des régions fortes, ce qui constitue un progrès considérable par rapport à la situation actuelle des districts. Sur un plan purement formel, on peut regretter que le législateur ait à l’article 10 de la loi, cru pouvoir déroger à l’article 110 de la Constitution en employant la notion de « county »en lieu et place de « district ». Signalons également que l’article 2 du texte qui ne fait que répéter le texte de l’article 109, 1 de la Constitution aurait dû être omis.

Il serait intéressant que les autorités moldaves fournissent des chiffres sur le nombre de communes avant et après l’adoption de la nouvelle loi.

L’impact de cette loi sur le sort du district de Taraklia qui disparaît en se trouvant englobé dans le nouveau comté de Cahul suscite de nombreux commentaires en raison de la présence d’une minorité bulgare au sein du district de Taraklia. La question de savoir si les autorités moldaves n’ont pas à cette occasion méconnu l’article 16 de la Convention-cadre30 pour la protection des minorités nationales a été posée.

S’il est indéniable que la loi en question a effectivement un impact sur le sort de la représentation de la minorité bulgare au sein du nouveau comté, il importe de relever que l’article 16 de la Convention-cadre ne reconnaît pas aux minorités nationales le droit de former une collectivité territoriale autonome. Ce n’est que si les mesures modifiant les proportions de la population ont pour but de porter atteinte aux droits et libertés découlant de la Convention-cadre qu’elles sont contraires à cette disposition. Le découpage du nouveau comté de Cahul englobant l’ancien district de Taraklia ne paraît pas incohérent et fait partie d’une opération d’ensemble de redécoupage du territoire moldave en vue de la constitution d’un second niveau de collectivités intermédiaires fortes. En l’absence d’éléments donnant à penser que les limites du comté de Cahul aient été établies dans le but de porter atteinte aux droits de la minorité bulgare, il paraît difficile de considérer que l’article 16 de la Convention-cadre a été méconnu par les autorités moldaves.

Il est important de relever que les autorités moldaves ont tenu compte de la situation spécifique de la minorité bulgare au sein du nouveau comté de Cahul en introduisant dans la nouvelle loi deux dispositions spécifiques : l’article 64, §2 institue ainsi au sein de l’exécutif du comté un Vice-président chargé des affaires propres à la minorité bulgare et l’article 107 un second sous-préfet qui siègera à Taraklia. Il reste à voir s’il s’agit là de dispositions répondant aux exigences de la recommandation 1201 de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.

Les autorités moldaves affirment par ailleurs avoir recueilli, conformément à l’article 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale, l’avis des autorités du district de Taraklia avant de procéder à son intégration au sein du comté de Cahul. Vu le retentissement de cette question, il paraît opportun de demander officiellement au gouvernement moldave d’indiquer comment cette consultation a été menée et quelles observations ont été formulées par les autorités du district de Taraklia.

L’impact de cette loi sur la Gagaouzie pose des questions juridiques complexes auxquelles il est difficile de répondre en raison du manque de clarté des textes.

Les articles 4, §4 et 11, §1er de la loi considèrent la Gagaouzie comme un second niveau de collectivité territoriale de la même manière que les comtés et la Ville de Chisinau. Le sens de l’article 11, §2 n’apparaît pas pour des raisons de traduction. On peut se demander si la Gagaouzie doit véritablement être considérée comme un comté, ce qui semble ressortir de la loi sur l’administration publique locale. Cette interprétation se heurte cependant au fait que le statut de la Gagaouzie a été déterminé, en vertu de l’article 11 de la Constitution, par la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie et par le statut adopté par les autorités gagaouzes elles-mêmes. Indépendamment du fait que la combinaison de ces différents textes peut soulever des difficultés, il convient d’attirer l’attention sur le fait que le statut de la Gagaouzie doit être adopté à la majorité des 3/5 du parlement moldave, ce qui ne semble pas être le cas de la loi sur l’organisation administrative territoriale de la République de Moldavie. Par ailleurs, on n’aperçoit pas la portée de l’article 4, §2 de la loi qui semble constituer une disposition inutile par rapport à l’article 111 de la Constitution.

Il apparaît ainsi clairement qu’il existe en réalité un véritable imbroglio juridique et que celui-ci nécessite une clarification de la part des autorités moldaves et gagaouzes. Une délégation du Conseil de l’Europe ne pourra tenter de clarifier cette question que si elle se rend sur place pour en discuter spécialement avec les autorités moldaves et gagaouzes. Idéalement, il m’apparaît à titre personnel qu’il conviendrait d’organiser une conférence sur cette question en Moldavie avec la contribution d’experts et d’universitaires originaires du pays et spécialisés en droit constitutionnel.

III. AVIS SUR LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE

On relèvera d’emblée que le projet va dans le bon sens et constitue un effort louable de concrétisation des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale. La loi règle l’autonomie locale et régionale de manière assez complète. Il est heureux qu’il existe des dispositions relatives à la propriété et au financement, même si ces dernières doivent encore être complétées par d’autres législations. Une disposition sur le droit des collectivités de s’associer entre elles pour coopérer a été introduite dans le texte tant pour ce qui concerne les communes que les districts, ce qui comble une lacune relevée dans la version antérieure des textes.

Les dispositions relatives aux compétences des comtés et communes font l’objet de plus de précisions par rapport à la version antérieure du texte, ce qui est heureux, même s’il existe des chevauchements entre les deux niveaux. La loi présente cependant le défaut de ne pas clarifier les relations entre les collectivités de base et les comtés. Selon l’article 7, (1) « le comté coordonne l’activité des conseils locaux en vue de réaliser les services publics relevant de l’intérêt du comté ». L’article 59, a) répète cette disposition tout en précisant les autres compétences du comté. On peut douter de l’opportunité de doter le comté d’une compétence générale de coordination de l’activité des communes. En effet, si la coordination de certaines activités communales s’avère indispensable, il paraît nécessaire de les confier plutôt directement au comté ; à l’inverse, les compétences qui paraissent devoir être traitées au niveau communal doivent être protégées de l’emprise du comté. Ce n’est qu’à cette condition que l’article 7 serait mis en concordance avec l’article 8 qui fonde les relations entre comtés et communes sur le principe d’autonomie.

Signalons à nouveau que l’article 3 qui ne fait que répéter le texte de l’article 109 de la Constitution aurait dû être omis.

En ce qui concerne les collectivités de base en particulier :

Il est curieux que l’article 19 prévoie que le conseil local élit son président alors que l’article 20 prévoit que le conseil local est convoqué par le maire. Il paraît plus logique que le conseil soit convoqué par son président.

L’article 24 requiert en son §3 une majorité des 2/3 du nombre de conseillers pour l’adoption du budget. Cela peut générer certains blocages préjudiciables à la gestion de la commune.

Il conviendrait à l’article 21 §3 et 4 ainsi qu’à l’article 30, §3 de fixer un délai pour la convocation des élections.

Les dispositions relatives à des formes de contrôle pesant directement sur les personnes qui composent les organes locaux sont assez nombreuses et détaillées. L’article 30 est à cet égard particulièrement important. Le §1er devrait ne permettre que la dissolution du conseil dans les cas graves et non une possibilité de suspension de ses activités. Il convient notamment de supprimer toute sanction pesant sur le conseil en tant que tel en cas d’excès de compétences. Par ailleurs, comme le contrôle qui trouve à s’exercer sur les collectivités territoriales est de pure légalité (voyez l’article 112), on ne voit pas comment une juridiction pourrait être amenée à annuler une décision pour « le fait qu’elle ne correspondrait pas aux intérêts généraux du village ou de la ville ». De même, il convient à l’article 31, b) de supprimer la possibilité de destitution d’un conseiller si celui-ci « enfreint la constitution, autres lois ou intérêts de la collectivité locale ou participe aux activités d’une organisation inconstitutionnelle » malgré l’exigence de confirmation par une juridiction. Il conviendrait de ne viser, comme à l’article 43 pour ce qui concerne le maire, que les cas les plus graves.

Il ressort des articles 12, 109, 111 et 112 que le contrôle est effectué par des juridictions à la demande du préfet. Malgré les remarques qui ont été formulées par le premier groupe d’experts dans leur rapport de mai 1997, il n’est pas certain qu’un système de contrôle juridictionnalisé aussi perfectionné que le modèle français constitue la meilleure solution dans une jeune démocratie où il s’agit seulement de construire l’autonomie locale. Une autre solution pourrait être de confier l’exercice du contrôle administratif sur les collectivités locales aux préfets en le limitant strictement, comme c’est prévu, à un contrôle de légalité et en l’assortissant d’une voie de recours juridictionnelle spécialement organisée à l’attention des collectivités territoriales

L’article 38, i) et l’article 52, 2) réservent au maire la nomination et la suspension des membres du personnel de la commune ; il s’agit d’un pouvoir important dont on peut se demander s’il n’aurait pas dû être confié à l’assemblée.

L’article 55 qui réserve le pouvoir d’arrêter le statut du personnel au pouvoir central, constitue une disposition assez centralisatrice ; il eut été suffisant de prévoir que le pouvoir central arrête les principes généraux du statut du personnel et d’habiliter le conseil communal à les compléter par des dispositions particulières.

En ce qui concerne les comtés en particulier :

On insistera en particulier sur le fait que les comtés sont dotés d’une assemblée et d’un véritable organe exécutif (le président du conseil et le bureau permanent), le rôle du préfet étant fort limité dans l’administration de la région. L’article 109 précise utilement « qu’il n’existe aucun rapport de subordination entre les préfets d’un coté, et les organes de l’administration publique locale de l’autre ». L’article 65 prévoit simplement que « le préfet peut assister aux sessions du bureau permanent ».

Le fait de ne prévoir à l’article 61 que quatre réunions automatiques par année du conseil de comté paraît insuffisant.

Les pouvoirs octroyés à l’article 67, g) au Président du bureau permanent en matière de personnel auraient plutôt dû être confiés au bureau permanent dans son ensemble.

L’article 69 appelle les mêmes remarques que les articles 30 et 31.

Il est heureux que l’ancien article 98 du projet par lequel on pouvait forcer les collectivités territoriales à adapter leur propre budget en fonction du budget de l’Etat ait été supprimé. Il reste néanmoins que l’article 99 prévoit que les conseils municipaux et de comtés approuvent leur budget après l’adoption du budget de l’Etat sans qu’on précise autrement les liens entre ces actes, sauf pour ce qui concerne les recettes à l’article 100. Les implications exactes de ces deux dispositions mériteraient quelques explications. On peut également s’interroger sur l’absence de pouvoir de contrôle spécifique des autorités de contrôle sur le budget des collectivités territoriales. Cette lacune risque d’induire des difficultés qui pourraient à l’avenir être utilisées comme argument pour réduire l’autonomie locale.

Il faut être attentif au fait que la mise en cause de la responsabilité personnelle des mandataires locaux (notamment sur le plan civil) prévue à l’article 118 ne porte pas atteinte au libre exercice de leur mandat et qu’il doit aussi exister une forme de responsabilité directe des collectivités territoriales en tant que personnes juridiques.

En ce qui concerne la Gagaouzie en particulier

La loi sur l’administration publique locale suscite en ce qui concerne son impact sur la Gagaouzie des mêmes questions du même ordre que la loi sur l’organisation administrative territoriale (supra).

Il ressort de l’article 2, §2 que cette loi est bien applicable à la Gagaouzie.

On peut cependant se demander si le Parlement moldave a ou non à cette occasion empiété sur les compétences de la Gagaouzie. La loi moldave sur le statut spécial de la Gagaouzie semble en effet réserver à cette région les catégories de collectivités locales et leurs frontières (article 12, §3, a) ainsi que les budgets locaux et les taxes locales (article 17, c). Le statut dont la Gagaouzie s’est dotée va dans le même sens tout en apportant plus de précisions31.

Il n’est guère aisé de répondre à cette question. Dans l’avis sur le règlement de la Gagaouzie qu’elle a donné en 1998 à la suite des délibérations d’un groupe de travail composé de M. Malinverni et de moi-même, la Commission de Venise a prudemment avancé l’idée « qu’il semble que cette région dispose d’un pouvoir législatif dans le cadre de compétences exclusives, ce qui signifie que les lois moldaves ne peuvent plus intervenir dans ces matières sur le territoire de la Gagaouzie (…) Cette question extrêmement importante pour mesurer l’ampleur de l’autonomie de la région gagaouze devrait être clairement tranchée pour la raison que certains doutes peuvent exister à ce sujet à la lecture de la constitution moldave… ».

Les autorités moldaves semblent par contre considérer qu’il faut résoudre les conflits sur la base du principe « lex speciali derogat generali » au profit de la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie. Une telle opinion fait cependant peu de cas du fait que la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie a été adoptée à une majorité spéciale et qu’elle fait dès lors partie du bloc de constitutionnalité, de sorte que ces dispositions s’imposent au législateur moldave en raison de la hiérarchie des normes et non du principe précité. Sans pouvoir prétendre apporter une véritable réponse à une question qui nécessite une discussion approfondie avec des experts moldaves et gagaouzes, il semble que tant les autorités moldaves que gagaouzes considèrent que les compétences de la Gagaouzie et de la Moldavie sont en réalité concurrentes, de sorte que les lois moldaves sont applicables en Gagaouzie sous réserve des dispositions particulières pouvant être adoptées par la Gagaouzie. On arrive ainsi une nouvelle fois à la conclusion qu’il reste nécessaire de préciser les grands principes qui président à la limitation de l’autonomie de la Gagaouzie ainsi que la place exacte de cette région à statut spécial au sein de l’Etat moldave. La création d’un poste de préfet auprès la Gagaouzie dont les pouvoirs peuvent heurter ceux du gouverneur de la Gagaouzie illustre le type de conflits qui peuvent se poser en pratique et qui posent d’ailleurs aujourd’hui problème entre les autorités moldaves et gagaouzes.

ANNEXE II

Document CG/BUR (6) 131

BUREAU DU CONGRES

RAPPORT DE LA DÉLÉGATION DU CPLRE CHARGÉE D’OBSERVER LES ÉLECTIONS LOCALES TENUES DANS LE JUDET DE TARACLIA (Moldova) LE 23 JANVIER 2000

Document préparé par le Secrétariat du Congrès

Introduction

Ayant été invité officiellement par le Ministère des Affaires étrangères de la République de Moldova à observer les élections locales prévues pour le 23 janvier dans le judet (comté) de Taraclia, le CPLRE a envoyé une délégation en Moldova du 20 au 25 janvier 2000. Cette délégation, conduite par M. Nicolae RADU, rapporteur pour la démocratie locale et régionale en Moldova (Roumanie, R), se composait en outre de M. George LYCOURGOS (Chypre, L) et de M. Davide ZAFFI, expert (Administration régionale du Trentin-Haut-Adige, Tyrol du Sud, Italie).

La délégation était accompagnée par M. Ivan Volodin, membre du secrétariat du CPLRE.

Programme de la visite

Le programme de la visite, établi par le Ministère des Affaires étrangères de la République de Moldova, a compris plusieurs réunions avec des représentants des organes exécutifs et législatifs du pays, des associations de pouvoirs locaux et régionaux et des minorités nationales (voir programme détaillé de la visite).

La délégation du CPLRE souhaite remercier les autorités de la République de Moldova de leur assistance et de leur coopération pendant la mission d’observation.

La délégation a eu toute liberté pour modifier son emploi du temps, ce qu’elle fait le premier jour de sa visite : elle a en effet décidé de se diviser en deux groupes. Le premier est resté à Chisinau pour participer aux réunions prévues au programme, tandis que le second se rendait directement à Taraclia pour rencontrer des responsables locaux et visiter des bureaux de vote dans le comté.

A Chisinau, la délégation a rencontré le Maire de la ville, M. Serafim URECHEANU ; le Directeur du Département de l’intégration européenne du Ministère des Affaires étrangères de la République de Moldova, M. Oleg UNGUREANU ; le Président de la Commission juridique de l’Assemblée nationale de la République de Moldova, M. Grigore RUSU ; le Président de la Commission électorale centrale, M. Dumitru NIDELCU ; le représentant de la Direction de l’Administration publique de la Chancellerie d’Etat, M. Vasile VARTIC.

A Taraclia, la délégation a rencontré le Président de la Commission électorale du judet, M. Victor ARNAUT ; le Secrétaire de la Commission électorale du judet, M. Pavel RAZGRADSKY ; ainsi que le Président du Comité Helsinki pour les droits de l'homme en Moldova, M. Stefan URATU ; le Président de la Ligue des droits de l'homme en Moldova, M. Paul STRUTZESCU et d’autres responsables.

En raison des intempéries (les routes étaient bloquées par la neige), la délégation n’a pu rencontrer les représentants de la Fondation bulgare « Renaissance » ni de l’Association des pouvoirs régionaux le 24 janvier.

Le Chef de la délégation du CPLRE, M. RADU, qui est également rapporteur pour la régionalisation en Moldova, s’était déjà rendu en Moldova et dans le judet de Taraclia et avait pu s’informer de la situation et des problèmes du pays lors du séminaire sur « l’autonomie à fondement linguistique et ethnique » (2-4 décembre 1999), auquel il avait participé en compagnie de M. ZAFFI. Dans le cadre de ce séminaire, M. RADU avait également rencontré des membres du Parlement et de la Commission parlementaire, des responsables des Ministères, des maires et des conseillers, des représentants des pouvoirs locaux et régionaux, dont ceux de Taraclia et du territoire autonome de Gagaouzie (Gagauz-Yeri), ainsi que les représentants de divers partis politiques et ONG.

Ces nouvelles réunions ont permis aux membres de la délégation d’actualiser leurs informations sur l’état de la démocratie locale et régionale dans le pays et de mieux se rendre compte de la situation dans le judet de Taraclia dans la période préélectorale et le jour du scrutin.

Contexte politique

Le climat politique national était conflictuel, comme en témoigne le débat sur les changements constitutionnels que différents partis politiques cherchent à faire adopter. La veille de la visite de la délégation du CPLRE, les médias moldaves avaient rendu compte de trois projets de loi contradictoires présentés par des partis politiques opposés : l’un visait à faire de la Moldova une république à régime présidentiel, un autre à accroître les pouvoirs du gouvernement, un troisième à mettre en place un système parlementaire à part entière, dans lequel le président serait élu par l’Assemblée nationale.

Le projet présidentiel n’ayant pratiquement aucune chance de recevoir un soutien massif du Parlement, on voyait mal comment ce conflit constitutionnel pourrait trouver une issue.

Ce problème a été évoqué par le Président de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Lord RUSSELL-JOHNSTON, lors de la visite qu’il a effectuée en Moldova les 6 et 7 décembre 1999. Celui-ci a en effet lancé un appel pressant au Président de la République et au Parlement de Moldova pour qu'ils parviennent à un compromis au sujet du conflit constitutionnel qui les oppose sur la façon de renforcer l'exécutif. « La persistance de ce problème a un impact négatif sur la situation politique générale du pays, elle perturbe le fonctionnement des institutions démocratiques et empêche la Moldova de faire face avec efficacité à ses graves difficultés économiques et sociales, » a souligné le Président de l’Assemblée parlementaire.

Voici les principaux points soulevés par les responsables moldaves rencontrés par la délégation du CPLRE pendant sa visite en Moldova :

- M. Serafim URECHEANU, Maire général de Chisinau, a informé la délégation du CPLRE de tentatives visant à changer son statut. Les représentants du Parti communiste et du Front populaire démocrate chrétien au Parlement cherchent à faire adopter un amendement législatif tendant à supprimer la fonction de Maire général de Chisinau et son statut officiel de membre du gouvernement central. Si cet amendement était adopté, le Maire se trouverait placé, sur le plan administratif, sous l’autorité du Président du Conseil municipal de Chisinau.

- M. Serafim URECHEANU craignait que l’adoption de la loi sur le financement public des collectivités locales par le Parlement n’ait des incidences défavorables sur les finances locales. Selon ses estimations, Chisinau ne reçoit que 25 % des recettes fiscales perçues par la ville, alors que celles-ci représentent 65 % des recettes du budget national. La ville aurait eu un déficit budgétaire de 200 % si elle avait fait face à ses besoins réels.

- En vertu de la loi sur la propriété adoptée en 1999, les établissements du second degré, les écoles maternelles, les hôpitaux et les cliniques ainsi que les services publics font partie du patrimoine de la commune, mais sont toujours gérés par le gouvernement central. Les privatisations sont également du ressort du gouvernement.

- Les relations entre le Maire du Grand Chisinau et le Préfet de la Région sont jugées bonnes.

- Selon M. Oleg UNGUREANU, Directeur du Département de l’intégration européenne du Ministère des Affaires étrangères de la République de Moldova, le Gouvernement central soutient le processus de démocratisation et de régionalisation. En créant le judet de Taraclia, il a fait certaines concessions pour préserver la stabilité régionale. Le Gouvernement a donné la preuve de sa volonté d’accorder une large autonomie à la Transnistrie, mais la présence de l’Armée russe bloque toute avancée sur cette question

- La République de Moldova a besoin de l’appui du Conseil de l'Europe pour mettre en oeuvre une réforme démocratique aux niveaux local, régional et national.

- D’après M. CIOBANU, membre de la Commission juridique du Parlement, la Moldova considère la Transnistrie comme une région où les Russes, les Moldaves et les Ukrainiens sont représentés. En revanche, le judet de Taraclia n’est pas considéré comme une région « ethnique », car la population bulgare de Taraclia est moins importante que celle de Gagaouzie. La Gagaouzie est un cas exceptionnel, car elle est peuplée par des Turcs chrétiens.

- Les membres du Parlement, parmi lesquels le Président de la Commission juridique, M. RUSU, ont affirmé que les raisons qui avaient motivé la création du judet de Taraclia n’étaient pas d’ordre politique, mais administratif, eu égard au fait que des Bulgares vivent aussi en dehors du territoire du judet de Taraclia – à Cahul et en Gagaouzie. La création du judet permettra au Gouvernement d’aider la communauté bulgare à préserver sa culture et sa langue.

- Tous les responsables, qu’ils soient élus ou nommés, estiment que l’usage des langues maternelles à côté de la langue officielle (à savoir le moldave) facilitera les relations interethniques dans le pays.

- Nous avons pu constater une crise économique sans précédent, également admise par le Gouvernement. Certains villages sont totalement dépourvus de services publics (commerces, écoles, centres médicaux). La plupart des agglomérations ne sont alimentées en électricité que quatre heures par jour.

- Lors des réunions tenues avec le Président de la Commission électorale centrale, M. Dimitru NIDELCU, ce dernier a fait un exposé général sur les élections locales dans le judet de Taraclia et les mesures préparatoires prises par la Commission.

Cadre juridique

Du point de vue de la législation sur l’administration publique locale, l’année 1999 est jugée particulièrement fructueuse par les autorités moldaves. L’adoption de la loi sur l’institution d’un préfet chargé de représenter le gouvernement au niveau local et de superviser les services publics décentralisés fournis par les ministères a été citée en exemple pour illustrer les progrès réalisés. De plus, le Gouvernement et le Parlement de la République de Moldova ont entrepris d’élaborer une série de projets de loi en vue de mettre en place une véritable autonomie locale et régionale, conforme aux normes et valeurs européennes, comme l’a précisé M. VARTIC, représentant du Département des pouvoirs locaux de la Chancellerie d’Etat. Certains de ces projets ont déjà été soumis au Parlement :

- projet de loi sur le financement public des collectivités locales ;

- projet de loi sur les biens publics ;

- projet de loi sur le statut des élus ;

- projet de loi sur les réclamations administratives ;

- amendements à la loi sur l’organisation administrative territoriale.

Le judet de Taraclia a été créé le 22 octobre 1999, à la suite de l’adoption par le Parlement d’un amendement à la loi sur l’organisation administrative territoriale de la République de Moldova. Cette région est peuplée en majorité par des Bulgares de souche (64,2 %). Les Moldaves représentent 15,2 % de la population, le solde étant formé par des Russes, des Ukrainiens et d’autres nationalités.

Les principales caractéristiques du nouveau judet de Taraclia sont les suivantes :

Superficie - 64 400 hectares

Population - 46 400 habitants

Entités administratives - 9 communes et1 municipalité (26 agglomérations)

Centre administratif - Taraclia

- 15 550 habitants

Nombre d’électeurs inscrits - 30 251

Nombre de sièges/candidats :

- conseil du judet de Taraclia - 27/173

- conseil municipal de Taraclia - 15/84

- maire de la municipalité de Taraclia - 1/5

- conseils communaux - 81/352

- maires de communes - 9/35

Nombre de bureaux de vote : - 32

Rappelons que tous les villages du judet de Taraclia, à une exception près, avaient boycotté les élections locales de mai 1999 pour protester contre l’intégration du territoire du judet dans le comté de Cahul, à population majoritairement moldave, prévue dans la réforme de l’administration territoriale de 1998.

Afin d’améliorer l’organisation des élections et de garantir la liberté de vote, le Parlement a adopté plusieurs amendements au code électoral de 1997 (loi n° 268-XIV du 4 février 1999). La Commission électorale centrale a publié un guide et fait imprimer des bulletins de vote de trois couleurs pour chaque électeur. Une partie de ces bulletins était en moldave, mais la plupart étaient en russe.

Dans toutes les circonscriptions ont été formées des commissions électorales indépendantes des partis, les représentants de ces derniers ayant voix consultative. La Commission électorale centrale a organisé un séminaire pour toutes les commissions électorales du judet.

Le nécessaire a été fait pour que ces élections se déroulent dans des conditions normales ; ainsi, des mesures ont été prises pour que toutes les agglomérations soient alimentées sans interruption en électricité. Pour l’organisation des élections, les autorités locales ont reçu le soutien des organes centraux.

En vertu du code électoral, les candidatures aux élections peuvent émaner :

- des partis politiques et organisations publiques légalement enregistrés ;

- de blocs électoraux ;

- de citoyens de Moldova se présentant comme candidats indépendants à condition qu’ils recueillent le soutien d’au moins 2 % des électeurs inscrits dans la circonscription concernée, et en tout état de cause d’au moins 50 électeurs dans le cas d’une candidature à un mandat de conseiller ; les candidats à un poste de maire doivent obtenir le soutien d’au moins 5 % des électeurs, et en tout état de cause d’un nombre d’électeurs compris entre 150 et 10 000.

Conformément à la Constitution (art. 38), le droit d’éligibilité est accordé aux citoyens de la République de Moldova âgés d’au moins 18 ans à la date du scrutin (code électoral, art. 124).

Au total, neuf partis et blocs politiques ont participé aux élections :

- Parti démocratique agrarien - 136 candidats

- Parti communiste de la République de Moldova - 139 candidats

- Parti social-démocrate -  52 candidats

- Parti socialiste -  16 candidats

- Parti populaire démocrate chrétien - candidats

- Alliance centriste de Moldova - 100 candidats

- Mouvement Plai Natal -  56 candidats

- Convention démocratique -  34 candidats

- Union Furnica-Speranta -  53 candidats

- Indépendants -  14 candidats

Période préélectorale

Le 22 janvier, la délégation du CPLRE a visité 7 bureaux de vote et rencontré le Président et le Secrétaire de la Commission électorale du judet de Taraclia, ainsi que les Présidents et des membres des commissions électorales de plusieurs circonscriptions et entités territoriales.

Dans les bureaux de vote visités, la délégation a pu voir les registres électoraux, qui étaient bien tenus, et les bulletins de vote, que l’on venait de livrer. Elle a observé que, dans certains bureaux, il n’y avait pas de bulletins de vote en moldave alors que des électeurs moldavophones étaient inscrits sur les listes, ce qui est en contravention de la loi sur l’usage des langues.

Les entretiens menés avec des électeurs, des représentants des partis politiques et des candidats pendant la période préélectorale et le jour du scrutin n’ont pas mis en évidence de restrictions qui auraient frappé des citoyens ou des partis politiques souhaitant participer aux élections ou se porter candidat à un organe représentatif local ou à un poste de haut responsable. Les personnes interrogées ont paru tout à fait satisfaites du déroulement de la campagne électorale, soulignant que tous les partis avaient eu le loisir d’exprimer et de défendre leurs opinions.

Les électeurs ont reçu différentes informations sur les candidats aux conseils communaux et au conseil du judet. Il ressort toutefois de nos entretiens qu’ils avaient encore des difficultés à distinguer les diverses positions sur les questions fondamentales touchant le développement politique et économique de la région.

Ni les partis politiques ni les observateurs internationaux n’ont déposé de plainte avant ni pendant les élections concernant l’inscription des candidats ou le déroulement de la campagne électorale. Dans l’ensemble, leur évaluation de la campagne électorale a été favorable.

Observation des élections

Le jour du scrutin, la délégation du CPLRE, répartie en deux groupes, s’est rendue dans 18 bureaux de vote sur 32. Elle a également observé le dépouillement du scrutin dans deux bureaux et à la Commission électorale du judet.

Malgré la neige et le froid, la participation au scrutin a été tout à fait satisfaisante : plus de 75 % des électeurs inscrits. Le vote et le dépouillement se sont déroulés dans le calme, avec ordre et d’une manière globalement correcte.

Les commissions électorales des circonscriptions et des entités territoriales ont agi avec professionnalisme pendant les élections et ont fait tout leur possible pour que la procédure électorale soit pleinement conforme à la loi. Le dépouillement et l’annonce des résultats dans les bureaux de vote ont été conduits conformément aux dispositions légales.

Il convient de féliciter la Commission électorale du judet de Taraclia pour le professionnalisme avec lequel elle a fait face aux problèmes survenus durant le scrutin.

Néanmoins, la délégation du CPLRE a noté un certain nombre d’irrégularités :

- vote familial ;

- interprétations contradictoires des règlements électoraux dans certains bureaux de vote ;

- absence de bulletins de vote en moldave dans certains bureaux où des électeurs moldavophones étaient inscrits ;

- vote sans papiers d’identité de certaines personnes âgées, toutefois connues des membres de la commission électorale ;

- ingérences des observateurs nationaux dans le travail de la commission électorale de la circonscription et comportement indiscret à l’égard des votants dans certains bureaux de vote ;

- affiches de campagne encore apposées sur les murs à certains endroits le jour du scrutin.

Il est à noter que les irrégularités telles que le vote familial ou la remise de bulletins de vote à des personnes sans papiers d’identité, mais connues des membres de la commission électorale, sont plutôt liées à des particularités culturelles locales qu’à des tentatives pour influencer le vote. D’autre part, une forte proportion d’électeurs étaient inscrits sur des listes supplémentaires, ce qui s’explique principalement par la forte mobilité de la population, en particulier des jeunes.

Le Centre d’observateurs indépendants des élections locales dans le judet de Taraclia, qui regroupait le Comité Helsinki pour les droits de l'homme en Moldova et la Ligue des droits de l'homme en Moldova, a également observé ces élections. Ces deux organisations comptaient environ 70 observateurs, répartis dans tous les bureaux de vote de la région. Des observateurs nationaux et internationaux étaient présents dans les 32 bureaux de vote.

Les membres de la Mission de l’OSCE n’ont pas observé le vote. On a appris que le Comité Helsinki pour les droits de l'homme avait ultérieurement publié une déclaration dénonçant de graves irrégularités pendant le scrutin. Toutefois, la Commission électorale centrale moldave a qualifié ces accusations de « fortement exagérées », estimant que les élections de Taraclia s’étaient déroulées avec ordre et sans irrégularités graves.

Résultats des élections

La Commission électorale centrale a validé les scrutins de Taraclia, déclarant que le nombre de suffrages exprimés représentait plus d’un tiers de l’électorat éligible pour l’élection du conseil du comté, des conseils communaux et des maires des dix entités administratives. (Selon la législation moldave, un scrutin local n’est valide que si au moins un tiers des électeurs ont exprimé leur suffrage). Les résultats définitifs rendus publics par la Commission sont les suivants :

Nombre de voix (en pourcentage) / sièges obtenus par les partis au conseil du judet de Taraclia, au conseil municipal de Taraclia et aux conseils communaux :

1. Parti communiste 39/12 58/10 36/33

2. Parti démocratique agrarien 35/11 16,6/2 42,3/40

3. Mouvement Plai Natal 7,9/2 17,2/3 4,2/3

4. Alliance centriste 3,5/1 3,8/0 4,1/1

5. Convention démocratique 2,9/0 0/0 3,5/3

6. Union Furnica-Speranta 2,7/0 2/0 3,8/1

7. Parti social-démocrate 0,8/0 1,7/0 1,1/0

8. Parti socialiste 0,3/0 0/0 0/0

9. Parti populaire démocrate chrétien 0/0 0/0 0,3/0

10. Candidats indépendants 7,2/1 0/0 2,8/0

Le conseil du judet de Taraclia et le conseil municipal de Taraclia comptent respectivement 27 et 15 membres. Le seuil électoral est fixé à 4 % pour tous les participants.

Voici la liste des nouveaux maires élus (nom, entité administrative, parti) :

1. Stepan Solov - ville de Taraclia, communiste ;

2. Vladimir Terzi – Budei, agrarien ;

3. Victor Ceban – Cairaclia, communiste ;

4. Nicolai Burgurov – Cortin, agrarien ;

5. Piotr Mitkov – Tvardita, indépendant ;

6. Vasile Voda – Vinogradovca, communiste.

Dans quatre communes (Albota de Sus, Albota de Jos, Aluat et Valea Perjei), où aucun candidat n’a obtenu la majorité simple, un deuxième tour était prévu le 6 février.

Dans ces villages, le poste de maire est brigué par quatre communistes, deux agrariens, un candidat indépendant et un représentant de la Convention démocratique.

Conclusions

La délégation du CPLRE se félicite de la tenue d’élections à Taraclia. Il s’agit en effet d’un signe clair de la volonté des autorités moldaves de respecter les droits des minorités nationales dans la région, qui témoigne de leurs efforts pour développer la démocratie pluraliste à l’échelon local et régional.

La délégation a noté les points suivants :

- quelles que soient leur origine ethnique ou leur langue maternelle, les citoyens du judet de Taraclia ont pu exprimer leur volonté politique dans un vote libre, secret et direct ;

- il convient de féliciter la Commission électorale centrale des efforts qu’elle a déployés pour assurer la liberté du scrutin et renforcer le processus démocratique en publiant un guide électoral, en coopération avec l’IFES (International Foundation for Electoral Systems) ;

- les relations interethniques à Chisinau sont bonnes et les relations russo-moldaves se sont améliorées ;

- il faut rendre hommage aux autorités moldaves pour avoir préservé les structures ethniques dans le cadre de la réforme démocratique ;

- d’une manière générale, les médias ont rendu compte de manière satisfaisante des élections locales, malgré un manque d’informations sur la procédure de vote ;

- conformément au code électoral, les jeunes conscrits en service actif dans le judet de Taraclia n’ont pas participé aux élections, ce qui constitue une bonne raison de qualifier leurs résultats d’équitables et objectifs ;

- d’après une étude comparative de la structure de la population dans le nouveau comté avant 1995 et actuellement, la délégation estime que l’équilibre ethnique de la population n’a pas varié et que les autorités respectent la résolution 1201 ;

- le Parlement et le Gouvernement s’efforcent de respecter la Résolution 83/1999 du CPLRE et la création du judet de Taraclia témoigne de leur volonté d’assurer une cohabitation pacifique de la majorité et des minorités ethniques ;

- on constate un désir et une volonté réels de la part des autorités moldaves d’intégrer la République de Moldova dans les structures européennes et de poursuivre le processus de démocratisation et de régionalisation, comme le montrent les modifications apportées au code électoral de 1999 ;

- concernant la Résolution 59/1998 sur la situation de l'autonomie locale et régionale en République de Moldova, il est à noter qu’il existe une Association de pouvoirs régionaux et locaux qui couvre huit régions du pays ;

- plusieurs projets de loi ont été déposés devant le Parlement de la République de Moldova en vue de renforcer l’autonomie réelle des entités administratives existantes et de décentraliser progressivement les services publics, tout en mobilisant les ressources financières nécessaires pour réaliser ces objectifs.

- Selon la Constitution de la République de Moldova (art. 13), la langue moldave est la langue d’Etat et l’Etat reconnaît et défend l’usage du russe et des autres langues parlées sur le territoire national.

- La promotion du moldave (roumain) comme langue d’Etat de la République de Moldova se heurte à des difficultés, car le processus de russification a eu des incidences considérables tant sur la communauté majoritaire (les Moldaves) que sur les minorités (Gagaouzes, Bulgares, Ukrainiens, Juifs et Turcs), avec notamment des modifications des structures ethniques de la population imposées par la contrainte – il est à noter que les autorités moldaves ont adopté une approche très souple en acceptant l’usage de la langue maternelle (russe et bulgare) par le personnel des administrations publiques.

- L’absence d’enseignement à la fois dans la langue officielle et les langues minoritaires ainsi que le manque de moyens financiers pour la formation des enseignants et l’éducation en général constituent un obstacle majeur à la consolidation et au renforcement de la démocratie dans le pays.

- Les besoins en matière d’éducation et de formation du personnel élu et nommé des instances locales et régionales de Moldova sont considérables. Seul un programme de formation spécial, qui devra s’intégrer dans le programme commun du Conseil de l'Europe et de l’Union européenne pour la Moldova, permettra de répondre à cette demande croissante.

- La crise économique touchant la République de Moldova est préjudiciable aux processus de démocratisation, de régionalisation et de privatisation. Dans ce contexte, la République de Moldova a besoin d’un soutien économique et financier, qui devrait viser à faciliter les échanges commerciaux avec les pays de l’UE.

ANNEXE I

PROGRAMME DE LA VISITE DE LA DÉLÉGATION DU CPLRE EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA (21-24 janvier 1999)

ANNEXE III

Document CG/BUR (6) 58

BUREAU DU CONGRES
OBSERVATION DES ELECTIONS LOCALES EN GAGAOUZIE (République de Moldova)du 22 août 1999

Déclaration de la Délégation

Document d’information

examiné par le Bureau du Congrès, le 3 septembre 1999

Déclaration finale de la Délégation du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux

du Conseil de l’Europe ayant participé à l’observation des élections

pour le Gouverneur (Bashkan) et l’Assemblée Populaire de l’Unité Territoriale

Autonome de Gagaouzie (République de Moldova), tenues le 22 août 1999

En réponse à l’invitation du Ministère des Affaires Etrangères de la République de Moldova et à la demande des autorités gagaouzes et dans le cadre de ses efforts pour aider au développement d’une véritable démocratie locale et régionale en République de Moldova, le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe a envoyé une délégation en République de Moldova, du 20 au 24 août 1999 afin de participer à l’observation des élections pour le Gouverneur (Bashkan) et l’Assemblée Populaire dans l’Unité Territoriale Autonome de Gagaouzie (UTAG), tenues le 22 août 1999.

La Délégation a pu s’informer sur le système électoral en vigueur, sur le déroulement de la période pré-électorale, a observé 11 bureaux de vote sur 62 le jour du scrutin, et a également pris note des premiers résultats.

Des discutions approfondies avec des membres de la Mission de l’OSCE ayant attentivement suivi ces élections ont été en mesure de faciliter le travail et de confirmer des remarques spécifiques faites par la Délégation du CPLRE.

Il y a lieu de se féliciter de la tenue de ces élections que la Délégation estime très importantes pour le développement de la démocratie pluraliste en UTAG.

Concernant les élections, la Délégation constate que, globalement, les électeurs ont pu voter de façon libre, que le secret du scrutin a été respecté et que l’organisation du vote et du dépouillement du scrutin répondent à des critères satisfaisants.

De plus, nombre d’améliorations de la procédure de vote ont pu être constatées suite aux observations transmises aux autorités moldaves par le CPLRE, après l’observation des élections locales du 23 mai 1999, concernant la présence de personnes dans les bureaux de vote autres que celles prévues par la loi, le stationnement des électeurs dans les bureaux de vote, le nombre de personnes inscrites sur les listes électorales supplémentaires, la surveillance des urnes, l’annonce publique des résultats du scrutin.

Néanmoins, quelques anomalies concernant ces élections sont à signaler et certaines améliorations sont encore souhaitables, notamment :

des contradictions dans l’interprétation du règlement électoral ;

plusieurs témoignages rendus à la délégation quant au déroulement de la campagne électorale et l’accès aux médias semblant établir qu’il y ait eu des inégalités de traitement ;

la diffusion des matériaux diffamatoires ;

la présence de policiers dans tous les bureaux de vote visités par la Délégation, malgré les remarques faites par le CPLRE suite à l’observation des élections locales du 23 mai 1999 à ce propos ;

le non-respect de la vérification rigoureuse de l’identité des votants prévue par la loi dans certains bureaux visités par la Délégation ;

des améliorations pouvant être apportées à la manipulation des bulletins de vote par les fonctionnaires électoraux et au décompte des votes (notamment pour la précision du nombre total de votes exprimés qui avait été recommandée à maintes reprises aux autorités moldaves par les observateurs des autres scrutins) ;

la nécessité de renforcer la formation des fonctionnaires des bureaux de vote et des observateurs ;

Les observations détaillées faites par la Délégation vont être transmises au Bureau du CPLRE qui va les examiner et décider de leur inclusion dans le rapport final sur la démocratie locale et régionale en République de Moldova que le CPLRE transmettra au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, après adoption.

1 Visites du Rapporteur pour la démocratie locale en Moldova : 21-24 mai 1999, 30-31 juillet, 16-17 novembre 1999. Visites du Rapporteur sur la démocratie régionale en Moldova : 2-5 décembre 1999, 23 février 2000.

2 Le compte rendu de l’observation de ces élections par le CPLRE figure à l’annexe 1 de ce rapport.

3 Le compte rendu de l’observation de ces élections partielles figure à l’annexe 2 de ce rapport.

4 Balti, Edinet, Soroca, Orhei, Ungheni, Chisinau, Lapusna, Tighina, Cahul

5 On peut observer la même approche dans l’article 4 par 3 qui semble se référer à la Transnistrie en termes de «quelques localités de la rive gauche de Dniestr».

6 Les représentants du CPLRE ont été informés que la CEAL a été incorporée dans l'ordonnancement juridique moldave de façon directe (en ce sens, l'on peut considérer que la Moldova applique le système moniste quant aux relations droit interne / droit international). En tant que source de droit international, la CEAL s'impose donc au droit interne et pourra être ainsi utilisée par les collectivités territoriales concernées devant les tribunaux (administratifs ou constitutionnels) si elles estiment qu'un acte administratif ou une loi n'a pas respecté ses dispositions).

7 Cette loi garantit à la Gagaouzie le droit de se séparer de la Moldova dans le cas où celle-ci déciderait de renoncer à son indépendance pour s’unir avec un autre État.

8 Il faut aussi remarquer que de nombreux gagaouzes sont mécontents de la politique actuelle d’autonomie à l’intérieur de la région et font valoir que les dirigeants sont très peu enclins aux réformes et que l’utilisation de la langue gagaouze est toujours taboue. La marge d’autonomie restant très limitée et embryonnaire, de nombreux intellectuels et activistes ont été contraints de quitter la région. Certains qualifient le régime en place dans la petite province de la Moldova de «dictature régionale», estimant qu’il étouffe toute manifestation démocratique. Ces mêmes représentants ont affirmé que les difficultés économiques de la région et la faiblesse relative de la société civile incitent les dirigeants régionaux à entretenir une sorte de lutte permanente avec le gouvernement central, seul moyen pour eux de mobiliser le peuple et de détourner l’attention des problèmes réels

9 Voir la déclaration de la Délégation du CPLRE figurant à l’annexe 3 de ce rapport

10 A cet égard, les élus de la Gagaouzie seraient d’ailleurs d’accord avec la mise en place d’un mécanisme qui permette l’examen de la conformité des textes adoptées en Gagaouzie avec la Constitution moldave. En effet, la Cour Constitutionnelle pourrait faire elle-même cet examen, mais il paraît que l’Assemblée populaire de la Gagaouzie n’ait pas été consultée sur ce sujet. Il est vrai que la Constitution moldave ne prévoit pas cette consultation, mais il faut aussi observer que la Constitution a été adoptée avant l’adoption sur la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie de 1994. Ces difficultés sont d’ailleurs applicables à la relation entre la loi susmentionnée et la loi sur l’administration publique locale de 1998.

11 Notamment pour ce qui concerne la nature des pouvoirs (législatifs ou réglementaires ?) de l’Assemblée représentative de la Gagaouzie.

12 Dans cette perspective, le Rapporteur est d’accord avec l’expert qu’il pourrait être utile d’organiser avec le concours actif des autorités moldaves et gagaouzes une conférence sur cette question en Moldova avec la contribution d’experts et d’universitaires originaires du pays et spécialisés en droit constitutionnel.

13 Déclaration adressée au président, au président du Parlement et à l’ensemble des députés de la République du Moldova à l’issue de la réunion du 7 novembre 1998, à Taraklyia.

14 Déclaration adoptée par tous les conseillers locaux du district de Taraklyia, le 2 novembre 1998.

15 En fait, cet avantage économique a probablement dissuadé les Bulgares et les Gagaouzes de revendiquer le rattachement rapide à la Gagaouzie, ce qui reflète bien les inégalités sociales prévalant dans le Sud de la Moldova.

16 La question de savoir si les autorités moldaves n’ont pas méconnu l’article 16 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales en incluant l’ancien district de Taraklia dans la région de Cahul a été posée par la Commission de Venise.

17 D'un point de vue du cadre juridique en matière de langues, l'ancienne Vice-Ministre de la Justice rencontrée par les représentants du Congrès , a expliqué qu'une loi de 1989 dispose que la langue roumaine est la langue d'Etat mais qu'afin de tenir compte des minorités nationales, la langue d'Etat peut faire l'objet de traductions officielles (c'est notamment le cas du russe). Les dispositions finales de la Constitution établissent que cette loi ne peut pas être modifiée avant 2001 (sept ans après l'entrée en vigueur de la Constitution).

18 Rappelons que tous les villages du judet de Taraklyia, à une exception près, avaient boycotté les élections locales de mai 1999 pour protester contre l’intégration du territoire du judet dans le comté de Cahul, à population majoritairement moldave, prévue dans la réforme de l’administration territoriale de 1998.

19 En Moldova, le préfet représente le gouvernement et non pas l'Etat et sa continuité comme en France. De ce fait, tout changement de gouvernement entraîne le remplacement des préfets.

20 Un avis technique sur ces lois est contenu à l’Annexe VII de ce rapport.

21 Cette fondation a également participé à l’observation des élections.

22 Il est vrai que la Constitution moldave ne prévoit pas cette consultation, mais il faut aussi observer que la Constitution a été adoptée avant l’adoption sur la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie de 1994. Ces difficultés sont d’ailleurs applicables à la relation entre la loi susmentionnée et la loi sur l’administration publique locale de 1998.

23 En fait, la délégation moldave comprend M. Costantin Fucedji, vice-Président de l’Assemblée Populaire de Gagaouzie. Faut-il croire qu’il n’a pas été désigné par les autorités gagaouses ?

24 L’article 178, paragraphe 1e du Code électoral moldave prévoit que les questions relatives à la modification de la subordination administrative territoriale des localités ne peuvent pas être soumises à un referendum local.

25 A cet égard, les représentants de la Commission de Venise ont fait aussi observer que la législation en vigueur au moment de l’adoption de la loi sur l’organisation territoriale prévoyait une consultation de la population intéressée avant toute mesure de modification des limites administratives d’une région (Règles portant sur les questions relatives à l’organisation territoriale et administrative de la République de Moldova mise en vigueur par la Loi 741-XIII du 20 février 1996)

26 L’article 107, paragraphe 2 de la loi sur l’administration publique locale établit que dans le Judet de Cahul, le préfet dispose de deux sous-préféts.

27 Cet article établit que dans les localités disposant d’un statut d’autonomie particulièr, l’administration publique fonctionne sur la base de cette loi et les lois définissants leur statut.

28 Comme déjà vu, dans 9 localités de l’ancien district de Taraklia, les bureaux de vote n’ont pas été préparés. En Transnistrie ont été préparés uniquement 6 bureaux électoraux pour le referendum.

29 Comme celle relative à la nomination du secrétaire communal.

30 Pour rappel, cette disposition précise que « Les parties s’abstiennent de prendre les mesures qui, en modifiant les proportions de la population dans une aire géographique où résident des personnes appartenant à des minorités nationales, ont pour but de porter atteinte aux droits et libertés découlant des principes énoncés dans la présente convention-cadre ».

31 Voyez l’article 52 pour l’organisation administrative et territoriale de la Gagaouzie (§2), les modalités de l’organisation et de l’activité des autorités locales (§3), la fixation des impôts et recettes des collectivités locales (§11), l’annulation des décisions des autorités locales (§16) ainsi que l’article 91 au sujet de l’administration publique locale.



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