Rapporteur: Claude HAEGI (Suisse)

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EXPOSE DES MOTIFS

Le 4 juin 1997, le Congrès a adopté une Résolution 58 sur la situation de la démocratie locale dans les pays membres. En ce qui concerne les régions, c'est une Conférence sur le bilan de la régionalisation en Europe, organisée à Genève en 1993, qui a lancé le processus qui conduisit le Congrès à recommander, à l'unanimité, l'adoption par le Comité des Ministres d'une Charte européenne de l'Autonomie Régionale en tant qu'instrument juridique contraignant (Recommandation 34, du 5 juin 1997).

Aujourd'hui, alors que le Comité directeur pour la démocratie locale et régionale va bientôt achever ses travaux et soumettre ses conclusions au Comité des Ministres, il est important de faire le point sur l'évolution de la régionalisation dans l'ensemble des pays membres, et de dresser des perspectives assorties d'un certain nombre de recommandations.

Dans une première partie, nous situerons le contexte et les objectifs de ce rapport en nous référant au projet de Charte européenne de l’Autonomie régionale (CEAR).

Dans une deuxième partie, nous récapitulerons brièvement ce qui nous paraît constituer les principaux avantages, ainsi que les choix politiques, que comporte un processus de régionalisation dans le sens retenu par le projet de CEAR.

Dans une troisième partie, nous montrerons quelles sont les tendances que l'on observe dans les Etats membres, à partir d'une classification que nous aurons élaborée en fonction de leur conception de la régionalisation.

Enfin, dans une quatrième partie, nous examinerons la situation des régions et de la régionalisation dans les pays candidats.

I. CONTEXTE DU RAPPORT ET OBJECTIFS

La Charte européenne de l'Autonomie Régionale n'aura pas de portée juridique tant qu'elle n'aura pas été acceptée par le Comité des Ministres. En revanche, elle a d'ores et déjà une portée politique, de par son approbation à l'unanimité par le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe le 5 juin 1997, à laquelle s’ajoute l'appui réitéré de l'Assemblée parlementaire à ce texte, en novembre 1997 et mars 1998.

Le présent rapport est donc essentiellement de nature politique. Sa première recommandation s'adresse aux gouvernements des Etats membres, représentés au sein du Comité des Ministres. Nous leur demandons d'accepter rapidement le projet de Charte Européenne de l'Autonomie Régionale, afin de lui donner enfin force juridique.

Cette Recommandation est basée sur les considérations qui suivent:

- le projet de Charte Européenne de l'Autonomie Régionale (CEAR) est fondé exactement sur les mêmes principes que la Charte Européenne de l'Autonomie locale, qui est devenue l'un des textes majeurs du Conseil de l'Europe et dont les dispositions essentielles font aujourd'hui figure de principes généraux du droit européen;

- ce projet a été soutenu par les deux instances parlementaires du Conseil de l'Europe (CPLRE et Assemblée), ainsi que par l'Assemblée des Régions d'Europe en décembre 1996 et 1997;

- contrairement à ce que l’on pourrait penser, ce sont à notre avis précisément les Etats les moins régionalisés qui ont le plus besoin d’une telle Charte comme source d’inspiration. On rappellera à ce sujet que, d’après le document CPR/Bur (5) 12 du 21 janvier 1999, parmi les treize Etats membres qui n’ont pas d’échelon régional, cinq seraient aujourd’hui en voie d’en créer (voir CPR/Bur (5) 12, p. 3);

- enfin, les progrès de la régionalisation en Europe que favoriserait une telle Charte auront inévitablement pour effet de renforcer la crédibilité et l’autorité de la Chambre des Régions du CPLRE, alors précisément que s’achève (en l’an 2000) la période transitoire concernant la représentation à la Chambre des Régions¹.

A ceci s'ajoute le rappel que nous aimerions faire, à destination du Comité des Ministres, sur les avantages et les contraintes de la régionalisation (infra).

Dans la foulée, nous recommandons à l’ensemble des Etats membres et des pays candidats de s’inspirer d’ores et déjà du projet de CEAR dans l’élaboration de leur législation concernant les régions.

II. LA REGIONALISATION: ARGUMENTS “POUR” ET OBJECTIONS POSSIBLES

1. Arguments favorables

· La région n'a pas pour vocation de remettre en question l'unité territoriale de l'Etat (Préambule 8 du projet de CEAR), mais de permettre une expression plus proche du citoyen et plus différenciée de la souveraineté du peuple.

· La régionalisation est un moyen de prévention des conflits, en favorisant l’expression des minorités et des langues ou cultures minoritaires dans le cadre de l’unité nationale (c’est au contraire une centralisation excessive, ou une régionalisation trop tardive ou mal conduite, qui permet le développement de mouvements séparatistes qui parfois dégénèrent en mouvements terroristes);

· La région est une entité décentralisée à la hauteur des enjeux du XXIe siècle: elle prolonge l'action menée à la base par les communes (structures traditionnelles de l'auto-gouvernement, devenues trop petites pour certaines tâches), suivant un rapport de subsidiarité;

· Sans échelon régional véritable (qui est l’objectif du projet de CEAR), l'échelon local, lorsqu'il est seul à faire vivre la démocratie de proximité, n'a souvent pas les moyens d'être un véritable interlocuteur face à l'Etat central (l’autonomie locale peut alors dissimuler une centralisation de fait);

· La région est devenue aujourd'hui un facteur essentiel de promotion et de développement économiques producteurs de richesses et d'emplois, dans le respect de l'environnement²;

· La coopération transfrontalière, telle qu’encouragée par la Convention-cadre de 1980, a besoin de la présence de régions douées de compétences autonomes de part et d’autre de la frontière pour déployer tous ses effets;

· La régionalisation est souvent une preuve de confiance en soi de la part des Etats. Son refus est souvent la preuve inverse.

2. Objections possibles (choix politique)

· Cela coûte plus cher d'avoir, aux côtés des communes, un autre échelon d'autonomie territoriale. Il faut de ce point de vue souligner que la région ne doit pas être une bureaucratie supplémentaire: sa vocation est au contraire d'être un service supplémentaire (subsidiaire aux communes) donné au citoyen;

· Les régions ne sont pas indispensables lorsque le territoire de l'Etat est petit, ainsi que sa population. Cet argument ne concerne toutefois que les Etats très petits, dotés par ailleurs d'une homogénéité culturelle et d'une continuité territoriale (en revanche, les îles ont souvent des statuts d'autonomie): il s’agit de Andorre, du Liechtenstein, de Saint-Marin et éventuellement du Luxembourg parmi les pays-membres, et de Monaco parmi les pays candidats. Dans cet même catégorie pourraient encore être mentionnés l'Islande et Malte.

· Les régions peuvent remettre en cause l'unité nationale. Certes, il peut s'agir là d'un problème politique interne à tel ou tel Etat. Mais en général, les visées sécessionnistes ou indépendantistes ne concernent que quelques cas, bien identifiés. A l'inverse, on peut prétendre que c'est l'excès de centralisation (synonyme d'une uniformisation mal vécue par certaines portions de la population), qui conduit à mettre à mal l'unité nationale en favorisant le développement de revendications extrêmes basées sur les frustrations;

· Les régions peuvent empiéter sur l'autonomie des communes. Il est vrai que c’est souvent l’Etat qui empiète sur l’autonomie locale, par l’intermédiaire de son représentant territorial (gouverneur ou préfet). Mais la région peut jouer également ce rôle, surtout lorsqu’elle concentre de nombreuses compétences, ce qui est le cas dans les pays fédéraux et dans certaines régions à statut spécial. Il faut donc réaffirmer le point 7 du Préambule du projet de CEAR en disant que la région doit respecter (et protéger) l’autonomie locale, et en rappelant vigoureusement que le principe de subsidiarité doit inspirer les relations entre les régions et les communes (art. 7-2 du projet de CEAR).

III. LA SITUATION DE LA REGIONALISATION, PAR GROUPES D’ETATS MEMBRES

Tout d’abord, il convient de souligner que tous les pays sont loin d’être dans la même situation concernant la régionalisation. De plus, les traditions administratives, la culture politique et, pour les pays d'Europe centrale et orientale en transition, l’héritage historique proche comptent beaucoup également. Tenant compte de ces divers éléments, nous avons identifié quatre grands groupes de pays parmi les Etats membres du Conseil de l’Europe:

· Les Etats fédéraux ou à problématique fédérale (ce qui inclut l’Italie et l’Espagne);
· Les nouveaux pays membres de l'Europe centrale et orientale en transition;
· Le Nord de l’Europe et les Iles britanniques;
· Les pays unitaires du Sud, marqués par le modèle français.

Les régions à compétences législatives caractérisent le premier groupe de pays. On ne les retrouve en revanche qu’exceptionnellement dans les trois autres, généralement à travers quelques régions jouissant de statuts spéciaux, auxquels s’ajoutent désormais l’Ecosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord, grâce au processus de régionalisation du Royaume-Uni.

Les pays de l'Europe centrale et orientale en transition forment à l’évidence un groupe bien distinct, en raison de l’héritage de centralisation caractéristique de l’ancien système, et qui n’a pas été encore partout surmonté, surtout en ce qui concerne l’échelon régional. Une exception représente ici la Fédération de Russie.

Dans la partie occidentale de l’Europe, les pays unitaires semblent nettement se scinder en deux groupes sur le plan de la culture politique et des traditions régissant l’administration publique. Les pays du Sud ont été influencés, certes à des degrés divers, par le système jacobin issu de la Révolution française qui leur a servi de modèle (c’est le cas aussi de certains pays d’Europe centrale et orientale, mais qui sont aujourd’hui dans une autre position, étant donné la longue parenthèse communiste qui les a marqués). En revanche, la situation a été bien différente au Nord de l’Europe et dans les Iles britanniques, où le modèle jacobin n’a guère imprégné les moeurs politiques et administratives. Dans ces pays, où les monarchies ont souvent survécu en s’adaptant, l’échelon du “self government” est par excellence la commune. Le deuxième niveau, qui ne s’intitule que rarement “régional”, est composé en général d’unités assez petites (du type districts), dont la vocation est plus de remplir certaines tâches fonctionnelles que de se présenter comme une entité politique intermédiaire entre l’Etat et la commune.

1. Les Etats fédéraux ou à problématique fédérale

Parmi les Etats membres, il s'agit l'Allemagne, de l'Autriche, de la Suisse, de la Belgique (Etat fédéral depuis 1993), de la Russie (Constitution de 1993). Il faut y ajouter l'Espagne (juridiquement un Etat unitaire, mais dont la répartition des compétences et des ressources s'apparente à un processus fédératif) et l'Italie où existe aujourd’hui un projet de fédéralisation.

1.1. Autonomie et péréquation financière: un débat récurrent

L’une des constantes de ces pays, qui rassemblent la plupart des régions à compétences législatives en Europe, est la place occupée par les débats concernant l'autonomie financière des entités fédérées par rapport à l'Etat fédéral. Cette discussion est récurrente en Suisse entre cantons qui donnent plus qu’ils ne reçoivent et cantons qui reçoivent plus qu’ils ne donnent.

En Allemagne, où la Constitution oblige les pouvoirs publics à garantir des conditions de vie identiques à tous les citoyens, ce dossier a pris une dimension Est/Ouest avec la réunification qui a considérablement accru les disparités régionales. Aujourd’hui, certains des Länder les plus riches (comme la Bavière, le Bade-Wurtemberg et la Hesse) veulent limiter leurs contributions, et la Cour constitutionnelle a même été saisie à ce propos en 1998.

En Italie, on sait que les régions du Nord ont, ces dernières années, voulu limiter leur contribution au développement du Mezzogiorno, et que certains partis (la Lega Nord en particulier) en ont même fait un point fondamental de leur programme politique.

En Espagne, aucun des deux grands partis nationaux (PP et PSOE) n’ayant plus la majorité abolue au Parlement depuis 1993, la formation du gouvernement national nécessite le soutien des partis autonomistes, et notamment des Catalans (“Convergencia i Unió” de Jordi Pujol), qui ont su négocier ces dernières années leur appui en obtenant de José María Aznar que la Catalogne (région la plus riche d’Espagne) dispose dorénavant de 30% du produit de l’impôt sur le revenu perçu sur son territoire.

En Belgique, comme il est de coutume, la campagne en vue des prochaines élections du 13 juin fait actuellement monter les enchères. Les Flamands, outre une meilleure représentation à Bruxelles, défendent en particulier l’idée d’une régionalisation de la sécurité sociale (notamment des allocations familiales) et des ressources fiscales (qui seraient ventilées au prorata des recettes, ce qui affaiblirait les mécanismes de redistribution entre régions riches et moins prospères). Le sort de ces revendications dépendra bien sûr des résultats des élections et des négociations entre partis pour former le nouveau gouvernement de coalition.

Enfin, en Russie, de nombreux “sujets” (“soubecty”) de la Fédération³ ont ces dernières années arrêté des mesures douanières, fiscales ou de régulation des prix, et ont parfois été tentés par des projets d’autonomie monétaire. Cette tendance s’est accentuée au moment du déclenchement de la crise économique d’août 1998⁴.

A l’ensemble des pays fédéraux ou quasi-fédéraux qui sont dotés de régions à compétences législatives, il convient donc de rappeler le Préambule 9 et l’art. 14 (4) du projet de CEAR, en soulignant notamment que:

· L'autonomie financière est le prolongement indispensable de l'autonomie politique;
· La solidarité fédérale ou nationale est la contrepartie de cette autonomie financière, qui sans cela laisserait la voie libre à des formes d’égoïsme érodant le lien fédéral.

La revendication d'une autonomie financière plus poussée doit être encouragée dès lors qu'elle n'a pas pour conséquence de rompre la solidarité nationale ou fédérale.

1.2. Perspectives de changements au plan institutionnel

Par ailleurs, des évolutions plus spécifiques ont eu lieu dans certains de ces pays. En Suisse, des projets se sont récemment exprimés pour regrouper certains cantons en régions ayant une taille économique plus grande (union entre Genève et Vaud, Suisse centrale autour de Lucerne, région de Bâle). S’il ne semble pas que ces idées puissent se concrétiser dans un proche avenir, elles sont intéressantes en ce sens que, dans une ancienne Fédération comme la Suisse, elles posent de façon nouvelle le problème de la cohabitation entre régions historiques (les cantons, qui sont des Etats) et régions fonctionnelles. En Allemagne, un événement récent a toutefois montré la difficulté de modifier le territoire des Etats membres d’une Fédération, auxquels les citoyens s’identifient fortement: la fusion entre Berlin et le Brandebourg a été ainsi refusée par les électeurs du Brandebourg (63,4% de non) lors d’un référendum organisé le 5 mai 1996⁵.

En Espagne, les élections régionales basques du 25 octobre 1998 ont débouché sur une alliance entre les trois partis nationalistes: le Partido Nacionalista Vasco (PNV), Euskadi Alkartasuna (Solidarité basque) et Euskal Herritarrok (nouvelle appellation d’Herri Batasuna). Celle-ci a conduit à la formation d’une grande coalition qui gouverne le Pays Basque depuis décembre 1998 et qui vise une certaine autodétermination.

En Russie, le fédéralisme présente de nombreux traits originaux: il est post-soviétique, il s’exerce sur des étendues immenses (ainsi, la plus grande région d’Europe est la République de Sakha, ou Iakoutie, qui s’étend sur près de 3 millions de km2), il comprend six catégories de “sujets de la Fédération”. Mais ses particularités ne s’arrêtent pas là. Ses bases juridiques, en effet, ne se limitent pas aux dispositions figurant dans la Constitution fédérale, adoptée par référendum en décembre 1993⁶. Elles incorporent en effet (art. 11-3 de la Constitution fédérale), non seulement les traités dits “de Fédération” conclus antérieurement (en mars 1992) entre le pouvoir central et les diverses catégories de Sujets membres (traités que certains Sujets ont par ailleurs refusé de signer), mais aussi ceux conclus postérieurement (et ils furent nombreux) entre le pouvoir central et tel ou tel Sujet de la Fédération. Le fédéralisme russe repose ainsi sur une quantité impressionnante de textes, qu’on ne saurait pleinement comprendre, à notre avis, que par rapport à la donne politique (mais aussi économique, sociale, voire culturelle) qu’ils reflètent. Depuis 1992, l’équilibre entre le pouvoir central russe et les Sujets de la Fédération a toujours été mouvant. A partir de 1996 s’est dessinée une tendance assez nette à l’affirmation individuelle des Sujets et à un certain relâchement du lien fédéral. Cette évolution a coïncidé avec un affaiblissement du pouvoir central et à l’élection de nombreux gouverneurs qui étaient autrefois nommés (et donc plus ou moins contrôlés) par le pouvoir central. La crise économique d’août 1998, qui a vu certains gouverneurs essayer de prendre des mesures individuelles pour l’endiguer, a déclenché un pas supplémentaire dans le même sens. Aujourd’hui, il semble que le nouveau gouvernement conduit par Evgueni Primakov essaie de reprendre les choses en main. Ainsi a été promulguée le 4 janvier 1999 une loi permettant au Ministère des Affaires étrangères de la Fédération de mieux être informé des projets d’accords internationaux qu’envisageraient les Sujets de la Fédération. Cette loi paraît avoir pour objectif une meilleure transparence et une meilleure coordination des relations internationales au sein de la Fédération. Sans remettre formellement en cause les compétences internationales des Sujets de la Fédération (au contraire, elle les réaffirme)⁷, elle introduit néanmoins la possibilité de les restreindre en pratique, puisqu’elle stipule (art.1) la nécessité d’un “consentement” (“soglacié”) du Gouvernement de la Fédération de Russie aux liens internationaux noués par les Sujets. C’est seulement à la lumière de la pratique que l’on pourra dire si cette possibilité de contrôle est exercée ou non dans le sens d’une plus grande centralisation. Ces évolutions montrent l’intérêt du rapport confié à Claude Haegi par le Bureau du Congrès (21 décembre 1998) sur le fédéralisme en Russie. Entretemps, une mission du CPLRE a été effectuée à Moscou les 12 et 13 avril 1999 pour examiner la situation de la démocratie locale et du fédéralisme en Russie sous l’angle de la Recommandation 30 (1997) du CPLRE.

En Italie, le Gouvernement, réuni en Conseil des Ministres le 9 mars 1999, a adopté un projet de fédéralisation du pays qui sera transmis au Parlement pour qu’il en débatte. Ce projet introduit la notion de subsidiarité entre quatre échelons: l’Etat, les régions, les provinces, les villes et communes. Aujourd’hui, l’Etat a une compétence générale, et les régions une compétence d’attribution qui résulte de leur statut (“statut spécial” pour cinq régions, “statut ordinaire” pour les autres). Le projet introduit une délimitation ratione materiae des compétences de l’Etat central. Celles-ci concerneraient en particulier les domaines suivants: droits fondamentaux des citoyens, défense, politique extérieure, ordre public, tutelle des biens culturels, une partie de la fiscalité, principes directeurs en matière d’instruction publique et de santé. Les régions, quant à elles, se verraient reconnaître des pouvoirs sub-législatifs et réglementaires dans les domaines non attribués à l’Etat. Elles auraient également le pouvoir de conclure des accords internationaux dans les domaines de leur compétence. Il est prévu l’élection du Président de région au suffrage universel direct. Une fois élu, il choisirait les membres (“assessori”) de son gouvernement, responsable devant l’Assemblée régionale. La justice serait régionalisée partiellement, avec l’instauration de Conseils régionaux de justice, composés de magistrats, ainsi que d’élus communaux et régionaux. Un projet de loi ultérieur devrait transformer l’actuel Sénat en Chambre des régions. La fiscalité serait elle aussi réformée pour attribuer aux régions des ressources propres correspondant à leurs nouvelles compétences. Enfin, l’une des originalités de cette réforme est de concerner également les provinces, les communes et les villes, dont elle protège les prérogatives en fonction du principe de subsidiarité. Les provinces seraient représentées à l’échelon supérieur par un Conseil des autonomies composé des Présidents de provinces, des maires des chefs-lieux de provinces et d’autres localités. Maintenant, comme le titrait La Stampa, “la parole est au Parlement”. Il semble que ce projet jouisse d’un soutien assez large parmi les parlementaires. Rien n’est pourtant joué d’avance car, comme souvent en pareil cas, l’opposition peut grandir en raison de considérations politiques, et être renforcée par la coalition de ceux qui pensent que cette réforme va trop loin et de ceux qui la trouveraient trop timide. La situation est notamment plus complexe dans les cinq régions⁸ bénéficiant actuellement d’un statut spécial, puisqu’elles perdraient avec cette réforme la majeure partie des “privilèges” qui les distinguent des autres régions, tout en conservant leur niveau d'autonomie. Le CPLRE soutient l’Italie dans les réformes actuellement projetées et se tient à disposition pour aider les autorités de ce pays dans cette ambitieuse entreprise.

2. Les nouveaux pays membres de l'Europe centrale et orientale en transition

Dans les deux ou trois années qui suivirent leur retour à la démocratie pluraliste, la plupart de ces pays ont rétabli des autonomies locales en s'inspirant le plus souvent des principes de la Charte. En revanche, l'échelon régional a eu de la peine à s'imposer. Toutefois, les choses paraissent aujourd'hui bouger, notamment dans les pays les plus immédiatement candidats à l'Union européenne, où l'on réfléchit plus intensément qu'ailleurs à la création d’un échelon politique et administratif au niveau régional mieux adapté à la gestion des fonds structurels.

Le pas en avant le plus significatif a été accompli par la Pologne qui, par la loi du 24 juillet 1998 (et après de nombreuses discussions sur le nombre des régions)⁹ créait 16 Województwa (Voïvodies) en lieu et place des 49 héritées de la période communiste du gouvernement Gierek (1976). Les premières élections de ces régions dotées d'une autonomie politique réelle eurent lieu le 11 octobre (l'ancienne Assemblée: Sejmik n'était auparavant pas directement élue, et l'essentiel des pouvoirs était détenu par le représentant de l'Etat, sorte de préfet appelé "Wojewoda"). Le chef de l'exécutif régional (Marszalek) est désormais élu par la Diète régionale (Sejmik: “petite Diète”). La Pologne rejoint ainsi (et à certains égards dépasse) la Hongrie, seul pays en transition à avoir recréé en 1994 - avec le Komitat - une structure régionale douée d'un certain degré d'autonomie.

Le Congrès doit marquer sa satisfaction et encourager la Pologne à parachever cette réforme cruciale, notamment en dotant plus largement les nouveaux Województwa de ressources financières propres. Le Congrès exprime les mêmes remarques à l'égard de la Hongrie, en lui demandant de renforcer l'autonomie financière du Komitat et en lui donnant les moyens d’une plus grande indépendance vis-à-vis de l'Etat central, ce qui passe peut-être par un regroupement en entités régionales plus larges.

En République tchèque, une Loi constitutionnelle du 3 décembre 1997 prévoit, à partir du 1er janvier 2000, l'élection d'organes régionaux au niveau de 14 "Kraje" (divisés en 76 Okresy ou districts) dotés d'une certaine autonomie financière. Durant l’intervalle, la réforme est coordonnée par le Ministère de l'Intérieur. Elle prévoit qu’au printemps 1999 le Gouvernement adopte une conception générale de la réforme de l’administration territoriale. Ensuite, des projets de lois seront élaborés sur le mode d’élections, les compétences et les ressources des futurs organes des Kraje. Nous recommandons aux autorités gouvernementales et parlementaires tchèques compétentes de prendre, dans les délais prévus, les mesures qui s'imposent en s'inspirant du projet de CEAR. Un colloque du Congrès est prévu en 1999.

Des réformes, souvent beaucoup plus timides (et pour nombre d'entre elles encore incertaines quant au calendrier et au résultat) sont en cours, notamment en Slovaquie, en Slovénie, en Bulgarie, en Albanie, en Lettonie, en Lithuanie, en Moldova.

En Slovaquie, une loi du 26 mars 1996 a créé huit “unités territoriales supérieures” dépourvues d’autonomie, puisqu’elles sont administrées par des fonctionnaires de l’Etat. Cette loi faisait référence à l’article 3 de la Constitution: “Le territoire de la République de Slovaquie est un et indivisible”. Il y a en outre un projet de régionalisation datant de la fin 1997 - début 1998 (voir CPR/GT/REG(4) 14) qui, suite aux critiques émises par les experts du Congrès a été retiré. On peut espérer que le changement de gouvernement relancera le processus, et présentera un nouveau projet visant la création de régions dotées de ressources propres et où seront défini leurs compétences par rapport aux organes déconcentrés de l'Etat et par rapport aux communes.

En Slovénie, le groupe de travail compétent du Congrès a discuté du projet de loi visant la "régionalisation", voir les documents de 1997 (CPR/GT/REG(4) 6-7). Aux frontières entre l'association de communes et la déconcentration des services de l'Etat, la régionalisation proposée, qui se limite à un panachage d'élus directs et de délégués des communes, semble devoir être approfondie à la lumière de la CEAR et de la future adhésion à l'UE.

En Bulgarie, un Colloque a été organisé à Rousse par le CPLRE les 20 et 21 novembre 1998 afin d’assister ce pays dans le cadre du processus de régionalisation qu’il a entamé (voir CPR/GT/REG(5)9). Ce processus est mené dans le cadre de la Constitution de 1991, qui est d’inspiration fortement unitaire (cf. art. 142 et 143). Votée en 1998, la réforme de l’administration prévoit une multiplication du nombre des régions (“oblasti”) qui, de 9, passeraient à 28: leur fonction concerne essentiellement la planification et l'aménagement du territoire. Le rôle du Gouverneur (“oblastniat Oupravitel”), représentant de l'Etat, demeure très important. Ceci est confirmé dans l’avant-projet de loi sur le développement régional, faisant craindre à l'association des communes bulgares une recentralisation insidieuse des compétences dévolues aux autorités locales. La délégation du CPLRE a émis un certain nombre d’avis sur cet avant-projet, aux termes duquel le Conseil régional de développement, formé d’élus locaux, ne fait qu’assister le Gouverneur dans l’exercice de ses prérogatives. Les avis de la délégation du CPLRE ont été très appréciés par l’Association des communes bulgares, mais il semble qu’ils n’aient pas suffi à faire modifier l’avant-projet de loi. Il importe donc de mettre en garde les autorités bulgares contre un risque de recentralisation - via le Gouverneur - pouvant s’exercer au détriment des communes. Néanmoins, on peut considérer ces travaux comme un premier pas qui n'exclut pas la création de véritables régions. On peut donc encourager les autorités compétentes à placer cette réforme technique et économique dans une visée de régionalisation politique à plus long terme.

En Lettonie, on nous a signalé un projet de réforme, visant à créer soit 5 régions, soit 8 régions organisées autour des principaux pôles urbains (voir CG(5)5-II, pp.9-10). Il y a actuellement 26 arrondissements et 7 communautés urbaines (dont Riga qui représente 36% de la population). Les élections d’arrondissement de 1997 ont été supprimées par le précédent gouvernement. L’un des obstacles à une régionalisation plus franche semble être l’esprit très unitaire de la Constitution datant de 1922, qui fut rétablie telle quelle en 1993. De plus, les arrondissements actuels sont presque entièrement dépendants financièrement de l’Etat. Nous recommandons donc de relancer le processus de réforme en s'inspirant du projet de CEAR, et en concevant les nouvelles régions comme un échelon à part, distinct des communes et doté de moyens financiers propres, tout en manifestant la disponibilité du CPLRE pour prêter son concours au projet de modification de la Constitution pour fournir un cadre mieux adapté à la régionalisation.

En Lithuanie, une loi du 15 décembre 1994 a créé 10 régions ayant à leur tête un fonctionnaire de l'Etat central (CG/Bur (2) 74 et CPR/CP (3) 25). Les communes ressentent, par cette entremise, un regain d'empiètement de l'Etat central sur leurs compétences autonomes. Comme en Bulgarie et en Lettonie, un des obstacles majeurs à une régionalisation authentique est la Constitution de 1992, d’inspiration unitaire. Nous recommandons de veiller à l'indépendance des autorités locales et de réfléchir aux réformes permettant l’adoption d’une nouvelle loi de régionalisation, qui s’inspirerait des principes contenus dans le projet de CEAR.

En Albanie, la structure "régionale” est le rrethet (district): il y en a 37, auxquels s'ajoute le statut spécial dont jouit la capitale Tirana. Des organes élus coexistent avec le représentant de l'Etat: il n'y a "pas de compétences clairement définies ni de budgets propres" (CG/Bur(1)80, daté du 27.05.1995). Des évolutions seraient en cours (voir CG(3)15-II) avec des avant-projets de décentralisation visant à la création de 10 à 12 régions et de modification de la loi sur les préfectures, pour lesquels l’aide du CPLRE et du programme LODE aurait été, semble-t-il, sollicitée. Nous souhaitons donc que les autorités albanaises aillent de l’avant en s'inspirant des principes contenus dans le projet de CEAR, et nous réaffirmons la disponibilité du CPLRE pour les assister dans cette tâche.

En Moldova, une loi du 12 novembre 1998 sur l’administration territoriale, complétée par une loi du 6 février 1999 sur l’administration locale, qui divise le pays en 9 Judete (départements) en lieu et place des 37 raioane (arrondissements) issus de l'ère soviétique¹⁰, auxquels s'ajoutent la Gagaouzie (statut spécial reconnu par la loi du 23 décembre 1994) et la capitale Chisinau. La délimitation des compétences du Préfet (délégué par l'Etat) est désormais clarifiée par rapport à celle des futures autorités du Judet, mais elles demeurent très importantes. Toutefois, cette nouvelle législation a soulevé deux types de problèmes. Elle a méconnu en effet les compétences autonomes de la Gagaouzie dans des domaines importants de la gestion locale. De plus, elle a suscité une fronde auprès de la minorité bulgare de l’arrondissement de Taraklia (CG/CT/DEM/REG non-paper 1) qui a organisé le 24 janvier 1999 un référendum où 91% des électeurs votèrent en faveur du maintien de leur arrondissement, supprimé par la nouvelle législation et englobé dans le nouveau Judet de Cahul. Bien que ce référendum fût déclaré illégal, le problème n’en subsiste pas moins. Ainsi, l’expert du CPLRE estime que les autorités moldaves ont, dans leur nouvelle réforme, insuffisamment pris en compte les dispositions de la Convention-cadre sur la protection des minorités nationales, à laquelle elles ont adhéré en 1997. C'est pourquoi il serait souhaitable de revoir ce problème en s’appuyant sur le CPLRE afin de mieux prendre en compte les minorités et l’existence de régions à statut spécial, tout en formulant des encouragements en vue d’un élargissement ultérieur des compétences des Judete, aujourd’hui définies de manière plutôt restrictive.

En Ukraine, à l'exception de la Crimée, il n'y a pas de régions véritablement autonomes. Il nous a été fait état, il y a déjà deux ans (voir CG(5)6-II), d’une nouvelle loi sur la capitale Kiev et d'un projet d'autonomisation des 24 régions (“oblasti”), dont les organes exécutifs et l'administration sont encore désignés par le pouvoir central. Seule la nouvelle loi sur Kiev a pour le moment vu le jour en janvier 1999. Nous recommandons donc aux autorités compétentes du pays d'examiner plus en détail les possibilités de créer des structures régionales qui seraient dignes d'être reconnues comme telles au plan européen – en tenant compte de la dimension de leur territoire, de la démographie, du contexte économique et de leurs traditions politiques et culturelles -. Le CPLRE, réaffirme sa disponibilité pour appuyer ces réformes et prêter toute l'assistance technique nécessaire.

En Croatie, l’échelon régional (Zupanija) est composé d’une Assemblée élue et d’un chef de l’exécutif (Zupan) choisi par elle (voir CG(5)4-II). Outre le fait que l’autonomie de ces régions par rapport à l’Etat central reste faible (tant en termes de compétences que de ressources), on constate que le choix du Zupan doit être confirmé par le Président de la République. Les autorités croates ont tenu récemment à nous faire savoir que cette confirmation est aujourd’hui devenue automatique (CG/CP (5) PV2 addendum - II). Il n’en reste pas moins que, même tombée en désuétude, la possibilité d’un veto de l’autorité centrale sur le choix d’élus régionaux reste très gênante du point de vue de l’autonomie régionale. Donc, à l’occasion de la réforme annoncée dans le domaine de l’autonomie locale, nous ne pouvons qu’encourager à la suppression de cette tutelle pesant tant sur le choix des maires que des chefs d’exécutif régionaux, en insistant sur le fait que cette suppression sera d’autant plus facile à réaliser qu’il s’agit de dispositions légales dont on nous dit qu’elles ne sont plus appliquées.

En Géorgie, la Constitution du 24 août 1995 a vocation à s’appliquer sur le territoire de l’ex-République soviétique tel qu’il existait en décembre 1991. Par décrets présidentiels ont été par la suite créées deux Républiques autonomes (l’Abkhasie et l’Adjarie), neuf régions ordianaires et la capitale Tbilissi. Par ailleurs, un conflit armé a fait rage en Ossétie du Sud, région autonome qui demandait son rattachement à l’Ossétie du Nord, membre de la Fédération de Russie (où elle a le statut de République). Ce qui caractérise aujourd’hui la situation en Géorgie est l’asymétrie entre les républiques autonomes, où règnent de grandes tendances centrifuges allant jusqu’au séparatisme, et le reste du pays, caractérisé par une très forte centralisation. Un rapport a récemment été soumis au CPLRE sur la situation de la démocratie locale et régionale dans la perspective de sa demande d’adhésion au Conseil de l’Europe (CG/Bur (5) 62 rév).

A Tbilissi, que l’on peut compter parmi les “régions”, le maire est le représentant du Président de la République: il est nommé et démis par lui. Dans les neuf “régions” ordinaires, les pouvoirs appartiennent au Gouverneur, qui est lui aussi nommé et révoqué par le Président. Le système est donc clairement centralisé. Dans les trois régions restantes (Adjarie, Abkhasie, Ossétie du Sud), on ne sait pas si l’on s’oriente vers la sécession ou vers la fédéralisation. L’Adjarie est le territoire où la situation paraît la mieux stabilisée. Sa Constitution semble toutefois prendre des libertés avec la séparation des pouvoirs, puisque le Président de l’Assemblée (Conseil suprême) est aussi le Chef de l’exécutif. Une révision constitutionnelle prévoit son élection au suffrage universel direct (voir le rapport sus-mentionné, p. 20 et CG/CP (5) 29, paragraphe 11), ce qui pourrait encore renforcer la personnalisation du pouvoir. La situation de l’Ossétie du Sud s’est un peu apaisée: une commission mixte russo-géorgienne, assistée par la mission de l’OSCE à Tbilissi, est chargée de définir un statut politique acceptable par les deux pays, qui reconnaîtrait à cette région des “pouvoirs spéciaux d’autodétermination”. En Abkhasie, il y a une sécession de fait depuis que le Parlement régional a proclamé l’indépendance du territoire le 22 août 1995. Des idées de fédéralisation sont en suspens depuis plusieurs années pour trouver une issue à ce problème. D’une manière plus générale, il faudra donc conforter le processus fédéral dans les régions autonomes, et créer des régions ordinaires sur le reste du territoire.

En conclusion de ce chapitre, on peut adresser aux autorités compétentes de tous les nouveaux pays de l'Europe centrale et orientale en transition, la recommandation de prendre en compte lors de la création de régions, les orientations de la CEAR comme un élément indispensable de leurs réformes politiques et administratives et de leur rapprochement vis-à-vis de l'Europe occidentale en général et de l'Union européenne en particulier.

3. Le Nord de l'Europe et les Iles britanniques

Ces pays (Royaume-Uni, Irlande, Pays-Bas, Danemark, Norvège, Suède, Finlande, Islande) ont traditionnellement un système où l’échelon régional est une entité plus administrative que politique. Cet échelon - de type “county” - sert de point d’appui à la fois aux services de l’Etat (déconcentration) et aux autorités locales qui y envoient leurs représentants. Il est souvent en deçà de ce que prévoit le projet de CEAR. Certaines évolutions sont pourtant à relever.

La plus importante est la régionalisation au Royaume-Uni. La dévolution des pouvoirs à l’Ecosse et au Pays de Galles et la re-création d’un Parlement à Edinburgh et d'une Assemblée à Cardiff avaient échoué par référendum en 1979. Relancée par le gouvernement travailliste de Tony Blair, cette réforme a été acceptée par référendums les 11 (Ecosse) et 18 (Pays de Galles) septembre 1997. Elle prévoit la création d’un Parlement régional à Edinburgh et d'une assemblée régionale à Cardiff (voir CPR/CP (5) 16). L’autonomie écossaise est très large; elle concerne toute la législation concernant cette région, à l’exception de certaines matières réservées à Westminster (politique extérieure et de défense, monnaie, emploi, sécurité sociale notamment). L’Ecosse aura un Gouvernement procédant du parlement régional, avec à sa tête un Premier Ministre. L’autonomie galloise est moins radicale: l'Assemblée régionale de Cardiff n’est compétente que pour la législation déléguée par Westminster, et concernant le Pays de Galles. Des transferts de ressources, correspondant aux transferts de compétences, seront effectués. Si l’acceptation de cette réforme fut massive en Ecosse (74,3%), elle fut obtenue de justesse au Pays de Galles (50,3%). Les premières élections régionales ont eu lieu le 6 mai 1999, ce qui a permis de mettre en place les institutions régionales (Parlement et Gouvernement). Parallèlement, les accords conclus le 10 avril 1998 pour l’Irlande du Nord, acceptés par référendum le 21 mai, ont permis l’organisation d’élections à la proportionnelle le 25 juin 1998. Le nouveau Parlement sera doté de pouvoirs législatifs, y compris dans le domaine de la coopération transfrontalière. Reste le cas de l’Angleterre, où il n’a pas été créé d’institutions régionales comparables à celles de l’Ecosse, du Pays de Galles ou de l’Irlande du Nord. La division classique en “counties” et en aires métropolitaines reste d’actualité. Si l’on ne peut donc pas encore parler de régionalisation, les choses semblent toutefois évoluer (voir CPR/GT/REG 4(2)).

En avril 1999 devraient ainsi être créées 8 Agences de développement régional gérées par des Conseils formés d’élus locaux, ainsi que de représentants de l’économie et d’intérêts divers nommés par le pouvoir central. Il s’agit donc de régions spécialisées qui se superposent aux 33 counties. Enfin, il est prévu qu’après l’organisation d’un référendum, le Grand Londres (Greater London) soit, à partir de juillet 2000, géré par un maire et une assemblée de 25 membres directement élus. Il serait utile qu’après les élections du 6 mai 1999 et la mise en place des nouvelles instances régionales, le CPLRE se donne pour tâche de mieux évaluer les points forts et les points faibles de cette réforme, en n’oubliant pas l’aspect important de l’autonomie financière.

Des réformes moins spectaculaires ont eu lieu récemment en Suède et en Finlande. Elles sont en partie consécutives à l’adhésion de ces deux pays à l’Union Européenne en janvier 1995. En Suède, il a été décidé en décembre 1996 que, durant une période d’essai de cinq ans (1997-2002), certaines compétences de l’Etat (notamment le développement régional et l’élaboration d’un Plan régional de développement) seront transférées à trois régions à statut spécial situées au sud du pays: Kalmar, Gotland, Scanie¹¹. Nous recommandons de recourir à l’expertise du Conseil de l’Europe pour l’évaluation de cette expérience, qui pourrait être très importante pour le futur de la régionalisation dans ce pays.

En Finlande (où les îles d’ Aland-Ahvenanmaa jouissent d’un statut spécial), une loi de développement régional de mars 1994 a créé, au niveau des cinq Provinces “ordinaires” (elles étaient 12 auparavant), des Conseils bénéficiant de transferts de compétences de l’Etat dans le domaine du développement économique. Ces Conseils “régionaux” ne sont pas élus directement. Ils sont formés d’élus des communes et n’ont pas de budget indépendant de celles-ci, qui l’alimentent. Il s’agit donc tout au plus de régions fonctionnelles, ressemblant à des associations de communes, et dépourvues du caractère politique et de l’autonomie financière figurant dans le projet de CEAR. Il semble qu’en Finlande, il n’y ait pas beaucoup de pressions pour crééer de vraies régions. Le CPLRE se déclare néanmoins prêt à offrir ses services à la Finlande, pour progresser pas à pas dans la voie d’une authentique régionalisation dans le sens du projet de CEAR. Il est rappelé qu'un rapport spécifique sera présenté à la session par M. Leinen, comportant plus de détails sur la situation actuelle et les perspectives de la régionalisation dans ce pays.

Ce groupe de pays analysés est complété par des pays où l’on n’envisage pas de réformes d’envergure actuellement, bien que l’échelon régional soit souvent assez faible et pas toujours bien distinct d’un simple district intercommunal. Il s’agit de la Norvège et ses 19 “Fylkeskommuner” datant de 1975 (voir CPR/CP (3) 22), du Danemark et ses 14 “Amt”, de l’Irlande avec ses “counties” et ses huit collectivités territoriales créées en 1992 pour gérer les fonds structurels de l’UE (voir CPR/CP (3) 20), des Pays-Bas et ses 12 “Provincie”¹². Un rapport spécifique sera présenté sur ce pays lors de la prochaine session. Comme c’est le cas pour la Finlande, le CPLRE les encourage à renforcer leurs structures régionales, et se déclare prêt à les aider dans ce sens; pour sa part, l’Islande est invitée à réfléchir à la possibilité d’en créer.

4. La France, le Portugal et les pays méditerranéens

Ces pays ont en partie calqué leur modèle unitaire et centralisé sur celui de la France d’il y a quelques dizaines d’années.

Depuis 1982, la France a évolué, entreprenant simultanément un effort de décentralisation et de régionalisation. Il conviendrait aujourd’hui de faire le point de ces réformes, notamment sous l’angle de la répartition des compétences et des ressources entre les quatre niveaux d’administration que sont l’Etat, les 26 régions (dont 4 d’outre-mer), les 100 départements (dont 4 d’outre-mer) et les 36500 communes. Par ailleurs, les dernières élections régionales de mars 1998 ont relancé le débat sur le mode de scrutin à la proportionnelle, peu usité en France. La décentralisation et son évolution reste un sujet d'actualité politique.

Au Portugal, la Constitution de 1976 avait créé les Régions autonomes de Madère et des Açores, et renvoyait à une loi ultérieure la régionalisation du territoire métropolitain. Une réforme constitutionnelle datant de 1997 (art. 256 de la Constitution) rendit obligatoire la soumission au référendum de la Loi du 20 avril 1998 sur la régionalisation voulue par le nouveau gouvernement socialiste d’Antonio Gutterrez. Il s’agissait de créer huit régions administratives, sans compétences législatives, gérées par une assemblée de 50 personnes et un gouvernement de 5 membres élus (7 membres pour les régions de Lisbonne-Vallée du Tage et de Porto). Un document d’information daté d’avril 1998 (CPR/GT/REG(4) 16) révélait qu’à l’époque, 70% des Portugais s’estimaient mal informés sur la régionalisation, à ceci s’ajoutant le manque de compréhension de la nécessité de cette réforme et la peur de certains milieux hostiles à une régionalisation politique. Le 8 novembre 1998, la réforme fut balayée par 64% des électeurs (participation de 51%, soit 18 % de plus que lors du référendum sur l’avortement). A la différence du référendum sur l’avortement, les médias internationaux en ont peu parlé. Nous avons consulté la presse espagnole (notamment El Pais), ainsi qu’une note d’Antonio Montalvo datée du 1er mars 1999 (CPR/CP (5) 15). Il en ressort quatre types d’explications:

- identifiée au Parti socialiste, la réforme était combattue par les grands partis d’opposition (centre et droite);

- ces mêmes partis et d’autres secteurs de l’opinion jugeaient que la régionalisation détournait des vraies priorités (éducation, justice, santé) et qu’il n’était pas nécessaire d’aller jusqu’à diviser le pays en régions pour atteindre les objectifs de déconcentration et de décentralisation;

- le découpage en huit régions (alors que les Portugais sont habitués depuis 1970 aux cinq régions de planification) a été mal compris, et procèdait peut-être (en isolant les régions les plus pauvres) de l’idée de sauvegarder à l’avenir, malgré l’élargissement, le bénéfice des fonds structurels de l’UE pour certaines portions du territoire;

- la crainte d’un affaiblissement de l’Etat unitaire (les nouvelles régions étant perçues comme politiques, à l’instar de Madère et des Açores, ce qui était erroné) ou de la création d’une bureaucratie supplémentaire.

Tous les partis se sont promis de relancer le processus de déconcentration et de décentralisation, mais sans cette fois-ci créer des régions administratives. Une nouvelle loi en ce sens était prête en décembre 1998.

S’inclinant devant la volonté populaire, le Congrès ne peut que regretter l’échec de cette réforme, qui aurait rapproché le Portugal des conceptions défendues dans le projet de CEAR. Il propose aux autorités portugaises son aide pour relancer le processus en apportant son expérience juridique, administrative et politique.

Par ailleurs, le Congrès constate qu'il y a, ces dernières années, un manque de développement en Grèce, où les divisions administratives, simples rouages du pouvoir central, sont loin de répondre aux conceptions du projet de la CEAR. Le Congrès pourrait s'intéresser davantage au fonctionnement des structures administratives intermédiaires dans ce pays et l'analyser sur la base des indications données par la CEAR.

En Turquie, les divisions administratives dirigées par des gouverneurs représentant l'Etat, ne répondent pas aux orientations données par la CEAR, bien qu'elles disposent par ailleurs de Conseils élus. Une réforme est prévue depuis le printemps 1998, mais le Parlement national ne s’en est pas encore saisi, ce qui fait que les prochaines élections du 18 avril 1999 auront lieu sous le système actuel, qui remonte à 1987 (CG (4) 3 - II). L’objet de cette réforme est de transférer aux régions (“administrations provinciales spéciales”) une part des compétences et des ressources de l’Etat central dans le domaine de l’aménagement du territoire, de la planification, du tourisme, de l’équipement. Mais, à côté des Assemblées et des exécutifs régionaux élus, le Gouverneur (représentant de l’Etat) continuerait de jouer un rôle prépondérant. Le CPLRE rappelle à cet égard sa Recommandation 29 et sa Résolution 50 (3 juin 1997).

Pour sa part, l’Etat de Malte, bien que très petit (316 km2) et culturellement homogène, peut envisager une régionalisation du fait qu’il est formé de trois îles (Malte, Gozo, Comino). On nous a signalé une évolution en ce sens (voir CPR/CP (3) 23). Etant donné l’extrême exiguïté des espaces concernés, il semble que l’échelon régional, s’il se dessine, se présentera comme une extension de l’échelon communal.

IV. LA SITUATION DE LA REGIONALISATION DANS LES PAYS CANDIDATS

Parmi les pays candidats, seul Monaco, pour des raisons de taille, n’est aucunement concerné par la régionalisation. Un rapport sur la situation dans ce pays est en préparation au sein du Congrès.

En Bosnie, un rapport sur la démocratie locale et régionale est actuellement élaboré dans la perspective de la demande d’adhésion de ce pays au Conseil de l’Europe. Les problèmes majeurs que rencontre aujourd’hui ce pays sont les séquelles de la guerre civile - déplacements de population, destructions, crise économique - qui retentissent bien entendu sur la situation des pouvoirs locaux et régionaux. En ce qui concerne plus directement ces derniers, on retrouve une situation très asymétrique: alors qu’une des deux entités membres de la République est construite de manière centralisée (la Republika Srpska) et n’a pas d’échelon régional, l’autre en revanche (l’entité croato-bosniaque) est une fédération formée de dix cantons qui concentrent des pouvoirs très importants, au détriment parfois des prérogatives des communes et de la Fédération. Des projets encore timides de régionalisation semblent peu à peu se dessiner en Republika Srpska, et il conviendrait de les encourager.

La situation en Yougoslavie est, on le sait, dramatique à tous points de vue, et notamment sous l’angle régional. Les autonomies de la Voïvodine et du Kosovo ont été supprimées en 1989. Le Kosovo est le théâtre de massacres. On ne peut à ce stade que rappeler la teneur de la Recommandation 44 (1998) du CPLRE, qui “appelle à un règlement de la question du Kosovo acceptable par chacune des parties et fondé sur le respect de l’intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie” (paragraphe 10). On doit aussi partager le constat récent de l’Assemblée parlementaire qui, dans une Recommandation 1397 (1999) estimait que “les autorités yougoslaves actuelles ne respectent aucun des principes du Conseil de l’Europe” (paragraphe 14). Les événements politiques actuels, l'expulsion massive de la population du Kosovo rendent impossible, au stade actuel, de formuler des recommandations.

En Arménie et en Azerbaïdjan, les structures héritées de la période soviétique demeurent très centralisées, et il ne semble pas qu’un échelon régional digne de ce nom existe. Nous attendons les rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale dans ces deux pays qui seront élaborés en vue de leur adhésion.

V - CONCLUSIONS

L’un des facteurs récents les plus favorables à la régionalisation nous paraît être la volonté d'un certain nombre d'Etats d'adhérer ou avoir en perspective l’adhésion à l’Union Européenne (fonds structurels), bien qu’il ne joue pas de la même façon partout. On constate également la généralisation d’une prise de conscience de l’inefficacité et des effets néfastes des systèmes trop centralisés.

Mais les bonnes intentions débouchent souvent sur des réformes techniques créant des circonscriptions d’aménagement du territoire et de développement régional qui n’ont pas le degré d’autonomie préconisé par le projet de CEAR.

L’un des freins essentiels nous paraît être que, de l’existence d’une Constitution unitaire affirmant l’unité et l’indivisibilité du territoire national, l’on tire souvent exagérément la conclusion de l’impossibilité de créer de véritables régions. Rappelons alors qu’on ne voit pas selon quelle logique une Constitution unitaire autoriserait d’un côté l’existence d’un échelon politique local conformément à la Charte européenne, mais interdirait de l’autre la création d’un échelon politique régional. Il apparaît donc que, dans nombre de pays, il y a toute une pédagogie à faire en matière de régionalisation, en s’appuyant sur le Préambule 8 du projet de CEAR afin de désamorcer les craintes: “la reconnaissance de l’autonomie régionale implique la loyauté envers l’Etat dont les régions relèvent dans le respect de sa souveraineté et de son intégrité territoriale”. Selon cette conception, rien n’interdit la création de régions dans un cadre unitaire.

Dans les quelques cas récents où des réformes ambitieuses ont été entreprises, on a constaté parfois la difficulté de les faire accepter, notamment lorsque l’on a recouru au référendum. On rappellera ainsi le rejet de la régionalisation au Portugal en 1998 et son acceptation laborieuse au Pays de Galles en 1997. A la crainte traditionnelle d’une division trop poussée du territoire se sont ajoutées souvent des querelles politiciennes tournant autour de l’opportunité et du contenu de la réforme. Ceci a contribué à obscurcir le projet de régionalisation auprès des citoyens.

Dans les pays fédéraux ou à problématique fédérale, les régions sont bien implantées, et souvent les revendications sont de nature financière. La question se pose de savoir jusqu’où l’on peut aller dans ce type de revendications sans remettre en cause la péréquation financière, expression de la solidarité nationale entre régions riches et régions plus pauvres.

On voit poindre aussi en toile de fond un dilemme d’une certaine envergure. Il s’agit de la relation entre régions historiques, culturelles et politiques d’une part, et régions économiques, fonctionnelles et d’aménagement du territoire d’autre part. La complémentarité n’est pas toujours évidente. Dans certains pays, on se demande si les régions traditionnelles sont aujourd’hui adaptées aux enjeux économiques et aux objectifs d’aménagement du territoire. En revanche, il n’est pas du tout sûr non plus que des régions fonctionnelles découpées suivant des limites dans lesquelles les citoyens ne se reconnaîtraient pas, seraient vraiment aptes à remplir efficacement leur mission. On remarque ainsi que dans de nombreux pays, le problème du découpage régional a été l’objet de nombreux débats. Ceci soulève la question plus générale de la finalité des régions. Cette question ne paraît de nature à se résoudre que dans la recherche d’un équilibre optimal entre légitimité et efficacité. Pas de légitimité sans un minimum d’efficacité; en revanche, pas d’efficacité sans un minimum de légitimité. On ajoutera que l’une des tendances que l’on observe dans certains pays est de répondre à des situations culturelles ou géographiques spécifiques par l’octroi d’un statut particulier d’autonomie. Il faudrait faire le bilan de ces expériences pas seulement sous l’angle juridique, mais aussi économique, social, politique et culturel.

Il convient enfin de rappeler aux Etats membres et aux pays candidats l’importance des atouts et des enjeux liés à la régionalisation, en insistant pour qu’ils soient mieux conscients de la disponibilité du CPLRE pour les aider dans cette tâche. Le CPLRE remplit en effet un rôle spécifique, qu’aucun autre organe en Europe n’accomplit de la même manière. Une question finale doit toutefois être posée. Le CPLRE a-t-il toujours les moyens correspondant à une mission qui se trouve être de plus en plus lourde avec les élargissements? Il y a une réflexion d’ensemble à mener à cet égard, qui doit prendre en compte le développement des programmes existants (LODE, ADL, etc...), l’amélioration du statut et des ressources financières du Congrès, un partenariat renforcé avec d’autres organisations (UE, ARE, CCRE, FEDRE, CRPM...), et l’adoption de cet instrument juridique fondamental que serait la Charte européenne de l’Autonomie Régionale.

¹ Ceci fait référence à la disposition transitoire 1. L’avant-projet de rapport sur le renforcement statutaire et sur la révision de la Charte du Congrès (CG/CP (5) 27) prévoit de réserver peu à peu aux seuls élus régionaux (directs ou indirects) la qualité de délégué à la Chambre des Régions.

² Voir par exemple le rapport de Jean-Claude van Cauwenberghe, Président de la Chambre des Régions, sur “Le rôle des régions en matière d’emploi et de développement économique”. CPR/CP (4) 11.

³ C’est-à-dire les entités fédérées. On sait que l’une des caractéristiques du fédéralisme russe est qu’il y a six catégories d’entités fédérées (Constitution, art. 65 ): Républiques dotées d’une Constitution, Territoires (“Kraïa”), Villes fédérales, Régions, Régions autonomes, Districts (“Okrougui”) autonomes.

⁴ Pour un catalogue des mesures prises (ou projetées) à ce moment au niveau de certains “sujets de la Fédération”, voir par exemple les Moscovskie Novosti de la semaine du 13 au 20 septembre 1998.

⁵ Le projet fut accepté de justesse à Berlin (53,4% de oui). La dernière fusion de Länder en Allemagne remonte à la création du Bade-Wurtemberg en 1952.

⁶ On rappellera que le résultat du référendum fut négatif dans 19 Sujets de la Fédération (sur 89), et notamment dans 9 des 21 Républiques.

⁷ Au titre de la Constitution fédérale de 1993, la coordination des relations internationales des “sujets” est une compétence partagée entre la Fédération et les “sujets”de la Fédération (art. 72, lettre o).

⁸ Sicile, Sardaigne, Val d’Aoste, Trentin Haut-Adige, Frioul Vénétie-Julienne.

⁹ En 1998, un projet prévoyait 12 voïvodies. Mais, devant la réaction dans certaines d’entre elles (ex: Opole - où il y a une forte minorité allemande - devait être incorporée dans la Silésie; elle fut finalement maintenue), on passa à 16. Les 16 voïvodies sont divisées en 308 powiaty (arrondissements).

¹⁰ Le mot lui-même vient du russe “raïon”. En revanche, le terme “Judet” (utilisé aussi en Roumanie) évoque la division territoriale de la Roumanie d’avant guerre.

¹¹ Voir le document d’information soumis en 1997 par la Fédération suédoise des Conseils régionaux: CPR/CP (3) 8.

¹² Voir le rapport, en cours de préparation, de Moreno Bucci et Hans Ulrich Stöckling. Outre la faiblesse de ses structures régionales (le budget des Provinces représente moins de 5% du budget national), il y a le problème -spécifique à ce pays - de la nomination par le Monarque des Maires au niveau local et des Gouverneurs au niveau provincial, qui ne sont donc pas des élus locaux ou régionaux. De ce point de vue, les assouplissements prévus au niveau local ne semblent pas devoir s’appliquer au niveau provincial.